Y mediante resolución de 8 de junio de 2021 del Tribunal Económico-Administrativo de Andalucía se desestimó la reclamación, tramitada con el número 152/2019, deducida por Aquajerez, S.L. frente a la resolución de 3 de julio de 2019 de la Dirección General de Infraestructuras del Agua que inadmitió, por falta de legitimación, el recurso de reposición que había formulado contra la resolución de 17 de diciembre de 2018 de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se aprobaba el canon de trasvase Guadiaro-Majaceite para el ejercicio 2019.
PRIMERO.- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho de las siguientes resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo de Andalucía:
1º) Resolución de 8 de junio de 2021 desestimatoria de la reclamación, tramitada con el número 151/2019, deducida por Aquajerez, S.L. frente a la resolución de 3 de julio de 2019 de la Dirección General de Infraestructuras del Agua que inadmitió, por falta de legitimación, el recurso de reposición que había formulado contra la rectificación de errores -publicada en el BOJA de 27 de diciembre de 2018- de la resolución de 23 de diciembre de 2017 de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se aprobaba el canon de trasvase Guadiaro-Majaceite para el ejercicio 2018. Y
2º) Resolución de 8 de junio de 2021 desestimatoria de la reclamación, tramitada con el número 152/2019, deducida por Aquajerez, S.L. frente a la resolución de 3 de julio de 2019 de la Dirección General de Infraestructuras del Agua que inadmitió, por falta de legitimación, el recurso de reposición que había formulado contra la resolución de 17 de diciembre de 2018 de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se aprobaba el canon de trasvase Guadiaro-Majaceite para el ejercicio 2019.
SEGUNDO.- Refiere la parte actora en los apartados de hechos de su demanda: 1º) El 23 de diciembre de 2017 la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua de la Junta de Andalucía dictó resolución por la que aprobaba el canon del trasvase Guadiaro-Majaceite, ejercicio 2018, y establecía el reparto entre los municipios y usuarios que abastece el Consorcio de Aguas a la Zona Gaditana, conforme a los valores que se recogen en el punto 3 del Anexo de dicha resolución. 2º) El 27 de diciembre de 2018 se publica en el BOJA corrección de errores de la referida resolución en la que se establece un nuevo coste del canon para el municipio de Jerez de la Frontera, de manera que el coeficiente de participación inicial del 15,0843% se eleva hasta el 15,9193%. 3º) Formuló recurso de reposición contra el canon que fue inadmitido -por falta de legitimación- por la Dirección General de Infraestructuras del Agua en resolución de 28 de julio de 2019; y frente a ésta dedujo reclamación que fue desestimada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía el 8 de junio de 2021 al confirmar su falta de legitimación. 4º) El 17 de diciembre de 2018 la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua de la Junta de Andalucía dictó resolución por la que aprobaba el canon del trasvase Guadiaro-Majaceite, ejercicio 2019. Contra dicho canon interpuso recurso de reposición que fue inadmitido -por falta de legitimación- por la Dirección General de Infraestructuras del Agua en resolución de 3 de julio de 2019; y frente a ésta dedujo reclamación que fue desestimada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía el 8 de junio de 2021 al confirmar su falta de legitimación. Lo anterior es así a pesar de que posteriormente Aquajerez ha sido considerada como sujeto pasivo del canon en los ejercicios 2018 y 2019. En sede de Fundamentos de Derecho argumenta en síntesis: A) La normativa que determina a quién, cómo, cuándo y porqué importe, debe practicarse la liquidación del cano de trasvase es la contenida en la Ley 17/1995, de 1 de junio, de Transferencia de volúmenes de agua de la cuenca del río Guadiaro a la cuenca del río Majaceite, el Real Decreto 1599/1999 por el que se crea la Comisión de Explotación del trasvase Guadiaro-Majaceite y se señalan los criterios para la determinación del canon que deben pagar los usuarios, la Ley General Tributaria, la Ley 8/1999 de Tasas y Precios Públicos del Estado, y la Ley 4/1988 de Tasas y Precios Públicos de Andalucía. B) De la legitimación de Aquajerez para impugnar el canon de trasvase aprobado. Este debate ha sido resuelto por esta Sala en la Sentencia que cita (referido al mismo canon de trasvase que aquí nos ocupa aunque referido al ejercicio 2016) concluyendo que la recurrente ostenta legitimación para impugnar el canon que aprueba la demandada, y ello a pesar de que los municipios usuarios del trasvase estén constituidos en Consorcio. En este caso, además, la legitimidad para impugnar el canon queda acreditada con las liquidaciones giradas a Aquajerez como sujeto pasivo del canon de trasvase de los ejercicios 2018 y 2019, aquí impugnados. C) Fondo del asunto. Una vez transcrito lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3.3 de la Ley 17/1995, y en el artículo 3 y la Disposición Adicional primera del Real Decreto 1599/1999, alega que esas normas establecen de forma clara, expresa y completa el régimen jurídico por el que ha de regirse el canon en lo relativo a su base imponible (integrada por los gastos de funcionamiento y conservación de las infraestructuras, gastos de administración y gestión y el 4 por 100 del coste actualizado de las inversiones -de primer establecimiento y de reposición- de cualquier tipo requeridas por la ejecución de las obras, minorada o mayorada por el coeficiente de utilización real del trasvase en cada año; al órgano competente par su cálculo (la Comisión de Explotación), al procedimiento para su aprobación y puesta al cobro (elevación por la Comisión de Explotación al Consejero de Medio Ambiente para su aprobación expresa); y distribución (entre los usuarios por metro cúbico consumido). Pese a ello el órgano de liquidación decide no aplicar dicho régimen y aplicar en su lugar lo dispuesto para los sujetos pasivos de otro canon, el de regulación, bajo el argumento de la existencia de un supuesto vacío legal que no existe, ni en lo relativo a la forma en que debe ser calculado el canon (que se recoge en el artículo 2 de la Ley 17/1995), ni en lo atinente al procedimiento a seguir para su aprobación y liquidación. Así, para calcular el canon la resolución impugnada incluye costes de inversiones por mejoras y ampliaciones no previstas por el legislador para el canon de trasvase, y además no aplica el coeficiente de utilización real del trasvase del año de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional 1ª del Real Decreto 1995/1999, no siendo posible aplicar analógicamente la normativa prevista para otro tributo (el canon de regulación) que tiene rango reglamentario y carece de ley especial, debiendo estarse al principio de reserva legal consagrado en los artículos 8 de la Ley General Tributaria y 31 CE. D) Del canon de 2018: de la naturaleza del procedimiento para la rectificación de errores. Retroactividad. La vía utilizada por la Administración demandada de la corrección de errores está prevista para la subsanación de errores aritméticos que no recaigan sobre elementos sustanciales, pero en este caso ha sido utilizada para modificar radicalmente todas las partidas inicialmente contempladas en la resolución de 23 de diciembre de 2017, aprobándose un nuevo canon para el municipio de Jerez de la Frontera en base a un nuevo reparto sin haber sometido previamente aquel acto al preceptivo procedimiento de revisión. Se trata de una práctica que constituye un claro supuesto de desviación de poder y conlleva a la nulidad de pleno derecho de lo actuado al no tener cobertura en lo dispuesto en el artículo 109.2 de la Ley 39/2015. En este caso no se da ningún tipo de explicación acerca del origen del error padecido -que se dice referido a los datos de población de uno de los municipios- o de por qué afecta a todos los usuarios, ni de cuál es la sencilla operación aritmética que lo solventa, pues en realidad no hay un error apreciable a simpe vista que pueda subsanarse con una corrección de errores (los datos de los que parte el canon de 2018 son los mismos que los del 2016, ejercicio en el que no se ha advertido ningún error), encontrándonos en realidad ante un cambio de criterio que debió tramitarse a través del correspondiente procedimiento de revisión. Y tratándose la corrección del 2008 de una modificación sustancial del cano correspondiente a dicha campaña, su publicación unos días antes de finalizado el ejercicio supone en toda regla una práctica abusiva por incurrir en arbitrariedad de acuerdo con la jurisprudencia que exige que el cano sea aprobado por el órgano competente para ello, y publicado, antes del inicio del ejercicio de aplicación ( artículo 10 LGT) , pues en caso contrario se aplicaría para ejercicios anteriores a su publicación incurriendo en una aplicación retroactiva del tributo, práctica prohibida en derecho. En el presente caso del propio expediente puede advertirse que la demandada se sirve del procedimiento de rectificación de errores para imponer un nuevo precio a la recurrente, por el trasvase aprobado, casi finalizado el ejercicio al que se refiere, con la única finalidad de salvar la retroactividad de la que se han visto afectados cánones anteriores, incurriendo con ello en un claro fraude de ley.
La defensa de la Administración opone: A) Conformidad a derecho de la resolución. Falta de legitimación de la recurrente. La actora no es la obligada tributaria del canon: gestión de la prestación del servicio por encargo del Ayuntamiento. En el caso de autos los municipios usuarios del canon están constituidos en Consorcio, denominado Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, siendo dicho Consorcio el sujeto pasivo del canon y, por tanto, único legitimado para recurrir resoluciones como las aquí impugnadas en tanto que ente que ostenta la representación de los municipios consorciados y que capta el agua procedente de las infraestructuras hidráulicas; y aunque se admitiera que los municipios pueden impugnar esas resoluciones a título individual en ningún caso cabría admitir que una empresa suministradora, en este caso Aquajerez, ostente la referida legitimación, pues la competencia para el abastecimiento del agua le corresponde a los Ayuntamientos ( artículo 13.1.b) de la Ley 9/2010 de Aguas de Andalucía), mientras que Aquajerez sólo gestiona la prestación de un servicio por encargo de dicho Ayuntamiento en sintonía con el artículo 4.12 de la misma Ley. Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 232 de la Ley General Tributaria (LGT) sobre la legitimación en la vía económico-administrativa, Aquajerez no es obligada tributaria del canon de trasvase (lo es el Consorcio de la Zona Gaditana), ni siquiera de manera indirecta (lo sería el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera), sin que la condición de sujeto pasivo del impuesto pueda ser alterada por actos o convenios de particulares, los cuáles no producirán efectos ante la Administración tributaria ( artículo 17.5 LGT) . Concluye que Aquajerez no tiene legitimación para recurrir las resoluciones de aprobación del canon al actuar en todo momento en nombre propio y no en representación del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera. B) Subsidiariamente, para el caso de que se estimara la legitimación de la recurrente para impugnar el canon de trasvase, teniendo en cuenta que se trata de un supuesto de inadmisión del recurso por una cuestión formal (falta de legitimación) lo procedente sería la retroacción de actuaciones para que la Administración se pronuncie sobre la conformidad a derecho del canon de trasvase.
TERCERO.- Como ha quedado dicho a través de las resoluciones autonómicas impugnadas -confirmadas en vía económico-administrativa por el Tribunal Económico-Administrativo de Andalucía- se inadmitieron a trámite, por falta de legitimación, los recursos de reposición formulados por Aquajerez, S.L. frente a la rectificación del canon de trasvase Guadiaro-Majaceite para el ejercicio 2018 y a la aprobación de dicho canon para el ejercicio 2019.
En consecuencia, siendo ese el sentido dispositivo de los actos recurridos, y como estableciéramos para un supuesto similar en nuestra Sentencia de 27 de mayo de 2021 dictada en el recurso núm. 1024/2019, en el caso de que admitiéramos la legitimación activa de la demandante para recurrir en vía administrativa aquellos acuerdos, esa decisión no comportará sin embargo que esta Sala haya de pronunciarse sobre los motivos impugnatorios deducidos directamente contra las resoluciones de rectificación o aprobación del canon, toda vez que los actos aquí impugnados se enmarcan en la fase previa de admisión de los recursos de reposición, sin entrar a conocer por tanto del fondo de los mismas.
Lo procedente será en consecuencia, de apreciarse la legitimación discutida, ordenar a la Administración que de trámite a los recursos de reposición y, entrando a conocer en cuanto al fondo, responda expresa y motivadamente a los argumentos de impugnación que en ellos se articulan.
CUARTO.- Las resoluciones administrativas impugnadas declaran inadmisibles los recursos de reposición deducidos por la recurrente por carecer de legitimación activa a tal fin. Al efecto consideran que, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 3 y 8 de los Estatutos del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana (CAZG), y 3 artículo 89 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto 1/2001, de 20 de julio, y las previsiones de la Ley 17/1995, de 1 de junio, sobre Transferencia de volúmenes de agua de la cuenca del río Guadiaro a la cuenca del río Guadalete, es dicho Consorcio, en tanto que sujeto pasivo del canon, el legitimado para impugnarlo como ente que ostenta la representación de los organismos consorciados, y no los propios municipios de forma individual, ni en cualquier caso Aquajerez, S.L. como entidad que tiene conferida por el Ayuntamiento de El Puerto de Jerez de la Frontera la competencia para el abastecimiento de agua, alcantarillado y vertidos en ese término municipal. Las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo de Andalucía objeto de autos se limitan a transcribir -para confirmarlos- los razonamientos de esos acuerdos administrativos.
QUINTO.- Como afirma la parte actora, supuesto similar al de autos fue resuelto por esta Sala y Sección en la ya citada Sentencia de 27 de mayo de 2021 dictada en el recurso núm. 1024/2019, cuyo objeto era el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Aguas del Puerto Empresa Municipal, S.A. (Apemsa) contra la resolución de 16 de octubre de 2019 de la Junta Superior de Hacienda de la Consejería de Hacienda, Industria y Energía de la Junta de Andalucía que inadmitió -por falta de legitimación- la reclamación tramitada con el número 3/2017 que había deducido frente a la Resolución de 16 de diciembre de 2016 de la Directora General de Infraestructuras y Explotación del Agua de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía por la que se aprobaba el canon de trasvase Guadiaro-Majaceite para el ejercicio 2016.
Sin embargo, si examinamos en detalle los razonamientos de dicha Sentencia constatamos que lo realmente analizado en ella, a partir de la normativa que citábamos, fue exclusivamente la legitimación para impugnar el canon, bien del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, o bien del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María; quedando así fuera de nuestro análisis jurídico la posible legitimación para tal fin de Aguas del Puerto Empresa Municipal, S.A., no obstante lo cuál el recurso fue estimado en su integridad y admitida su legitimación.
Procede por ello reproducir seguidamente lo razonado en nuestra anterior Sentencia y reiterar, a partir de su fundamentación, y en base a los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina e igualdad en la aplicación e interpretación de la Ley, la legitimación de los Ayuntamientos que integran el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana -en nuestro caso el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera- para impugnar los acuerdos de aprobación y/o rectificación del canon de trasvase para los ejercicios de 2018 y 2019.
"Como expresa el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 4ª, en Sentencia de 19 de marzo de 2013 (recurso 245/2011 ), "sobre esta cuestión de la legitimación...esta Sala del Tribunal Supremo tiene una jurisprudencia consolidada de la que es expresión -por todas- la sentencia de la Sección Cuarta de 29 de junio de 2.004 , recurso directo 29/2.002 que expresó que: "Además de las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales (legitimatio ad processum, legitimación para el proceso) la ley exige, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal (legitimatio ad causam, legitimación para el asunto). Esto significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual sean dichas personas las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.
La legitimación activa, que aquí interesa, es una relación fijada por la ley entre una persona y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia. En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere (sic), según una vieja jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad.
Y sobre este interés legítimo esta Sala ha declarado con reiteración por todas la sentencia de 14 de abril de 2.008, recurso 44/2.006 , que "el criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo ( art. 19.1. a LJCA EDL1998/44323), como superador del inicial interés directo ( art. 28 LJCA EDL1998/44323 1956), en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero , 203/2002, de 28 de octubre , y 10/2003, de 20 de enero ).".
Y en el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional num. 52/2007, de 12 de marzo , FJ 3 EDJ2007/15750 nos recuerda que en relación al orden contencioso-administrativo, ha precisado "que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre , FJ 3 EDJ2000/33365 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 EDJ2004/152363 ; y 73/2006, de 13 de marzo , FJ 4 EDJ2006/36392 ; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero , FJ 3 EDJ2005/13067 )".
A partir de esta doctrina jurisprudencial esta Sala considera, en contra del parecer de la parte demandada, que la recurrente ostenta legitimación activa para impugnar el canon, vistos los argumentos que sirven de base a la pretensión ejercitada y que la estimación de ésta le reportará ventaja o utilidad de índole económico.
Lo previsto en el artículo 89.1 del citado Texto Refundido de la Ley de Aguas es que el otorgamiento de las concesiones para abastecimiento a varias poblaciones queda "condicionado" a que "las Corporaciones Locales estén constituidas a estos efectos en Mancomunidades, Consorcios u otras entidades semejantes, de acuerdo con la legislación por la que se rijan, o a que todas ellas reciban el agua a través de una misma empresa concesionaria". No obstante, y por lo que respecta al pago del canon, lo que prevé el artículo 115.3 el mismo cuerpo legal es que cuando los obligados a ello estén agrupados en una comunidad de usuarios u organización representativa de los mismos, "se podrá realizar a través de tales comunidades o entidades", que quedan facultadas a tal fin para llevar a cabo la recaudación correspondiente, en los términos que se establezcan reglamentariamente.
Por su parte, el artículo 2 de la Ley 17/1995 establece que "Los usuarios satisfarán un canon de trasvase destinado a compensar la aportación económica del Estado y atender a los gastos de explotación y conservación correspondientes" (apartado 1), y que "la distribución de este canon entre los usuarios se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que el Gobierno determine. Se aplicarán coeficientes de mayoración al exceso del consumo por habitante que determine la Comisión de Explotación. Los municipios con pérdidas superiores a las que la Comisión de Explotación determine tendrán, asimismo, un coeficiente de mayoración en el reparto del canon." (apartado 2).
Finalmente, según los Estatutos del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana publicados (BOJA nº 58 de 25 de marzo de 2013), dicho Consorcio se constituye en la entidad pública representativa de los sistemas de gestión del ciclo integral del agua Zona Gaditana "todo ello sin menoscabo de las competencias de cada uno de los municipios que lo integran" (artículo 3); el Consorcio "podrá, en cumplimiento de los fines que le son propios, y sin perjuicio de las facultades y competencias de las Entidades Locales consorciadas, realizar actos de gestión y disposición, adquirir, enajenar, poseer, reivindicar, permutar, gravar e hipotecar todo tipo de bienes; aceptar legados y donaciones; obligarse y celebrar contratos de cualquier naturaleza; concertar créditos; establecer y explotar obras y servicios; ejercitar acciones y excepciones e interponer recursos de toda clase; todo ello dentro de los límites y con sujeción a los presentes Estatutos y al ordenamiento jurídico vigente" (artículo 5); "El Consorcio tiene como fin principal la prestación del ciclo integral del agua, esto es, los servicios de Abastecimiento de Agua y Saneamiento en el ámbito territorial de los municipios que lo componen, con base en los principios de integración de la gestión, homogeneidad de la calidad del servicio y uniformidad de las tarifas en dicho ámbito territorial. El Consorcio pretende, en este contexto, articular la planificación, cooperación y coordinación entre las distintas Administraciones que lo integran a fin de optimizar, dentro del absoluto respeto a las competencias de las distintas Administraciones, la gestión del ciclo integral del agua. El Consorcio podrá realizar servicios públicos de competencia local, siempre que los Entes consorciados lo acuerden expresa e individualmente en los términos previstos en estos Estatutos y en la legislación de régimen local" (artículo 8); y su Hacienda estará constituida, entre otros recursos, por los "rendimientos de cualquier clase derivados de la gestión de los servicios que desempeñe, y, en particular, los siguientes: a) El rendimiento de las tasas, precios o cánones por gestión del abastecimiento de agua en red en alta. b) El rendimiento de las tasas, precios o cánones por gestión del resto de los servicios del ciclo integral del agua de competencia municipal, cuando se ejerzan por delegación de los municipios" (artículo 35.3).
De la normativa que se acaba de transcribir se extraen las siguientes conclusiones:
1º) Que son los usuarios, en este caso los Ayuntamientos consorciados, no el Consorcio, los obligados a satisfacer el canon de trasvase.
2º) Que la obligación de aquéllos de constituirse en Consorcio lo es a efectos del otorgamiento de las concesiones para abastecimiento a varias poblaciones.
3º) Que el pago del canon a través del Consorcio se establece con carácter facultativo. Y
4º) Que no obstante el carácter representativo de ese Consorcio, las funciones que éste lleva cabo en torno a la gestión y prestación del ciclo integral del agua lo es sin menoscabo de las competencias de cada uno de los municipios que lo integran.
En consecuencia, sin perjuicio de que la liquidación del canon le sea girada en este caso al CAZG por razón de sus competencias en esta materia y de la representación que ostenta, nada impide que los Ayuntamientos que forman parte de él puedan impugnar de manera autónoma el canon girado en tanto que son los usuarios del servicio, y que son los obligados al pago del canon en la proporción que se determine. La titularidad de ese derecho a accionar no queda restringida por la circunstancia de que -con la finalidad indicada- estén integrados en un Consorcio con la finalidad dicha, pues sin perjuicio de la representación ostentada por aquél en sus funciones de gestión y prestación del ciclo integral el agua, y de que facultativamente los Ayuntamientos puedan atribuirles la tarea de abonar el pago del canon, son éstos los destinatarios últimos de la obligación de abonar ese canon en la parte que les corresponde.
A estos efectos debe destacarse que no es el Consorcio quien determina la proporción en que cada Ayuntamiento ha de pagar ese canon, sino la Administración demandada a través de la resolución aquí impugnada.
Más concretamente en el Anexo de esa resolución, tras distribuir el importe del canon entre el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana (1.568.600,45 euros) y la Central Térmica Arcos de la Frontera Iberdrola Generación, S.A.U. (19.458,41 euros), se establece en su punto 3 que "De conformidad con los consumos medios, los coeficientes de mayoración y la propuesta elevada por la Comisión de Explotación del Trasvase Guadiaro-Majaceite, en relación con el importe a satisfacer por el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, se acuerda establecer el siguiente reparto entre los distintos municipios y usuarios abastecidos por el mismo:...", apareciendo el municipio de El Puerto de Santa María con un porcentaje el 15,64%.
Esta última circunstancia resulta por lo demás especialmente relevante en orden a valorar y confirmar la legitimación de la empresa municipal recurrente. No puede circunscribirse esa legitimación al CAZG atendiendo a la representación que ostenta en tanto que la pretensión actora se basa, junto a otros, en un argumento que pone de relieve un auténtico conflicto de intereses entre los Ayuntamientos consorciados. Esto es, lo que reclama a través del último de sus motivos de impugnación es un nuevo reparto distinto al contenido en la propuesta elevada por la Comisión de Explotación del Trasvase Guadiaro-Majaceite y aceptada por la resolución recurrida, con el que muestra su disconformidad por las razones expresadas.
De admitirse esa tesis, ello implicaría la necesidad de un nuevo estudio -en particular de la población a tener en cuenta- y reparto del canon que afectaría negativamente a otros municipios igualmente consorciados en el CAZG y representados por éste. De ahí que, siendo indiscutible el conflicto de intereses entre uno y otros municipios esa legitimación no pueda quedar limitada al CAZG, pudiendo ser actuada de manera autónoma e independiente por la aquí demandante, en cuanto la apreciación de ese argumento beneficiaría a aquélla y perjudicaría al tiempo a otros municipios también consorciados".
SEXTO.- Es erróneo hacer coincidir, a los efectos de la legitimación cuestionada, la posición del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera y la de Aquajerez, S.L. (cuyo objeto social es según el artículo 2 de sus Estatutos la "gestión de los servicios de Abastecimiento de agua en baja, Alcantarillado y Depuración del Término municipal de Jerez de la Frontera");equiparación que además se llevó a cabo en el caso de la Sentencia antes transcrita referida al municipio de El Puerto de Santa María sin una fundamentación jurídica que la avale. De ahí que se imponga un cambio de criterio sobre el particular, debidamente motivado, que inmediatamente afrontamos.
Para tal fin son válidos los propios razonamientos de nuestra Sentencia de mayo de 2021 (excepción hecha, reiteramos, de la conclusión alcanzada respecto a Aguas del Puerto Empresa Municipal, S.A. favorable a su legitimación). De ellos resulta, a la luz de la normativa examinada, que por disposición legal son los usuarios, en este caso los Ayuntamientos consorciados, los obligados a satisfacer el canon de trasvase, y por ende los sujetos pasivos del mismo.
Así se puede constatar también en los Expedientes remitidos a esta Sala de aprobación y/o rectificación del Canon de trasvase Guadiaro-Majaceite para los ejercicios de 2018 y 2019, de suerte que en las resoluciones que lo aprobaban se disponía que "Las liquidaciones correspondientes a los sujetos pasivos se practicarán de acuerdo con la cuantía del canon de trasvase que se recogen en el punto 2 el Anexo"de las mismas, y se establecía el "reparto que corresponde entre los municipios y usuarios que abastece al Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, conforme a los valores que se recogen en el punto 2 del Anexo"a esas resoluciones, entre los que se encuentra el municipio de Jerez de la Frontera.
Lo propio cabe decir de los Estatutos del Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana, que se refiere en su artículo 3 al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera como una de las Administraciones que lo constituyen, o más adelante en su artículo 5 a las Entidades Locales consorciadas; sin que su agrupación en dicho Consorcio afecte a la condición de obligado al pago del canon que corresponde a dicho Ayuntamiento a tenor de lo que establece el artículo 115.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas.
Y junto a lo anterior, no consta en los Estatutos de Aquajerez, S.L. incorporados a la causa, ni se aporta cualquier otro acto administrativo o acuerdo en tal sentido, la asunción por parte de dicha entidad de la obligación de pagar el canon de trasvase.
En suma, no encontramos título normativo o jurídico que avale la condición de sujeto pasivo u obligado tributario de la aquí demandante y, por ende, su legitimación para impugnar las resoluciones objeto de autos, que por lo expuesto corresponde al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera.
Es cierto que con su demanda Aquajerez, S.L. ha aportado la notificación que el Consorcio de Aguas de la Zona Gaditana le hizo de las resoluciones del Gerente de ese Consorcio aprobando las liquidaciones del canon de trasvase para las campañas de 2018 y 2019, y que en su facturación/liquidación se cita como sujeto pasivo a la aquí demandante.
Pero ello no es óbice a lo razonado anteriormente teniendo en cuenta: de una parte, que la relación jurídica tributaria está constituida por la Administración autonómica y los usuarios a los que se refiere el artículo 2 de la Ley 17/1995, en este caso el Ayuntamiento, sin que por tanto pueda verse alterada por la actuación del Consorcio a la hora de reclamar el pago del canon o identificar al sujeto pasivo; y de otro que, en ausencia de norma legal que así lo establezca, los pactos o acuerdos que pudieran haberse adoptado en tal sentido no pueden alterar ese elemento esencial de la obligación tributaria, el sujeto pasivo.
A tal efecto, el artículo 17 (sobre la relación jurídico-tributaria) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, dispone en su apartado 5 que "Los elementos de la obligación tributaria no podrán ser alterados por actos o convenios de los particulares, que no producirán efectos ante la Administración, sin perjuicio de sus consecuencias jurídico- privadas";mientras que por lo que hace a los legitimados o interesados en el recurso de reposición el artículo 232 de la misma Ley (al que se remite el artículo 223.3) considera como tales a los obligados tributarios (apartado 1.a)), negando la legitimación a quienes asuman las obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato (apartado 2.d)).
En este sentido se ha pronunciado esta Sala y Sección en Sentencia firme de 14 de julio de 2020 dictada en recurso de apelación núm. 398/2017 citada por la parte demandada en asunto relativo a un canon concesional reclamado por la Agencia Pública de Puertos de Andalucía, en la compartíamos el razonamiento de la Sentencia de instancia que expresaba que el hecho de que la demandante (Puerto Sotogrande) se ocupe de la gestión, explotación y conservación del puerto deportivo, y de que esté facultada según contrato concesional parta actuar ante las administraciones públicas en materias relacionadas con la concesión, ello "no puede alterar las normas tributarias que rigen la legitimación en cuanto expresamente se excluye aquellos que asuman obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato, de ningún modo podrán alterar la condición de obligado tributario. Por consiguiente, no siendo sujeto pasivo del canon concesional y no estando legitimado según las normas tributarias para impugnar las liquidaciones, tampoco esta legitimada para solicitar la revisión de las mismas".Añadía nuestra Sentencia que "no ha sido controvertida la condición de concesionaria de Sotogrande, S.A., aunque la recurrente abonase el canon. La apelante invoca el contrato suscrito entre la misma (titular del contrato de gestión de la explotación y conservación del Puerto Deportivo de Sotogrande) y la concesionaria (Sotogrande, S.A.) de fecha 20 de octubre de 1989 pero este no resulta oponible a la Administración Tributaria ante la que la legitimación en orden a la revisión instada correspondía al sujeto pasivo del tributo....Pues si bien es cierto que está facultado (cláusula 18 de la orden de concesión a actuar ante las administraciones públicas en materias relacionadas con la concesión administrativa) ello no se extiende a cuestiones de legitimación tributaria que exceden ese campo, aunque traigan causa de aquélla".
Y también en el mismo sentido traemos a colación la Sentencia de esta Sala, sede Málaga, Sección 1ª, núm. 1538/2021 de 21 de junio, dictada en recurso núm. 150/2020, igualmente invocada por la parte demandada, en el que el Ayuntamiento de Fuengirola y Puerto Deportivo de Fuengirola, S.A.M. impugnaban una liquidación girada por la Agencia Pública de Puertos de Andalucía en concepto de Tasa portuaria T-5. La Sentencia concluye la falta de legitimación de la sociedad municipal (Puerto Deportivo de Fuengirola, S.A.M.), comisionada para la explotación del puerto deportivo, para impugnar la tasa en base a lo previsto en el art. 17.5 LGT de acuerdo con los argumentos que siguen:
"Al respecto de la posible legitimación de terceros ajenos a la relación jurídico tributaria en el marco de procesos encaminados a combatir liquidaciones tributarias tiene declarado el Tribunal Supremo en sentencias como la de 30 de octubre de 2019 (RJ 2019, 4442) (rec. 3738/18 ) que "Las normas que regulan la legitimación para la impugnación de actos de aplicación y gestión de los tributos locales son, de una parte, la normas generales sobre legitimación de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa, pero, además de las mismas, han de ser tenidas en cuentas aquellas que regulan la relación jurídico tributaria, y en particular, las disposiciones específicas en el ámbito de los tributos locales que, como veremos a continuación, establecen alguna especialidad en cuanto a los requisitos para el agotamiento de la vía administrativa previa.
Así, el artículo 19.1.a) LJCA (RCL 1998, 1741) establece, como es sabido, que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
Ciertamente el artículo 17.5 LGT dispone, con carácter general, que los elementos de la obligación tributaria no podrán ser alterados por actos o convenios de los particulares, que no producirán efectos ante la Administración, sin perjuicio de sus consecuencias jurídico-privadas....
(...)
La cuestión de la legitimación procesal de los terceros ajenos a la relación jurídica tributaria que asumen obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato, ha sido examinada, con carácter general, y desde el punto de vista de la Ley General Tributaria en una jurisprudencia consolidada de nuestra Sala. Concretamente, esta Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ha examinado, en la sentencia de 13 de mayo de 2010 (RJ 2010, 4979) (recurso de casación para la unificación de doctrina 296/2005 ECLI:ES:TS:2010:2783 ) con apoyo en la jurisprudencia que cita, las relaciones entre legitimación activa y la proscripción legal expresada ahora en el art. 232.2.d) LGT - antes en el precepto con el mismo contenido de la previa Ley General Tributaria - para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa que impone a los que asuman obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato. En dicha sentencia de 13 de mayo de 2010 , cit. hemos declarado que esta " [...] [l]imitación legal, [...] en atención de la finalidad impuesta, preservar la relación jurídica tributaria de inmisiones ajenas a su ámbito definido legalmente, en principio, se muestra adecuada y proporcionada en función de dicha finalidad, sin que además se quebrante el interés legítimo del tercero, que en atención a la libertad de pacto podrá convenir con el obligado tributario y dentro del ámbito natural en el que se desarrolla dicho pacto, todo aquello que preserve sus derechos e intereses, y, en su caso, ventilar los conflictos que surjan a través de la jurisdicción civil".
(...)
De manera que, salvas las impugnaciones en materia de tributos locales, rige lo previsto en el art. 232.2 de LGT , que excluye la legitimación activa de quienes no se integran formalmente en la relación jurídico tributaria, y solo asumen el pago de los tributos por razón de un convenio suscrito entre partes.
En este mismo sentido nos hemos pronunciado en nuestra sentencia de fecha 16 de noviembre de 2020 (JUR 2021, 32472) (rec. 191/19 ), de forma que aludiendo a los propios argumentos defensivos de la representación conjunta de las recurrentes, si la sociedad anónima municipal "es Ayuntamiento", por motivo de su capitalización y poder de dirección municipales, se nos plantea un debate bizantino, sin trascendencia práctica, más allá de que formalmente, estemos ante dos entidades con personalidades jurídicas distintas, por voluntad de la corporación municipal, lo que atrae este tipo de consecuencias procesales.
Se estima la causa de inadmisibilidad planteada por APPA y se declara la falta de legitimación activa de Puerto Deportivo Fuengirola S.A.M.".
Concluimos por cuanto ha quedado razonado que es ajustada a Derecho la decisión de la Administración autonómica -confirmada por el Tribunal Económico-Administrativo de Andalucía- de inadmitir a trámite por falta de legitimación los recursos de reposición formulados por Aquajerez, S.L. frente a las resoluciones de aprobación y rectificación del canon de trasvase de los ejercicios de 2018 y 2019, procediendo en consecuencia la desestimación del recurso.
SEPTIMO.- De acuerdo con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no ha lugar a hacer expresa imposición respecto a las costas procesales causadas dadas las dudas jurídicas que plantea el asunto y el cambio de criterio operado en relación con un pronunciamiento previo de esta Sala sobre la misma materia.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación
