Sentencia Contencioso-Administrativo 742/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 892/2024 de 11 de noviembre del 2025

PRIMERO.El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 12 de abril de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de los de Madrid, recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 663/2023, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el aquí apelado frente a la resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid de fecha 18 de septiembre de 2023, por la que se acuerda: "DESESTIMAR el recurso de reposición interpuesto con fecha 09 de junio de 2023, por don Feliciano, actuando en su propio nombre, contra la Resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades de fecha 09 de mayo de 2023, mediante la que se impuso a don Feliciano, titular de la actividad de vivienda de uso turístico ejercida en la citada vivienda, la sanción de 30.001,00 €, como responsable de la infracción GRAVE prevista en el artículo 204. 3 b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , al considerar como hechos probados la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable por el ejercicio de la actividad de vivienda de uso turístico en el inmueble sito en DIRECCION000 de Madrid, sin el preceptivo título habilitante que la legitime, toda vez que las alegaciones deducidas no desvirtúan los hechos y fundamentos de derecho que motivaron la resolución impugnada que viene a ratificarse conforme a Derecho".

La precitada sentencia acuerda la anulación de la resolución impugnada al apreciarse la caducidad del procedimiento, argumentando:

"(...) en el presente caso, la Administración tiene conocimiento de los hechos imputados desde que se produce la inspección de 18-9-2018, y, más concretamente, desde el día 1-10-2018 en el que se emitió un informe técnico por los técnicos municipales dentro del expediente administrativo relativo a la inspección llevada a cabo.

La STS de 13-5-2019, recurso n. 2415/2016 , señala:

"De lo dispuesto en los artículos 42.3.a de la 30/1992, de 26 de noviembre, y 20.6 del Real Decreto 1398/93, de 4 de agosto , se desprende con claridad que, a efectos de un posible declaración de caducidad del procedimiento, el cómputo del plazo de que dispone la Administración para resolver se inicia con el acuerdo de iniciación del expediente, quedando por ello excluido de dicho cómputo el periodo de tiempo transcurrido con anterioridad a la incoación del expediente, esto es, desde la fecha de la noticia del hecho infractor y, en su caso, el empleado en las denominadas actuaciones previas.

El recurrente sostiene que con esa interpretación se está concediendo a la Administración un plazo ilimitado para iniciar el procedimiento. Sin embargo, esta Sala tiene declarado que ese periodo anterior al acuerdo de iniciación <<... ha de ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa de realizar actos de instrucción y enmascarar y reducir la duración del propio expediente posterior >> ( sentencia de 6 de mayo de 2015 (RJ 2015, 3355), recurso de casación 3438/2012 , F.J. 2º, donde se cita, a su vez, un pronunciamiento anterior en esa misma línea de razonamiento).

Siendo ello así, en el caso que nos ocupa la parte recurrente no ha justificado, ni alegado siquiera, que el tiempo transcurrido entre la noticia de la infracción y el acuerdo de incoación del expediente fuese aprovechado artificiosamente para realizar actos de instrucción que quedasen sustraídos al cómputo del plazo de caducidad. Así, consta en el expediente administrativo que los hechos ocurrieron el 18 de diciembre de 2013; la denuncia del SEPRONA de la Guardia Civil (que incluye un anexo con reportaje fotográfico y mapa fotográfico de la zona) se formalizó el 13 de febrero de 2014; y el acuerdo de iniciación del expediente sancionador es de fecha 19 de marzo de 2014. No cabe afirmar, entonces, que el período anterior a la incoación del procedimiento fuese excesivo ni que durante ese lapso de tiempo se llevasen a cabo actos de instrucción encubiertos con el fin de sustraerlos del cómputo del plazo de caducidad".

En el presente caso, hay que tener en cuenta que la fecha de inicio del procedimiento no puede ser aquella en la que la Administración adopta formalmente dicho acuerdo, sino aquella en la que la administración conocía los hechos infractores, y que como se ha dicho ya constaban en el expediente de inspección el día 1-10- 2018 (informe de los técnicos), y no fue hasta el 28-12-2022 cuando al Administración procede a iniciar el procedimiento sancionador.

Y a tenor de la sentencia del TS 13-5-2019 , antes reproducida, en este caso, había transcurrido un plazo excesivamente largo entre el conocimiento de los hechos por la

Administración (1-10-2018) y el acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador (28-12-2022), cuatro años, razón por la cual, no debe ser la fecha de inicio del procedimiento sancionador la de 28-12-2022, sino la de 1-10-2018.

No obstante, si el plazo de caducidad es de 6 meses a tenor de las normas que lo contemplan e indicadas anteriormente, si el acuerdo de iniciación del procedimiento es de fecha 28 (la demanda dice 29)-12-2022 y el acto finalizador del procedimiento se notifica el día 18-9-2023, como reconoce la Administración, el procedimiento habría caducado por exceder del plazo de 6 meses."

SEGUNDO.El AYUNTAMIENTO DE MADRID solicita la revocación de la sentencia apelada y, en su lugar, se desestime el recurso interpuesto en la instancia y se declare conforme a derecho los actos recurridos.

Como único motivo de impugnación, alega error de la sentencia en cuanto a la consideración del plazo de caducidad del procedimiento sancionador. No comparte la fundamentación jurídica de la sentencia, que sustenta la caducidad del procedimiento en la consideración de que "el acto finalizador del procedimiento se notifica el día 18/09/2023", siendo así que dicha fecha es de la resolución del recurso de reposición, no de la resolución sancionadora, que se efectúa dentro del plazo máximo de los seis meses de duración del procedimiento. Sostiene que el plazo de caducidad finaliza con la resolución sancionadora y su posterior notificación, no con la resolución del recurso de reposición interpuesto contra la misma.

TERCERO.La representación procesal del recurrente-apelado se opone al expresado recurso de apelación, solicitando su desestimación y consiguiente confirmación de la sentencia apelada.

La argumentación se articula en dos ejes principales:

1. El argumento principal sostiene que existió un período de inactividad administrativa de cuatro años, completamente injustificado y desproporcionado, entre el momento en que el Ayuntamiento tuvo conocimiento de los hechos infractores (1 de octubre de 2018) y el inicio formal del expediente sancionador (29 de diciembre de 2022). Esta dilación contraviene el principio de buena administración y el derecho a una resolución en un plazo razonable, viciando todo el procedimiento posterior. Esta postura se fundamenta en la doctrina contenida en la STS de 4 de noviembre de 2021, rec. 8325/2019.

2. Como argumento subsidiario, se plantea que el Ayuntamiento inició un nuevo procedimiento sin haber declarado expresamente la caducidad de uno previo sobre los mismos hechos. Se argumenta que existe una conexión material entre ambos, evidenciada por el aprovechamiento de informes y actas del expediente original. Esta práctica, según la doctrina del Tribunal Supremo, es inadmisible, ya que burla la finalidad de la institución de la caducidad y genera indefensión en el ciudadano.

CUARTO.Examinadas las alegaciones y pretensiones de las partes, puestas en relación con el contenido de la sentencia dictada en la instancia, para una mejor comprensión de la cuestión litigiosa consideramos necesario transcribir el apartado "II.-HECHOS PROBADOS" incluido en la resolución sancionadora dictada por la Gerente de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 9 de mayo de 2023, objeto de impugnación.

En dicho apartado se dice:

"A la vista del expediente, se consideran probados los siguientes HECHOS: la implantación y desarrollo de un uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable por el ejercicio de la actividad de VIVIENDA DE USO TURÍSTICO en el inmueble sito en DIRECCION000 de esta capital y ello a la vista del expediente NUM000, en el que constan actuaciones en orden al cese de la actividad de vivienda de uso turístico, sin el preceptivo título habilitante que la legitime; y a la vista del informe técnico emitido en fecha 27/12/2022 en el que se pone de manifiesto que el uso de servicio terciario hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente."

Pues bien, sin más preámbulo pasamos a analizar las particularidades concurrentes en el presente caso, desde la perspectiva del único motivo de impugnación alegado por el Ayuntamiento apelante: error en cuanto a la consideración del plazo de caducidad del procedimiento sancionador.

Como ya hemos indicado, la sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el aquí apelado al estimar concurrente la caducidad del procedimiento sancionador, que culminó con la resolución sancionadora objeto de impugnación.

A tal conclusión llega el Juzgador de la instancia razonando que "la fecha de inicio del procedimiento no puede ser aquella en la que la Administración adopta formalmente dicho acuerdo, sino aquella en la que la administración conocía los hechos infractores, y que como se ha dicho ya constaban en el expediente de inspección el día 1-10-2018 (informe de los técnicos), y no fue hasta el 28-12-2022 cuando al Administración procede a iniciar el procedimiento sancionador".

Añadiendo que:

"(...) en este caso, había transcurrido un plazo excesivamente largo entre el conocimiento de los hechos por la Administración (1-10-2018) y el acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador (28-12-2022) cuatro años, razón por la cual, no debe ser la fecha de inicio del procedimiento sancionador la de 28-12-2022, sino la de 1-10-2018.

No obstante, si el plazo de caducidad es de 6 meses a tenor de las normas que lo contemplan e indicadas anteriormente, si el acuerdo de iniciación del procedimiento es de fecha 28 (la demanda dice 29)-12-2022 y el acto finalizador del procedimiento se notifica el día 18-9-2023, como reconoce la Administración, el procedimiento habría caducado por exceder del plazo de 6 meses"

Por las razones que a continuación expondremos, la Sala no comparte la conclusión alcanzada por el Juzgador de la instancia.

Debemos comenzar nuestro análisis recordando, reiterando lo dicho en nuestra reciente Sentencia de 29 de julio de 2025, rec. 138/2025, "que siendo la caducidad institución vinculada al principio de seguridad jurídica y a la exigencia de que los procedimientos administrativos no se prolonguen indefinidamente, tratando de evitar la tardanza injustificada en resolver aquéllos, por entender el legislador que los sujetos expedientados se encuentran en una situación desfavorable que no ha de alargar indebidamente la Administración sancionante [ STS 13 enero 2010 (casación 1279/2007 ), 23 abril 2015 (casación 2064/2012 ) y 18 enero 2016 (casación 2359/2013 )] el propio legislador admite excepciones a la regla general de predeterminación normativa del plazo para el dictado de la resolución expresa del procedimiento, autorizando que, en los supuestos tasados legalmente previstos, pueda acordarse la suspensión o la interrupción, supuestos los aludidos en los que la posible demora, en consecuencia, no obedece ya a la desidia administrativa sino que viene propiciada por la necesidad de cumplimentar ciertos trámites imprescindibles para la resolución (formulación de requerimiento de subsanación de deficiencias y aportación de documentos u otros elementos de juicio necesarios, iniciación de negociaciones, evacuación de consultas, obtención de informes o realización de pruebas técnicas a que hace mención el artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ) o por la concurrencia de circunstancias excepcionales (número de solicitudes o de personas afectadas) justificativas de una ampliación del plazo, en los términos prevenidos en el artículo 23 del mencionado Cuerpo legal.

Debemos también puntualizar, con la STS 24 enero 2011 (casación 2542/2008 ) que no es necesario que concurra a los efectos de la eventual apreciación de la caducidad, por superación del plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores, una indefensión para los interesados ni que a éstos se les causen otros perjuicios adicionales distintos del que en sí supone el alargamiento del tiempo de tramitación más allá del plazo legal, como tampoco excluye los efectos que, ope legis,provoca el instituto de la caducidad el hecho de que el ejercicio de la potestad sancionadora en ciertos ámbitos específicos -como es el caso de los organismos reguladores en materia de telecomunicaciones o defensa de la competencia- pueda generar dificultades de tramitación en asuntos complejos, pues tales dificultades ya son generalmente tenidas en cuenta en la previsión singular del plazo máximo de resolución (esto es, asignando un tiempo superior de suyo al común para el resto de procedimientos análogos en otras materias) y pueden también soslayarse mediante la utilización prudente y motivada tanto de los mecanismos de suspensión como los de ampliación, cuando existan las causas que legitimen unos u otros."

Sentado ello, ya en relación con la conclusión alcanzada en la sentencia apelada de tomar en consideración, a los efectos del cómputo de la caducidad del procedimiento, no la fecha del acuerdo de incoación del expediente (28/12/2022), sino aquella en que la administración conoce los hechos infractores (01/10/2018), estimamos pertinente poner de relieve, tal como nos recuerda la STS de 18 de diciembre de 2024, rec. 88/2023, que el Tribunal Supremo "viene declarando, con carácter general, que "las actuaciones previas se realizan a fin de determinar, con carácter preliminar, si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad.(...) Pues bien, una vez realizadas esas actuaciones previas, el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento (...) podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción (extinción del derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad, pues esta figura lo que pretende es asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración no sobrepase el plazo de que dispone para resolver"( STS 13 de octubre de 2011 dictada en el recurso de casación nº 3987/2008 )".

Por su parte, la STS de 13 de mayo de 2019, rec. 2415/2016, citada por la sentencia de la instancia (en cuya doctrina, al parecer, sustenta el Juzgador de la instancia el fallo estimatorio de la sentencia apelada), con cita del artículo 43.3.a) de la Ley 30/1992 (hoy, artículo 21.3.a) de la Ley 39/2015), señala que "a efectos de un posible declaración de caducidad del procedimiento, el cómputo del plazo de que dispone la Administración para resolver se inicia con el acuerdo de iniciación del expediente, quedando por ello excluido de dicho cómputo el periodo de tiempo transcurrido con anterioridad a la incoación del expediente, esto es, desde la fecha de la noticia del hecho infractor y, en su caso, el empleado en las denominadas actuaciones previas".

No obstante, la propia STS citada en relación con la eventual existencia de un periodo de información previo al acuerdo de incoación del procedimiento, destaca que la propia Sala Tercera "tiene declarado que ese periodo anterior al acuerdo de iniciación "... ha de ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa de realizar actos de instrucción y enmascarar y reducir la duración del propio expediente posterior " ( sentencia de 6 de mayo de 2015, recurso de casación 3438/2012 , F.J. 2º, donde se cita, a su vez, un pronunciamiento anterior en esa misma línea de razonamiento).".

Pues bien, en el caso presente, la recurrente reconoce expresamente que la Administración municipal no realizó actuación alguna desde el conocimiento del hecho infractor (01/10/2018) hasta el dictado del acuerdo de incoación (28/12/2022).

Siendo ello así, esto es, descartada la práctica de diligencias previas a la incoación del expediente sancionador y, por ende, la eventual existencia de actos de instrucción encubiertos con el fin de sustraerlos del cómputo del plazo de caducidad, habrá de concluirse, en recta aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, que el periodo de tiempo trascurrido hasta la fecha del dictado del acuerdo de incoación del expediente sancionador no deberá ser tenido en cuenta a efectos del cómputo del plazo de caducidad del procedimiento; figura ésta que, como es bien sabido, pretende asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración no sobrepase el plazo de que dispone para resolver. Aquel plazo anterior a la incoación podrá, en su caso, tener consecuencias en cuanto al cómputo de la prescripción de la infracción (extinción del derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad del procedimiento.

La parte recurrente-apelada, no obstante, en su escrito de oposición al recurso de apelación, invoca la doctrina contenida en la STS de 4 de noviembre de 2021, rec. 8325/2019, y sostiene que en el caso enjuiciado existió un período de inactividad administrativa de cuatro años, completamente injustificado y desproporcionado, entre el momento en que el Ayuntamiento tuvo conocimiento de los hechos infractores (01/10/2018) y el inicio formal del expediente sancionador (29/12/2022). Esta dilación contraviene, en su opinión, el principio de buena administración y el derecho a una resolución en un plazo razonable, viciando todo el procedimiento posterior.

Ciertamente, la precitada STS de 4 de noviembre de 2021 (que cuenta con el voto particular del Magistrado Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda), sienta como doctrina que "la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración".

Ahora bien, a dicha conclusión llega la Sala Tercera en atención a que, tal como se expone en el último párrafo del FD 2º, "la normativa ordena que las actuaciones previas una vez finalizadas se remitan al órgano competente para sancionar en el plazo de 48 horas, disponiendo este del plazo de seis meses para resolver so pena de caducidad, estando probado que desde la remisión de las actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador transcurrieron casi quince meses de una absoluta inactividad, esto es, más del doble del tiempo disponible para tramitar y resolver el expediente sancionador, lo cual sin justificación alguna opuesta, resulta a todas luces desproporcionado conculcando el derecho de la parte recurrida a la buena administración, sin que encuentre amparo jurídico el haber sufrido dichas indebidas dilaciones y representando un vicio sustancial que se extiende a las posteriores actuaciones y resolución del procedimiento sancionador".

Pues bien, en el caso presente, ni estamos ante un procedimiento sancionador en materia de contrabando, ni la normativa de aplicación ordena la remisión al órgano competente para sancionar de las eventuales actuaciones informativas en un plazo perentorio determinado, por lo que entendemos que la doctrina contenida en la citada Sentencia no resulta de aplicación al caso presente y sí, por el contrario, la más arriba expuesta, según la cual, el plazo anterior a la incoación podrá, en su caso, tener consecuencias en cuanto al cómputo de la prescripción de la infracción; pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad.

Adviértase, por otra parte, que la citada STS de 4 de noviembre de 2021 reconoce que la jurisprudencia es categórica, en el sentido de que las actuaciones previas al inicio del procedimiento no computan a efectos del plazo máximo del que dispone la Administración para resolver. Doctrina ésta que estimamos no debe entenderse modificada por la citada última sentencia, siendo prueba evidente de ello el contenido de la también citada STS de 18 de diciembre de 2024, rec. 88/2023, en la que se reafirma en la doctrina jurisprudencial, según la cual, el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción; pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad.

Por tanto, estimamos no conforme a Derecho la conclusión del Juzgador de la instancia de considerar como fecha de inicio del procedimiento, a efectos del cómputo del plazo de caducidad del procedimiento, la del conocimiento por la Administración municipal de los hechos infractores (01/10/2018).

QUINTO.Tampoco consideramos conforme a Derecho la conclusión, igualmente alcanzada en la Sentencia apelada, de haber acaecido la caducidad del procedimiento sancionador aun cuando se tuviese en cuenta la fecha del acuerdo de incoación (28/12/2022), dado que la notificación de la resolución sancionadora se produjo, a su juicio, en fecha 18/09/2023.

En relación con dicha cuestión, debe traerse a colación el artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual:

"Artículo 25 Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

(...)

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95".

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, según establece el artículo 21.2 de la citada Ley 39/2015; por lo que en el caso que nos ocupa será el de 6 meses, según establece el artículo 14.6 del Decreto 245/2000, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid.

Dicho plazo se contará, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación, conforme dispone el citado artículo 21.3 de la Ley 39/215.

Pues bien, en el caso presente (i) el acuerdo de incoación se dictó el 28/12/2022 y (ii) la notificación de la resolución sancionadora de 09/05/2023 se practicó el 11/5/2023 y, por tanto, con anterioridad al antedicho plazo de caducidad de seis meses.

La fecha final tomada en consideración por el Juzgador de la instancia es la de 18/9/2023, que se corresponde con la fecha de notificación de la resolución resolutoria del recurso de reposición.

Como es bien sabido, el periodo de tiempo trascurrido en la resolución del recurso de reposición no es computable a efectos del plazo de caducidad del procedimiento. Dicho tiempo, por el contrario, si será computable, en su caso, a los efectos del plazo de prescripción de la sanción, tan como se deriva del artículo 30.3 de la Ley 40/2015, así como de la doctrina contenida en las SSTS de 30 de noviembre de 2020, rec. 6120/2019, y de 23 de junio de 2021, rec. 383/2020.

Por tanto, de cuanto antecede, se concluye que debe descartarse la caducidad del procedimiento apreciada en la sentencia apelada.

La parte recurrente-apelada sostiene, como argumento subsidiario, de forma un tanto confusa, que debe apreciarse la caducidad del procedimiento en atención a la conexión material existente con anteriores expedientes, que son identificados en el escrito de demanda como NUM001 y NUM002, respecto de los que dice que también se ha producido su caducidad.

Dicha alegación debe ser rechazada por cuanto que viene a desconocer, por completo, la doctrina legal y jurisprudencial que acabamos de exponer; no pudiendo computarse, a efectos del cómputo del plazo de la caducidad del procedimiento sancionador que aquí nos ocupa, el tiempo transcurrido en la tramitación y resolución de otros procedimientos anteriores, tendentes al restablecimiento de la legalidad urbanística, de naturaleza bien distinta al que aquí nos ocupa.

SEXTO.En consecuencia, de cuanto antecede se desprende la procedencia de estimar el recurso de apelación, con la consiguiente revocación de la sentencia apelada, debiendo la Sala examinar el resto de los motivos de impugnación planteadas en la demanda, que han quedado imprejuzgadas en la instancia, no siendo obstáculo a ello la circunstancia de que la parte recurrente no se hubiese adherido al recurso de apelación interpuesto por la Administración municipal demandada para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que resuelva el recurso de apelación, dado que la sentencia dictada en la instancia le era enteramente favorable, conforme a la doctrina jurisprudencial fijada en la STS de 23 de junio de 2025, rec. 9115/2023.

La parte actora, en su escrito de demanda, como concreto motivo de impugnación, adujo la prescripción de la infracción por el transcurso de más de cuatro años, de conformidad con el artículo 236 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, argumentado que dicho plazo debe computarse desde la fecha en que la Administración sancionadora tuvo conocimiento de los hechos infractores.

Para la Administración demandada, tal como expuso en su escrito de contestación a la demanda, a tenor de lo establecido en el artículo 237.1, párrafo segundo, en relación con el artículo 195.1, ambos de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, conforme al cual el día inicial para el cómputo de la prescripción en el caso de uso del suelo es el de cese definitivo del mismo, siendo así que de contrario no se ha acreditado que el inmueble dejó de usarse como vivienda de uso turístico (antes al contrario se reconoce por la demandante que continuó en el uso), por lo que no cabe hablar de inicio del cómputo de prescripción aun cuando la comisión de la infracción se comprobara en 2018. El artículo 236 de la Ley 9/2001, establece un plazo de prescripción de cuatro años que, por lo expuesto, no llegó a iniciarse por el carácter continuado del uso de la vivienda turística.

En el caso concreto que nos ocupa, la resolución sancionadora impugnada estima acreditado la comisión de la infracción grave prevista en el artículo 204.3 b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), que contempla como infracción grave "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable";por cuyo motivo impone al aquí recurrente la sanción de 30.001 €.

Como es bien sabido, el artículo 30.1 de la Ley 40/2015 dispone que "Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan",por lo que habrá de estarse a los dispuesto en el artículo 236.1 de la LSCM, en redacción vigente a la fecha del levantamiento del acta de inspección, que dispone que "La prescripción de las infracciones urbanísticas se producirá por el transcurso de cuatro años, salvo las que afecten a zonas verdes y espacios libres que no tienen plazo de prescripción"-la redacción actualmente vigente, que eleva a seis años el plazo general de prescripción de las infracciones urbanísticas, entró en vigor el 28/12/2024.

En relación con el inicio del cómputo de la prescripción de infracciones, el artículo 237.1 LSCM dispone que:

"El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a correr desde el día en que la infracción se haya cometido o, en su caso, desde aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador. A este último efecto, se entenderá posible la incoación del procedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción.

Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos.

En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma."

Pues bien, en vía administrativa, el aquí recurrente alegó la prescripción de la infracción aduciendo que desde el año 2018 no existe actividad turística.

La resolución sancionadora de 09/06/2023 da contestación a dicha alegación en los siguientes términos:

"Respecto a la prescripción de la infracción invocada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 237.1, párrafo segundo, de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante, LSCM), que dispone lo siguiente: "Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos". En este caso, como se declara en el informe emitido en fecha 27/12/2022, la implantación y desarrollo del uso al que se destina el inmueble referido resulta incompatible con la ordenación urbanística aplicable, de manera que, para que se tenga por vencido el plazo de prescripción, deberán haber transcurrido cuatro años desde que haya sido acreditado el cese definitivo del uso que se denuncia como incompatible con la ordenación urbanística aplicable (artículo 236.1 de la LSCM), pues en este caso, lo que se reputa como incompatible es el uso.

Tal y como se recoge en el Acuerdo de Iniciación del presente procedimiento y se ha expuesto más arriba, la actividad de vivienda de uso turístico fue objeto de una orden de cese y clausura adoptada en fecha 27/11/2018 en el expediente NUM000, comprobándose, según consta en informe técnico de fecha 16/06/2022 emitido en expediente NUM003, que se mantiene inscrita en el Registro de Empresas Turísticas de la Comunidad de Madrid con el nº NUM004. Por ello, en el citado expediente NUM003, constan actuaciones encaminadas a la ejecución forzosa de la orden de cese y clausura, firme en vía administrativa tras la desestimación del recurso de reposición interpuesto en fecha 25/09/2020 en el marco del expediente NUM005, ante el incumplimiento de la misma; habiéndose impuesto, mediante resolución de fecha 05/12/2022 y previo trámite de audiencia, la primera multa coercitiva, requiriendo, nuevamente, al interesado el cumplimiento de la orden de cese y clausura.

Por tanto, a la vista de las actuaciones expuestas respecto de la orden de cese y clausura de la actividad así como de su incumplimiento por parte del interesado, manteniéndose en el ejercicio de la actividad y, por tanto, en el desarrollo del uso implantado, no cabe entender que la infracción haya prescrito por el transcurso del plazo establecido al efecto dado que, se insiste, ha quedado demostrado que el uso implantado se ha venido manteniendo, no habiendo cesado, tal y como consta en las actuaciones de los expedientes NUM000 y NUM003; actuaciones que son del conocimiento de la interesada habida cuenta las notificaciones efectuadas.

Por lo expuesto, procede la desestimación de esta alegación pues no solo no se ha producido la prescripción de conformidad con lo previsto en el artículo 237.1 de la LSCM, al no haber sido constatado que el cese en el uso que resulta incompatible con la ordenación urbanística, sino que ni siquiera ha empezado a transcurrir el plazo de cuatro años regulado en el artículo 236.1 de la LSCM para que tenga lugar la prescripción de la infracción denunciada."

Por su parte, en la resolución resolutoria del recurso de reposición interpuesto por el interesado frente a la expresada resolución sancionadora y en relación con la citada alegación de prescripción de la infracción, se razona:

"Pero no es eso lo determinante, sino lo establecido en el apartado 1 del artículo 237 LSCM que establece que, como en el presente caso, cuando la infracción se haya cometido con ocasión del desarrollo de usos, "el plazo de la prescripción de aquella nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo de los segundos". En este caso, como se indica en el informe emitido en fecha 27 de diciembre de 2022, la implantación y desarrollo del uso al que se destina el inmueble referido resulta incompatible con la ordenación urbanística aplicable y, dado que la prescripción es alegada por el recurrente, a él le corresponde la carga de la prueba, prueba que, en el presente caso, no se aporta de manera suficiente. Y, de otro lado, en el informe de fecha 10 de agosto de 2023 se concluye que la actividad de la vivienda de uso turístico se sigue ejerciendo, por lo que no puede considerarse iniciado el plazo de prescripción de la infracción con anterioridad al inicio del procedimiento sancionador. Consecuentemente, ha de ser desestimada la alegación de proscripción de la infracción que formula el recurrente".

En definitiva, frente a la prescripción de la infracción alegada por el interesado en vía administrativa, sosteniendo que desde el año 2018 no existe actividad turística, la Administración municipal sancionadora sostiene que:

- Dado que la prescripción es alegada por el recurrente, a él le corresponde la carga de la prueba, prueba que no se aporta de manera suficiente.

- A la vista de las actuaciones llevadas a cabo en los expedientes NUM000 y NUM003 (con mención expresa de los informes emitidos el 16/06/2022 y 10/08/2023) concluye que el interesado se ha mantenido en el ejercicio de la actividad, por lo que, de conformidad con el artículo 237.1 LSCM, no se ha producido la prescripción infracción.

Pues bien, llegados a este punto, conviene recordar, ciertamente, que corresponde a la Administración demostrar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del infractor, en virtud del principio de presunción de inocencia. Y que, en términos generales, cuando el ciudadano alega una causa extintiva o excluyente de la responsabilidad, como la prescripción, le corresponde a él aportar la prueba de su concurrencia.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, dadas las circunstancias especialísimas concurrentes, en que el acuerdo de la incoación del procedimiento sancionador tiene lugar el 29/12/2022 (siendo notificado al interesado el 12/01/2023), una vez transcurrido más de cuatro años desde que la Administración municipal tuvo conocimiento de los hechos infractores (la visita de inspección se realizó con fecha 18/09/2018, emitiéndose el informe técnico derivado de la misma en fecha 01/10/2018) y, por ende, con posterioridad al transcurso del plazo prescriptivo establecido en el artículo 236.1 LSCM, entendemos que es al Ayuntamiento sancionador al que corresponde acreditar el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, a la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador; o, en su caso, que entre la fecha del cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto normativamente.

En el caso presente, como hemos visto, el Ayuntamiento de Madrid, en sus resoluciones impugnadas, considera que de las actuaciones llevadas a cabo en los expedientes NUM000 y NUM003 concluye que el interesado se ha mantenido en el ejercicio de la actividad. Ahora bien, en el expediente administrativo remitido al órgano judicial de instancia no se contiene copia o testimonio alguno de las actuaciones llevadas a cabo en los expresados expedientes. Únicamente, la resolución sancionadora y la que resuelve el recurso de reposición mencionan y transcriben parcialmente los informes que se dicen emitidos en fechas 16/06/2022 y 10/08/2023, en el seno de los citados expedientes.

Concretamente, respecto del primero de los referidos informes, emitido por el Servicio de Asuntos Generales y Ejecuciones Forzosas de las Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, se dice que concluye, según se refleja en las resoluciones impugnadas, que "(...) puesto que no se ha localizado ningún título habilitante que ampare el ejercicio de la actividad de hospedaje y el inmueble sigue registrado como vivienda de uso turístico con el número NUM004, según el artículo 2.3 anteriormente citado, debe concluirse que en el inmueble objeto del presente expediente se sigue ejerciendo la actividad de alojamiento turístico".

En el segundo de los informes citados, se dice que concluye: " (...) puesto que no se ha localizado ningún título habilitante que ampare el ejercicio de la actividad de hospedaje, no se localizan anuncios activos ofertando el inmueble como alojamiento turístico con disponibilidad para alquiler y éste sigue registrado como vivienda de uso turístico con el número de VUT 6948, según lo dispuesto en el artículo 2.3 anteriormente citado, debe concluirse que en el inmueble objeto del presente expediente se sigue ejerciendo la actividad de alojamiento turístico sin título habilitante".

Esto es, en los mencionados informes, se concluye que el ejercicio de la actividad de alojamiento turístico, en sus respectivas fechas de emisión, se sigue ejerciendo; a cuya conclusión se llega por el mantenimiento del registro como vivienda de uso turístico. Ahora bien, dado que la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas de la Comunidad de Madrid tuvo lugar con anterioridad a la fecha en que se llevó a cabo la inicial visita de inspección (18/09/2018), de dicho solo dato no se infiere la acreditación del mantenimiento de la actividad de alojamiento turístico en las fechas de emisión de los citados informes.

Adviértase, además, que en el segundo de los informes se hace mención a que no se han localizado "anuncios activos ofertando el inmueble como alojamiento turístico",siendo así que el artículo 2.3 del Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los Apartamentos Turísticos y las Viviendas de Uso Turístico de la Comunidad de Madrid, dispone que "la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual desde el momento en que el interesado se publicita por cualquier medio y presenta la preceptiva Declaración Responsable de inicio de actividad prevista en los artículos 11 y 17".Esto es, para entender que la actividad de alojamiento turístico se ejerce de forma habitual se requiere, no solo la presentación de la preceptiva declaración responsable de inicio de la actividad sino que, además, que el interesado se publicite por cualquier medio, siendo así que, en el caso presente, tal como reconoce en el segundo de los informes citados, no se han localizado anuncios activos ofertando el inmueble como alojamiento turístico.

Así las cosas, por tanto, habrá de concluirse que por la Administración sancionadora no se ha acreditado el mantenimiento del uso incompatible con la ordenación urbanística, objeto de infracción, en la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionados, como tampoco ha acreditado que entre la fecha del eventual cese del uso incompatible y la fecha de notificación al interesado del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no ha transcurrido un tiempo superior al plazo de prescripción de la infracción previsto en el artículo 236.1 de la Ley autonómica 9/2001.

En consecuencia, en atención a las especialísimas circunstancias concurrentes en el caso presente, entendemos que la infracción imputada al interesado estaba prescrita en la fecha en la que se notifica al interesado el acuerdo de incoación del expediente sancionador, lo que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, resultando innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación alegados en el escrito de demanda (falta de prueba de cargo e infracción del artículo 47. 1 a) y e) de la Ley 39/2015, en su relación con los derechos de los ciudadanos frente a la administración).

SÉPTIMO.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 y 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no se hace expresa imposición de las costas causadas en esta alzada; imponiendo al Ayuntamiento demandado las causadas en la instancia.

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.