Sentencia Contencioso-Administrativo 493/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 177/2025 de 11 de noviembre del 2025

PRIMERO. Resolución impugnada y argumentos de las partes.

Se interpone el presente recurso contra el Acuerdo 3º del Ayuntamiento Pleno de San Sebastián, de 21 de marzo de 2024, incluido en el Acuerdo de la aprobación inicial de la Modificación del PGOU referente a los usos de hospedaje.

La recurrente, GESTIÓN MUGITEGI, S.L., solicitó en su demanda que se estimara el recurso interpuesto, anulando, revocando y dejando sin efecto la resolución impugnada.

Sustenta su recurso la parte actora en las siguientes consideraciones:

En cuanto a los hechos:

Hubo una suspensión de licencias acordada en 2020 que acababa el 25 de marzo de 2021, y hasta que transcurrieran 5 años no podía acordar una nueva suspensión de licencias en el mismo ámbito y finalidad.

En cuanto a los razonamientos jurídicos:

1º) Vulneración del art. 85.5 de la LSU, por haberse acordado una nueva suspensión, en el mismo ámbito espacial y por idéntica finalidad, en el plazo de cinco años. El ámbito espacial, en ambos casos, es la totalidad del suelo urbano y urbanizable de la ciudad. La finalidad, en ambos casos, es la modificación del PGOU en materia de hospedaje, y aunque en la reforma de 2021 se incluían otras finalidades, ello no impide apreciar la identidad razonada. Salvo el art. 62 que se pretende modificar en 2024, el resto de artículos ya fueron modificados en el año 2021.

La demandada, AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN, contestó a la demanda en el sentido de oponerse al recurso contencioso-administrativo deducido de contrario, solicitando que se desestimara el recurso interpuesto y se confirmara la Resolución recurrida.

Sustenta su oposición la parte demandada en las siguientes consideraciones:

1º) La suspensión de las licencias adoptadas por el Ayuntamiento se produce ex lege y es de obligado cumplimiento, por lo que el Ayuntamiento carece de facultades para no acordarla. Cita STS n.º 898/2022, de 30 de junio. El plazo de 5 años en el que no se pueden acordar suspensiones es el facultativo para el Ayuntamiento, no el que se produce ex lege. Cita sentencias de varios TSJ y de esta Sala de 23 de noviembre de 2011 (recurso n.º 939/2010), entendiendo que no son trasladables las conclusiones de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que revocaron una suspensión anterior porque se trataba de una suspensión facultativa.

2º) En cualquier caso, no se trata de un supuesto de "idéntica finalidad" del art. 85.4 de la LSU. La suspensión adoptada por acuerdo de 28 de febrero de 2019, modificada posteriormente por acuerdo de 27 de enero de 2020, venía dada por la aprobación inicial de la modificación puntual del PGOU y afectaba a toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias (no sólo a los usos de hospedaje) en todas las parcelas y en todos los ámbitos de la ciudad por igual, y tenía por objeto "adecuar su contenido [el del PGOU] a las nuevas condiciones y circunstancias que han ido acaeciendo durante este período en el ámbito jurídico, legislativo y normativo del urbanismo y la ordenación del territorio", y entre otras cosas, por "el importante crecimiento de la actividad turística del municipio". Por su parte, la suspensión ahora recurrida es consecuencia de la aprobación inicial de la modificación del PGOU y afecta exclusivamente a los usos de hospedaje en determinados ámbitos de la ciudad, y su objetivo es la regulación completa o integral de los usos de hospedaje a partir del contenido del Plan Director de Turismo Sostenible 2023-2027. Este Plan no pudo tenerse en cuenta en la modificación anterior del PGOU, y supone una circunstancia nueva que justifica aquélla.

SEGUNDO. Motivos de impugnación.

Las partes discuten la posibilidad de acordar la suspensión del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias (acuerdo 3º de la Resolución recurrida) cuando consta, y ninguna de las partes lo niega, que no han transcurrido cinco años desde el cese de la vigencia de una suspensión anterior.

Concretamente, discuten si la suspensión aquí recurrida, producida ex lege por el art. 85.2 de la LSU (tras modificación producida por Ley 18/2023, de 21 de diciembre), debería no haberse acordado por no haber transcurrido dicho plazo de 5 años según el art. 85.4 de la LSU; y si existiría la identidad de ámbitos afectados y finalidad que permitiría la aplicación del art. 85.5 de la LSU.

Esta Sala ha resuelto recientemente una impugnación idéntica del mismo acuerdo 3º de la Resolución aquí recurrida en nuestra sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025 (recurso n.º 501/2024). La misma consta recurrida en casación estatal, entre otros motivos, por contradicción con la sentencia del Tribunal Supremo n.º 898/2022, de 30 de junio, recurso n.º 5615/2020, estando dicho recurso pendiente de admisión en aquella sede; y en casación autonómica, entre otros motivos, por contradicción con la sentencia de esta Sala n.º 515/2024, de 13 de noviembre de 2024, recurso n.º 346/2023, estando dicho recurso suspendido en su tramitación hasta la resolución del recurso de casación estatal.

Lo antedicho obliga a realizar un análisis de la cuestión, sin que resulte sensato efectuar una mera remisión al precedente inmediato de la sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025, de esta Sala y Sección.

A) La imposibilidad de acordar la suspensión por no haber transcurrido el plazo de cinco años desde la extinción de la suspensión anterior.

El art. 85 de la LSU, tras modificación operada por la Ley 18/2023, de 21 de diciembre, vigente desde el 5 de enero de 2024 y por tanto al tiempo del dictado de la Resolución ahora recurrida, disponía lo siguiente:

"1. A los efectos de la elaboración o, en su caso, la modificación o revisión de los planes urbanísticos, las administraciones competentes para la aprobación inicial de los planes urbanísticos podrán acordar la suspensión, por el plazo máximo de un año, del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para ámbitos o usos determinados, desde la adopción del acuerdo de formulación del avance y hasta el acuerdo de aprobación inicial. Esta suspensión se extingue por el mero transcurso del plazo máximo para el que haya sido adoptada y, si estuviera vigente, será reemplazada con la suspensión que se acuerde tras la aprobación inicial.

2. El acuerdo de aprobación inicial de los planes urbanísticos determinará la suspensión, por el plazo máximo de dos años en el caso de que el acuerdo se refiera a planes generales y de un año en todos los restantes casos, del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias en los ámbitos o para usos determinados en los que las nuevas determinaciones previstas supongan modificación del régimen urbanístico vigente. Esta suspensión se extingue por el mero transcurso del plazo máximo para el que haya sido adoptada o, en su caso, con la publicación de la aprobación definitiva del plan urbanístico correspondiente.

3. Para su eficacia, el acuerdo de suspensión a que se refieren los apartados 1 y 2 anteriores deberá ser publicado en el boletín oficial del territorio histórico correspondiente y en su diario o diarios de mayor difusión.

4. Extinguidos los efectos de la suspensión en cualquiera de los supuestos previstos, no podrán acordarse nuevas suspensiones, en el mismo ámbito espacial y por idéntica finalidad, en el plazo de cinco años.

5. Las personas peticionarias de licencias o autorizaciones solicitadas en debida forma con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizadas del coste de los proyectos. No habrá derecho a la devolución del coste del proyecto cuando la petición no se ajuste a derecho por ser contraria a la normativa o a la ordenación territorial y urbanística vigentes a la fecha de la solicitud.

6. El derecho a exigir la devolución del coste del proyecto quedará en todo caso en suspenso hasta que, aprobado definitivamente el plan de que se trate, se demuestre la incompatibilidad de dicho proyecto con sus determinaciones."

En nuestra sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025, distinguíamos entre la suspensión facultativa del art. 85.1 de la LSU ("las administraciones competentes [...] podrán acordar...")y la suspensión obligatoria del art. 85.2 de la misma Ley ("el acuerdo de aprobación inicial [...] determinará la suspensión...");pero añadíamos que, "si bien es comúnmente aceptado que la aprobación inicial de un nuevo planeamiento conlleva la automática suspensión de la concesión de licencias, nada impide que las circunstancias que determinan tal automatismo puedan ser controladas",y citábamos la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2000 (recurso n.º 6206/1993).

Conviene detenernos en dicha sentencia. La misma examinaba un caso en el que resultaban relevantes los siguientes hechos (FJ 5º):

"1º Por acuerdo de 9 de abril de 1987 (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia del día 15 siguiente) el Ayuntamiento de Sangenjo aprobó inicialmente las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio, y la suspensión del otorgamiento de licencias, entre otras, en la zona en que después solicitaría el recurrente licencia de obras.

2º El 28 de junio de 1989 la Comisión Provincial de Urbanismo suspendió la aprobación definitiva de aquellas Normas a fin de que el Ayuntamiento de Sangenjo subsanara determinadas deficiencias y las sometiera a nuevo trámite de información pública, advirtiendo que todo ello debería "llevar consigo la suspensión de las licencias en las áreas territoriales afectadas por el cambio en las determinaciones del planeamiento".

3º El 12 de septiembre de 1989 el recurrente solicitó la licencia de obras que da lugar al presente proceso.

4º Por acuerdo de 27 de septiembre de 1989 (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia del 11 de octubre del mismo año) el Ayuntamiento de Sangenjo decidió la suspensión de licencias en todo el término municipal por un tiempo de cuatro meses a fin de redactar un Plan General de Ordenación Urbana.

5º El 29 de enero de 1990 se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Sangenjo

6º El 29 de septiembre de 1992, fecha en que el Ayuntamiento contestó a la demanda en el presente proceso, dicha Corporación no había acometido la elaboración de ese nuevo Plan General de Ordenación."

Por tanto, existió una primera suspensión derivada de la aprobación inicial de una modificación de las Normas Subsidiarias y, antes del transcurso del plazo de cinco años desde la extinción de aquélla, se acordó una segunda suspensión a fin de redactar un PGOU. Son dos suspensiones ex legeen virtud de la normativa entonces aplicable ( art. 27.3 de la Ley del Suelo de 1976 y art. 8 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de planes generales de ordenación urbana). Los preceptos indicados tenían una redacción idéntica al art. 85 de la LSU ahora considerado, es decir, se preveía que "el acuerdo de aprobación inicial de los instrumentos de ordenación [...] determinará, por sí solo, la suspensión del otorgamiento de licencias en aquellas áreas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente";previéndose igualmente que, "extinguidos los efectos de la suspensión en cualquiera de los supuestos previstos, no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años, por idéntica finalidad."

La recurrente pretendía la anulación de la segunda suspensión de licencias por dos causas: en primer lugar, por no haber transcurrido el plazo de cinco años desde la extinción de la suspensión anterior; y, en segundo lugar, por fraude de Ley, porque el nuevo PGOU que pretendía tramitarse no había sido objeto de tramitación alguna. El Tribunal Supremo, al examinar el caso, declaró disconforme a Derecho la suspensión de licencias por ambas causas, siendo cualquiera de ellas suficiente para dar lugar a dicho resultado anulatorio.

Concretamente, el Tribunal Supremo razonó lo siguiente (FJ 7º):

"Alega el recurrente que el acuerdo del Ayuntamiento de Sangenjo es anulable tanto por infringir la prohibición contenida en el artículo 8º.5 del real Decreto-ley 16/1981, que establece que "extinguidos los efectos de la suspensión... no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años, por idéntica finalidad",como por haberse adoptado en fraude de ley, con la única finalidad de eludir el límite temporal impuesto por el precepto transcrito. Desde ambos puntos de vista el recurso debe ser estimado. No cabe aceptar que, como pretende el Ayuntamiento demandado, las Normas Subsidiarias de Planeamiento en trámite cuando, según dice, se decidió elaborar en Plan General de Ordenación Urbana respondan a finalidades distintas. Aunque el ámbito de las primeras pueda no coincidir con las de un plan general en el presente caso no resulta sí, hasta el punto que la propia Corporación municipal reconoce que, aprobadas definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento, el Ayuntamiento ha podido demorar la elaboración de su Plan General de Ordenación Urbana. Por otra parte, la propia actuación del Ayuntamiento de Sangenjo pone de manifiesto que el acuerdo de suspensión del otorgamiento de licencias adoptado el 27 de septiembre de 1989 no tuvo la finalidad de proteger las futuras determinaciones de un plan general sino las de superar los plazos máximos de suspensión de licencias, utilizando el apoyo formal del artículo 117.1 de Reglamento de Planeamiento para eludir la prohibición impuesta por el artículo 8º.5 del Real Decreto-ley 16/1981. No existe nada que justifique la decisión de laborar un plan general cuando están pendientes de aprobación definitiva unas normas subsidiarias elaboradas por el mismo Ayuntamiento, decisión que se revela ficticia ante la posterior inactividad de dicha Corporación en la elaboración de ese instrumento de planeamiento."

Esta conclusión es coincidente con la interpretación teleológica del art. 85 de la LSU, que pretende configurar la suspensión de licencias a modo de medida cautelar, evitando la concesión de aquéllas en casos en los que, por efecto de la modificación del planeamiento, las licencias pudieran ser contrarias a la nueva regulación; y también con la propia interpretación sistemática del precepto, que incluye la prohibición de acordar nuevas suspensiones antes del transcurso del plazo de cinco años desde la extinción de la suspensión anterior en un apartado del mismo artículo que regula la suspensión ope legisderivada de la aprobación de los instrumentos de planeamiento.

Además, el Tribunal Supremo ya se había pronunciado a favor de la interpretación restrictiva de la cláusula de suspensión del otorgamiento de licencias en su sentencia de 28 de abril de 1997, en la que, concurriendo un acuerdo de suspensión inicial y un segundo acuerdo de suspensión que pretendía prorrogar aquélla más allá del plazo de dos años legalmente previsto ( art. 27.3 de la Ley del Suelo de 1976), estimó parcialmente el recurso y declaró "que los efectos de la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en las áreas territoriales objeto de esta litis, quedan extinguidas "ope legis" desde el transcurso de dos años de efectiva y real vigencia de la suspensión a computar desde el 1 de octubre de 1987."

No hay, por otra parte, pronunciamientos posteriores del Tribunal Supremo que contradigan la doctrina ya referida, habiéndose mantenido constante la misma durante todo el tiempo en que se interpretó y aplicó la normativa estatal en la materia, declarada posteriormente inconstitucional y nula por Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 y que dio lugar a que las Comunidades Autónomas incluyeran en sus legislaciones cláusulas idénticas o prácticamente idénticas a las entonces previstas a nivel estatal.

No se aprecia, tampoco, contradicción con la sentencia de esta Sala y Sección de 13 de noviembre de 2024 (recurso n.º 346/2023), que consideró que la suspensión derivada del acuerdo de aprobación inicial de los planes urbanísticos se produce "de forma imperativa"y "ope legis",porque allí las circunstancias de hecho que se tuvieron en cuenta fueron distintas y, por ende, también la solución conferida al caso.

Por todo ello, debemos ratificar la solución dada en nuestra sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025 (recurso n.º 501/2024), en el sentido de que es posible declarar la disconformidad a Derecho de la suspensión acordada por no haber transcurrido cinco años desde la extinción de la suspensión anterior.

B) La identidad de ámbitos afectados y finalidad entre la suspensión aquí recurrida y la acordada anteriormente.

Quedaría por dilucidar si, entre esta suspensión y la anterior, existe la identidad de ámbitos afectados y finalidad que supondría la imposibilidad de acordar la segunda suspensión de licencias.

En este punto, debe efectuarse expresa remisión al precedente de esta Sala que venimos citando, sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025 (recurso n.º 501/2024), dado que el caso examinado es el mismo y no se ponen de manifiesto nuevas circunstancias que exijan un nuevo análisis de la cuestión. Así, en dicha sentencia decíamos lo siguiente:

"Examinando la relación entre las revisiones del planeamiento que dieron lugar dos suspensiones de licencias en plazo inferior a 5 años, resulta lo siguiente.

1.- La primera de las modificaciones del PGOU afectó a más de 80 preceptos de las Normas Urbanísticas Generales del PGOU. En concreto se modificaron los siguientes artículos: 2, 3, 4, 5, 6,8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 50, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 67, 70, 71, 74, 75, 77,79, 80, 81, 84, 85, 86, 87, 90, 91, 92, 93, 94, 102, 104, 106, 107, 108, 112, 113, 117, 118, 125, 126, 127, la Disposición Transitoria Primera y Disposición Transitoria Tercera.

La segunda revisión del planeamiento se proyectó sobre los siguientes artículos: 9,11,12, 13, 14, 15, 16, 26, 28, 33, 34. 35, 36, 37, 38, 46, 59 y 62.

Por consiguiente, la primera de las modificaciones afectó a los mismos preceptos que la segunda (con la excepción del art. 62 -revisado en la más reciente y no en la anterior, si bien el contenido de este artículo no resulta relevante a los efectos que ahora se examinan, pues disciplina las "condiciones de uso de las edificaciones destinadas a usos no residenciales"-). Es decir, el ámbito de la normación, si bien era más amplio en la primera de las suspensiones que ahora se analizan, comprendía (con la salvedad apuntada) la totalidad de los preceptos de la segunda.

2.- La finalidad de la primera revisión era la adecuación de las normas urbanísticas a: "i) la disminución del tamaño medio de las unidades familiares y la modificación de las unidades monoparentales; ii) al importante crecimiento de la actividad turística del municipio". Como es fácil deducir, nada impedía que esta segunda adaptación de la normativa (al crecimiento de la demanda de servicios turísticos) se extendiera más allá de la mera adaptación a la nueva terminología aplicable a los alquileres vacacionales en sus diversas modalidades, o a las pensiones.

La finalidad de la segunda revisión se enuncia como reguladora de la implantación de los usos de hospedaje y los alojamientos turísticos vigentes en el medio urbano de la ciudad (formado por el conjunto de los suelos urbanos y urbanizables), salvo en lo referente a las cuestiones y propuestas en las que las previsiones del planeamiento vigente y la Modificación del PGOU son coincidentes.

En consecuencia, es cierto que la modificación del Plan General de 2024 se circunscribe solamente al "hospedaje" mientras que la modificación del Plan General de 2021 modificó la regulación del tamaño promedio de las viviendas (y otras cuestiones de menor calado), además de ciertas reglas relativas a los alojamientos turísticos. Pero también lo es que nada impedía que el objeto de la segunda revisión hubiera sido abarcado en la primera, dado el carácter abierto de la formulación de ésta en lo que respecta a la ordenación de la actividad turística.

3.- La suspensión acordada en la segunda revisión afecta al conjunto de las parcelas pormenorizadas residenciales (en todas sus modalidades: «a10. Residencial de casco antiguo»; «a.2. Residencial de ensanche»; «a.30. Residencial de edificación abierta»; «a.40. Residencial de bajo desarrollo»), industriales («b.10»), terciarias («b.20») y de equipamiento («g.00») situadas en el citado medio urbano en la medida en que los reajustes del régimen de implantación de usos de hospedaje planteados inciden en todas ellas. Según afirma la contestación a la demanda, se aplica "en el parque residencial del conjunto de la ciudad".

En consecuencia, el ámbito territorial de suspensión de licencias para el uso de hospedaje es idéntico en ambas suspensiones: la totalidad del suelo urbano y urbanizable de la ciudad en cuanto aparece destinado a la actividad que se regula.

4.- A la vista del ámbito -en sus distintas vertientes- de una y otra revisión del planeamiento, lo relevante no es que el resultado final haya sido distinto, sino que la segunda revisión no resultaba imprescindible desde el momento en que con la primera hubiera resultado posible alcanzar la totalidad de los objetivos. Nada de lo que se ha hecho con la segunda revisión resultaba imposible de hacer en la primera revisión; todo se ha hecho depender de la voluntad de dar uno u otro contenido a las determinaciones.

Lo esencial es que el Ayuntamiento ha decidido completar la normativa en materia de alojamientos turísticos con reglas que podían haber sido incluidas en la revisión acordada el 28 de febrero de 2018 y modificada el 27 de enero de 2021. No lo hizo entonces, por razones que no son objeto de examen en este procedimiento, y prefirió hacerlo posteriormente, en 2024.

Nada impide optar por esta técnica normativa. Pero al acometer esta tarea antes del transcurso del plazo de 5 años, el Ayuntamiento debe soportar la carga de no ver suspendidas las licencias. Acometiendo una nueva reforma de la regulación de un mismo ámbito en menos de 5 años desde la anterior suspensión, debe acometer la modificación sin limitar el derecho de los interesados a obtener las licencias conforme a la normativa vigente. Lo contrario supondría que cualquier nueva iniciativa en un determinado ámbito de regulación prolongase sin límite la suspensión de licencias, lo que resulta contrario a la regla contenida en el art. 85.5 LSU.

Por cuanto se ha razonado, la demanda debe ser estimada."

TERCERO. Costas.

De acuerdo con el art. 139 de la LJCA, dada la estimación del recurso interpuesto, procede imponer las costas a la Administración demandada.

No obstante, puesto que a tenor del art. 139.4 de la LJCA, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima",la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar hasta una cifra máxima total de mil quinientos euros (1.500,00 euros) la cantidad que, por todos los conceptos, en relación con los honorarios de Letrado, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,