Sentencia Contencioso-Administrativo 494/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 153/2023 de 11 de noviembre del 2025

PRIMERO. Resolución impugnada.

Se interpone el presente recurso contra la Orden Foral n.º 794/2022, de 17 de febrero, del Diputado Foral del Departamento de Infraestructuras y Desarrollo Territorial, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Zeberio (B.O.B. n.º 25, de 6 de febrero de 2023).

SEGUNDO. Argumentos de la demandante.

La recurrente, D. Fernando, solicitó en su demanda que se declarara la nulidad del régimen del suelo no urbanizable forestal que afecta a la explotación forestal en las fincas del recurrente, contenido en los artículos siguientes: 4, 74, 75, 77, 82, 83, 84, 85, 90, 99, 106, 107 y 120; así como las referencias concomitantes en el conjunto del PGOU de Zeberio a dichos preceptos; particularmente, en el ISA-Informe de Sostenibilidad Ambiental: 22 a 32 ambos inclusive, 37 a 39 ambos inclusive, 60 y 61; y planos delimitadores E2.01, E2.02 y E2.03 en el que se recogen las distintas categorías o zonas forestales, los condicionantes superpuestos y las reservas de suelo forestal en las fincas del recurrente.

De forma subsidiaria, que se reconociera la indemnización de UN MILLÓN CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS EUROS CON CINCUENTA Y NUEVE CÉNTIMOS DE EURO (1.451.392,59 €) por los daños y perjuicios que se ocasionan como consecuencia de la inviabilidad económica de la explotación forestal, derivada de las limitaciones introducidas por el planeamiento en las fincas del recurrente, según la valoración del Informe Pericial realizado por el Ingeniero de Montes D. Jorge. Todo ello con los correspondientes intereses.

Con condena en costas.

Sustenta su recurso la parte actora en las siguientes consideraciones:

En cuanto a los hechos:

El recurso se circunscribe a las determinaciones en suelo no urbanizable que afectan a los terrenos forestales del demandante y sitos en el municipio de Zeberio.

La explotación forestal está registrada a efectos de la Declaración Censal en la actividad agraria-forestal y dispone de un Plan Técnico de Gestión Forestal Sostenible aprobado por la Diputación Foral de Bizkaia mediante Orden Foral 1904/2004, posteriormente reformado y actualizado mediante Orden Foral 2477/2007, que se elaboró de acuerdo con el Plan Territorial Sectorial Agroforestal.

El PGOU de Zeberio incluye en las fincas objeto de recurso un nivel de restricciones superior a las contempladas en la zona de mayor protección ambiental de Bizkaia y, en particular, en las zonas más limitadas mediante las figuras de los PORN: Espacios protegidos del patrimonio natural (LIC, ZEC y ZEPA) y espacios naturales protegidos (Parque Natural, Reserva Natural o Paisaje Natural Protegido).

Dicho PGOU contiene determinaciones incompatibles con el PTS Agroforestal vigente e inviabilizan el Plan Técnico de Gestión Foresal Sostenible aprobado por la Institución Foral. Así,

(i) Se crean nuevas zonas o categorías forestales. Por una parte, se crea la Z6 Zona forestal productiva de bajo impacto (art. 74), que merma las posibilidades de gestión forestal. Esta categoría no existe en el PTS Agroforestal, pese a que el mismo establece que "el planeamiento municipal categorizará el Suelo No Urbanizable utilizando las categorías contenidas en este Plan y definidas en el art. 46, además de la categoría de Especial Protección definida por las DOT"(art. 40.a). Por otra parte, se crea la Z7 Zona forestal general (art. 75), que, si bien permite la actividad forestal, lo hace condicionándole al ISA, que modifica de manera muy relevante los criterios de gestión forestal del PTS Agroforestal.

(ii) Se aplican condicionantes superpuestos, de modo que la concurrencia de cualquiera de ellos sobre una zona Z7 la convierte automáticamente en zona Z6. Esto le ocurre al recurrente, pero no se preveía en el PTS Agroforestal.

(iii) Se aplican las medidas del Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA) sobre las zonas forestales, lo que convierte en inviable la actividad forestal privada en la Z6 y queda fuertemente condicionada en la Z7, en contra del Plan de Gestión Forestal y de la matriz de usos recogida en el PTS Agroforestal.

(iv) Se efectúan reservas de suelo forestal que afectan aproximadamente a la mitad de las fincas del recurrente, lo que significa que las mismas pueden expropiarse para convertirse en propiedad pública para su explotación forestal por el Ayuntamiento, lo que supone una depreciación económica y una amenaza en la gestión ordinaria de las fincas según el Plan Técnico de Gestión Forestal.

En cuanto a los fundamentos jurídicos:

1º) Vulneración del PTS Agroforestal. Éste es jerárquicamente superior a los instrumentos de planeamiento urbanístico (DA del Decreto 177/2014, de 16 de septiembre, art. 22 de la LOT y art. 52 de la LSU). Concretamente:

- El PGOU impide la actividad forestal en condiciones de viabilidad en las fincas del recurrente (art. 1 del PTS Agroforestal).

- El PGOU no cumple los tres fines clásicos de la ordenación forestal exigidos en el PTS Agroforestal: persistencia de las masas, rendimiento sostenido y máximo de utilidades (art. 15.3 del PTS Agroforestal).

- El PGOU vulnera la libertad de elección de especies en las fincas del reclamante (art. 15.5 del PTS Agroforestal).

- El PGOU no categoriza las fincas del recurrente según las categorías contenidas en el art. 46 del PTS Agroforestal ni respeta la matriz de usos del art. 62.4 del PTS Agroforestal (art. 10.a) y d) del PTS Agroforestal). Esto se consigna en el informe sobre cumplimiento del PTS Agroforestal por parte de la Dirección General de Agricultura del Gobierno Vasco, que es preceptivo y vinculante (folios 2497 a 2509).

- El PGOU parte de una premisa errónea basada en la distinción entre "monte productivo" (normalmente especies alóctonas como pino, eucalipto, etc.) y "monte protector" (reservado solamente a especies autóctonas como el roble o el haya). Además, esta distinción está proscrita por el PTS Agroforestal (art. 50.4.1.c).

- El PGOU no contiene ni aplica el Protocolo de Evaluación de la Afección Sectorial Agraria-PEAS, según el documento D anexo I, Instrumentos de Actuación del PTS (art. 10.e) del PTS Agroforestal).

- El PGOU instaura el condicionante superpuesto CS-8 por motivo de la creación de corredores ecológicos, en contra del art. 75 del PTS Agroforestal.

- El PGOU instaura el condicionante superpuesto CS-7 por motivo paisajístico, en contra del art. 76 del PTS Agroforestal.

2º) Vulneración de la Ley de Montes. La Ley de Montes es legislación básica y debe respetarse en todo caso. Los Planes de Ordenación de Recursos Forestales tienen una serie de objetivos (art. 31.6) que el PGOU de Zeberio usurpa y suplanta, en defecto de la existencia de tales PORF. Además, al calificar la Z6 como "monte protector", no se sigue el procedimiento para su calificación según prevé el art. 39 de la Ley de Montes, que exige el informe de la Administración competente en gestión forestal, y que en este caso no se ha recabado.

3º) Vulneración de la Norma Foral 3/1994, de 2 de junio, de Montes y Administración de Espacios Naturales Protegidos. También prevé la existencia de los PORF (art. 56 bis) y su contenido (art. 56 ter). El PGOU aborda, por tanto, una ordenación sectorial que no le corresponde.

4º) Vulneración del Decreto Foral 71/2013, de 7 de mayo, por el que se establecen las instrucciones generales para la redacción, aprobación, seguimiento y revisión de los Planes Técnicos de Gestión Forestal Sostenible.

5º) Vulneración del PTP Metropolitano. Éste vincula a los planes urbanísticos ( art. 15.1 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco. Por tanto, debe suprimirse toda la ordenación de montes que en el PTP tiene categoría "protección del medio rural: forestal, agroganadera y campiña" y que en el PGOU disponga de una calificación que no autorice dicho uso. Las subcategorías Z6 y Z7 difieren claramente de esta habilitación como uso forestal, en claro fraude de Ley.

6º) Vulneración del Decreto 90/2014, de 3 de junio, sobre protección, gestión y ordenación del paisaje en la ordenación del territorio de la CAPV. El PGOU determina sus propias áreas de alto valor paisajístico CS-7, cuando ninguna figura de protección del paisaje prevista en la legislación asigna dicho valor a los terrenos en cuestión.

7º) Vulneración de la LSU, porque se efectúan reservas de suelo que no están permitidas. La finalidad de las reservas municipales, en suelo no urbanizable no sujeto a especial protección, que es el del demandante, sólo puede destinarse a patrimonio público de suelo para fomento de vivienda pública (art. 119), no a la explotación forestal. Además, no se cumplen los requisitos para la delimitación de reservas (art. 120).

8º) El estudio económico financiero carece de análisis de las afecciones forestales (art. 10 del PTS Agroforestal). Ello determina la nulidad del PGOU. Cita STS de 30 de enero de 2013 (recurso de casación n.º 4659/2009), STS de 29 de enero de 2013 (recurso de casación n.º 4661/2009) y otras.

9º) El PGOU parte de que "no existen explotaciones afectadas negativamente y que por tanto puedan ver afectada su viabilidad" (epígrafe 01.3 del Avance), y ello es incierto, pues la facturación del reclamante supera los 600 mil euros en cuatro años, y la valoración de los perjuicios está acreditada por informe pericial (Anejo 7). De mantenerse la vigencia de las determinaciones impugnadas del PGOU, se produciría responsabilidad jurídica de la Administración, debiendo indemnizarse aquellos perjuicios.

10º) Incompetencia para la atribución y gestión de títulos de disciplina urbanística no contemplados en la legislación urbanística (art. 82 del PGOU).

11º) Vulneración de los principios de igualdad y respeto a los derechos fundamentales, a la propiedad privada y a la libertad de empresa.

12º) Vulneración del Derecho de la Unión Europea.

TERCERO. Argumentos de las codemandadas.

La demandada, DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA, contestó a la demanda en el sentido de oponerse al recurso contencioso-administrativo deducido de contrario, solicitando que se desestimara el recurso interpuesto y se confirmara la Orden recurrida.

Sustenta su oposición la parte demandada en las siguientes consideraciones:

1º) En la aprobación del PGOU de Zeberio han intervenido todas las Administraciones con competencia y se han emitido todos los informes sectoriales requeridos. No se discute la superioridad jerárquica de los instrumentos de ordenación del territorio sobre los de planeamiento urbanístico, pero ambas regulaciones deben coexistir.

2º) La realidad existente en suelo no urbanizable se detalla en los documentos de diagnóstico, documento de referencia para la evaluación ambiental estratégica e ISA. Así, en el documento de diagnóstico del medio físico se indicaba la existencia de una dominancia de las plantaciones forestales, casi el 80% del territorio, principalmente Pinus insignis, que determina un paisaje monótono, así como su vegetación y fauna asociada (simplifica la variedad y número de nichos ecológicos) y que estaba teniendo lugar un abandono de la actividad forestal que está proporcionando un sotobosque autóctono y que según qué métodos de retirada del pinar se empleen se puede conseguir una tasa de revegetación natural muy elevada.

3º) El contenido del ISA recoge las determinaciones establecidas por la Diputación Foral de Bizkaia en el documento de referencia para la evaluación ambiental estratégica y en la posterior memoria ambiental. El PGOU respeta lo dispuesto en el ISA y, por tanto, sus previsiones no derivan del ejercicio exclusivo de la competencia urbanística municipal sino de las competencias concurrentes ejercitadas por otras Administraciones Públicas.

4º) Disconformidad con las limitaciones de uso para la propiedad del recurrente y valoración de daños y perjuicios alegadas. Inexistencia de inviabilidad económica de la explotación forestal. A lo sumo, los daños y perjuicios ascenderían a 155.354,20 euros (documento n.º 4), y para su abono debería tramitarse el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial.

5º) No se considera acertada la interpretación del Departamento de Agricultura del Gobierno Vasco y, además, ese informe no es vinculante, sino que se somete a la consideración de la COTPV, que no lo comparte por cuanto se informa favorablemente el modelo territorial del PGOU, siendo dicho informe de la COTPV el que sí es vinculante (art. 91.2 de la LSU). El informe de la COTPV razona que "las diferentes categorías en las que el Plan General divide el suelo no urbanizable son acordes con las establecidas en las directrices de ordenación territorial y en el PTS Agroforestal. Asimismo, los condicionantes superpuestos que se recogen en el Plan son acordes con los establecidos en los documentos territoriales mencionados, valorándose favorablemente"(apartado VII.1.a). Además, se ha aplicado el PEAS y consta en el ISA el análisis de la afección sobre la viabilidad económica de las explotaciones afectadas. De cualquier manera, se parte de la consideración de que la viabilidad de las explotaciones forestales no se ve afectada significativamente por el nuevo planeamiento. Las reservas de suelo se regulan en los arts. 119 y 120 de la LSU.

6º) Inexistencia de vulneración de los principios de igualdad y respeto a los derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa.

La demandada, AYUNTAMIENTO DE ZEBERIO, contestó a la demanda en el sentido de oponerse al recurso contencioso-administrativo deducido de contrario, solicitando que se desestimara el recurso interpuesto y se confirmara la Orden recurrida.

Sustenta su oposición la parte demandada en las siguientes consideraciones:

1º) El PGOU se dictó en ejercicio de competencias urbanísticas pero también participaron en su elaboración otras Administraciones con competencias concurrentes, y aunque el Departamento de Agricultura consideró que no se cumplía lo previsto en el PTS Agroforestal, la COTPV informó favorablemente la aprobación de dicho Plan.

2º) Los perjuicios que se causan al recurrente no son los que él indica, porque el PGOU incluye medidas que ya contemplaban las NNSS o que incluso son de menor alcance que las previstas por éstas; la mayoría de las medidas son recomendatorias, y podrán incluirse o no en los Planes de Gestión Forestal que se elaboren; y para el recurrente sigue vigente su Plan Técnico de Gestión Forestal Sostenible.

3º) Analizando los concretos motivos suscitados por la demandante:

(i) La creación de nuevas zonas o categorías forestales. El PTS Agroforestal no prohíbe la creación de subcategorías, sino que las desaconseja por razón del carácter productor/protector de las plantaciones. Las subcategorías que establece el PGOU obedecen a criterios medioambientales, no a dicho carácter productor/protector.

(ii) La aplicación de condicionantes superpuestos. No son determinaciones vinculantes, sino meras recomendaciones para ambas subzonas. La Administración de montes será la que, en su caso, podrá imponerlas en los Planes de Ordenación Forestal o en las autorizaciones que otorgue.

(iii) La aplicación de las medidas del ISA sobre zonas forestales. Sólo las medidas 23 a 25 tienen carácter vinculante, y de hecho la remisión al carácter vinculante de la 25 es errónea porque da inicio al apartado de Buenas Prácticas Forestales; esto es, es meramente recomendatoria. Las medidas 23 y 24 están previstas de algún modo en el PTGFS.

(iv) Las reservas de suelo forestal. Las reservas de suelo son temporalmente limitadas y de obligada ejecución, y las consecuencias jurídicas de su delimitación se ciñen a otorgar a la Administración un derecho de tanteo y retracto, por lo que no suponen una merma económica en el valor del suelo.

4º) El estudio económico financiero analiza las afecciones al SNU y concluye que no hay impactos significativos.

5º) No se dan los presupuestos para que se genere responsabilidad patrimonial de la Administración.

CUARTO. Planteamiento del debate.

La recurrente combate el PGOU de Zeberio en cuanto a las determinaciones en suelo no urbanizable que afectan a los terrenos forestales del demandante por varios motivos de impugnación, si bien todos se refieren, en mayor o menor medida y según iremos examinando, a si el Ayuntamiento tiene o no competencias en la materia y a la circunstancia de que el PGOU vulneraría las previsiones de la ordenación territorial, que son jerárquicamente superiores.

Procede analizar, en primer lugar y brevemente, el marco normativo aplicable; en segundo lugar, la relación jerárquica entre el planeamiento urbanístico y el territorial; en tercer lugar, la competencia del Ayuntamiento en cuanto a la regulación del suelo no urbanizable; y, en cuarto y último lugar, analizar pormenorizadamente cada una de las infracciones del PGOU que se propugnan por esta causa.

Para terminar, se incluirá un apartado relativo a la posible disconformidad a Derecho del PGOU respecto de la normativa sectorial, derechos constitucionales y de la Unión Europea, y otro apartado concerniente a la pretensión subsidiaria del demandante de ser indemnizado por responsabilidad patrimonial de la Administración.

QUINTO. Marco normativo.

La Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco (en adelante, LOTPV), tiene por objeto definir y regular los instrumentos de ordenación territorial del País Vasco y, a tal fin, crea tres instrumentos: las Directrices de Ordenación Territorial (en adelante, DOT), los Planes Territoriales Parciales (PTP) y los Planes Territoriales Sectoriales (PTS).

Las DOT son el marco de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenación territorial y de ordenación urbana ( art. 4 de la LOTPV), y se aprobaron por Decreto 28/1997, de 11 de febrero, aunque las actualmente vigentes constan aprobadas por Decreto 128/2019, de 30 de julio.

Los PTP desarrollan las DOT en las áreas o zonas supramunicipales que las DOT delimiten, concretando para cada una de ellas los criterios específicos de ordenación que las Directrices establezcan (art. 11 de la LOTPV).

Los PTS son planes con incidencia territorial que elaboran los Departamento del Gobierno Vasco (art. 16 de la LOTPV).

Las DOT prevén, respecto de la ordenación del medio físico, lo siguiente (art. 30.4.3):

"El planeamiento urbanístico, en la regulación de suelo no urbanizable, ajustará la delimitación de las categorías y los condicionantes superpuestos, así como el régimen de usos establecido en el planeamiento territorial, pudiendo reajustar dichas categorías, condicionantes y régimen de usos, para adaptarlos a las condiciones propias de cada municipio y a la escala de trabajo. En cualquier caso, la delimitación final de las citadas categorías y del régimen de usos es una tarea propia del planeamiento urbanístico."

Las DOT prevén la elaboración de un PTS Forestal (capítulo 8 de la documentación técnica, apartado 5.2.a.3); previsión que se ha materializado mediante el Decreto 177/2014, de 16 de septiembre, por el que se aprueba definitivamente el Plan Territorial Sectorial Agroforestal de la Comunidad Autónoma del País Vasco (en adelante, PTS Agroforestal).

El PTS Agroforestal regula los usos agrarios y forestales, si bien puede establecer cautelas para otro tipo de usos que pongan en peligro la supervivencia de las tierras de mayor valor agroforestal (art. 2.2). La interpretación de las determinaciones contenidas en el PTS Agroforestal corresponde a la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco (art. 8.3). El Plan tiene una vigencia indefinida (art. 9.1).

Con carácter general, puede decirse que el PTS Agroforestal se estructura de la siguiente forma (obtenido del Informe de Sostenibilidad Ambiental; en adelante, ISA):

"1) Definición de usos y actividades: a partir del esquema propuesto en las DOT, se realiza una definición de los usos y actividades a considerar en las diferentes zonas.

2) Categorías de Ordenación: en las que se subdivide el Suelo No Urbanizable, derivadas de las Directrices de Ordenación Territorial.

3) Condicionantes Superpuestos: limitan la forma en que se pueden desarrollar sobre las Categorías de Ordenación determinadas actividades, según el tipo de riesgo que se presenta en cada caso, y de acuerdo a los criterios y directrices para el tratamiento de los elementos del medio físico y regulación de actividades en los diferentes ámbitos establecidos en las DOT."

En cuanto a la aplicación normativa del PTS, el art. 10 expone lo siguiente:

"De acuerdo con la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco, las vinculaciones del presente PTS afectarán al planeamiento municipal de la forma que se expone a continuación:

Respecto a la Normativa:

a) El planeamiento municipal categorizará el Suelo No Urbanizable utilizando las categorías contenidas en este Plan y definidas en el artículo 46, además de la categoría de Especial Protección definida por las DOT, y que no se recoge en el PTS por los motivos expuestos en el citado artículo.

[...]

d) El régimen de usos a introducir en cada categoría será acorde con este Plan. [...]

e) En los trámites de redacción y aprobación del planeamiento municipal, planeamiento territorial y planeamiento sectorial, se aplicará el protocolo de Evaluación de la Afección Sectorial Agraria, según el documento D anexo I, Instrumentos de Actuación, de este PTS. En cualquier caso se deberá contar con el informe del órgano foral competente en materia agraria tal como establece el artículo 16 de la Ley 17/2008, de 23 de diciembre, de Política Agraria y Alimentaria.

Respecto a los Planos de Ordenación:

a) La categorización del Suelo No Urbanizable recogida por el planeamiento municipal tomará como base las Categorías de Ordenación propuestas en los términos previstos por el PTS Agroforestal en el Capítulo III, Categorías de Ordenación, ajustando en su caso la delimitación a la realidad y escala municipal.

b) La delimitación de la subcategoría de Alto Valor Estratégico tendrá carácter vinculante. El resto de delimitaciones son orientativas y podrán ser alteradas justificadamente por el planeamiento municipal.

c) La delimitación de los Montes de Utilidad Pública y montes protectores será vinculante y solo podrá modificarse en los términos y procedimientos establecidos en su legislación sectorial."

El art. 46 prevé como categorías las siguientes: agroganadera y campiña (con subcategorías: alto valor estratégico; paisaje rural de transición); forestal, forestal-monte ralo, pastos montanos, pastos montanos-roquedos (todas ellas bajo la supracategoría monte); mejora ambiental, protección de aguas superficiales.

El planeamiento municipal podrá adaptar la cartografía de las categorías según recogen los arts. 10 y 48 de este PTS (art. 47.2). El art. 48 se refiere a la categoría agroganadera y campiña, no relacionada con el recurso que ahora examinamos, y por eso no se efectúa referencia a su contenido en esta sentencia.

El art. 50.4.1 se refiere a la categoría forestal, indicándose expresamente lo siguiente:

"c) El Planeamiento municipal procurará no diferenciar dentro de la Categoría Forestal las subcategorías «productor/protector» como traducción de «coníferas/frondosas», por tratarse de una subdivisión artificial, ya que en realidad todas las masas forestales ejercen una función mixta productora y protectora. Por otro lado, las masas forestales autóctonas de gran interés para su preservación podrán ser protegidas en la categoría de Especial Protección del planeamiento municipal, en desarrollo de las disposiciones de las DOT."

SEXTO. Relación jerárquica entre los instrumentos de ordenación urbanística y ordenación territorial.

Las partes no discuten la superioridad jerárquica de los instrumentos de ordenación territorial respecto de los de ordenación urbanística; que, por otra parte, se consigna en los preceptos que a continuación se citan.

Disposición Adicional del Decreto 177/2014, de 16 de septiembre, por el que se aprueba definitivamente el PTS Agroforestal de la CAPV:

"El presente PTS en su condición de instrumento jerárquicamente superior a tenor de lo dispuesto en la Ley de Ordenación del Territorio, vinculará en sus propios términos a los instrumentos de planeamiento urbanístico establecidos en la legislación urbanística de aplicación.

En consecuencia, el planeamiento municipal resulta vinculado por el presente Plan, a cuyo contenido deberá adaptarse y que deberá servir de referencia en orden a la interpretación y aplicación de sus determinaciones."

Art. 22 de la LOT:

"Los Planes Territoriales Sectoriales y los planes y proyectos a que se refiere el artículo anterior que por su naturaleza trasciendan el ámbito o interés estrictamente municipal y se encuentren correctamente insertados en el marco territorial definido por las Directrices de Ordenación y Planes Territoriales Parciales que, en su caso, los desarrollen, vincularán con sus determinaciones a los planes urbanísticos regulados por la Legislación sobre régimen de suelo con los efectos establecidos en el artículo 15.2."

El art. 15.2 de la LOT se refiere a los PTP, por lo que no se transcribe su contenido al no ser preciso para resolver el caso de autos.

Art. 52 de la LSU:

"1. Las relaciones entre la ordenación y el planeamiento urbanístico y los instrumentos de ordenación territorial se rigen por la legislación reguladora de éstos.

2. La entrada en vigor de instrumentos de ordenación del territorio comportará:

a) La prevalencia de sus determinaciones sobre las de la ordenación y planeamiento urbanísticos contradictorias o incompatibles con ellas, cuando se trate de normas vinculantes de aplicación y eficacia directa y cuando así proceda conforme a la legislación de ordenación territorial.

b) La interpretación y aplicación del planeamiento urbanístico afectado en la forma más favorable a la más plena e inmediata efectividad de todas las restantes determinaciones de los correspondientes instrumentos de ordenación del territorio.

[...]"

SÉPTIMO. La competencia del Ayuntamiento para la regulación del suelo no urbanizable.

Aunque la recurrente esgrime, sobre todo, la disconformidad a derecho del PGOU respecto de los instrumentos de ordenación territorial, también alega, en un segundo motivo de impugnación, la falta de competencia del Ayuntamiento para regular la actividad forestal, debiendo corresponder la misma a los Territorios Históricos (competentes en materia de montes, art. 8.1 de la Ley de Montes, art. 10.8 del EAPV y art. 7.a.9 de la Ley 27/1983, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la CA y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos; y, en cuanto a los PORF, art. 31.6 de la Ley de Montes) o a la Comunidad Autónoma (competente en ordenación del territorio).

Huelga decir que el Ayuntamiento tiene competencias urbanísticas y que forma parte de la ordenación urbanística y, concretamente, de la ordenación estructural, la clasificación del suelo en todo el término municipal (art. 53.1.b) de la LSU) y la fijación de las directrices de protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza, defensa del paisaje y de los elementos naturales y artificiales (art. 53.1.e) de la LSU). Además, en suelo no urbanizable, la ordenación urbanística estructural comprenderá las determinaciones siguientes (art. 53.4 de la LSU):

"a) La calificación del suelo, con la incorporación de las categorías previstas para el mismo en los instrumentos de ordenación territorial y con la adición, en su caso, de las subcategorías de ordenación que el planeamiento general considere adecuadas.

b) La ordenación del suelo no urbanizable con la previsión de los usos y construcciones admitidas y prohibidas en cada una de las categorías propias del mismo.

c) La delimitación de los núcleos rurales, estableciendo los criterios de su ordenación a través del planeamiento especial.

d) La determinación de las dotaciones e infraestructuras públicas de necesaria implantación en el suelo no urbanizable, con indicación de sus parámetros básicos.

e) La delimitación, cuando proceda, de reservas de suelo con destino al patrimonio público de suelo."

Dicho esto, lo cierto es que, en materia forestal, la competencia no es municipal sino de la Diputación Foral ( art. 7.a).9 de la Ley de 25 de noviembre de 1983, del Parlamento Vasco, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos). No obstante, esto no impide que el Ayuntamiento pueda ejercer igualmente sus propias competencias, y se está en definitiva ante un supuesto de concurrencia de competencias de varias administraciones sobre una misma materia.

Así, en la sentencia de esta Sala n.º 748/2002, de 23 de julio (recurso n.º 1490/1999), en relación con la impugnación por un Ayuntamiento de la decisión del órgano foral que restringía las posibilidades de actuación de aquél en suelo no urbanizable se expuso lo siguiente:

"Esta misma Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la posibilidad de coexistencia o concurrencia de competencias entre varias Administraciones en la STSJPV de 21.1.2000 (recurso n.º 3341/96) en cuyo fundamento jurídico tercero se dice textualmente:

"La posibilidad de coexistencia o concurrencia de competencias de varias Administraciones que tienen distintos objetos jurídicos y coinciden en el mismo espacio físico constituye un fenómeno frecuente en el esquema territorial definido en la Constitución; esas concurrencias competenciales se producen muy singularmente respecto de la ordenación del territorio, como elemento físico concreto en el que confluyen políticas y funciones medioambientales y sectoriales con incidencia territorial. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este fenómeno, señalando con carácter general que en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una política y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas ( STC 149/91). El caso con el que nos enfrentamos es un supuesto claro de concurrencia de los títulos competenciales sobre montes, medio ambiente y ordenación del territorio, que ostentan la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Diputación Foral de Guipúzcoa y el Ayuntamiento de Ataun, y se desenvuelven sobre el mismo espacio físico. La situación de concurrencia conduce a que ninguna de las competencias desapodere al resto de ellas. [...]

Únicamente cabe reiterar los argumentos expuestos en la mencionada sentencia. El art. 3 del Decreto al igual que la Disposición derogatoria reducen o limitan las competencias en materia de disciplina urbanística que se reconocen a los Municipios, sin que el ejercicio de la competencia exclusiva que ostenta la Diputación Foral en materia de montes permita excluir o limitar las competencias atribuidas legalmente a los Municipios en materia de disciplina urbanística, que únicamente podría venir comprometida por una norma con rango de Ley emanada de los órganos legislativos que ostentan competencia legislativa en materia urbanística".

Dicha sentencia se vio confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2005 (recurso n.º 6994/2002), en la que además de lo ya argumentado en la instancia se expone que "Así en nuestra STS de 18 de junio de 2001 señalamos que "la existencia de un reconocimiento de la competencia en una materia como exclusiva de la Administración del Estado no comporta, por sí misma, la imposibilidad de que en la materia puedan existir competencias cuya titularidad corresponda a los entes locales".

De igual modo, la jurisprudencia de nuestro TC también se ha pronunciado sobre estos supuestos de concurrencia de competencias y, en concreto, en relación a los recursos naturales y así en la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 102/1995 se señala lo siguiente:

"Como ya dijimos respecto de las aguas en la STC 227/1988 y más precisamente en la STC 144/1985, los recursos naturales son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación a los cuales la Constitución y los Estatutos han atribuido diversas competencias. En tal sentido, hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en el espacio ( SSTC 77/1982 y 103/1989), pudiendo pues, coexistir títulos competenciales diversos. Así, junto al medio ambiente, los de ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos forestales, o hidráulicos, caza y pesca o comercio interior entre otros. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración ( SSTC 227/1988 y 103/1989) y, por supuesto, coordinación."

Por tanto, el hecho de que el órgano foral tenga atribuida la competencia en materia de montes no significa que deba desapoderarse automáticamente al Ayuntamiento de la competencia urbanística que ostenta por el mismo hecho de que en un mismo ámbito ambas deban coexistir.

En estos términos debe interpretarse igualmente el art. 3.4.3 de las DOT, respecto de la ordenación del medio físico, cuando prevé que el planeamiento urbanístico se ajustará a la ordenación territorial, pudiendo reajustar las categorías, condiciones y régimen de usos, pero que, "en cualquier caso, la delimitación final de las citadas categorías y del régimen de usos es una tarea propia del planeamiento urbanístico."

Debe confirmarse, en fin, que el Ayuntamiento ostenta competencias para la ordenación urbanística del suelo no urbanizable que son, además, concurrentes con las competencias de otros órganos en materias superpuestas, y que habrá de ser el examen pormenorizado del PGOU el que determinará si existe contradicción entre ellas.

OCTAVO. Análisis de las concretas infracciones alegadas.

La recurrente alega que el PGOU de Zeberio desborda las competencias urbanísticas municipales y/o resulta incompatible con el PTS Agroforestal en los siguientes ámbitos: (i) la creación de nuevas zonas o categorías forestales; (ii) la aplicación de condicionantes superpuestos; (iii) la aplicación de las medidas del ISA sobre las zonas forestales; (iv) las reservas de suelo forestal.

Además, a lo largo de su demanda introduce un motivo de impugnación no identificado expresamente en los anteriores epígrafes, que sería la falta de aplicación del Protocolo de Evaluación de la Afección Sectorial Agraria (en adelante, PEAS) y la alegación de que el estudio económico financiero carece de análisis de las afecciones forestales. Identificaremos este motivo de impugnación como apartado quinto de esta exposición.

Analicemos cada uno de estos ámbitos.

A) La creación de nuevas zonas o categorías forestales.

Exponemos a continuación las zonas o categorías forestales previstas en el PTS Agroforestal y en el PGOU de Zeberio, a fin de examinar si existe una contravención, por parte del planeamiento urbanístico, de lo establecido por la ordenación territorial.

El PTS Agroforestal, en su art. 46, prevé, en lo que aquí resulta relevante y se discute, una supracategoría monte y, dentro de ella, las siguientes categorías: forestal, forestal-monte ralo, pastos montanos y pastos montanos-roquedos.

El art. 50.4.1 se refiere a la categoría forestal, indicándose expresamente lo siguiente:

"a) Incluye aquellos terrenos que, preferentemente por su uso actual, y en ocasiones por razones de vocación de uso (riesgos, protección de cuencas, etc.), presentan una clara vocación para mantener una cubierta arbolada. Incluye tanto bosques autóctonos, con un elevado interés naturalístico, como plantaciones de especies alóctonas, entre las que destaca, por su extensión el Pino radiata. Todas las zonas de uso forestal se integran en una única categoría, ya que en ella las funciones producción y protección están interrelacionadas.

b) Las Administraciones sectoriales serán las responsables de realizar estudios que permitan establecer la especie forestal más adecuada en cada caso, en función tanto de las necesidades de producción y como de las condiciones de estación del terreno, en relación con criterios de gestión sostenible de los montes.

c) El Planeamiento municipal procurará no diferenciar dentro de la Categoría Forestal las subcategorías «productor/protector» como traducción de «coníferas/frondosas», por tratarse de una subdivisión artificial, ya que en realidad todas las masas forestales ejercen una función mixta productora y protectora. Por otro lado, las masas forestales autóctonas de gran interés para su preservación podrán ser protegidas en la categoría de Especial Protección del planeamiento municipal, en desarrollo de las disposiciones de las DOT."

Además, el art. 51 se refiere a la supracategoría monte, estableciendo los siguientes criterios generales:

"1.- De manera general, los criterios que rigen en esta Supracategoría Monte están contenidos en el documento del Plan Estratégico Forestal (1994-2030), donde se dan las medidas oportunas para «delimitar, ordenar, articular y dotar de infraestructuras» estos terrenos. Cualquier uso y aprovechamiento agroforestal que se realice en estas zonas debe tener en cuenta la norma sectorial de aplicación: Normas Forales de Montes.

2.- El criterio básico a seguir es ordenar los recursos del monte de manera compatible e indefinida, asegurando tanto la producción sostenible de las masas forestales como la pervivencia del uso ganadero y destacando y valorando, en cualquier caso, el carácter multifuncional de estas zonas.

3.- El uso forestal debe ser el prioritario en las zonas de la categoría Forestal, dado que son las que reúnen una mayor potencialidad para ello y pueden permitir concentrar en ellas tanto la productividad forestal como las externalidades sociales, protectoras y ambientales asociadas a los bosques. Se intensificarán en dichas zonas las inversiones de mejora de las masas forestales, como creación de red viaria, lucha contra incendios o tratamientos selvícolas. En general, en las zonas cubiertas de bosques autóctonos consolidados se aplicarán criterios conservacionistas, que no están necesariamente contrapuestos con la puesta en valor de estas masas, aplicando parámetros para la continuidad de dicho uso."

El PGOU de Zeberio, en su art. 30, apartado 3, se refiere a las zonas en suelo no urbanizable, previendo lo siguiente:

"La calificación global de las zonas propias del suelo no urbanizable, incluidos su régimen de edificación y usos, se definen de manera expresa en su título correspondiente. Su sistematización coincide con las supracategorías y categorías del PTS Agroforestal. El documento integra asimismo las subcategorías estipuladas en el PTS Agroforestal relativas a la categoría Agroganadera y campiña y genera dos nuevas subcategorías dentro de la categoría Forestal.

Las zonas globales establecidas específicamente para el suelo no urbanizable son las siguientes:

[...]

Zonas de Monte - Categoría Forestal

- Z6: Zona Forestal - Productivo de bajo impacto.

- Z7: Zona Forestal - Productivo general.

[...]"

El art. 74, relativo a la zona forestal productiva de bajo impacto Z6, prevé lo siguiente:

"1. Definición y objetivos.

Esta zona constituye una subcategoría del suelo forestal que corresponde a las zonas de vocación forestal con una mayor fragilidad ambiental o mayor valor natural. Dicha zona tiene como objetivo la creación de una zona forestal productiva en la que, por tratarse de zonas especialmente frágiles o de mayor valor natural, en cumplimiento del PTS Agroforestal, se recomienda incentivar actuaciones en el sentido de limitar la superficie máxima de actuación, tamaño óptimo de unidad forestal, fomento de plantaciones de frondosas o mixtas, manejo poco impactante, época de actuación de menor impacto sobre la fauna y mantenimiento de la vegetación de orla, riberas o setos.

Los suelos incluidos en esta subcategoría, por sus características, reúnen las condiciones establecidas en el Norma Foral 3/2007 de modificación de la Norma foral 3/94 de Montes y administración de Espacios Naturales Protegidos para su catalogación como Montes Protectores.

El plano E2.01 Categorías de ordenación y condicionantes superpuestos del suelo no urbanizable indica su delimitación concreta y el documento de memoria indica particularmente los elementos incluidos.

En estas áreas el criterio general de uso busca compatibilizar la producción forestal con una evolución hacia situaciones ambientales más favorables a las actuales.

2. Régimen general de uso.

Uso característico:

C3a: Actividades forestales.

[...]

4. Medidas y matizaciones del Informe de Sostenibilidad Ambiental.

Con carácter general las actuaciones en esta zona requerirán de informe o autorización de la Administración Agroforestal.

[...]

C3a: Prácticas forestales. La explotación y las replantaciones en dichas zonas tendrán en cuenta las medidas establecidas para esta zona en el ISA (medidas 23-25). Se tendrán asimismo en cuenta, como referencia, las medidas de Buenas prácticas forestales establecidas en el ISA (medidas 26-39), que podrán ser sustituidas por otras que tengan por objeto prevenir los impactos ambientales citados, siempre que cuenten con informe foral favorable.

Las explotaciones se apoyarán principalmente en las pistas y vías forestales existentes. No se admite en esta zona la instalación de parques de madera.

Serán de aplicación en este tipo de suelo las medidas protectoras establecidas en el Informe de Sostenibilidad Ambiental."

El art. 75, relativo a la zona forestal productiva general Z7, consigna lo siguiente:

"1. Definición y objetivos.

Corresponde a las zonas terrenos que por sus características y por su potencial protector frente a riesgos ambientales (prevención de riesgos, protección de cuencas, etc.), presentan una clara vocación para mantener una cubierta arbolada.

El criterio general de uso es mantener es garantizar el uso forestal de una forma ordenada asegurando la producción sostenible de las masas compatibilizando el papel productor y protector del monte.

El plano E2.01 Categorías de ordenación y condicionantes superpuestos del suelo no urbanizable indica su delimitación concreta y el documento de memoria indica particularmente los elementos incluidos.

2. Régimen general del uso.

Uso característico:

C3a: Actividades forestales.

[...]

4. Medidas y matizaciones derivadas del Informe de Sostenibilidad Ambiental.

En esta zona los usos y actuaciones requerirán de informe o autorización de la Administración Agroforestal.

C3a: Actividades forestales C3a - La explotación y las replantaciones en dichas zonas tendrán en cuenta las medidas establecidas para esta zona en el ISA (medidas 2325). Se tendrán asimismo en cuenta, como referencia, las medidas de Buenas prácticas forestales establecidas en el ISA (medidas 26-39), que podrán ser sustituidas por otras que tengan por objeto prevenir los impactos ambientales citados, siempre que cuenten con informe foral favorable.

Se admite en esta zona la instalación de parques de madera, siempre que guarden una distancia mínima de 100 m con edificios residenciales, y el astillado de madera in situ siempre que dicha actividad no implique la construcción de edificaciones.

Serán de aplicación en este tipo de suelo las medidas protectoras establecidas en el Informe de Sostenibilidad Ambiental."

De lo anteriormente expuesto, se infiere que el PTS Agroforestal preveía una categoría forestal, sin subcategorías divisorias, y que desaconsejaba "las subcategorías «productor/protector» como traducción de «coníferas/frondosas», por tratarse de una subdivisión artificial, ya que en realidad todas las masas forestales ejercen una función mixta productora y protectora"(art. 10 del PTS Agroforestal); y que el PGOU de Zeberio crea dos subcategorías dentro de la categoría forestal, a saber, la zona forestal productiva de bajo impacto Z6 y la zona forestal productiva general Z7 (art. 30.3 del PGOU).

La cuestión estriba en determinar si, al haber incluido tales previsiones, el PGOU contraviene el PTS Agroforestal.

La recurrente cita, en apoyo de su pretensión, el informe de 17 de junio de 2020, del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras de la Dirección de Agricultura y Ganadería (folios 2497 a 2509 del expediente administrativo de la Diputación Foral de Bizkaia), que, en lo que aquí resulta relevante, razonó lo siguiente:

"Por otro lado, señalar que la subdivisión de la categoría forestal en dos subcategorías ha sido superada en la actualidad. Esto se refleja tanto en las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT), donde se indica que "la dificultad de discriminar internamente el uso forestal, ya que en los sistemas forestales se entremezclan las funciones de producción y protección, lleva a definir una única área forestal",como en el PTS Agroforestal a la hora de establecer una sola Categoría de Ordenación Forestal. En este sentido, se recuerda que conforme a lo señalado en el citado artículo 10, el planeamiento municipal deberá categorizar el SNU utilizando las categorías contenidas en el PTS y definidas en el art. 46, además de la categoría de Especial Protección definida por las DOT.

[...]

Una vez analizada la normativa urbanística, se ha constatado que el régimen de usos propuesto es en general acorde al establecido en el PTS Agroforestal en cada una de sus categorías, con algunas salvedades. En concreto, el PTS Agroforestal considera admisibles algunos usos que el planeamiento prohíbe:

- En relación con la subdivisión de la categoría forestal [...], el planeamiento prohíbe en la subcategoría "forestal productiva de bajo impacto" las construcciones relacionadas con la explotación forestal, distintas de vías forestales existentes y caminos rurales.

[...]

Por otro lado, se ha observado que algunas de las regulaciones establecidas para las áreas afectadas por algunos de los condicionantes superpuestos alteran el régimen de usos establecido para las categorías de ordenación con las que coinciden, no resultando así compatibles y coherentes con el régimen establecido en el PTS Agroforestal. [...]

Por otro lado, y en relación a lo ya señalado en el epígrafe anterior de este informe sobre la subdivisión de la categoría forestal, la normativa urbanística considera de aplicación para las subcategorías forestales las medidas protectoras establecidas en el ISA. Algunas de estas medidas incluyen orientaciones sectoriales que a juicio de esta Dirección exceden del alcance de un PGOU (orientaciones sobre especies o métodos de gestión).

Se solicita que se retiren del PGOU aquellas disposiciones normativas que regulen el ejercicio de la actividad sectorial o que interfieran en el planteamiento de políticas sectoriales cuyo desarrollo corresponde a las administraciones sectoriales competentes.

La incorporación de este tipo de disposiciones puede generar múltiples distorsiones y conflictos con efectos muy negativos a nivel sectorial. El desarrollo de marcos legislativos y normativos inconexos e incoherentes complejiza enormemente el ejercicio de la actividad por parte de los profesionales agrarios."

En su propuesta de informe, la Dirección de Agricultura y Ganadería solicita la eliminación de la subdivisión establecida para la categoría forestal; que el régimen de usos a introducir en cada categoría sea acorde con el PTS Agroforestal y que se retiren del PGOU las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de la actividad sectorial o que interfieran en el planteamiento de políticas sectoriales cuyo desarrollo corresponde a las administraciones sectoriales competentes.

El anterior informe se emite para su toma en consideración por la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco (en adelante, COTPV), cuyo informe sí que es vinculante "en lo referente a la acomodación del plan general a los instrumentos de ordenación territorial y a todos aquellos aspectos sectoriales que, con arreglo a la normativa aplicable y a proyectos de carácter supramunicipal aprobados, resulten de la competencia de la Administración estatal, autonómica o foral, incluido el informe de evaluación conjunta de impacto ambiental"(art. 91.2 de la LSU).

La COTPV, en sesión 2/2020, celebrada el 8 de julio de 2020, tomó en consideración el informe que venimos mencionando y razonó lo siguiente:

"Categorización y usos del Suelo No Urbanizable:

Se informa favorablemente la categorización del Suelo No Urbanizable así como los usos posibilitados, por ser acordes con las determinaciones establecidas para el mismo en las Directrices de Ordenación Territorial.

Respecto a la regulación del uso residencial en Suelo No Urbanizable, no cabe objetar a lo señalado en el artículo 97 -No se permite la construcción de ninguna nueva vivienda en Suelo No Urbanizable- [...]."

Por tanto, la COTPV no apreció la incompatibilidad entre la ordenación urbanística y la ordenación territorial que aquí se denuncia.

Analizando la cuestión, se observa que, aunque el PGOU realiza una subcategorización de la categoría forestal, tal opción no le está vedada por el PTS Agroforestal, que sólo lo desaconseja. La subcategorización pretende diferenciar, dentro de la categoría forestal, aquellos terrenos "con una mayor fragilidad ambiental o mayor valor natural",a fin de incentivar en ellos, "en cumplimiento del PTS Agroforestal",actuaciones tendentes a generar "situaciones ambientales más favorables a las actuales"(art. 74 del PGOU, referente a la Z6); de aquellos otros que no requieren esas medidas específicas (art. 75 del PGOU, referente a la Z7). Esto es, la subcategorización ni siquiera se produce por razón del carácter productor o protector de las plantaciones, sino que parte de que éstas tienen ese doble carácter, si bien en la zona denominada Z6 se haría aconsejable una mejora de la situación ambiental, instaurando determinadas actuaciones que van más allá de la mera diferenciación de las especies plantadas.

El único reparo del informe del Departamento de Agricultura a esta subcategorización era, precisamente, que el PTS Agroforestal la desaconsejaba, pero no se aprecia que la misma, por sí sola, suponga infracción alguna de la ordenación territorial. El propio informe refiere que el régimen de usos se adapta al previsto por el PTS Agroforestal, y aunque incluye algunas salvedades, las mismas son salvadas por la COTPV, que expresamente deniega la incompatibilidad con la ordenación territorial.

No puede olvidarse que el planeamiento urbanístico puede reajustar las categorías y el régimen de usos y que tal cosa, además, es tarea propia del planeamiento urbanístico (art. 3.4.3 de las Normas de Aplicación de las DOT), por lo que el reajuste efectuado, salvo que se apreciara radicalmente contrario de lo previsto en el PTS Agroforestal (que no es el caso), es conforme a Derecho.

Más adelante, para seguir el esquema expuesto por el recurrente, se analizarán los condicionantes superpuestos y la aplicación de las medidas del ISA, que se formulan como motivo de impugnación independiente, aunque interrelacionado, con esta subcategorización de la categoría forestal efectuada por el PGOU impugnado.

B) La aplicación de condicionantes superpuestos.

La recurrente alega que la concurrencia de los condicionantes superpuestos sobre una zona Z7 la convierte automáticamente en zona Z6. Además, argumenta que el PGOU instaura el condicionante superpuesto CS8 por motivo de la creación de corredores ecológicos, en contra del art. 75 del PTS Agroforestal; y el condicionante superpuesto CS7 por motivo paisajístico, en contra del art. 76 del PTS Agroforestal.

La recurrente cita de nuevo, en apoyo de sus pretensiones, el informe de 17 de junio de 2020, del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras de la Dirección de Agricultura y Ganadería (folios 2497 a 2509 del expediente administrativo de la Diputación Foral de Bizkaia), que, en lo que aquí resulta relevante, razonó lo siguiente:

"Por otro lado, se ha observado que algunas de las regulaciones establecidas para las áreas afectadas por algunos de los condicionantes superpuestos alteran el régimen de usos establecido para las categorías de ordenación con las que coinciden, no resultando así compatibles y coherentes con el régimen establecido en el PTS Agroforestal."

Y cita expresamente el caso del condicionante superpuesto CS8, indicando que "en los suelos incluidos en el corredor de enlace regional Gorbeia-Ganekogorta que se ubiquen en zonas de uso forestal (Z6 y Z7) el régimen urbanístico se asimilará al de la zona Forestal Productiva de Bajo Impacto Z6."

La COTPV, como venimos diciendo, informó favorablemente el Plan pese a las consideraciones anteriores.

El condicionante superpuesto CS7, "Áreas con Alto Valor Paisajístico", se regula en el art. 106 del PGOU, que prevé lo siguiente:

"Se trata de aquellas áreas con valores paisajísticos significativos incluidas en las zonas locales de alto valor paisajístico identificadas en el documento de diagnóstico y en el informe de sostenibilidad ambiental (ISA). Las mismas corresponden con las áreas con paisaje poco alterado especificadas en el PTS Agroforestal. [...]

El criterio de uso consiste en adecuar las actuaciones al tipo de paisaje en que se desarrollan (manteniendo sus características esenciales), evitar impactos en el mismo y fomentar la función de disfrute y percepción del mismo.

Con carácter general el régimen urbanístico general del área afectada por dicho condicionante será el establecido en este Plan General para la zona global en la que se integre con la salvedad de que no se permitirán intervenciones constructivas de nueva edificación con la excepción de las edificaciones vinculadas a usos agrarios y de las excepciones admitidas para el condicionante superpuesto CS4. En los suelos que se ubiquen en zonas de uso forestal (Z6 Y Z7), se recomienda la implementación de las medidas protectoras asociadas a la zona Forestal - Productiva de Bajo Impacto (Z6). [...]

Serán de aplicación las Directrices para el tratamiento del paisaje en la planificación territorial incluidos en el Anexo 4 del PTS Agroforestal. Como recomendación, dada la importancia de estos suelos por su visibilidad desde las zonas habitadas del fondo de valle o de los barrios rurales, y por su afección al soleamiento de las mismas en invierno, se tratará de repoblar dichas zonas (o al menos las zonas más visibles de las mismas) con especies frondosas autóctonas.

Serán asimismo de aplicación el resto de medidas compensatorias o correctoras establecidas en el Informe de Sostenibilidad Ambiental para este condicionante superpuesto.

Con carácter general las actuaciones en éste área requerirán de informe o autorización de la Administración Ambiental."

El condicionante superpuesto CS8, "Corredor Ecológico Territorial", se regula en el art. 107 del PGOU, que prevé lo siguiente:

"Se trata de aquellas áreas identificadas en el diagnóstico como áreas con características para establecer una red de corredores ecológicos de carácter local en desarrollo del PTS Agroforestal y de la Red de corredores ecológicos de la CAPV. [...]

Con carácter general el régimen urbanístico general del área afectada por dicho condicionante será el establecido en este Plan General para la zona global en la que se integre. En los suelos incluidos en el corredor de enlace Gorbeia-Ganekogorta que se ubiquen en zonas de uso forestal (Z6 Y Z7) se recomienda la implementación de las medidas protectoras asociadas a la zona Forestal - Productiva de Bajo Impacto (Z6).

Se procurará salvaguardar esta zona de nuevas construcciones e infraestructuras, teniéndose en cuenta este condicionante en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en la valoración de las posibles alternativas de ubicación.

Serán asimismo de aplicación el resto de medidas compensatorias o correctoras establecidas en el Informe de Sostenibilidad Ambiental para este condicionante superpuesto.

Los suelos afectados por este condicionante se consideran, a los efectos de la presente normativa, áreas de protección de la vegetación de interés y áreas de especial interés para de la fauna por lo que será de aplicación en la misma los criterios especificados para las mismas.

Con carácter general las actuaciones en éste área requerirán de informe o autorización de la Administración Ambiental."

Respecto de tales condicionantes superpuestos, la recurrente alega (i) que, de concurrir en zona Z7, automáticamente suponen la conversión a zona Z6; (ii) que son contrarios al PTS Agroforestal.

En cuanto a la primera alegación, basta leer el texto literal de los preceptos ya citados para concluir que la implementación de las medidas protectoras de la zona Z6 en una zona Z7 es una mera recomendación, y no un mandato, y que por tanto corresponderá al órgano competente determinar si sigue tales recomendaciones o se aparta de ellas, en el ejercicio, claro está, de las competencias que tiene atribuidas.

En cuanto a la segunda alegación, el PTS Agroforestal establece lo siguiente respecto de las áreas con paisaje poco alterado (supuesto del CS7) y corredores ecológicos (supuesto del CS8).

En relación con los corredores ecológicos, el art. 75 del PTS Agroforestal incluye recomendaciones o determinaciones programáticas tendentes a su protección ("se propiciará", "se incentivará", "se favorecerá")y finaliza diciendo que "se recomienda que el planeamiento municipal realice análisis pormenorizados de su territorio para definir su propia red de conectividad ecológica local"(apartado 9). El Ayuntamiento ha realizado tal análisis y de ahí surge el condicionante superpuesto CS8, que no infringe lo establecido en el PTS Agroforestal y se orienta en la misma línea de protección que éste.

En relación con las áreas con paisaje poco alterado, el art. 76 del PTS Agroforestal incluye determinaciones para su protección, tratando de salvaguardar estas zonas de nuevas infraestructuras y exigiendo el acatamiento de los criterios paisajísticos generales para los usos. El condicionante superpuesto CS7, en cuanto pretende "adecuar las actuaciones al tipo de paisaje en que se desarrollan (manteniendo sus características esenciales), evitar impactos en el mismo y fomentar la función de disfrute y percepción del mismo",no infringe el mencionado art. 76, y aunque recomienda la repoblación con especies frondosas autóctonas, no la impone, quedando tal cosa a juicio del órgano competente.

Por tanto, debe concluirse que los condicionantes superpuestos del PGOU no convierten automáticamente la zona Z7 en zona Z6, como defendía la recurrente, ni resultan por otra parte contrarios a las determinaciones del PTS Agroforestal.

C) La aplicación de las medidas del ISA sobre las zonas forestales.

La recurrente alega que la aplicación de las medidas del ISA sobre las zonas forestales convierte en inviable la actividad forestal privada en la zona Z6 y queda fuertemente condicionada en la zona Z7, en contra del Plan Técnico de Gestión Forestal Sostenible (aprobado por la Diputación Foral de Bizkaia mediante Orden Foral 1904/2004, posteriormente reformado y actualizado mediante Orden Foral 2477/2007). Además, alega que tales medidas exceden de la competencia urbanística que ostenta el Ayuntamiento.

Las medidas del ISA aplicables a zonas forestales son la 23, la 24 y la 25 y, como "otras medidas o buenas prácticas en las zonas de protección y zonas de plantaciones forestales", se consignan las previstas en las medidas 26 y siguientes.

La medida 23, "medidas de compatibilización ambiental de los usos en la zona forestal de bajo impacto Z6", prevé lo siguiente:

"Por motivos de erosión, afección a cauces, protección frente a riesgo de incendios y posible pérdida de conectividad ecológica entre masas naturales y arroyos se ha cartografiado una zona en la que los usos deberán contemplar las siguientes medidas. Se considera que son necesarias dos medidas básicas, para proteger de los riesgos ambientales mencionados, junto con una serie de medidas complementarias de buenas prácticas forestales:

Las matarrasas o cortas a hecho estarán prohibidas en superficies continuas superiores a las 2 Ha durante el mismo año hidrológico. Para superficies mayores tendrá que respetarse una banda paralela a las curvas de nivel de al menos 4 metros de anchura en la cual se respeten los árboles o vegetación existente.

Dentro del plan de repoblación el 12% de la superficie estará repoblado por especies autóctonas en los límites de menor cota, junto a cauces de arroyos sin vegetación autóctona o junto a las pistas forestales. Ver medida 25.

Los objetivos de esta zona serán coherentes con la NF de montes 2/1994 de la DF de Bizkaia, especialmente lo referido al art.3.

Buenas prácticas forestales: ver siguientes medidas 25-40."

La medida 24, "medidas de compatibilización ambiental de los usos en la zona forestal general Z7", prevé lo siguiente:

"Se considera que son necesarias dos medidas básicas junto con una serie de recomendaciones o lista de buenas prácticas forestales:

Dentro del plan de repoblación el 8% de la superficie estará repoblado por especies autóctonas en los límites de menor cota, junto a cauces de arroyos sin vegetación autóctona o junto a las pistas forestales existentes. Ver medida 25.

Los objetivos de esta zona serán coherentes con la NF de montes 2/1994 de la DF de Bizkaia, especialmente lo referido al art.3.

Buenas prácticas forestales ver siguientes medidas 25-40."

La medida 25, "franjas de arbolado autóctono", establece lo siguiente:

"Como medida preventiva, en los terrenos de plantaciones forestales se incluirá dentro del plan la repoblación de una franja de especies autóctonas.

Esta franja poseerá una anchura de alrededor de 4 metros y su superficie será al menos el 12% en Z6 y 8% en Z7 de la superficie de la parcela forestal. Estará repoblada con especies autóctonas en los límites de menor cota de cada parcela, en las riberas de arroyos sin vegetación autóctona o junto a las pistas forestales. Estas masas no podrán ser talables, pasando en posteriores revisiones del planeamiento a la categoría de especial protección.

- Estas franjas estarán compuestas por especies autóctonas tanto arbustivas como arbóreas.

- Esta franja se plantará tras la primera corta en un periodo inferior a un año.

- Estas franjas deberán cumplir un papel frente a los procesos erosivos y la escorrentía superficial."

Basta la lectura de las anteriores medidas para concluir que su carácter es estrictamente forestal y que no tienen vocación urbanística alguna. Es una regulación que debería corresponder a los Planes de Ordenación de Recursos Forestales ( art. 31.6.f) de la Ley de Montes) y para la que el Ayuntamiento carece de competencias. Por tanto, tales medidas deben anularse.

Ello hace innecesaria la confrontación entre tales medidas y el Plan Técnico de Gestión Forestal Sostenible del demandante, pues éste es anterior a aquéllas y evidentemente no podía contemplarlas, y la contradicción entre aquéllas y éste sería irrelevante dada la jerarquía de instrumentos aplicables. Basta la declaración de nulidad de las medidas por incompetencia del Ayuntamiento para dictarlas para satisfacer las pretensiones del demandante.

Respecto de las medidas consignadas como "buenas prácticas" en los apartados 26 y siguientes del ISA, cabe señalar que, aunque el art. 85 del PGOU establece, con carácter general, que "serán de aplicación las medidas protectoras establecidas para los distintos usos en el Informe de Sostenibilidad Ambiental";respecto de las actividades forestales, el art. 90.7 matiza lo siguiente:

"7. Con el propósito de evitar descoordinaciones o contradicciones entre la normativa urbanística y la sectorial en materia forestal, las medidas correctoras del Informe de Sostenibilidad Ambiental, relativas a las buenas prácticas forestales, podrán ser sustituidas por otras planteadas por el órgano sectorial siempre que sirvan para corregir los riesgos ambientales detectados. Las mismas deberán contar con informe positivo del órgano ambiental."

De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que las 26 y siguientes son recomendatorias y, además, en virtud del art. 90.7 del PGOU, pueden ser sustituidas por otras planteadas por el órgano sectorial siempre que sirvan para corregir los riesgos ambientales detectados.

Ello obliga a concluir que las mismas no desbordan la competencia municipal, que se limita a consignarlas como remedio a los riesgos medioambientales detectados en un ISA, resultado de un proceso de evaluación ambiental, preceptivo para el Ayuntamiento y del que no puede desvincularse (actual art. 25 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental).

D) Las reservas de suelo forestal.

La recurrente alega que el PGOU efectúa reservas de suelo forestal que afectan aproximadamente a la mitad de sus fincas, lo que significa que las mismas pueden expropiarse para convertirse en propiedad pública para su explotación forestal por el Ayuntamiento, lo que supone una depreciación económica y una amenaza en la gestión ordinaria de las fincas según el Plan Técnico de Gestión Forestal. Además, la finalidad de las reservas municipales, en suelo no urbanizable no sujeto a especial protección, que es el del demandante, es el patrimonio público de suelo para fomento de vivienda pública (art. 119 de la LSU), no la explotación forestal; y, por otra parte, no se cumplen los requisitos para la delimitación de reservas (art. 120 de la LSU).

El art. 99 del PGOU, "reserva de suelo forestal", establece lo siguiente:

"1. Se establece una reserva de suelo forestal en desarrollo de la legislación vigente (Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo) con el objetivo de mejorar la calidad paisajística y ambiental del municipio posibilitando la gestión forestal pública de espacios de especial interés general por concurrir en los suelos elegidos aspectos paisajísticos, de conectividad ecológica y de prevención de riesgos naturales particularmente relevantes para las principales zonas habitadas del municipio.

2. La citada reserva marca, por la concurrencia de los aspectos citados anteriormente (detectados en el documento de diagnóstico) los suelos que se consideran prioritarios para el desarrollo de una de gestión forestal pública sostenible.

3. La reserva de suelo debe cumplir al menos los siguientes objetivos: [...]"

Respecto de las reservas municipales de suelo, el art. 119 de la LSU determina lo siguiente:

"1. Podrán delimitarse, en suelo no urbanizable no sujeto a especial protección y en suelo urbanizable no sectorizado, reservas municipales de suelo para su adquisición con destino al patrimonio público de suelo dentro del plazo máximo de ocho años a contar desde la delimitación. Las reservas así delimitadas se destinarán preferentemente a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de edificaciones e instalaciones industriales o terciarias, de fomento o interés público así como a otros usos públicos o de interés social. [...]"

Además, el art. 120 de la LSU prevé lo que a continuación se expone:

"1. Las reservas municipales se delimitan por el plan general, o por acuerdo municipal de establecimiento de nuevas reservas o ampliación de las previstas en el planeamiento general, que deberá contener la relación de propietarios afectados y el plano de la superficie objeto de reserva, con identificación de las unidades rústicas, fincas o terrenos según el catastro de bienes de naturaleza rústica y con especificación en cada caso de su destino o uso actual.

2. La delimitación de las reservas municipales de suelo deberá estar motivada en razones justificativas del emplazamiento elegido y de su preferencia sobre otras alternativas posibles."

El patrimonio público de suelo tiene como finalidad, según el art. 111 de la LSU, "a) Regular el mercado de suelo; b) Regular el mercado de la vivienda; c) Facilitar el desarrollo territorial y urbanístico mediante la consecución de suelo para actuaciones de iniciativa pública y, en particular, para la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública."

Como se observa de la propia redacción del art. 99 del PGOU, la reserva de suelo no se realiza para su adquisición con destino al patrimonio público de suelo, con finalidad de regular el mercado del suelo, de la vivienda, o desarrollar actuaciones de iniciativa pública en estos ámbitos, sino que su objeto es "mejorar la calidad paisajística y ambiental del municipio"al tratarse de "suelos que se consideran prioritarios para el desarrollo de una gestión forestal pública sostenible".La reserva de suelo se hace, en fin, para finalidad distinta de la prevista en la Ley.

Además, no se identifican los propietarios afectados ni el destino o uso actual de las fincas en cuestión, ni se cumplen, en general, con los requisitos antes transcritos del art. 120 de la LSU, lo que, lejos de ser una mera infracción formal, como defiende el Ayuntamiento demandado, es una infracción sustantiva que acarrea, junto con la anteriormente examinada, la disconformidad a Derecho del art. 99 del PGOU.

E) La aplicación del Protocolo de Evaluación de la Afección Sectorial Agraria (PEAS) y el análisis de afecciones forestales del estudio económico-financiero.

La recurrente alegó que no se aplicó el PEAS y que el estudio económico-financiero no realiza un análisis de afecciones forestales.

El Protocolo de Evaluación de la Afección Sectorial Agraria (PEAS) es de obligada aplicación en los trámites de redacción y aprobación del planeamiento municipal (art. 10.e del PTS Agroforestal), y se incluye como documento D, Anexo I, Instrumentos de Actuación, de dicho PTS. Dicho documento prevé que una de las variables agroforestales a considerar sea la "afección sobre la viabilidad económica de las explotaciones afectadas."

El ISA del PGOU de Zeberio cuenta con un apartado relativo al PEAS (folios 4793 y siguientes del expediente administrativo de la DFB) y consta un epígrafe específico sobre la afección sobre la viabilidad económica de las explotaciones (folio 4802).

El PGOU incluye un documento C relativo al estudio de viabilidad económico-financiera (folios 3720 y siguientes), que, respecto de las propuestas planteadas en el suelo no urbanizable, consigna lo siguiente (folio 3737):

"La preservación del suelo no urbanizable y sus condiciones naturales ligado al mantenimiento de las distintas actividades económicas constituye otro de los objetivos del Plan General. Con carácter general no se contemplan actuaciones reseñables que valorar económicamente al margen de los SS.GG. comentados anteriormente.

El régimen de usos propuesta parte de la premisa de mantener las actividades existentes pero tratando de facilitar la llegada de nuevas actividades que propicien la diversificación de la economía del municipio. En dicho sentido se considera estratégico desde los objetivos del Plan General trabajar en la mejora ambiental y paisajística aumentando su atractivo para la implantación de usos turísticos de distinta índole al suelo no urbanizable (itinerarios temáticos o de observación de la naturaleza, casas rurales en caseríos, zonas de acampada ligadas a los caseríos, etc.) que supongan un complemento a las actividades actuales.

Respecto a las actividades actuales se consolidan con carácter general las instalaciones y edificaciones existentes y se permita la creación de nuevos elementos ligados a unos requisitos ambientales y paisajísticos más protectores. Respecto a la viabilidad de las explotaciones agrarias o forestales ha de decirse que no se ven afectadas significativamente por el presente planeamiento que tan solo establece una serie de medidas preventivas riesgos ambientales en cumplimiento de la legislación ambiental y sectorial existente (erosión, vulnerabilidad de acuíferos, protección de cauces, etc.).

De modo añadido, se expresa en los objetivos del documento, y se recoge a modo de recomendación en la normativa, la necesidad de diversificar y modernizar las actividades agrarias y forestales de Zeberio, evitando en lo posible procesos productivos de monocultivo, excesivamente frágiles económicamente y muy vulnerables a cambios macroeconómicos."

Por tanto, no concurren las infracciones que denuncia el recurrente, que puede estar, a lo sumo, disconforme con esa alegada escasa afectación forestal, pero no negar que el estudio económico-financiero existió y valoró, en la medida de lo posible y en la extensión precisa para un instrumento de ordenación general, la viabilidad económica de las actuaciones concernidas ( sentencia del Tribunal Supremo n.º 952/2018, de 7 de junio de 2018, recurso n.º 692/2017, y las que cita).

NOVENO. La alegada vulneración de otra normativa sectorial, derechos constitucionales y de la Unión Europea.

La recurrente alegó que el PGOU impugnado infringía la Ley de Montes, así como la Norma Foral de Montes y Administración de Espacios Naturales Protegidos, y ello porque se arrogaba competencias que no eran propias y que correspondían a los Planes de Ordenación de Recursos Forestales. Esta alegación ha sido examinada al analizar las concretas infracciones alegadas del PGOU y del ISA, por lo que nos remitimos a los razonamientos correspondientes del fundamento jurídico anterior.

La mención en el PGOU a montes protectores carece de la eficacia que la recurrente le otorga dado que, como esa misma parte indica, la calificación debe hacerse siguiendo el procedimiento legalmente establecido.

La recurrente alegó que el PGOU vulneraba el Decreto Foral 71/2013, de 7 de mayo, por el que se establecen las instrucciones generales para la redacción, aprobación, seguimiento y revisión de los Planes Técnicos de Gestión Forestal Sostenible; pero tal cosa no es así, pues el PTGFS del recurrente sigue vigente (art. 5 del Decreto Foral) y cualquier revisión o modificación del mismo habrá de hacerse por el procedimiento establecido, sin que dicho Plan pueda erigirse óbice para un cambio en los instrumentos de ordenación urbanística, como es el caso.

La recurrente alegó que el PGOU vulneraba el PTP Metropolitano, pero tal argumento no puede acogerse por cuanto éste se aprobó por Decreto 179/2006, de 26 de septiembre, y el PTS Agroforestal se aprobó en el año 2014, por lo que éste tuvo que tener en cuenta a aquél y, habiéndose declarado que el PGOU no es contrario al PTS Agroforestal, debe declararse igualmente que dicho Plan no es contrario al PTP Metropolitano.

La recurrente alegó que el PGOU vulneraba el Decreto 90/2014, de 3 de junio, sobre protección, gestión y ordenación del paisaje en la ordenación del territorio de la CAPV, porque determinaba sus propias áreas de alto valor paisajístico CS7 cuando ninguna figura de protección del paisaje prevista en la legislación asigna dicho valor a los terrenos en cuestión. Tal razonamiento no puede acogerse, dado que, como hemos visto, el PGOU no declara que un área sea de alto valor paisajístico, sino que impone un condicionante superpuesto por las especiales características del suelo en cuestión, cosa que no le está vedada.

La recurrente alegó infracción de la LSU por prever el art. 82 del PGOU que en las zonas que tienen una función protectora de las masas de vegetación autóctona (entre las cuales está la zona Z6 que afecta al recurrente), las prácticas forestales serán objeto de licencia; sin que el art. 207 de la LSU prevea que tales actos estén sujetos a aquélla. Tal argumento no puede acogerse, pues el art. 207 de la LSU no contiene una relación de actos sujetos a licencia numerus clausus(baste ver su apartado w) e incluso las DOT prevén la posibilidad de que el planeamiento urbanístico establezca los criterios para conceder licencia a cualquier actividad "que pueda suponer una amenaza para la estabilidad y conservación de los suelos, la calidad de las aguas subterráneas, el control de las inundaciones o el cumplimiento de los objetivos establecidos para los espacios protegidos por sus valores ambientales, los corredores ecológicos y otros espacios de interés natural multifuncionales"(art. 2.b.3). No combate la recurrente el art. 82 del PGOU en otro aspecto, y por tanto su impugnación debe ser desestimada por lo ya razonado, sin entrar en posterior análisis.

La recurrente incluyó una cláusula de cierre, alegando infracción de derechos constitucionales y de la Unión Europea, que debe asimismo desestimarse dada la conformidad del PGOU con los instrumentos de ordenación territorial, sin que los únicos puntos en que se han acogido las pretensiones del demandante (disconformidad de las reservas de suelo con la LSU y desbordamiento competencial respecto de las medidas 23, 24 y 25 del ISA) suponga que deba examinarse individualizadamente este motivo de recurso o generar consecuencias distintas de las ya declaradas.

DÉCIMO. La pretensión subsidiaria de declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.

La recurrente interesó, subsidiariamente, que se declarara la responsabilidad patrimonial de la Administración y se le indemnizaran los daños y perjuicios ocasionados.

El art. 32 de la LRJSP dispone lo siguiente:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. [...]"

Igualmente, el art. 34 de la LRJSP establece lo que a continuación se expone:

"1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. [...]"

En el caso de autos, no se acredita que el PGOU de Zeberio haya ocasionado al recurrente un daño efectivo y antijurídico, esto es, un daño real y no hipotético y que el mismo no tenga el deber jurídico de soportar. El recurrente explota sus fincas de acuerdo con el PTGFS aprobado y aún vigente y, en este momento procesal, no puede aseverarse que haya sufrido perjuicio alguno. Su estimación de daños, además, se refiere a prescripciones del PGOU o del ISA que entendía contrarias a Derecho y que esta sentencia no ha estimado en su totalidad. También se basaba su reclamación en considerar inviable la explotación, y lo más que podría acreditarse es que la misma podría sufrir limitaciones. La reclamación, en fin, es prematura y depende del devenir posterior de los acontecimientos cuanto menos, respecto de la efectividad de los daños; debiendo analizarse en su momento, además, si aquéllos podrían reputarse antijurídicos.

Por tanto, en este momento procesal la reclamación de responsabilidad patrimonial debe ser desestimada.

Por todo ello, el recurso debe ser estimado parcialmente en el sólo y único sentido de anular el art. 99 del PGOU de Zeberio y las medidas 23, 24 y 25 del ISA, desestimando el resto de pretensiones ejercitadas.

UNDÉCIMO. Costas.

De acuerdo con el art. 139 de la LJCA, dada la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, no procede hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,