Sentencia Contencioso-Administrativo 4548/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1296/2021 de 11 de diciembre del 2025

PRIMERO.- El objeto del recurso.

Por la procuradora Dña. Nuria Peremiquiel, se interpuso en nombre y representación de D. Roman recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Comisión de Territorio Cataluña de fecha 22-12-2020, publicado en el DOGC núm. 8340 de 12-2-2021, de aprobación definitiva del TR de la Modificación Puntual del PGM del ámbito del Parque Natural de la Sierra de Collserola.

SEGUNDO.- La posición de las partes.

2.1.- la demanda.

La actora interesa en su demanda los siguientes pronunciamientos:

1° - declare la nulidad de la Modificació Puntual del Pla General Metropolità de fecha 13 de diciembre de 1990 en cuanto a la finca de D. Roman y su entorno inmediato , Can Castellví de Baix;

2°.- declare la nulidad del Pla Territorial Metropolità de Barcelona, en cuanto a la finca de D. Roman y su entorno inmediato, Can Castellví de Baix como "espacio abierto de especial protección";

3°.- declare la nulidad del Decreto 146/2010, de 19 de octubre, en relación con la finca de D. Roman y su entorno inmediato , Can Castellví de Baix, en tanto la ausencia de valores ecológicos dignos de protección.

4°.- declare la nulidad de Text Refós de la Modificació Puntual del Pla General Metropolità en l'ambit del Parc Natural de la Serra de Collserola, en lo que respecta a la clasificación y calificación urbanística de la finca de D. Roman y su entorno inmediato , Can Castellví de Baix, como suelo no urbanizable clave 29co, declarando su condición de suelo urbano;

5° - todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada.

Dichas peticiones se sustentan, esencialmente, en los siguientes motivos:

1.- Recurso indirecto. La actora, en primer lugar, formula recurso indirecto contra la Modificación del Plan General Metropolitano (MPGM) de 13 de diciembre de 1990.También impugna indirectamente el Pla Territorial Metropolità de Barcelona (PTMB, 2010). Y la impugnación indirecta también se extiende al Decreto 146/2010, de 19 de octubre,por el que se declara el Parc Natural de la Serra de Collserola,al considerar que se aprobó sin Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN)previo y abarca la totalidad del núcleo urbano, pese a carecer de valores naturales o de ecosistemas relevantes.

2.- El carácter reglado de la clasificación del suelo urbano. Tras exponer las razones por las que considera que debe prosperar la impugnación indirecta, defiende que el núcleo objeto de las actuaciones presenta una realidad fáctica plenamente urbanizada y consolidada y con la totalidad de servicios urbanísticos básicos: red eléctrica, alcantarillado, agua potable, telefonía, alumbrado público y acceso rodado conectado a la red viaria municipal. Defiende el carácter reglado del suelo urbano, sin margen de discrecionalidad administrativa de manera que, cuando concurren los servicios y la inserción en la malla urbana, la Administración está obligada a reconocer su condición de urbano y carece de ius variandipara degradarlo a no urbanizable.

3.- Falta de justificación y coherencia en la calificación del suelo. Argumenta que la MPGM Collserola 2020, califica las parcelas con la clave 29co ("Parc Forestal de Collserola"), reservada -según el art. 9 de la Normativa Urbanística- a suelos con valores ecológicos, funciones ecosistémicas o finalidad de conectividad ambiental cuando las parcelas edificadas y urbanizadas del núcleo Can Castellví de Baix carecen de tales valores.

4.- Ausencia de motivación en la exclusión del catálogo de masías y discriminación. La demanda continúa defendiendo la ausencia de motivación de la exclusión del catálogo de masías y la existencia de discriminación puesto que núcleo Can Castellví de Baix se le asigna la condición de suelo no urbanizable, mientras otros enclaves urbanizados y edificados se reconocen como suelo urbano.

5.- Estudio económico financiero. En último término, denuncia la falta de estudio económico financiero conforme al art. 59 TRLUC.

2.2.- La oposición.

Se opone a la demanda la Abogada de la Generalidad de Cataluña, el Área Metropolitana de Barcelona, el Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallès, el Consorci del Parc Natural de la Serra de Collserola y el Ayuntamiento de Barcelona, que interesan la desestimación del recurso, con la condena en costas.

TERCERO.- La decisión de la Sala.

3.1.- Sobre las impugnaciones indirectas.

Tal y como hemos indicado más arriba, la actora, en primer lugar, formula recurso indirecto contra la Modificación del Plan General Metropolitano (MPGM) de 13 de diciembre de 1990.También impugna indirectamente el Pla Territorial Metropolità de Barcelona (PTMB, 2010. Y la impugnación indirecta también se extiende al Decreto 146/2010, de 19 de octubre,por el que se declara el Parc Natural de la Serra de Collserola.

Pues bien, tales impugnaciones no pueden prosperar. El art. 26 LJCA expresa:

"1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior."

Tal y como puede observarse con una simple lectura, para que un recurso indirecto pueda prosperar, es preciso que el acto impugnado directamente sea en aplicación o desarrollo de una disposición general, en este caso, de un planeamiento y que la razón de la impugnación sea que ese planeamiento superior no se ajusta a derecho.

El anterior razonamiento viene avalado por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo. Sirva como ejemplo las SSTS 9 de febrero de 2009, recurso de casación núm. 5938/2005 y 25 de septiembre de 2009, recurso de casación núm. 553/2005 "Como recuerda el Ayuntamiento recurrido, en materia de planeamiento se ha venido experimentado alguna flexibilización interpretativa, ceñida a la posibilidad de articular el recurso indirecto de los instrumentos de planeamiento a través del recurso directo de sus instrumentos de desarrollo en base a la cual se ha reconocido la posibilidad de impugnar indirectamente el Plan General de Ordenación a través del recurso directo a sus planes parciales o especiales de desarrollo (...)Invoca la sentencia recurrida, que el recurso indirecto solo puede ser empleado cuando se ataca de modo directo un planeamiento "derivado o de desarrollo".Por su parte, la STS, Sección 5ª, 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación núm. 4008/2013) dice: "Sin embargo, el motivo debe ser también rechazado, porque lejos de desatender el artículo 26 de la LJCA y la jurisprudencia que lo ha interpretado en sentido extensivo, la sentencia se atiene a tal doctrina escrupulosamente, pues una cosa es la expansión, que en la actualidad es cuestión pacífica, del mecanismo procesal de la impugnación indirecta con ocasión del recurso contra una actividad que no es, en rigor, un acto de aplicación, sino una disposición general, y otra es admitir, como se pretende, articular la impugnación indirecta de una norma que no está jerárquicamente supraordenada a la que se recurre".

En el caso planteado por la actora, no existe dicha relación de subordinación o desarrollo que exige la impugnación indirecta. En primer lugar, la relación entre los planes territoriales y los urbanísticos no es de aplicación o desarrollo ya que, de conformidad con lo que prevé el artículo 11.4 de la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de política territorial:" Los planes de ordenación urbanística serán coherentes en las determinaciones del Plan Territorial General y de los planes territoriales parciales y facilitarán su cumplimiento".Y dicha coherencia no supone desarrollo ni aplicación. Por tanto, no cabe la impugnación indirecta del PTMB.

La misma lógica resulta de aplicación a la impugnación indirecta del PGM de 1990, que tampoco es un acto de aplicación ni de desarrollo de la MPGM de 2020.

E igual sucede con la MPGM de 1990, que tampoco es un acto de aplicación sino instrumentos que no guardan entre si ninguna relación jerárquica sino, más al contrario, que tienen el mismo rango.

La impugnación indirecta también se extiende al Decreto 146/2010, de 19 de octubre,por el que se declara el Parc Natural de la Serra de Collserola,al considerar que se aprobó sin Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN)previo y abarca la totalidad del núcleo urbano, pese a carecer de valores naturales o de ecosistemas relevantes. Sin embargo, la Sala no comparte tal conclusión.

Y es que, en Catalunya, el Pla d'Espais d'Interes Natural (PEIN) equivale al PORN. Lo anterior se desprende del art. 15 de Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales, que señala que:

"1. El Plan de Espacios de Interés Nacional tendrá por objeto la delimitación y establecimiento de las, determinaciones necesarias para la protección básica de los espacios naturales cuya conservación se considere necesario asegurar, de acuerdo con los valores científicos, ecológicos, paisajísticos, culturales, sociales, didácticos y recreativos que posean".

Tal equivalencia ya ha sido puesta de relieve por esta misma sala (STSJ, Contencioso sección 3 del 11 de marzo de 1997 ( ROJ: STSJ CAT 3255/1997 - ECLI:ES:TSJCAT:1997:3255 ) "Siguiendo en la línea de imputación de violación de la normativa básica, se aduce que el P.E.I.N suplanta al Plan de Ordenación de decursos Naturales (PORNA) previsto en el art°. 4 de la repetida Ley 4/89 como instrumento planificador de los recursos naturales, y que primero debería haberse aprobado, este último para que el P.E.I.N fuera su desarrollo, no tiene razón la instante ya que sobre la base ( art°. 8 de la Ley 4/89 ) de que los PORNA son de aprobación autonómica y de que el art°. 4 citado en su párrafo 2° les da el nombre "PORNA" a efectos meramente enunciativos.("con independencia de su denominación") siendo lo único, determinante de su naturaleza y condición sus objetivos y contenidos, puede observarse la similitud de los definidos en dicho artº 4 Ley 4/89 con los recogidos en los arts. 15 a 18 de la Llei 12/85 y concluirse que el P.E.I.N es para Cataluña el PORNA a que se refiere la legislación básica estatal."

3.2.- Sobre la clasificación del suelo.

La parte actora solicita que las fincas se clasifiquen como suelo urbano dada la realidad del núcleo y el grado de conservación. Por otra parte, la actora justifica su pretensión atendiendo a los servicios de los que disponen las fincas y en el agravio comparativo respecto de las fincas situadas en el núcleo urbano de Les Planes.

Pues bien, la pretensión de la parte actora debe ser desestimada. En primer lugar, porque excede el ámbito de nuestra jurisdicción y, segundo, porque la clasificación del núcleo de Can Castellví de Baix como suelo no urbanizable se produjo en el momento de la aprobación de la MPGM de 1990, que no fue objeto de impugnación y la MPGM aprobada en 2020 mantiene tal clasificación.

En suma, la clasificación realizada en su día entra dentro de las posibilidades que asisten a la Administración en ejercicio del "ius variandi".Recordemos en este sentido la TS, Contencioso sección 5 del 27 de octubre de 2015 ( ROJ: STS 4379/2015 - ECLI:ES:TS:2015:4379 ) Como afirma la STS de 23 de abril de 1998 : "[...] La naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el "ius variandi" que en este ámbito se reconoce a la Administración... Este "ius variandi" reconocido a la Administración por la legislación urbanística, se justifica en las exigencias del interés público, actuando para ello discrecionalmente, no arbitrariamente, y siempre con observación de los principios contenidos en el art. 103 de la Constitución ".

3.3.- Justificación y coherencia de la calificación del suelo.

Defiende la actora la falta de justificación y coherencia en la calificación del suelo ya que no guarda coherencia con la realidad del suelo y la propia definición de la MPGM.

Pues bien, respecto a esta cuestión, debemos señalar que la clave 29co se atribuye, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 9 de la Normativa Urbanística de la Modificación del PGM, que dispone:

"los suelos que, por su localización en el territorio, valor ecológico o características físicas, tengan que formar parte del sistema de espacios libres con el objetivo de preservar la biodiversidad y los procesos ecológicos, maximizar los servicios ecosistémicos y asegurar la utilización racional del territorio y la calidad de vida de las personas".

Sin embargo, la justificación que realiza el mismo artículo 9, resulta, a todas luces, no solo insuficiente, sino ilógica y contradictoria, pues admite a renglón seguido:

"Article 9. Sistema de parc forestal de Coliserola, clau 29co

1. S'inciouen en aquesta qualificació els sols que, per la seva localizació en el territori, valors ecologics o caracteristiques fisiques, han de formar part del sistema d'espais liures amb l'objec-tiu de preservar la biodiversitat i els processos ecologics, potenciar els serveis ecosistèmics i assegurar la utilització racional del territori i la qualitat de vida de les persones.

Cal precisar que alguns deis sols inciosos en aquesta qualificació, si bé actualment no tenen valors ecologics rellevants o estan parcialment degradats, per la seva localizació o característi-ques fisiques poden tenir, en el futur, una funció important per assegurar la connectivitat ecolo-gica, evitar la fragmentació, contenir el creixement urbà o garantir l'existencia d'espais Hliures metropolitans".

Por lo tanto, el propio texto reconoce que los terrenos en la actualidad, carecen de valor ecológico o están parcialmente degradados. Y ante tal situación, el futurible que expresa a continuación, no pasa de ser eso, un futurible, extraño a la realidad presente y huérfano del más mínimo soporte técnico o probatorio que permita contemplar aquel pronostico como una posibilidad ni siquiera probable, conveniente o viable.

El anterior razonamiento lleva a la Sala a estimar el presente motivo por la falta de justificación.

3.4.- Exclusión del catálogo de masías y discriminación.

Se denuncia también por la parte actora la ausencia de motivación de la exclusión del catálogo de masías.

Pues bien, en cuanto a las edificaciones que no cumplen los requisitos para hallarse incluidas en el Catálogo, el acuerdo de aprobación definitiva, en el apartado 1.2, indica expresamente:

"respecte les edificacions que aparentment no compleixen amb els requeriments per ésser inclosos en el Catäleg, s'aporta un escrit resposta per cada element en el que s'exposen els valors d'interés i una justificació més acurada per incloure 'edificació en el cataleg" (pag. 3 de l'Acord).

Sin embargo, en el supuesto de autos y pese a la referencia al "escrit de resposta" no existe justificación de la exclusión de las fincas de la actora. Ello, independientemente de que el apartado 1.2 se refiriera inicialmente o no a unas determinadas fincas, supone desconocer los motivos por los que se considera que tales fincas no reúnen las características necesarias para ser incluidas en dicho catálogo. Es decir, falta de justificación.

Por consiguiente, la Sala comparte con la recurrente que la exclusión del catálogo de masías carece de justificación.

Y ante tal falta de justificación de la exclusión, resulta inútil entrar a valorar si existe o no discriminación ya que ni siquiera están descritos los motivos particulares que han llevado a la exclusión del catálogo, con lo cual, no es posible comparar si las situaciones son o no asimilables.

3.5.- Falta de estudio económico financiero.

Según el artículo 22 TRLSU "[...] 4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos:

a) Un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar. La memoria analizará, en concreto, las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación.

b) Las determinaciones económicas básicas relativas a los valores de repercusión de cada uso urbanístico propuesto, estimación del importe de la inversión, incluyendo, tanto las ayudas públicas, directas e indirectas, como las indemnizaciones correspondientes, así como la identificación del sujeto o sujetos responsables del deber de costear las redes públicas.

c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.

El análisis referido en el párrafo anterior hará constar, en su caso, la posible participación de empresas de rehabilitación o prestadoras de servicios energéticos, de abastecimiento de agua, o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de integrarse en la gestión, mediante la financiación de parte de la misma, o de la red de infraestructuras que les competa, así como la financiación de la operación por medio de ahorros amortizables en el tiempo.

d) El horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación.

e) La evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas."

Por su parte, la TRLU, afirma, en su artículo 59, "1. Los planes de ordenación urbanística municipal se formalizan, salvando lo que establece el apartado 2, mediante los documentos siguientes: [...] e) La agenda y la evaluación económica y financiera de las actuaciones a desarrollar".Y en su artículo 96, en relación con la modificación de las figuras de planeamiento, recuerda que "La modificación de cualquiera de los elementos de una figura del planeamiento urbanístico está sujeta a las mismas disposiciones que rigen su formación, con las excepciones que se establezcan por reglamento y las siguientes particularidades[...]".

Respecto del RLU, el artículo 76 dispone "I. El plan de ordenación urbanística municipal puede incorporar en su documentación el programa de actuación urbanística municipal, al cual le corresponde: [...] 3. La evaluación económica y financiera del plan de ordenación urbanística municipal contiene la estimación del coste económico de las actuaciones previstas, la determinación del carácter público o privado de las inversiones necesarias para la ejecución del plan, las previsiones de financiación pública, y el análisis de la viabilidad financiera de las actuaciones derivadas de la ejecución del plan".

Y el art. 118.1 RTRLUC expresa: "Las modificaciones de los planes urbanísticos tienen que contener las determinaciones adecuadas a su finalidad específica, entre las propias de la figura de planeamiento modificada [...]"

En nuestro caso, consta en el apartado V de la memoria un apartado titulado agenda y evaluación económica y financiera. En dicho texto no se prevén actuaciones que sea necesario programar. De hecho, evita el desarrollo de diversas actuaciones como son las reservas viarias, equipamientos o zonas verdes.

Ante tal situación y dado que no se contemplan actuaciones a desarrollar, no es precisa la evaluación financiera y económica. Por otra parte, no se incrementa el techo edificable, la densidad del uso residencial o la intensidad de los usos. Tampoco existe una alteración de las cargas urbanísticas, no se contemplan actuaciones urbanísticas y no se modifican las previsiones de ejecución de los sistemas públicos, por lo que no se requiere la agenda ni el documento de evolución económica.

Por último, dado que la MPGM no comporta un incremento del aprovechamiento urbanístico o la transformación global de los usos, no corresponde incluir la documentación establecida en el artículo 99 de la Ley de urbanismo (entre otros, una evaluación económica de la rentabilidad de la operación, en términos comparativos, del rendimiento económico derivado de la ordenación vigente).

Por todo lo expuesto, procede la estimación parcial del recurso interpuesto.

CUARTO.- Costas.

En cuanto a las costas, el artículo 139 LJCA establece que en primera o única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, y que en los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.