Se interpuso por la representación del Ayuntamiento de San Sebastián recurso de apelación ante esta Sala, suplicando el dictado de una sentencia por la que estimando el presente recurso, revoque la recurrida desestimando el recurso interpuesto contra la resolución del Ayuntamiento impugnada.
Se presentó por MARIA ZABALETA D?ANJOU, Procuradora de los Tribunales y de ARTS ASKONABITZA, SLU escrito de oposición al recurso de apelación, solicitando el dictado de sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme la sentencia de instancia, con condena en costas.
PRIMERO.-Objeto del recurso
Es objeto de recurso de apelación la sentencia nº 89/2024 dictada por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Donostia San Sebastián en fecha 15 de abril de 2024 en la que estima el recurso seguido a instancia de la mercantil ARTS ASKONABITZA, SLU y cuyo objeto era el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Donostia San Sebastián de 30 de marzo de 2023 de suspensión de licencias en el expediente de modificación del Plan General de Ordenación Urbana para la regulación de usos de hospedaje.
La sentencia objeto de este recurso estimó la impugnación articulada por la parte en la instancia y recoge la regulación de suspensión de licencias de acuerdo al art. 85 Ley 2/2006 de 30 de junio y la jurisprudencia que allí se invoca en relación a la suspensión de otorgamiento de licencias con ocasión de la aprobación de instrumentos de planeamiento urbanístico. Tras ello analiza la documentación técnica de la reforma ya operada en 2019 y 2020. Expone que la nueva regulación de 2023 vuelve a poner el foco en el desarrollo turístico de la ciudad; lo que integró el principal argumento para la anterior modificación del art. 59: folio 4 y ss del expediente administrativo: "propuesta de suspensión de licencias vinculada a la elaboración y tramitación de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián para la regulación de los usos de hospedaje". Añade finalmente que "Por lo tanto, al concurrir las identidades de ámbito y finalidad perseguida, deberá estimarse la presente demanda; resultando, a mayor abundamiento, que tampoco existiría a lo largo del acuerdo recurrido, ni se aprecia en los informes que le sirvieron de sustento, que se aborde de manera específica la inexistencia de otras medidas menos restrictivas o distorsionadoras de la actividad de hospedaje adoptables en sustitución de la suspensión operada; no puede operarse debidamente el juicio de proporcionalidad y necesidad que en todo caso debe acompañar como motivación a los acuerdos de adopción de medidas de naturaleza restrictiva.
Por lo tanto, no superada la ventana temporal que viene determinada legalmente, periodo de 5 años desde la anterior suspensión, el presente recurso contencioso administrativo debe prosperar anulando el acuerdo recurrido y dejándolo sin efecto."
SEGUNDO.-Motivos de la apelación
En el recurso de apelación se efectúa una inicial exposición de lo razonado en la sentencia y en particular de la comparación entre la MPGOU de 2021 (informe de la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco anterior a la MPGOU de 2021, que señala el alcance de la modificación; así como el informe del arquitecto redactor de la MPGOU de 2021). Expone la apelante que la suspensión es ajustada a derecho ya que no se está ante el supuesto del art. 85.4 en cuanto a "mismo ámbito espacial y por idéntica finalidad" y expone que ni estamos ante la misma clase de suspensión, ni concurre identidad en el contenido normativo. En este sentido alega que la suspensión acordada el 28-2-2019 según recoge el propio Acuerdo municipal "Venía dada por la aprobación inicial de la modificación puntual de las Normas Urbanísticas Generales del PGOU -esto es, tenía carácter necesario.
- Afectó a toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias en todas las parcelas y en todos los ámbitos de la ciudad.
- Y su finalidad se anudaba al transcurso de ocho años desde la aprobación del PGOU "al objeto de adecuar su contenido a las nuevas condiciones y circunstancias que han ido acaeciendo durante este período en el ámbito jurídico, legislativo y normativo del urbanismo y la ordenación del territorio"; "adecuar sus determinaciones a nuevas realidades de trascendencia para la configuración del entorno urbano", a saber: "i) la disminución del tamaño medio de las unidades familiares y la proliferación de las unidades monoparentales, y ii) al importante crecimiento de la actividad turística del municipio", así como "las modificaciones puntuales introducidas en los criterios generales de cómputo de la edificabilidad física, todas ellas relacionadas con la nueva concepción de la política urbanística basada en la rehabilitación del patrimonio edificado y la mejora de las condiciones energéticas de las viviendas y la obtención del máximo provecho de los recursos ya dispuestos".Expone que esa suspensión acordada y de acuerdo al informe de la COPU (doc. 4 de la demanda) respondía a necesidad de adaptar a las modificaciones de la nueva normativa urbanística y dificultades interpretativas de la actual regulación modificando el término "uso hotelero" por el "uso hospedaje" procediendo en suma a adaptar la regulación del art. 59 PGOU a la nueva figura legal de las viviendas turísticas.
Frente a ello opone que la suspensión acordada en acuerdo de 30-3-2023 es una suspensión facultativa y afecta solo a los usos de hospedaje y en determinados ámbitos de la ciudad y teniendo por finalidad una regulación completa o integral de los usos de hospedaje a partir del contenido del Plan Director de turismo sostenible 2023-2017 y valorándose las afecciones que implicaban al parque de residencial del conjunto de la ciudad, la convivencia en un mismo edificio de residentes y turistas y la afección que implica en las actividades económicas, todo lo cual se valoraba en el informe del Director de Urbanismo Sostenible de 07/03/2023 (folios 4-9 e.a.), y en la parte expositiva del acuerdo de suspensión (folios 61-69 e.a.).
Expone así que no se está ante una misma finalidad de modo que la primera suspensión tenía por objeto adecuar las normas urbanísticas generales a las nuevas circunstancias producidas durante los 8 años de vigencia del PGOU de modo que la actividad turística era algo meramente tangencial en la modificación iniciada en 2019 mientras que en la suspensión de 2023 se dirige directamente a abordar su regulación. Entiende además que existe suficiente motivación del acuerdo en la medida que la protección del derecho a la vivienda digna y adecuada y el control del entorno urbano como "una razón imperiosa de interés general" que habilita a la intervención municipal a través del planeamiento.
TERCERO.-De la oposición al recurso.
En el escrito de oposición al recurso por la apelada se efectúa en primer lugar una alegación sobre carencia sobrevenida de objeto en la medida que entiende que dado que la suspensión ya no está vigente desde 17-4-2024 (un año tras la publicación del acuerdo en el BOG) considera carece ya de objeto la presente litis.
En relación a la existencia de identidad prevista en el art. 85.4 Ley 2/2006 expone que en relación a que la suspensión hubiera sido la automática en el año 2021 y que hubiera sido la facultativa en el año 2023 expone que no es relevante toda vez que el art. 85.4 LSUPV alude a que es en cualquiera de los dos supuestos previstos de modo que la prohibición de una nueva suspensión en un plazo inferior a 5 años no distingue entre suspensión facultativa o ex lege. Además de idéntica finalidad expone que en relación a la identidad espacial expone que en la suspensión automática del año 2021 se suspendieron las licencias de hospedaje de todo el suelo urbano y el suelo urbanizable de la ciudad. En la suspensión potestativa del año 2023 se suspenden las licencias de hospedaje de las parcelas residenciales de todo el suelo urbano y el suelo urbanizable de la ciudad, además de las parcelas de uso terciario del Centro, del Antiguo-Ondarreta, de Ategorrieta y Ulia, de Gros y de Ibaeta. Expone que es evidente que, para las parcelas residenciales, el ámbito territorial de suspensión de licencias para el uso de hospedaje es idéntico en ambas suspensiones, esto es, la totalidad del municipio y que, en cuanto a las parcelas de uso terciario, los ámbitos que se afectan ahora también estuvieron afectados durante la suspensión de la MPGOU de 2021, ya que se afectó a todo el suelo urbano y urbanizable de la ciudad. Y en relación a la existencia de idéntica finalidad expone que el hecho de que en la modificación de 2021 incluyera más cuestiones (regulación del tamaño promedio de las viviendas o aclaraciones sobre preceptos) expone que un elemento fundamental de la misma fue la regulación del uso de hospedaje, finalidad que se repite ahora en la modificación que ahora se anuncia. Expone que el propio informe de la COTPV aludía como cuestión principal la regulación del uso de hospedaje. Lo propio expone sucedía atendiendo al informe del arquitecto redactor de la modificación (informe de enero de 2020) en el que se incidía en la "Ley 13/2016, de 28 de julio, de Turismo, que regula una nueva actividad en el ámbito del uso de hospedaje (antes denominado uso hotelero) al regular la actividad de "vivienda para uso turístico" y el "alojamiento en habitaciones de viviendas particulares para uso turístico ( Art.53 y 54 de la Ley 13/2016). Expone que existe un hilo conductor en la actuación municipal que se inicia con la prohibición de nuevos hospedajes en la Parte Vieja, declarándola "zona saturada", sigue con la Modificación de las NN.UU.GG del año 2021, poniendo requisitos adicionales para la implantación de hospedaje en parcelas residenciales y continua con la nueva propuesta de 2023-2024 cuyo contenido hemos conocido con la aprobación inicial de la Modificación de Plan General de Ordenación Urbana (BOG 17-04-2024).
Expone por último que no se cumplen los requisitos de motivación jurisprudencialmente exigidos en este tipo de suspensiones.
CUARTO.-Juicio de la Sala.
No podemos apreciar en este caso la pérdida sobrevenida de objeto que ha sido planteado por la parte apelada pues lo cierto es que no debemos dejar de considerar que el objeto de este recurso de apelación no es propiamente el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Donostia San Sebastián de 30 de marzo de 2023 de suspensión de licencias en el expediente de modificación del Plan General de Ordenación Urbana para la regulación de usos de hospedaje sino la sentencia dictada por el Juzgado y que anuló el referido acuerdo. Dicha sentencia persiste y, el juicio que debe aquí efectuarse, es la conformidad o no a derecho de dicha sentencia de acuerdo a los motivos de recurso que se han articulado.
Despejada dicha cuestión, y en orden a clarificar los términos del debate, debe tenerse en cuenta que la sentencia se pronunciaba sobre la conformidad a derecho de la suspensión de licencias en el expediente de modificación del PGOU y que había sido acordada al amparo del art. 85.1 Ley 2/2006 de urbanismo , es decir, se estaba ante la denominada suspensión "facultativa".
En efecto, dispone dicha norma lo siguiente:
"1. Las administraciones competentes para la aprobación inicial de los planes urbanísticos podrán acordar la suspensión, por el plazo máximo de un año, del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para ámbitos o usos determinados, a los efectos de la elaboración o, en su caso, la modificación o revisión de dichos planes desde su aprobación inicial, en todo caso, o desde la adopción del acuerdo de formulación del avance.
2. Para su eficacia, el acuerdo de suspensión a que se refiere el párrafo anterior deberá ser publicado en el boletín oficial del territorio histórico correspondiente y en el diario o diarios de mayor difusión en el mismo.
3. El acuerdo de aprobación inicial de los planes urbanísticos determinará la suspensión, por el plazo máximo de dos años en el caso de que el acuerdo se refiera a planes generales, y de un año en todos los restantes casos, del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias en los ámbitos en las que las nuevas determinaciones previstas supongan modificación del régimen urbanístico vigente. Esta suspensión sustituirá la medida a que se refiere el párrafo primero cuando la misma se hubiera adoptado previamente.
4. La suspensión se extingue por el mero transcurso del plazo máximo para el que haya sido adoptada y, en todo caso, con la aprobación definitiva del plan en tramitación, si ésta fuera anterior.
5. Extinguidos los efectos de la suspensión en cualquiera de los supuestos previstos, no podrán acordarse nuevas suspensiones, en el mismo ámbito espacial y por idéntica finalidad, en el plazo de cinco años.
6. Los peticionarios de licencias solicitadas en debida forma con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizados del coste de los proyectos. No habrá derecho a la devolución del coste del proyecto cuando la petición no se ajuste a derecho por ser contraria a la normativa o a la ordenación territorial y urbanística vigentes a la fecha de la solicitud.
7. El derecho a exigir la devolución del coste del proyecto quedará en todo caso en suspenso hasta que, aprobado definitivamente el plan de que se trate, se demuestre la incompatibilidad de dicho proyecto con sus determinaciones."
Se trataba por tanto, conforme así consta en el expediente, de una suspensión acordada con ocasión de los trabajos ya encomendados para "redacción de la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián para la regulación de los usos de hospedaje incluyendo la documentación para tramitar la evaluación ambiental estratégica". Esos trabajos de modificación del PGOU cristalizan posteriormente, conforme pone de manifiesto así el apelado, en la aprobación inicial de Acuerdo de modificación del PGOU de 21-3-2024 y en el que se menciona precisamente a la suspensión de otorgamiento de licencias acordada el 30-3-2023, esto es, en el mismo expediente de modificación del PGOU.
Pues bien, hechas dichas precisiones, se considera que lo resuelto por esta misma Sala y sección con ocasión de la impugnación planteada contra la suspensión acordada con el Acuerdo de 21-3-2024 (esto es, suspensión acordada con ocasión de la aprobación inicial) debe llevar, incluso con mayor razón aun (en aquel caso era suspensión no facultativa sino preceptiva) a rechazar el recurso de apelación presentado y confirmar la sentencia de instancia que anuló esa suspensión al entender que las previsiones del art. 85.5 LSUPV impedían esa nueva suspensión al considerar, en definitiva, que estábamos ante mismo ámbito espacial y finalidad. En efecto, eso fue lo que resolvimos en la St. Nº 198/2025 de 9 de abril de 2025 recurso 501/2024 y en la más reciente sentencia nº 493/2025 de 11 de noviembre en el recurso 177/2025 y, en esta última expusimos que "Las partes discuten la posibilidad de acordar la suspensión del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias (acuerdo 3º de la Resolución recurrida) cuando consta, y ninguna de las partes lo niega, que no han transcurrido cinco años desde el cese de la vigencia de una suspensión anterior.
Concretamente, discuten si la suspensión aquí recurrida, producida ex lege por el art. 85.2 de la LSU (tras modificación producida por Ley 18/2023, de 21 de diciembre ), debería no haberse acordado por no haber transcurrido dicho plazo de 5 años según el art. 85.4 de la LSU; y si existiría la identidad de ámbitos afectados y finalidad que permitiría la aplicación del art. 85.5 de la LSU.
Esta Sala ha resuelto recientemente una impugnación idéntica del mismo acuerdo 3º de la Resolución aquí recurrida en nuestra sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025 (recurso n.º 501/2024 ). La misma consta recurrida en casación estatal, entre otros motivos, por contradicción con la sentencia del Tribunal Supremo n.º 898/2022, de 30 de junio, recurso n.º 5615/2020 , estando dicho recurso pendiente de admisión en aquella sede; y en casación autonómica, entre otros motivos, por contradicción con la sentencia de esta Sala n.º 515/2024, de 13 de noviembre de 2024, recurso n.º 346/2023 , estando dicho recurso suspendido en su tramitación hasta la resolución del recurso de casación estatal.
Lo antedicho obliga a realizar un análisis de la cuestión, sin que resulte sensato efectuar una mera remisión al precedente inmediato de la sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025, de esta Sala y Sección.
A) La imposibilidad de acordar la suspensión por no haber transcurrido el plazo de cinco años desde la extinción de la suspensión anterior.
El art. 85 de la LSU, tras modificación operada por la Ley 18/2023, de 21 de diciembre , vigente desde el 5 de enero de 2024 y por tanto al tiempo del dictado de la Resolución ahora recurrida, disponía lo siguiente:
"1. A los efectos de la elaboración o, en su caso, la modificación o revisión de los planes urbanísticos, las administraciones competentes para la aprobación inicial de los planes urbanísticos podrán acordar la suspensión, por el plazo máximo de un año, del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para ámbitos o usos determinados, desde la adopción del acuerdo de formulación del avance y hasta el acuerdo de aprobación inicial. Esta suspensión se extingue por el mero transcurso del plazo máximo para el que haya sido adoptada y, si estuviera vigente, será reemplazada con la suspensión que se acuerde tras la aprobación inicial.
2. El acuerdo de aprobación inicial de los planes urbanísticos determinará la suspensión, por el plazo máximo de dos años en el caso de que el acuerdo se refiera a planes generales y de un año en todos los restantes casos, del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias en los ámbitos o para usos determinados en los que las nuevas determinaciones previstas supongan modificación del régimen urbanístico vigente. Esta suspensión se extingue por el mero transcurso del plazo máximo para el que haya sido adoptada o, en su caso, con la publicación de la aprobación definitiva del plan urbanístico correspondiente.
3. Para su eficacia, el acuerdo de suspensión a que se refieren los apartados 1 y 2 anteriores deberá ser publicado en el boletín oficial del territorio histórico correspondiente y en su diario o diarios de mayor difusión.
4. Extinguidos los efectos de la suspensión en cualquiera de los supuestos previstos, no podrán acordarse nuevas suspensiones, en el mismo ámbito espacial y por idéntica finalidad, en el plazo de cinco años.
5. Las personas peticionarias de licencias o autorizaciones solicitadas en debida forma con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizadas del coste de los proyectos. No habrá derecho a la devolución del coste del proyecto cuando la petición no se ajuste a derecho por ser contraria a la normativa o a la ordenación territorial y urbanística vigentes a la fecha de la solicitud.
6. El derecho a exigir la devolución del coste del proyecto quedará en todo caso en suspenso hasta que, aprobado definitivamente el plan de que se trate, se demuestre la incompatibilidad de dicho proyecto con sus determinaciones."
En nuestra sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025 , distinguíamos entre la suspensión facultativa del art. 85.1 de la LSU ("las administraciones competentes [...] podrán acordar...") y la suspensión obligatoria del art. 85.2 de la misma Ley ("el acuerdo de aprobación inicial [...] determinará la suspensión..."); pero añadíamos que, "si bien es comúnmente aceptado que la aprobación inicial de un nuevo planeamiento conlleva la automática suspensión de la concesión de licencias, nada impide que las circunstancias que determinan tal automatismo puedan ser controladas", y citábamos la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2000 (recurso n.º 6206/1993 ) Conviene detenernos en dicha sentencia. La misma examinaba un caso en el que resultaban relevantes los siguientes hechos (FJ 5º):
"1º Por acuerdo de 9 de abril de 1987 (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia del día 15 siguiente) el Ayuntamiento de Sangenjo aprobó inicialmente las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio, y la suspensión del otorgamiento de licencias, entre otras, en la zona en que después solicitaría el recurrente licencia de obras.
2º El 28 de junio de 1989 la Comisión Provincial de Urbanismo suspendió la aprobación definitiva de aquellas Normas a fin de que el Ayuntamiento de Sangenjo subsanara determinadas deficiencias y las sometiera a nuevo trámite de información pública, advirtiendo que todo ello debería "llevar consigo la suspensión de las licencias en las áreas territoriales afectadas por el cambio en las determinaciones del planeamiento".
3º El 12 de septiembre de 1989 el recurrente solicitó la licencia de obras que da lugar al presente proceso.
4º Por acuerdo de 27 de septiembre de 1989 (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia del 11 de octubre del mismo año) el Ayuntamiento de Sangenjo decidió la suspensión de licencias en todo el término municipal por un tiempo de cuatro meses a fin de redactar un Plan General de Ordenación Urbana.
5º El 29 de enero de 1990 se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Sangenjo
6º El 29 de septiembre de 1992, fecha en que el Ayuntamiento contestó a la demanda en el presente proceso, dicha Corporación no había acometido la elaboración de ese nuevo Plan General de Ordenación."
Por tanto, existió una primera suspensión derivada de la aprobación inicial de una modificación de las Normas Subsidiarias y, antes del transcurso del plazo de cinco años desde la extinción de aquélla, se acordó una segunda suspensión a fin de redactar un PGOU. Son dos suspensiones ex lege en virtud de la normativa entonces aplicable ( art. 27.3 de la Ley del Suelo de 1976 y art. 8 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre , de adaptación de planes generales de ordenación urbana). Los preceptos indicados tenían una redacción idéntica al art. 85 de la LSU ahora considerado, es decir, se preveía que "el acuerdo de aprobación inicial de los instrumentos de ordenación [...] determinará, por sí solo, la suspensión del otorgamiento de licencias en aquellas áreas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente"; previéndose igualmente que, "extinguidos los efectos de la suspensión en cualquiera de los supuestos previstos, no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años, por idéntica finalidad."
La recurrente pretendía la anulación de la segunda suspensión de licencias por dos causas: en primer lugar, por no haber transcurrido el plazo de cinco años desde la extinción de la suspensión anterior; y, en segundo lugar, por fraude de Ley, porque el nuevo PGOU que pretendía tramitarse no había sido objeto de tramitación alguna. El Tribunal Supremo, al examinar el caso, declaró disconforme a Derecho la suspensión de licencias por ambas causas, siendo cualquiera de ellas suficiente para dar lugar a dicho resultado anulatorio.
Concretamente, el Tribunal Supremo razonó lo siguiente (FJ 7º):
"Alega el recurrente que el acuerdo del Ayuntamiento de Sangenjo es anulable tanto por infringir la prohibición contenida en el artículo 8º.5 del real Decreto-ley 16/1981 , que establece que "extinguidos los efectos de la suspensión... no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años, por idéntica finalidad", como por haberse adoptado en fraude de ley, con la única finalidad de eludir el límite temporal impuesto por el precepto transcrito. Desde ambos puntos de vista el recurso debe ser estimado. No cabe aceptar que, como pretende el Ayuntamiento demandado, las Normas Subsidiarias de Planeamiento en trámite cuando, según dice, se decidió elaborar en Plan General de Ordenación Urbana respondan a finalidades distintas. Aunque el ámbito de las primeras pueda no coincidir con las de un plan general en el presente caso no resulta sí, hasta el punto que la propia Corporación municipal reconoce que, aprobadas definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento, el Ayuntamiento ha podido demorar la elaboración de su Plan General de Ordenación Urbana. Por otra parte, la propia actuación del Ayuntamiento de Sangenjo pone de manifiesto que el acuerdo de suspensión del otorgamiento de licencias adoptado el 27 de septiembre de 1989 no tuvo la finalidad de proteger las futuras determinaciones de un plan general sino las de superar los plazos máximos de suspensión de licencias, utilizando el apoyo formal del artículo 117.1 de Reglamento de Planeamiento para eludir la prohibición impuesta por el artículo 8º.5 del Real Decreto-ley 16/1981 . No existe nada que justifique la decisión de laborar un plan general cuando están pendientes de aprobación definitiva unas normas subsidiarias elaboradas por el mismo Ayuntamiento, decisión que se revela ficticia ante la posterior inactividad de dicha Corporación en la elaboración de ese instrumento de planeamiento."
Esta conclusión es coincidente con la interpretación teleológica del art. 85 de la LSU, que pretende configurar la suspensión de licencias a modo de medida cautelar, evitando la concesión de aquéllas en casos en los que, por efecto de la modificación del planeamiento, las licencias pudieran ser contrarias a la nueva regulación; y también con la propia interpretación sistemática del precepto, que incluye la prohibición de acordar nuevas suspensiones antes del transcurso del plazo de cinco años desde la extinción de la suspensión anterior en un apartado del mismo artículo que regula la suspensión ope legis derivada de la aprobación de los instrumentos de planeamiento.
Además, el Tribunal Supremo ya se había pronunciado a favor de la interpretación restrictiva de la cláusula de suspensión del otorgamiento de licencias en su sentencia de 28 de abril de 1997 , en la que, concurriendo un acuerdo de suspensión inicial y un segundo acuerdo de suspensión que pretendía prorrogar aquélla más allá del plazo de dos años legalmente previsto ( art. 27.3 de la Ley del Suelo de 1976 ), estimó parcialmente el recurso y declaró "que los efectos de la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en las áreas territoriales objeto de esta litis, quedan extinguidas "ope legis" desde el transcurso de dos años de efectiva y real vigencia de la suspensión a computar desde el 1 de octubre de 1987."
No hay, por otra parte, pronunciamientos posteriores del Tribunal Supremo que contradigan la doctrina ya referida, habiéndose mantenido constante la misma durante todo el tiempo en que se interpretó y aplicó la normativa estatal en la materia, declarada posteriormente inconstitucional y nula por Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 y que dio lugar a que las Comunidades Autónomas incluyeran en sus legislaciones cláusulas idénticas o prácticamente idénticas a las entonces previstas a nivel estatal.
No se aprecia, tampoco, contradicción con la sentencia de esta Sala y Sección de 13 de noviembre de 2024 (recurso n.º 346/2023 ), que consideró que la suspensión derivada del acuerdo de aprobación inicial de los planes urbanísticos se produce "de forma imperativa" y "ope legis", porque allí las circunstancias de hecho que se tuvieron en cuenta fueron distintas y, por ende, también la solución conferida al caso.
Por todo ello, debemos ratificar la solución dada en nuestra sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025 (recurso n.º 501/2024 ), en el sentido de que es posible declarar la disconformidad a Derecho de la suspensión acordada por no haber transcurrido cinco años desde la extinción de la suspensión anterior.
B) La identidad de ámbitos afectados y finalidad entre la suspensión aquí recurrida y la acordada anteriormente.
Quedaría por dilucidar si, entre esta suspensión y la anterior, existe la identidad de ámbitos afectados y finalidad que supondría la imposibilidad de acordar la segunda suspensión de licencias.
En este punto, debe efectuarse expresa remisión al precedente de esta Sala que venimos citando, sentencia n.º 198/2025, de 9 de abril de 2025 (recurso n.º 501/2024 ), dado que el caso examinado es el mismo y no se ponen de manifiesto nuevas circunstancias que exijan un nuevo análisis de la cuestión. Así, en dicha sentencia decíamos lo siguiente:
"Examinando la relación entre las revisiones del planeamiento que dieron lugar dos suspensiones de licencias en plazo inferior a 5 años, resulta lo siguiente.
1.- La primera de las modificaciones del PGOU afectó a más de 80 preceptos de las Normas Urbanísticas Generales del PGOU. En concreto se modificaron los siguientes artículos: 2, 3, 4, 5, 6,8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 50, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 67, 70, 71, 74, 75, 77,79, 80, 81, 84, 85, 86, 87, 90, 91, 92, 93, 94, 102, 104, 106, 107, 108, 112, 113, 117, 118, 125, 126, 127, la Disposición Transitoria Primera y Disposición Transitoria Tercera.
La segunda revisión del planeamiento se proyectó sobre los siguientes artículos: 9,11,12, 13, 14, 15, 16, 26, 28, 33, 34. 35, 36, 37, 38, 46, 59 y 62.
Por consiguiente, la primera de las modificaciones afectó a los mismos preceptos que la segunda (con la excepción del art. 62 -revisado en la más reciente y no en la anterior, si bien el contenido de este artículo no resulta relevante a los efectos que ahora se examinan, pues disciplina las "condiciones de uso de las edificaciones destinadas a usos no residenciales"-). Es decir, el ámbito de la normación, si bien era más amplio en la primera de las suspensiones que ahora se analizan, comprendía (con la salvedad apuntada) la totalidad de los preceptos de la segunda.
2.- La finalidad de la primera revisión era la adecuación de las normas urbanísticas a: "i) la disminución del tamaño medio de las unidades familiares y la modificación de las unidades monoparentales; ii) al importante crecimiento de la actividad turística del municipio". Como es fácil deducir, nada impedía que esta segunda adaptación de la normativa (al crecimiento de la demanda de servicios turísticos) se extendiera más allá de la mera adaptación a la nueva terminología aplicable a los alquileres vacacionales en sus diversas modalidades, o a las pensiones.
La finalidad de la segunda revisión se enuncia como reguladora de la implantación de los usos de hospedaje y los alojamientos turísticos vigentes en el medio urbano de la ciudad (formado por el conjunto de los suelos urbanos y urbanizables), salvo en lo referente a las cuestiones y propuestas en las que las previsiones del planeamiento vigente y la Modificación del PGOU son coincidentes.
En consecuencia, es cierto que la modificación del Plan General de 2024 se circunscribe solamente al "hospedaje" mientras que la modificación del Plan General de 2021 modificó la regulación del tamaño promedio de las viviendas (y otras cuestiones de menor calado), además de ciertas reglas relativas a los alojamientos turísticos. Pero también lo es que nada impedía que el objeto de la segunda revisión hubiera sido abarcado en la primera, dado el carácter abierto de la formulación de ésta en lo que respecta a la ordenación de la actividad turística.
3.- La suspensión acordada en la segunda revisión afecta al conjunto de las parcelas pormenorizadas residenciales (en todas sus modalidades: «a10. Residencial de casco antiguo»; «a.2. Residencial de ensanche»; «a.30. Residencial de edificación abierta»; «a.40. Residencial de bajo desarrollo»), industriales («b.10»), terciarias («b.20») y de equipamiento («g.00») situadas en el citado medio urbano en la medida en que los reajustes del régimen de implantación de usos de hospedaje planteados inciden en todas ellas. Según afirma la contestación a la demanda, se aplica "en el parque residencial del conjunto de la ciudad".
En consecuencia, el ámbito territorial de suspensión de licencias para el uso de hospedaje es idéntico en ambas suspensiones: la totalidad del suelo urbano y urbanizable de la ciudad en cuanto aparece destinado a la actividad que se regula.
4.- A la vista del ámbito -en sus distintas vertientes- de una y otra revisión del planeamiento, lo relevante no es que el resultado final haya sido distinto, sino que la segunda revisión no resultaba imprescindible desde el momento en que con la primera hubiera resultado posible alcanzar la totalidad de los objetivos. Nada de lo que se ha hecho con la segunda revisión resultaba imposible de hacer en la primera revisión; todo se ha hecho depender de la voluntad de dar uno u otro contenido a las determinaciones.
Lo esencial es que el Ayuntamiento ha decidido completar la normativa en materia de alojamientos turísticos con reglas que podían haber sido incluidas en la revisión acordada el 28 de febrero de 2018 y modificada el 27 de enero de 2021. No lo hizo entonces, por razones que no son objeto de examen en este procedimiento, y prefirió hacerlo posteriormente, en 2024.
Nada impide optar por esta técnica normativa. Pero al acometer esta tarea antes del transcurso del plazo de 5 años, el Ayuntamiento debe soportar la carga de no ver suspendidas las licencias. Acometiendo una nueva reforma de la regulación de un mismo ámbito en menos de 5 años desde la anterior suspensión, debe acometer la modificación sin limitar el derecho de los interesados a obtener las licencias conforme a la normativa vigente. Lo contrario supondría que cualquier nueva iniciativa en un determinado ámbito de regulación prolongase sin límite la suspensión de licencias, lo que resulta contrario a la regla contenida en el art. 85.5 LSU.
Por cuanto se ha razonado, la demanda debe ser estimada."
En función de los razonamientos recogidos en nuestras dos precedentes sentencias, se considera que el recurso de apelación debe verse rechazado y confirmar así el criterio de la sentencia de instancia que, en línea con lo resuelto por la Sala, entendió que se había infringido lo previsto en el art. 85.5 LSUPV.
QUINTO.-Costas
De acuerdo con el art. 139 de la LJCA, dada la desestimación del recurso interpuesto, procede imponer las costas a la apelante.
No obstante, puesto que a tenor del art. 139.4 de la LJCA, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima", la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar hasta una cifra máxima total de mil quinientos euros (1.500,00 euros) la cantidad que, por todos los conceptos, en relación con los honorarios de Letrado, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas.
En atención a lo razonado, esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dicta el siguiente
