Sentencia Contencioso-Administrativo 350/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 382/2025 de 11 de julio del 2025

PRIMERO.- El procedimiento se interpone por el cauce de protección de los derechos fundamentales de la persona contra la Orden del Consejero de Hacienda y Administración Pública de fecha de 16 de mayo de 2024 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de fecha de 24 de noviembre de 2023 del Director General de Función Pública por la que se resuelve definitivamente el concurso de méritos para la provisión de puestos de trabajo singularizados y no singularizados de personal funcionario de carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Como antecedentes se detalla en la sentencia:

La recurrente doña Adela tiene la condición de personal estatutario fijo de gestión y servicios con plaza en propiedad en la categoría de Grupo Administrativo en la Dirección de Área de Recursos Humanos de los Servicios Centrales del Servicio Aragonés de Salud. Ocupa, en el momento de interponer el recurso, la plaza de Jefa de Negociado de Relaciones Laborales, Formación y Desarrollo del personal y Salud Laboral en la Dirección de Área de Recursos Humanos de los Servicios Centrales de Servicio Aragonés de Salud.

Del expediente administrativo se desprenden los siguientes hechos relevantes:

En fecha de 13 de octubre de 2022 se publicó en el BOA resolución de fecha de 4 de octubre de 2022 del Director General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, por la que se convocó concurso abierto y permanente para la provisión definitiva de puestos singularizados y no singularizados de personal funcionario de carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

La base segunda de la convocatoria apartado 1 señala:

Segunda.

"1. Podrá tomar parte en el concurso el personal funcionario de carrera al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Aragón en servicio activo o equiparable, así como el personal que se encuentre en las siguientes situaciones:

El personal funcionario que esté en situación de excedencia voluntaria que reúna los requisitos para cesar en esa situación, y el que esté en situación de suspensión de funciones, cuando haya cumplido el periodo de suspensión, para su reingreso al servicio activo.

El personal funcionario en situación de excedencia para el cuidado de hijos o de familiares, siempre que en la fecha de terminación del plazo de presentación de instancias hayan transcurrido dos años desde la toma de posesión del último destino definitivo obtenido, salvo que solicite puestos vacantes del mismo Departamento en que tenga reservado su puesto de trabajo.

El personal funcionario de carrera de otras Administraciones Públicas que se haya incorporado a la Administración General de la Comunidad Autónoma de Aragón mediante el procedimiento de concurso de méritos abierto a su Administración de origen, una vez que hayan transcurrido tres años desde su incorporación definitiva a la Administración General de la Comunidad Autónoma de Aragón.

El personal funcionario de carrera de otras Administraciones Públicas, a excepción de los mencionados en el apartado anterior y, en cualquier caso, el personal estatutario fijo, el personal funcionario docente no universitario y el personal funcionario perteneciente a los Cuerpos Nacionales de la Administración de Justicia dependientes del ámbito de gestión de la Comunidad Autónoma de Aragón y cuyo destino definitivo esté en esta Comunidad Autónoma, que únicamente gozarán de movilidad respecto a puestos expresamente abiertos a personal de la Administración pública a la que pertenezcan y siempre que reúnan los requisitos de desempeño establecidos en las relaciones de puestos de trabajo".

Por resolución de fecha de 6 de octubre de 2022, publicada en el BOA de 14 de octubre de 2022, del Director General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, se ofertaron para su provisión definitiva los puestos singularizados y no singularizados de personal funcionario de carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, derivados de la convocatoria de concurso de méritos abierto y permanente.

La recurrente participó en el concurso en fecha de 17 de noviembre de 2022 (hito nº 17 de Avantius).

En fecha 30 de mayo de 2023, se publicó en la Plataforma de Provisión de Puestos de Trabajo, Resolución del Director General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, por la que se resolvió provisionalmente el concurso de méritos para la provisión de puestos de trabajo singularizados y no singularizados de personal funcionario de carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

En fecha de 30 de noviembre de 2023 se publicó en el BOA Resolución de 24 de noviembre de 2023 del Director General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, por la que se resuelve definitivamente el concurso de méritos para la provisión de puestos de trabajo singularizados y no singularizados de personal funcionario de carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Se adjudicó a la Sra. Adela la plaza con número de RPT NUM000 Jefa de Negociado de Gestión de Reintegros por recetas, con una puntuación de 23,9967130994 puntos.

Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada, que ha sido desestimado por Orden del Consejero de Hacienda y Administración Pública de fecha de 16 de mayo de 2024.

La sentencia apelada desestima en su totalidad el recurso.

La parte apelante alega que la sentencia recurrida no tiene en cuenta que doña Adela ha desempeñado puestos incluidos en la RPT del Departamento de Sanidad y del Salud, que tienen asignada área funcional. Los puestos desempeñados por doña Adela como personal estatutario están incluidos en la RPT del Departamento de Sanidad y del Salud y tienen asignada área funcional, como ha quedado acreditado en el documento nº 1 aportado con la demanda. La parte apelante insiste en su disconformidad con la exclusión que se hace de méritos de especialización y permanencia por el hecho de ser personal estatutario. Señala que en el concurso en el que participó doña Adela, podían participar el personal estatutario de igual forma que el personal funcionario y el personal laboral (base segunda, apartado 1) y que los puestos seleccionados por mi representada y ofertados en el concurso están incluidos en la RPT del Departamento de Sanidad y del Salud, aprobada en la Orden HAP/1219/2022, de 11 de agosto -BOA, número 166- y estaban abiertos tanto a funcionarios como a personal estatutario, de conformidad con lo previsto en la Disposición adicional sexta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud. Lo que supone un trato desigual y resulta discriminatorio para el personal estatutario respecto del personal funcionario es que tomada la decisión de que aquel puede presentarse a estos puestos, de igual forma que los funcionarios, no se le valore al personal estatutario los méritos de la especialización y de la permanencia en el último puesto, cuando sí se les valora a los funcionarios, indicando que en la valoración de los méritos que hace la Administración autonómica, se le valora como mérito de especialización el desempeño del puesto de la RPT nº NUM001 durante el periodo desempeñado en la condición de funcionaria interina, pero no al desempeñarlo en la condición de personal estatutario. Cita la STC 99/1999, de 31 de mayo, referente a la valoración del grado personal del personal estatutario. Rechaza una interpretación literal de los artículos 14 -referido al mérito de la permanencia en el último puesto- y 18 -referido al mérito de la especialización-, ambos de la Orden HAP/706/2021, de 7 de junio. Expone que doña Adela ha desempeñado puestos incluidos en la RPT del Departamento de Sanidad y del Salud, que tienen asignados área funcional.

En cuanto a la normativa de aplicación al caso:

-Decreto 80/1997, de 10 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el reglamento de provisión de puestos de trabajo, carrera administrativa y promoción profesional de los funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón:

"Artículo 14. Méritos.

1. En los concursos únicamente podrán valorarse los méritos alegados que se ajusten a las características de los puestos ofrecidos, la posesión de un determinado grado personal, el trabajo desarrollado en puestos anteriores, los cursos de formación y perfeccionamiento superados, la docencia y la antigüedad, de acuerdo con los siguientes criterios:

a) Sólo podrán valorarse los méritos específicos adecuados a las características de cada puesto siempre que guarden relación con las funciones asignadas a los mismos, que se determinen en las respectivas convocatorias.

(...)

c) La valoración del trabajo desarrollado deberá cuantificarse según la naturaleza de los puestos convocados conforme se determine en la convocatoria, bien teniendo en cuenta el tiempo de permanencia en puestos de trabajo de cada nivel, o bien en atención a la experiencia en el desempeño de puestos pertenecientes al área funcional o sectorial a que corresponde el convocado y la similitud entre el contenido técnico y especialización de los puestos ocupados por los candidatos con los ofrecidos, pudiendo valorarse también las aptitudes y rendimientos apreciados a los candidatos en los puestos anteriormente desempeñados."

En la base Cuarta de la Resolución de fecha de 4 octubre de 2022 se regula la valoración de méritos. En dicha base se indica que:

"Cuarta.

1. La valoración de los méritos para la adjudicación de los puestos se efectuará, de acuerdo con las normas de provisión que se prevean en la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón vigente para cada ejercicio, el reglamento de provisión de puestos de trabajo, carrera administrativa y promoción profesional de los funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto 80/1997, de 10 de junio, así como con lo dispuesto en la Orden HAP/706/2021, de 7 de junio, modificada por Orden HAP/474/2022, de 6 de abril.

2. Únicamente serán objeto de valoración aquellos méritos validados expresamente en la Plataforma de Provisión de Puestos de Trabajo y no será tenido en cuenta ningún mérito generado durante los tres meses inmediatamente anteriores a la publicación de la oferta de puestos de trabajo vacantes, sin perjuicio de lo previsto para grado y formación en el artículo 23.7 de la Orden HAP/706/2021 , de 7 de junio".

Debe recordarse que la convocatoria contiene las bases del concurso que constituyen su ley específica, esto es, las reglas por las que se rige el concurso.

Y por disponerlo la convocatoria, debe aplicarse la Orden HAP/706/2021, de 7 de junio [modificada por Orden HAP/474/2022, de 6 de abril] por la que se regula la valoración de los méritos y se establecen los baremos para la provisión de puestos de trabajo por concurso de méritos en el ámbito de la Administración General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón,

Su art. 14 señala lo siguiente:

"Artículo 14. Permanencia en el último puesto.

1. El cómputo de la antigüedad por permanencia en el último puesto de trabajo desempeñado se iniciará:

a) Con la toma de posesión de un puesto de trabajo, con carácter definitivo, como funcionario de carrera.

b) Con la toma de posesión de un puesto con carácter definitivo como personal laboral fijo, en los supuestos en los que el trabajador haya adquirido la condición de funcionario a través de un proceso de funcionarización y haya permanecido en el mismo puesto de trabajo que venía ocupando sin solución de continuidad.

c) Con la toma de posesión del primer destino provisional como funcionario de carrera.

d) Con la toma de posesión de un puesto en adscripción provisional por causa no imputable a la persona interesada.

e) Al personal funcionario de carrera que haya sido transferido a la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón procedente de otras Administraciones Públicas, le será valorado, a efectos de antigüedad, el período que tenga reconocido en la Administración de origen.

2. La toma de posesión de un nuevo puesto mediante comisión de servicios o en promoción interna temporal, interrumpirá el cómputo de la antigüedad por permanencia en el último puesto de trabajo, continuándose cuando el funcionario o funcionaria vuelva a tomar posesión de su puesto reservado.

La regla anterior será de aplicación, asimismo, a los supuestos en los que se produzca la modificación del primer destino provisional o de la primera adscripción provisional, siempre que no se produzca por causa imputable a la persona interesada.

3. El cómputo de la antigüedad por permanencia en el último puesto de trabajo no se interrumpirá en los supuestos de excedencia por cuidado de familiares, excedencia por razón de violencia de género o excedencia por razón de violencia terrorista, ni durante el tiempo que hubiese permanecido en suspensión de funciones mientras se mantenía la reserva del puesto de trabajo, cuando con anterioridad viniese desempeñando un puesto en alguna de las modalidades de ocupación computables a efectos de permanencia en el último puesto de trabajo desempeñado".

Por su parte, el art. 18 señala lo siguiente sobre el factor de especialización al que alude la parte recurrente:

"Artículo 18. Especialización.

1. La experiencia en puestos de la misma área funcional o sectorial valorará el trabajo desarrollado en los términos previstos en esta Orden.

Solo serán objeto de valoración los periodos desempeñados en puestos de trabajo de las Administraciones Públicas en la condición de funcionario de carrera, funcionario interino, en la condición de personal laboral, ya sea en su condición de fijo, por tiempo indefinido o temporal.

No serán valorables los periodos desempeñados en la situación administrativa de servicios especiales, contratado laboral en la modalidad de relación laboral especial de alta dirección o situaciones asimilables.

2. Las referencias a las áreas funcionales o sectoriales previstas en esta Orden se entenderán en relación con las áreas consignadas en el anexo III.

Las áreas funcionales y sectoriales previstas en el anexo III de esta Orden se agruparán a través de las agrupaciones de áreas funcionales o sectoriales consignadas en el anexo IV dela misma.

3. La especialización sólo se valorará en el caso de coincidencia del área funcional o sectorial de los puestos desempeñados con el puesto objeto del concurso, en los términos previstos en este artículo.

4. En atención al grado de coincidencia del área o áreas funcionales o sectoriales de los puestos desempeñados y del puesto objeto de concurso, se aplicarán los coeficientes de ponderación en la valoración de los respectivos períodos de desempeño que se detallan en el anexo V.

En el caso de que el área o áreas funcionales o sectoriales del puesto objeto de concurso no coincidieran con ningún área del puesto desempeñado, se aplicará una ponderación adicional de 0,25 cuando coincida con una o varias áreas del mismo grupo de áreas, de acuerdo con la tabla consignada en el anexo V de esta Orden.

5. En caso de los puestos de trabajo objeto de valoración de otras Administraciones Públicas, la persona interesada podrá proponer una asignación a dicho puesto de una de las áreas funcionales o sectoriales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, a través de la Plataforma de Provisión de Puestos de Trabajo, acreditando tal propuesta con la documentación oportuna. Dicha asignación preliminar deberá ser revisada y, en su caso, ratificada o modificada por la Dirección General competente en materia de función pública. En ausencia de acreditación suficiente, no podrán ser objeto de valoración.

6. En el caso de puestos de trabajo objeto de valoración desempeñados en la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón no recogidos en la relación de puestos de trabajo y, por tanto, carentes de área funcional, deberá validarse de conformidad con los certificados de funciones que se emitan al efecto, siéndoles asignadas las áreas funcionales que correspondan. En ausencia de acreditación suficiente, no se asignará área funcional.

7. En el caso de puestos de trabajo objeto de valoración desempeñados en la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón en períodos anteriores a la asignación de las áreas de especialización, se aplicará para dichos períodos el área funcional equivalente al área de especialización inicialmente asignada.

8. El período de tiempo desempeñado en comisión de servicios en puestos de la misma área funcional o sectorial a la que figura adscrito el puesto convocado serán valorados, por el plazo máximo de un año, aunque se hayan desempeñado puestos distintos bajo tal forma de provisión, en el nivel del puesto desempeñado y dentro del área funcional o sectorial del puesto que se desempeña en comisión de servicios.

Los períodos no valorados en el párrafo anterior se computarán como puestos desempeñados en el nivel correspondiente al puesto del funcionario obtenido con carácter definitivo, dentro del área funcional o sectorial del puesto desempeñado en comisión de servicios.

El período de tiempo desempeñado en comisión de servicios autorizada con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 129/2020, de 23 de diciembre, del Gobierno de Aragón, en puestos de la misma área funcional o sectorial a la que figura adscrito el puesto convocado, se valorará dentro del área funcional o sectorial del puesto que se desempeña en comisión de servicios, pero con el nivel del puesto reservado.

9. El período de tiempo desempeñado en promoción interna temporal será valorado en el nivel del puesto desempeñado bajo esta forma de provisión y dentro del área funcional o sectorial a la que pertenezca el puesto desempeñado.

10. En el caso de períodos de desempeño de puestos de trabajo sin asignación de nivel o con niveles inferiores al intervalo de niveles fijado en las normas vigentes en cada momento, tales periodos se valorarán con el nivel mínimo del intervalo de niveles asignado al subgrupo o, en su caso, grupo de clasificación profesional de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón en el que esté encuadrado el funcionario.

11. A efectos de valoración de los periodos inferiores a un mes, las fracciones de mes se computarán de forma proporcional al período trabajado.

12. Los puestos de trabajo cuyo nivel de complemento de destino haya sido objeto de modificación serán valorados con base en su nuevo nivel a partir de la fecha de efectos de la Orden que modifique la correspondiente relación de puestos de trabajo."

Debemos partir, en efecto, de la Orden HAP/706/2021, de 7 de junio [modificada por Orden HAP/474/2022, de 6 de abril] por la que se regula la valoración de los méritos y se establecen los baremos para la provisión de puestos de trabajo por concurso de méritos en el ámbito de la Administración General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, orden que no consta que haya sido recurrida en tiempo y forma -informe de la Jefe de Servicio de Clasificación y Concursos de 7 de junio de 2024 obrante en el expediente administrativo- y que constituye ley del concurso.

Respecto a la singularidad del cómputo de méritos del personal estatutario, su diferente baremación, la Administración recuerda y justifica que en la Comunidad Autónoma de Aragón existen cuatro esferas o regímenes diferenciados en materia de personal: el personal de la "Administración General", el personal estatutario, el personal docente no universitario y el personal al Servicio de la Administración de Justicia. Cada uno de estos regímenes o esferas tienen su propia normativa específica y sus propios procedimientos en materia de personal, como así se desprende de la normativa de función pública (desde el EBEP hasta, incluso, la Ley 20/21 que configura procesos de estabilización diferenciados con criterios y "tempos" diferentes en los tres casos).

Tal y como resulta de la Resolución de 4 de octubre de 2022, por la que se convoca este proceso de movilidad voluntaria, como de la Resolución de 6 de octubre de 2022, en la que se ofertaron los puestos para su provisión definitiva, se trata de puestos de la Administración General, y no puestos estatutarios, con independencia de que algunos de estos puestos tengan como centro de destino el Servicio Aragonés de Salud.

Precisamente porque son puestos de la "Administración General", y atendiendo a las características de cada puesto, se permite esa movilidad, ese cambio entre "esferas o regímenes jurídicos de personal" que existen en la Comunidad Autónoma de Aragón, pero siempre y en todo caso aplicando la valoración de méritos conforme a la Orden HAP/706/2021, de 7 de junio, por la que se regula la valoración de los méritos y se establecen los baremos para la provisión de puestos de trabajo por concurso de méritos en el ámbito de la Administración General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Compartimos, en fin, que el personal estatutario fijo se rige por su normativa específica (siendo los puestos ofertados de la Administración General) y que no se advierte trato desigual ante circunstancias iguales, dado que el personal estatutario es un tipo de personal especial que tiene su propio marco regulatorio plasmado en el Decreto 37/2011, de 8 de marzo del Gobierno de Aragón de selección de personal estatutario y provisión de plazas en los Centros del Servicio Aragonés de Salud, y no cabe apreciar vulneración del principio de igualdad ante la ley del artículo 14 CE, en relación con el Derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a la función pública del artículo 23.2 CE, ni de los principios de mérito y capacidad del artículo 103.3 CE, desde el momento que la propia normativa establece categorías y trato distinto para los servidores de la Administración.

Hay que recordar que "Es diferente el rigor e intensidad con que operan los principios de mérito y capacidad según se trate del inicial ingreso en la función pública o del ulterior desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa, pues en el supuesto de provisión de puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública y, por ende, acreditados los requisitos de mérito y capacidad, cabe tener en cuenta otros criterios distintos enderezados a lograr una mayor eficacia en la organización y prestación de los servicios públicos o a satisfacer otros bienes constitucionalmente protegidos" - SSTC 192/1991, 200/1991 y 236/2015, entre otras-.

Por lo demás, el supuesto que examinamos es distinto al contemplado en la STC 99/1999, de 31 de mayo, en la que se discutía la falta de puntuación en el apartado del baremo de méritos relativo a la «posesión de determinado grado personal» y se alegó que se había otorgado puntuación a otro concursante en régimen laboral, a pesar de que la figura del grado personal no aparecía tampoco contemplada en la normativa laboral, de forma que la Comisión de Selección realizó una interpretación discriminatoria, en perjuicio del recurrente.

En definitiva, debe desestimarse el recurso de apelación, sin hacer una expresa condena en costas por las dificultades que presentan las cuestiones jurídicas debatidas - art. 139 LJCA-.

En atención a lo expuesto esta Sección pronuncia el siguiente