Sentencia Contencioso-Administrativo 51/2026 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 14/2025 de 12 de febrero del 2026

PRIMERO.- La sentencia apelada desestima el recurso contencioso administrativo de declaración de lesividad interpuesto por la CONSEJERÍA DE TRANSPARENCIA, SEGURIDAD Y EMERGENCIAS frente al silencio administrativo positivo nacido tras solicitud de D. Rosendo de 29-12-2017, que le concedía compatibilidad para el ejercicio de la Abogacía estando en activo como funcionario del Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento de la Región de Murcia(CEIS) y que fue declarado lesivo por Orden de 10-3-2022 del Consejero de Transparencia, Seguridad y Emergencias, que se considera contraria a Derecho. No se hizo expresa imposición de costas procesales.

La sentencia de instancia, tras exponer las alegaciones de las partes, resuelve sobre la alegación de la parte demandada relativa a la falta de competencia de la Consejería para declarar la lesividad, por entender que debió ser la Junta de Gobierno del CEIS, pues el silencio positivo entiende fue autoría de la Presidencia del CEIS, de donde siguiendo los Estatutos sería competencia de la Junta y no de la Consejería. Resuelve este argumento fundamentando que el CEIS es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, pero que depende en el momento de la incoación y resolución del expediente de lesividad de la Consejería de la CARM, de modo que no puede anularse la declaración de lesividad por entender que la Consejería no tiene entidad suficiente y propia nacida del organigrama autonómico para poder ejercitar la acción de lesividad, más allá de que pudiéramos plantearnos si la propia Junta de Gobierno del CEIS pudiera también ejercitarla.

En cuanto al fondo del asunto, cita la STS 3028/2024 de 10-6-2024 de la Sala de lo Contencioso Administrativo que aborda la cuestión de la compatibilidad de un funcionario de la Guardia Civil, específicamente en relación con su derecho a ejercer actividades privadas, como la abogacía y la docencia, junto con su puesto en la Guardia Civil, y la STS 4705/2023 de 16-11-2023 de la Sección 4ª de la Sala de lo contencioso Administrativo, que resuelve un caso relacionado con la compatibilidad de un empleo público con el ejercicio de la abogacía en el turno de oficio. Dice:

"En la STS de 10-6-2024 se evalúa la interpretación del artículo 16.4 de la Ley 53/1984 , que regula las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. El punto clave del debate es si, al calcular si un complemento específico supera el 30% de las retribuciones básicas del funcionario (en este caso Guardia Civil -RD 950/2005 que regula las retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, incluyendo el complemento específico-), se debe considerar la totalidad del complemento específico o solo la parte que remunera las condiciones especiales del puesto de trabajo. El Tribunal Supremo determina que, para establecer si se cumple el límite del 30%, no es correcto incluir en el cálculo la totalidad del complemento específico, debiendo considerar solo la parte del complemento que corresponde a las características particulares del puesto (penosidad, dificultad, etc.), excluyendo otros componentes del complemento específico que no estén directamente relacionados con dichas características. La sentencia concluye que, bajo esta interpretación, el recurrente Guardia Civil tiene derecho a la compatibilidad solicitada para ejercer la abogacía y la docencia, siempre que la parte del complemento específico relacionada con las características especiales del puesto no supere el 30% de sus retribuciones básicas. Este fallo es significativo porque establece un criterio claro para calcular el límite del 30% del complemento específico, lo que afecta a la evaluación de solicitudes de compatibilidad en situaciones similares.

En el caso de autos no existe desglose del salario del recurrente, desconociendo si "las características especiales" del puesto de conductor-bombero del CIES dan lugar a que el actor sea remunerado por ellas por encima del 30% de sus retribuciones básicas. Lo dicho hasta aquí es suficiente para desestimar la demanda de lesividad.

Sin perjuicio de lo anterior, y a título de obiter dicta, es importante dejar sentado a futuro, que nuestro Tribunal Supremo si entiende que existe incompatibilidad con la labor del abogado del turno de oficio ( STS 4705/2023 ) y ello por aplicación del artículo 11.2 de la Ley 53/1984 ; considera el Alto Tribunal que, para otorgar compatibilidad, es esencial que no existan conflictos en los horarios y que la actividad privada no afecte negativamente al rendimiento en el puesto público, extremo no posible con el turno de oficio.

Por todo lo anterior, procede desestimar la demanda."

SEGUNDO.- La parte recurrente, Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, fundamenta su recurso de apelación en los siguientes argumentos, expuestos resumidamente:

1º) Errónea interpretación del Juzgador. La Orden que declara la lesividad describe el desglose de las retribuciones del puesto conductor-bombero del CEIS. Cita el artículo 37.2.2 del Acuerdo Marco sobre las relaciones de trabajo de los funcionarios del consorcio publicado en el BORM de 17 de julio de 2009. Añade que se ha detallado los elementos que remunera las condiciones especiales del bombero -conductor en los que se desglosa el complemento específico, figurando expresamente que retribuye la incompatibilidad, previsto precisamente con la finalidad de que el funcionario no pudiera obtener la compatibilidad al reunir el puesto de trabajo determinadas condiciones, con el propósito de que el ejercicio de otra actividad no altere el normal desarrollo de la actividad funcionarial.

2º) El acto presunto de reconocimiento de la compatibilidad es un acto anulable por incumplir la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Incumple el artículo 1.3 de la Ley 53/1984, así como el art. 16. 1 y 4 de la misma ley por cuanto que, por el desempeño de su puesto de Bombero-Conductor, el Sr. Rosendo percibe un complemento específico cuya cuantía supera el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. Concretamente, por el puesto de trabajo de bombero - conductor especialista el recurrente percibe actualmente una retribución básica mensual de 861,46 €, pudiendo como máximo percibir para poder autorizar la compatibilidad en base al artículo 16.4 de la LI, la cantidad de 258,44 €, cuando en realidad percibe un complemento específico mensual de 1761,50 €, muy por encima de ese 30%.

3º) Se interpreta de forma incorrecta la sentencia del Tribunal Supremo 3028/2024, de fecha 10 de junio de 2024. Refiere los arts. 22 y 24 del Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que regulan las retribuciones de los funcionarios públicos; y el artículo 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, y alega que la clave está en identificar a que se refiere la Sentencia al distinguir entre el componente general y el componente singular del complemento específico, conceptos estos que no son los utilizados por la normativa reseñada, y así el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril alude a las condiciones particulares y el TREBEP a características de los puestos. La Sentencia del TS para el caso que aborda, concretamente personal de la Guardia Civil, delimita en su valoración de puestos, entre un componente general que se encuentra en relación con el nivel del funcionario dentro de la jerarquía e introducido en cumplimiento de un acuerdo con las asociaciones de guardias civiles, y un componente singular, cuantificado en función de las características del concreto puesto de trabajo desempeñado. La RPT del Consorcio, así como el Acuerdo Marco vigente, no distingue entre ambos componentes.

TERCERO. - La parte apelada, D. Rosendo contesta al recurso de apelación, en primer lugar, oponiéndose al mismo y luego presentando adhesión al recurso de apelación, alegando, expuesto resumidamente:

1º) El Juzgador de la instancia, a la hora de trasladar la doctrina sentada en la sentencia del TS de 10 de junio de 2024 sobre el art. 16. 4 de la Ley 53/1984, no se equivoca cuando afirma que en este caso no existe un desglose de las retribuciones del demandado que permita conocer si las características especiales del puesto de conductor-bombero da lugar a que se le haya remunerado en virtud de ellas por encima del 30% de sus retribuciones básicas. El artículo 37.2.2 de dicho Acuerdo Marco sobre las relaciones de trabajo de los funcionarios del CEIS se refiere genéricamente a todos los puestos de trabajo del Consorcio y no solo al bombero - conductor. No detalla y desglosa los elementos que remuneran las condiciones especiales del puesto de conductor-bombero que retribuye el complemento específico asignado a ese puesto. Tampoco existe prueba alguna sobre lo que al respecto pudiera reflejar la RPT del Consorcio.

2º) En el acto objeto del procedimiento no existe efecto lesivo del acto para el interés público. La Administración demandante justifica la concurrencia de dicha condición legal reconduciéndola a la vulneración de los preceptos que menciona de la Ley 53/1984 y la gravedad que ello conlleva según el régimen disciplinario de los empleados público y el agravio comparativo que se produce con relación a otros funcionarios, pareciendo desprenderse que la mera atribución de no conformidad a derecho al acto es por sí suficiente para determinar su carácter lesivo. Ese criterio no puede sostenerse porque el legislador exige que la Administración acredite una efectiva lesión al interés público. Cita la sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18/05/2022 y la

la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2017, que requieren daño al interés público.

3º) Presenta adhesión al recurso de apelación argumentando que la Sentencia debería haber acogido la causa de inadmisibilidad del recurso alegada en la vista como cuestión previa, así como la causa de nulidad de la Orden que declaró lesivo para el interés público el acto objeto del recurso de lesividad. Así:

1.- El recurso debió inadmitirse porque no consta interpuesto, como exige el artículo 19.2 en relación con el 43 de la LJCA, por la Administración autora del acto cuya anulación se pretende en estos autos, es decir, el CEIS. Esta cuestión no fue resuelta en sentencia. El CEIS, según se explica en el Dictamen 124/2020 del Consejo Jurídico de la CARM obrante en el expediente, es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada,

2.- La competencia para la declaración de lesividad corresponde al máximo órgano del Consorcio, la Junta de Gobierno, que es el órgano que, según el artículo 33 de la Ley 7/2004, tendría la competencia para ello. Añade que sin perjuicio de resaltar que tal y como reconoce el Consejo Jurídico, el CEIS no es un organismo público a los que se refiere el citado artículo 33 de la Ley 7/2004, ya que no se trata de un organismo autónomo o una entidad pública empresarial contemplados en el art. 39 de esa ley, y que el Consorcio no está formalmente adscrito a la Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencias según puede comprobarse en el Decreto 3/2022, lo cierto es que el Consejero de Transparencia, Seguridad y Emergencias, conforme a lo dispuesto en el art. 33 referido, es competente para la declaración de lesividad de los actos anulables de los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a esa consejería, mientras que los máximos órganos rectores de esos organismos públicos lo son para declarar la lesividad respecto de los actos dictados por los órganos dependientes de ellos. Los estatutos del CEIS de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, publicados en el BORM del 13 de agosto de 2002, después de recoger en su artículo 6 los distintos órganos a los que corresponde su gestión y administración, en el artículo 7 establece que la Junta de Gobierno del Consorcio es el órgano supremo de gestión y administración del Consorcio.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contesta a la adhesión a la apelación con los siguientes argumentos, expuestos resumidamente:

1º) Conforme a los Estatutos del CEIS, art. 13, el ejercicio de acciones judiciales queda limitado al caso de urgencia, debiendo someterse en el resto de los supuestos, como es el presente caso, a las disposiciones del Derecho Administrativo. Añade que existe un Convenio entre el CEIS y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la CARM desde 1996 y está vigente.

2º) Conforme al Dictamen 124/2020 del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, la revisión de oficio que tiene por objeto un acto del máximo órgano de gobierno unipersonal del Consorcio (su Presidente), habría de acordarla la titular de la Consejería de adscripción del Consorcio, esto es, la Consejera de Transparencia, Participación y Administración Pública. Relata el nacimiento del CEIS y argumenta sobre su naturaleza jurídica, con referencia a la evolución normativa sobre esta materia en los términos que estima de interés. Por lo que aquí interesa, refiere el contenido del Dictamen del Consejo Jurídico conforme al cual los Consorcios se definen como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creados por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas, dentro del ámbito de sus competencias ( art. 118.1 LRJSP). Se rigen por lo establecido en la LRJSP y deben estar necesariamente adscritos a una Administración Pública. Estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad, control, personal y patrimonial de la Administración a la que estén adscritos. Eso sí, es una Administración pública instrumental. Cita sobre su naturaleza jurídica la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de febrero de 2017, rec. 3671/2015, para afirmar que no tienen el carácter de entidad local, sino de ente instrumental, que mediante su adscripción a una Administración Pública, pasa a integrarse en la misma como parte de su sector público institucional. Concluye el Consejo Jurídico que en atención a la adscripción del ente a la Administración regional, en cuyo sector institucional se integra, resultarían aplicables las normas competenciales que regulan la revisión de oficio de los actos administrativos dictados por los organismos públicos dependientes de la Administración regional, singularmente el artículo 33 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que atribuye a los Consejeros la competencia para acordar la declaración de lesividad o la revisión de oficio de los actos dictados por los demás órganos públicos adscritos a la misma.

CUARTO.- De la adhesión a la apelación.

En buena lógica procesal, debemos comenzar por resolver la adhesión al recurso de apelación, dado que se fundamenta la misma en un motivo de inadmisibilidad de la demanda y de nulidad del acto administrativo recurrido por falta de competencia de la Administración que lo dicta. En realidad, ambos motivos están vinculados.

Sostiene la parte apelada que conforme al artículo 19.2 de la LJCA "La administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley"y, en este caso, si el acto lesivo procede del CEIS, debe ser el CEIS quien presente la demanda instando la declaración de lesividad. A esta cuestión jurídica no se da respuesta en Sentencia y tampoco se da una respuesta clara por parte de la asistencia letrada de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia cuando contesta a la adhesión a la apelación. Se viene a decir que al no ser una cuestión urgente, en aplicación del artículo 13 de los Estatutos, debe someterse a las disposiciones del Derecho Administrativo y, además, que existe un convenio entre el CEIS y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Respecto a esta segunda cuestión, no se pone en duda que los servicios jurídicos de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia puedan asistir y defender al CEIS, ese no es el argumento de la adhesión a la apelación, sino que siendo el autor del acto un Órgano del CEIS, debe ser esa misma Administración Pública quién ejercite ante el orden jurisdiccional contencioso - administrativo la acción de anulación del acto declarado lesivo. El artículo 13 de los Estatutos del CEIS no limita el ejercicio de acciones judiciales por parte de esta entidad pública instrumental - con personalidad propia y capacidad jurídica plena para el cumplimiento de sus fines, art 4 de los Estatutos -a los supuestos de urgencia. Esa limitación existe para que la acción judicial la ejercite el Presidente, pero no para que la ejercite la entidad pública. El Órgano del CEIS que tiene atribuidas las competencias para ejercitar acciones judiciales no es el Presidente, sino la Comisión Permanente, a quien el Presidente debe dar cuenta en el caso de que las ejercite con carácter de urgencia. Así, el art. 12 de los Estatutos del CEIS (BORM n.º 187, de 13 de agosto de 2002), estipula de forma clara que "Serán atribuciones de la Comisión Permanente: e) El ejercicio de acciones judiciales o administrativas".

Sentado lo anterior, el artículo 19.2 LJCA, tal y como está redactado, parte de la premisa de que la Administración autora de un acto, legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, es la misma que lo va a declarar lesivo para el interés público y por eso dice, "... previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley". Así debe suceder en todas las ocasiones, salvo que concurran especialidades no contempladas en el art. 19.2 LJCA, en cuyo caso, la legitimación activa corresponderá a la Administración que haya declarado la lesividad del acto, por ser esta la que tiene interés legítimo en dotar de eficacia jurídica a su declaración de lesividad, instando del orden jurisdiccional contencioso-administrativo la anulación del acto declarado lesivo. A este respecto, el art. 107 de la ley 39/ 2015, cuando regula el órgano competente para la declaración de lesividad de actos anulables, en sus apartados cuatro y cinco, viene a disponer que la declaración de lesividad corresponde a un órgano de la propia administración pública (General, de Comunidad Autónoma o Local) de la que emana el acto considerado lesivo. En el supuesto de que concurra alguna especialidad, como se argumenta en nuestro caso, por la especial naturaleza jurídica como ente instrumental del CEIS, que determine una divergencia entre la Administración pública que dictó el acto lesivo y la Administración pública que debe hacer la declaración de lesividad, debemos entender que la legitimación ante el orden jurisdiccional - contencioso administrativo para instar la anulación previa declaración de lesividad, corresponde a la Administración pública que ha declarado previamente el acto lesivo, en este caso la Comunidad Autónoma.

El motivo de inadmisibilidad debe ser desestimado.

No obstante, en conexión con lo anterior, debemos examinar sí la Consejería de la CARM es la Administración competente para hacer la declaración de lesividad, o bien, como sostiene el interesado al adherirse al recurso de apelación, esa competencia corresponde a un órgano del propio CEIS, su Junta de Gobierno. Sobre la naturaleza jurídica de los Consorcios, a fin de decidir si son entes locales, se ha pronunciado diversa Jurisprudencia, entre las que podemos citar la STS, Sección 4ª, de 28 de mayo de 2020, recurso 3122/2018, que contiene la normativa aplicable a los mismos. De esa normativa merece destacarse el artículo 118 de la Ley 40/2015 LRJSP, que los define como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias; el art. 119 que señala que "Los consorcios se regirán por lo establecido en esta Ley, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos" y el art. 120.1 que dice que "Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito de conformidad con lo previsto en este artículo.". Estamos ante un ente instrumental institucional que necesariamente debe estar adscrito a una Administración Pública y, en nuestro caso, lo está a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencias. Los Estatutos del CEIS, en su redacción entonces vigente, no establecían expresamente el Órgano competente para resolver la solicitud de compatibilidad presentada por el Sr. Rosendo, aunque establecen una competencia residual en la Comisión Permanente que permite atribuir a ese Órgano la resolución de aquella solicitud en materia de personal (art. 12 Estatutos: Serán atribuciones de la Comisión Permanente: i) Las que no estén expresamente atribuidas a otros órganos del Consorcio).En este caso, la Sala comparte el criterio del Consejo Jurídico en Dictamen n.º 124/2020, de 22 de mayo de 2020, cuando sostiene que en atención a la adscripción del ente a la Administración regional, en cuyo sector institucional se integra, resultarían aplicables las normas competenciales que regulan la revisión de oficio y declaración de lesividad de los actos administrativos dictados por los organismos públicos dependientes de la Administración regional( entre los cuales estaría el CEIS en aplicación del art. 1.3 de la Ley 7/2004) , singularmente el artículo 33 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Ahora bien, este artículo 33 de la Ley 7/2004, en su redacción vigente cuando se adopta la resolución de declaración de lesividad (marzo de 2022), establecía lo siguiente:

"1. Serán competentes para la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos nulos y para la declaración de lesividad de los actos anulables:

a) El Consejo de Gobierno, respecto de sus propias disposiciones y actos y de las disposiciones y actos dictados por los consejeros.

b) Los consejeros, respecto de los actos dictados por los demás órganos de su Consejería o por los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a la misma.

c) Los máximos órganos rectores de los organismos públicos respecto de los actos dictados por los órganos de ellos dependientes." (el subrayado es nuestro).

Para que la declaración de lesividad sea competencia de la Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencia, el Órgano que dicta el acto presunto lesivo, el reconocimiento de compatibilidad mediante silencio administrativo positivo, debería ser el máximo órgano rector del CEIS. Ese máximo órgano rector, conforme a sus Estatutos, es la Junta de Gobierno (art. 7). El art. 33 no se refiere a máximo Órgano Rector unipersonal,sino a máximo Órgano rector, sea unipersonal o colegiado. El acto administrativo que se considera lesivo es un acto presunto, no fue dictado por ningún Órgano administrativo del CEIS, sino que fue considerado concedido por silencio administrativo positivo en virtud de sentencia judicial. Ese acto presunto, por silencio administrativo positivo, a la vista de los Estatutos del CEIS, debería entenderse emanado, no de la Presidencia del CEIS, que conforme al artículo 13 de los Estatutos no tenía competencia en esta materia, sino de un Órgano colegiado, la Comisión Permanente, regulada en los arts. 6, 8 y 12 de los Estatutos del CEIS, con competencias en i") Las que no estén expresamente atribuidas a otros órganos del Consorcio.). En consecuencia, considerado el CEIS como organismo público al que resulte aplicable el artículo 33 de la Ley autonómica 7/2004, como postula el dictamen del Consejo jurídico y acepta la CARM, el Órgano competente para la declaración de lesividad no es el Consejero de la Consejería al que está escrito, sino el máximo Órgano rector del CEIS, la Junta de Gobierno.

En consecuencia, estimado este motivo de la adhesión al recurso de apelación, el fallo judicial, si bien debe seguir siendo desestimatorio de la demanda de anulación del acto presunto previa declaración de lesividad, debe serlo por haberse hecho la declaración de lesividad por Órgano incompetente.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer expresa imposición de costas procesales causadas, ni en la instancia ni en apelación, al apreciar que la cuestión jurídica discutida presenta dudas de Derecho

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

PRIMERO.- La sentencia apelada desestima el recurso contencioso administrativo de declaración de lesividad interpuesto por la CONSEJERÍA DE TRANSPARENCIA, SEGURIDAD Y EMERGENCIAS frente al silencio administrativo positivo nacido tras solicitud de D. Rosendo de 29-12-2017, que le concedía compatibilidad para el ejercicio de la Abogacía estando en activo como funcionario del Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento de la Región de Murcia(CEIS) y que fue declarado lesivo por Orden de 10-3-2022 del Consejero de Transparencia, Seguridad y Emergencias, que se considera contraria a Derecho. No se hizo expresa imposición de costas procesales.

La sentencia de instancia, tras exponer las alegaciones de las partes, resuelve sobre la alegación de la parte demandada relativa a la falta de competencia de la Consejería para declarar la lesividad, por entender que debió ser la Junta de Gobierno del CEIS, pues el silencio positivo entiende fue autoría de la Presidencia del CEIS, de donde siguiendo los Estatutos sería competencia de la Junta y no de la Consejería. Resuelve este argumento fundamentando que el CEIS es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, pero que depende en el momento de la incoación y resolución del expediente de lesividad de la Consejería de la CARM, de modo que no puede anularse la declaración de lesividad por entender que la Consejería no tiene entidad suficiente y propia nacida del organigrama autonómico para poder ejercitar la acción de lesividad, más allá de que pudiéramos plantearnos si la propia Junta de Gobierno del CEIS pudiera también ejercitarla.

En cuanto al fondo del asunto, cita la STS 3028/2024 de 10-6-2024 de la Sala de lo Contencioso Administrativo que aborda la cuestión de la compatibilidad de un funcionario de la Guardia Civil, específicamente en relación con su derecho a ejercer actividades privadas, como la abogacía y la docencia, junto con su puesto en la Guardia Civil, y la STS 4705/2023 de 16-11-2023 de la Sección 4ª de la Sala de lo contencioso Administrativo, que resuelve un caso relacionado con la compatibilidad de un empleo público con el ejercicio de la abogacía en el turno de oficio. Dice:

"En la STS de 10-6-2024 se evalúa la interpretación del artículo 16.4 de la Ley 53/1984 , que regula las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. El punto clave del debate es si, al calcular si un complemento específico supera el 30% de las retribuciones básicas del funcionario (en este caso Guardia Civil -RD 950/2005 que regula las retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, incluyendo el complemento específico-), se debe considerar la totalidad del complemento específico o solo la parte que remunera las condiciones especiales del puesto de trabajo. El Tribunal Supremo determina que, para establecer si se cumple el límite del 30%, no es correcto incluir en el cálculo la totalidad del complemento específico, debiendo considerar solo la parte del complemento que corresponde a las características particulares del puesto (penosidad, dificultad, etc.), excluyendo otros componentes del complemento específico que no estén directamente relacionados con dichas características. La sentencia concluye que, bajo esta interpretación, el recurrente Guardia Civil tiene derecho a la compatibilidad solicitada para ejercer la abogacía y la docencia, siempre que la parte del complemento específico relacionada con las características especiales del puesto no supere el 30% de sus retribuciones básicas. Este fallo es significativo porque establece un criterio claro para calcular el límite del 30% del complemento específico, lo que afecta a la evaluación de solicitudes de compatibilidad en situaciones similares.

En el caso de autos no existe desglose del salario del recurrente, desconociendo si "las características especiales" del puesto de conductor-bombero del CIES dan lugar a que el actor sea remunerado por ellas por encima del 30% de sus retribuciones básicas. Lo dicho hasta aquí es suficiente para desestimar la demanda de lesividad.

Sin perjuicio de lo anterior, y a título de obiter dicta, es importante dejar sentado a futuro, que nuestro Tribunal Supremo si entiende que existe incompatibilidad con la labor del abogado del turno de oficio ( STS 4705/2023 ) y ello por aplicación del artículo 11.2 de la Ley 53/1984 ; considera el Alto Tribunal que, para otorgar compatibilidad, es esencial que no existan conflictos en los horarios y que la actividad privada no afecte negativamente al rendimiento en el puesto público, extremo no posible con el turno de oficio.

Por todo lo anterior, procede desestimar la demanda."

SEGUNDO.- La parte recurrente, Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, fundamenta su recurso de apelación en los siguientes argumentos, expuestos resumidamente:

1º) Errónea interpretación del Juzgador. La Orden que declara la lesividad describe el desglose de las retribuciones del puesto conductor-bombero del CEIS. Cita el artículo 37.2.2 del Acuerdo Marco sobre las relaciones de trabajo de los funcionarios del consorcio publicado en el BORM de 17 de julio de 2009. Añade que se ha detallado los elementos que remunera las condiciones especiales del bombero -conductor en los que se desglosa el complemento específico, figurando expresamente que retribuye la incompatibilidad, previsto precisamente con la finalidad de que el funcionario no pudiera obtener la compatibilidad al reunir el puesto de trabajo determinadas condiciones, con el propósito de que el ejercicio de otra actividad no altere el normal desarrollo de la actividad funcionarial.

2º) El acto presunto de reconocimiento de la compatibilidad es un acto anulable por incumplir la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Incumple el artículo 1.3 de la Ley 53/1984, así como el art. 16. 1 y 4 de la misma ley por cuanto que, por el desempeño de su puesto de Bombero-Conductor, el Sr. Rosendo percibe un complemento específico cuya cuantía supera el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. Concretamente, por el puesto de trabajo de bombero - conductor especialista el recurrente percibe actualmente una retribución básica mensual de 861,46 €, pudiendo como máximo percibir para poder autorizar la compatibilidad en base al artículo 16.4 de la LI, la cantidad de 258,44 €, cuando en realidad percibe un complemento específico mensual de 1761,50 €, muy por encima de ese 30%.

3º) Se interpreta de forma incorrecta la sentencia del Tribunal Supremo 3028/2024, de fecha 10 de junio de 2024. Refiere los arts. 22 y 24 del Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que regulan las retribuciones de los funcionarios públicos; y el artículo 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, y alega que la clave está en identificar a que se refiere la Sentencia al distinguir entre el componente general y el componente singular del complemento específico, conceptos estos que no son los utilizados por la normativa reseñada, y así el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril alude a las condiciones particulares y el TREBEP a características de los puestos. La Sentencia del TS para el caso que aborda, concretamente personal de la Guardia Civil, delimita en su valoración de puestos, entre un componente general que se encuentra en relación con el nivel del funcionario dentro de la jerarquía e introducido en cumplimiento de un acuerdo con las asociaciones de guardias civiles, y un componente singular, cuantificado en función de las características del concreto puesto de trabajo desempeñado. La RPT del Consorcio, así como el Acuerdo Marco vigente, no distingue entre ambos componentes.

TERCERO. - La parte apelada, D. Rosendo contesta al recurso de apelación, en primer lugar, oponiéndose al mismo y luego presentando adhesión al recurso de apelación, alegando, expuesto resumidamente:

1º) El Juzgador de la instancia, a la hora de trasladar la doctrina sentada en la sentencia del TS de 10 de junio de 2024 sobre el art. 16. 4 de la Ley 53/1984, no se equivoca cuando afirma que en este caso no existe un desglose de las retribuciones del demandado que permita conocer si las características especiales del puesto de conductor-bombero da lugar a que se le haya remunerado en virtud de ellas por encima del 30% de sus retribuciones básicas. El artículo 37.2.2 de dicho Acuerdo Marco sobre las relaciones de trabajo de los funcionarios del CEIS se refiere genéricamente a todos los puestos de trabajo del Consorcio y no solo al bombero - conductor. No detalla y desglosa los elementos que remuneran las condiciones especiales del puesto de conductor-bombero que retribuye el complemento específico asignado a ese puesto. Tampoco existe prueba alguna sobre lo que al respecto pudiera reflejar la RPT del Consorcio.

2º) En el acto objeto del procedimiento no existe efecto lesivo del acto para el interés público. La Administración demandante justifica la concurrencia de dicha condición legal reconduciéndola a la vulneración de los preceptos que menciona de la Ley 53/1984 y la gravedad que ello conlleva según el régimen disciplinario de los empleados público y el agravio comparativo que se produce con relación a otros funcionarios, pareciendo desprenderse que la mera atribución de no conformidad a derecho al acto es por sí suficiente para determinar su carácter lesivo. Ese criterio no puede sostenerse porque el legislador exige que la Administración acredite una efectiva lesión al interés público. Cita la sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18/05/2022 y la

la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2017, que requieren daño al interés público.

3º) Presenta adhesión al recurso de apelación argumentando que la Sentencia debería haber acogido la causa de inadmisibilidad del recurso alegada en la vista como cuestión previa, así como la causa de nulidad de la Orden que declaró lesivo para el interés público el acto objeto del recurso de lesividad. Así:

1.- El recurso debió inadmitirse porque no consta interpuesto, como exige el artículo 19.2 en relación con el 43 de la LJCA, por la Administración autora del acto cuya anulación se pretende en estos autos, es decir, el CEIS. Esta cuestión no fue resuelta en sentencia. El CEIS, según se explica en el Dictamen 124/2020 del Consejo Jurídico de la CARM obrante en el expediente, es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada,

2.- La competencia para la declaración de lesividad corresponde al máximo órgano del Consorcio, la Junta de Gobierno, que es el órgano que, según el artículo 33 de la Ley 7/2004, tendría la competencia para ello. Añade que sin perjuicio de resaltar que tal y como reconoce el Consejo Jurídico, el CEIS no es un organismo público a los que se refiere el citado artículo 33 de la Ley 7/2004, ya que no se trata de un organismo autónomo o una entidad pública empresarial contemplados en el art. 39 de esa ley, y que el Consorcio no está formalmente adscrito a la Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencias según puede comprobarse en el Decreto 3/2022, lo cierto es que el Consejero de Transparencia, Seguridad y Emergencias, conforme a lo dispuesto en el art. 33 referido, es competente para la declaración de lesividad de los actos anulables de los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a esa consejería, mientras que los máximos órganos rectores de esos organismos públicos lo son para declarar la lesividad respecto de los actos dictados por los órganos dependientes de ellos. Los estatutos del CEIS de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, publicados en el BORM del 13 de agosto de 2002, después de recoger en su artículo 6 los distintos órganos a los que corresponde su gestión y administración, en el artículo 7 establece que la Junta de Gobierno del Consorcio es el órgano supremo de gestión y administración del Consorcio.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contesta a la adhesión a la apelación con los siguientes argumentos, expuestos resumidamente:

1º) Conforme a los Estatutos del CEIS, art. 13, el ejercicio de acciones judiciales queda limitado al caso de urgencia, debiendo someterse en el resto de los supuestos, como es el presente caso, a las disposiciones del Derecho Administrativo. Añade que existe un Convenio entre el CEIS y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la CARM desde 1996 y está vigente.

2º) Conforme al Dictamen 124/2020 del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, la revisión de oficio que tiene por objeto un acto del máximo órgano de gobierno unipersonal del Consorcio (su Presidente), habría de acordarla la titular de la Consejería de adscripción del Consorcio, esto es, la Consejera de Transparencia, Participación y Administración Pública. Relata el nacimiento del CEIS y argumenta sobre su naturaleza jurídica, con referencia a la evolución normativa sobre esta materia en los términos que estima de interés. Por lo que aquí interesa, refiere el contenido del Dictamen del Consejo Jurídico conforme al cual los Consorcios se definen como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creados por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas, dentro del ámbito de sus competencias ( art. 118.1 LRJSP). Se rigen por lo establecido en la LRJSP y deben estar necesariamente adscritos a una Administración Pública. Estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad, control, personal y patrimonial de la Administración a la que estén adscritos. Eso sí, es una Administración pública instrumental. Cita sobre su naturaleza jurídica la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de febrero de 2017, rec. 3671/2015, para afirmar que no tienen el carácter de entidad local, sino de ente instrumental, que mediante su adscripción a una Administración Pública, pasa a integrarse en la misma como parte de su sector público institucional. Concluye el Consejo Jurídico que en atención a la adscripción del ente a la Administración regional, en cuyo sector institucional se integra, resultarían aplicables las normas competenciales que regulan la revisión de oficio de los actos administrativos dictados por los organismos públicos dependientes de la Administración regional, singularmente el artículo 33 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que atribuye a los Consejeros la competencia para acordar la declaración de lesividad o la revisión de oficio de los actos dictados por los demás órganos públicos adscritos a la misma.

CUARTO.- De la adhesión a la apelación.

En buena lógica procesal, debemos comenzar por resolver la adhesión al recurso de apelación, dado que se fundamenta la misma en un motivo de inadmisibilidad de la demanda y de nulidad del acto administrativo recurrido por falta de competencia de la Administración que lo dicta. En realidad, ambos motivos están vinculados.

Sostiene la parte apelada que conforme al artículo 19.2 de la LJCA "La administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley"y, en este caso, si el acto lesivo procede del CEIS, debe ser el CEIS quien presente la demanda instando la declaración de lesividad. A esta cuestión jurídica no se da respuesta en Sentencia y tampoco se da una respuesta clara por parte de la asistencia letrada de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia cuando contesta a la adhesión a la apelación. Se viene a decir que al no ser una cuestión urgente, en aplicación del artículo 13 de los Estatutos, debe someterse a las disposiciones del Derecho Administrativo y, además, que existe un convenio entre el CEIS y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Respecto a esta segunda cuestión, no se pone en duda que los servicios jurídicos de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia puedan asistir y defender al CEIS, ese no es el argumento de la adhesión a la apelación, sino que siendo el autor del acto un Órgano del CEIS, debe ser esa misma Administración Pública quién ejercite ante el orden jurisdiccional contencioso - administrativo la acción de anulación del acto declarado lesivo. El artículo 13 de los Estatutos del CEIS no limita el ejercicio de acciones judiciales por parte de esta entidad pública instrumental - con personalidad propia y capacidad jurídica plena para el cumplimiento de sus fines, art 4 de los Estatutos -a los supuestos de urgencia. Esa limitación existe para que la acción judicial la ejercite el Presidente, pero no para que la ejercite la entidad pública. El Órgano del CEIS que tiene atribuidas las competencias para ejercitar acciones judiciales no es el Presidente, sino la Comisión Permanente, a quien el Presidente debe dar cuenta en el caso de que las ejercite con carácter de urgencia. Así, el art. 12 de los Estatutos del CEIS (BORM n.º 187, de 13 de agosto de 2002), estipula de forma clara que "Serán atribuciones de la Comisión Permanente: e) El ejercicio de acciones judiciales o administrativas".

Sentado lo anterior, el artículo 19.2 LJCA, tal y como está redactado, parte de la premisa de que la Administración autora de un acto, legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, es la misma que lo va a declarar lesivo para el interés público y por eso dice, "... previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley". Así debe suceder en todas las ocasiones, salvo que concurran especialidades no contempladas en el art. 19.2 LJCA, en cuyo caso, la legitimación activa corresponderá a la Administración que haya declarado la lesividad del acto, por ser esta la que tiene interés legítimo en dotar de eficacia jurídica a su declaración de lesividad, instando del orden jurisdiccional contencioso-administrativo la anulación del acto declarado lesivo. A este respecto, el art. 107 de la ley 39/ 2015, cuando regula el órgano competente para la declaración de lesividad de actos anulables, en sus apartados cuatro y cinco, viene a disponer que la declaración de lesividad corresponde a un órgano de la propia administración pública (General, de Comunidad Autónoma o Local) de la que emana el acto considerado lesivo. En el supuesto de que concurra alguna especialidad, como se argumenta en nuestro caso, por la especial naturaleza jurídica como ente instrumental del CEIS, que determine una divergencia entre la Administración pública que dictó el acto lesivo y la Administración pública que debe hacer la declaración de lesividad, debemos entender que la legitimación ante el orden jurisdiccional - contencioso administrativo para instar la anulación previa declaración de lesividad, corresponde a la Administración pública que ha declarado previamente el acto lesivo, en este caso la Comunidad Autónoma.

El motivo de inadmisibilidad debe ser desestimado.

No obstante, en conexión con lo anterior, debemos examinar sí la Consejería de la CARM es la Administración competente para hacer la declaración de lesividad, o bien, como sostiene el interesado al adherirse al recurso de apelación, esa competencia corresponde a un órgano del propio CEIS, su Junta de Gobierno. Sobre la naturaleza jurídica de los Consorcios, a fin de decidir si son entes locales, se ha pronunciado diversa Jurisprudencia, entre las que podemos citar la STS, Sección 4ª, de 28 de mayo de 2020, recurso 3122/2018, que contiene la normativa aplicable a los mismos. De esa normativa merece destacarse el artículo 118 de la Ley 40/2015 LRJSP, que los define como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias; el art. 119 que señala que "Los consorcios se regirán por lo establecido en esta Ley, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos" y el art. 120.1 que dice que "Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito de conformidad con lo previsto en este artículo.". Estamos ante un ente instrumental institucional que necesariamente debe estar adscrito a una Administración Pública y, en nuestro caso, lo está a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencias. Los Estatutos del CEIS, en su redacción entonces vigente, no establecían expresamente el Órgano competente para resolver la solicitud de compatibilidad presentada por el Sr. Rosendo, aunque establecen una competencia residual en la Comisión Permanente que permite atribuir a ese Órgano la resolución de aquella solicitud en materia de personal (art. 12 Estatutos: Serán atribuciones de la Comisión Permanente: i) Las que no estén expresamente atribuidas a otros órganos del Consorcio).En este caso, la Sala comparte el criterio del Consejo Jurídico en Dictamen n.º 124/2020, de 22 de mayo de 2020, cuando sostiene que en atención a la adscripción del ente a la Administración regional, en cuyo sector institucional se integra, resultarían aplicables las normas competenciales que regulan la revisión de oficio y declaración de lesividad de los actos administrativos dictados por los organismos públicos dependientes de la Administración regional( entre los cuales estaría el CEIS en aplicación del art. 1.3 de la Ley 7/2004) , singularmente el artículo 33 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Ahora bien, este artículo 33 de la Ley 7/2004, en su redacción vigente cuando se adopta la resolución de declaración de lesividad (marzo de 2022), establecía lo siguiente:

"1. Serán competentes para la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos nulos y para la declaración de lesividad de los actos anulables:

a) El Consejo de Gobierno, respecto de sus propias disposiciones y actos y de las disposiciones y actos dictados por los consejeros.

b) Los consejeros, respecto de los actos dictados por los demás órganos de su Consejería o por los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a la misma.

c) Los máximos órganos rectores de los organismos públicos respecto de los actos dictados por los órganos de ellos dependientes." (el subrayado es nuestro).

Para que la declaración de lesividad sea competencia de la Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencia, el Órgano que dicta el acto presunto lesivo, el reconocimiento de compatibilidad mediante silencio administrativo positivo, debería ser el máximo órgano rector del CEIS. Ese máximo órgano rector, conforme a sus Estatutos, es la Junta de Gobierno (art. 7). El art. 33 no se refiere a máximo Órgano Rector unipersonal,sino a máximo Órgano rector, sea unipersonal o colegiado. El acto administrativo que se considera lesivo es un acto presunto, no fue dictado por ningún Órgano administrativo del CEIS, sino que fue considerado concedido por silencio administrativo positivo en virtud de sentencia judicial. Ese acto presunto, por silencio administrativo positivo, a la vista de los Estatutos del CEIS, debería entenderse emanado, no de la Presidencia del CEIS, que conforme al artículo 13 de los Estatutos no tenía competencia en esta materia, sino de un Órgano colegiado, la Comisión Permanente, regulada en los arts. 6, 8 y 12 de los Estatutos del CEIS, con competencias en i") Las que no estén expresamente atribuidas a otros órganos del Consorcio.). En consecuencia, considerado el CEIS como organismo público al que resulte aplicable el artículo 33 de la Ley autonómica 7/2004, como postula el dictamen del Consejo jurídico y acepta la CARM, el Órgano competente para la declaración de lesividad no es el Consejero de la Consejería al que está escrito, sino el máximo Órgano rector del CEIS, la Junta de Gobierno.

En consecuencia, estimado este motivo de la adhesión al recurso de apelación, el fallo judicial, si bien debe seguir siendo desestimatorio de la demanda de anulación del acto presunto previa declaración de lesividad, debe serlo por haberse hecho la declaración de lesividad por Órgano incompetente.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer expresa imposición de costas procesales causadas, ni en la instancia ni en apelación, al apreciar que la cuestión jurídica discutida presenta dudas de Derecho

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

PRIMERO.- La sentencia apelada desestima el recurso contencioso administrativo de declaración de lesividad interpuesto por la CONSEJERÍA DE TRANSPARENCIA, SEGURIDAD Y EMERGENCIAS frente al silencio administrativo positivo nacido tras solicitud de D. Rosendo de 29-12-2017, que le concedía compatibilidad para el ejercicio de la Abogacía estando en activo como funcionario del Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento de la Región de Murcia(CEIS) y que fue declarado lesivo por Orden de 10-3-2022 del Consejero de Transparencia, Seguridad y Emergencias, que se considera contraria a Derecho. No se hizo expresa imposición de costas procesales.

La sentencia de instancia, tras exponer las alegaciones de las partes, resuelve sobre la alegación de la parte demandada relativa a la falta de competencia de la Consejería para declarar la lesividad, por entender que debió ser la Junta de Gobierno del CEIS, pues el silencio positivo entiende fue autoría de la Presidencia del CEIS, de donde siguiendo los Estatutos sería competencia de la Junta y no de la Consejería. Resuelve este argumento fundamentando que el CEIS es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, pero que depende en el momento de la incoación y resolución del expediente de lesividad de la Consejería de la CARM, de modo que no puede anularse la declaración de lesividad por entender que la Consejería no tiene entidad suficiente y propia nacida del organigrama autonómico para poder ejercitar la acción de lesividad, más allá de que pudiéramos plantearnos si la propia Junta de Gobierno del CEIS pudiera también ejercitarla.

En cuanto al fondo del asunto, cita la STS 3028/2024 de 10-6-2024 de la Sala de lo Contencioso Administrativo que aborda la cuestión de la compatibilidad de un funcionario de la Guardia Civil, específicamente en relación con su derecho a ejercer actividades privadas, como la abogacía y la docencia, junto con su puesto en la Guardia Civil, y la STS 4705/2023 de 16-11-2023 de la Sección 4ª de la Sala de lo contencioso Administrativo, que resuelve un caso relacionado con la compatibilidad de un empleo público con el ejercicio de la abogacía en el turno de oficio. Dice:

"En la STS de 10-6-2024 se evalúa la interpretación del artículo 16.4 de la Ley 53/1984 , que regula las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. El punto clave del debate es si, al calcular si un complemento específico supera el 30% de las retribuciones básicas del funcionario (en este caso Guardia Civil -RD 950/2005 que regula las retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, incluyendo el complemento específico-), se debe considerar la totalidad del complemento específico o solo la parte que remunera las condiciones especiales del puesto de trabajo. El Tribunal Supremo determina que, para establecer si se cumple el límite del 30%, no es correcto incluir en el cálculo la totalidad del complemento específico, debiendo considerar solo la parte del complemento que corresponde a las características particulares del puesto (penosidad, dificultad, etc.), excluyendo otros componentes del complemento específico que no estén directamente relacionados con dichas características. La sentencia concluye que, bajo esta interpretación, el recurrente Guardia Civil tiene derecho a la compatibilidad solicitada para ejercer la abogacía y la docencia, siempre que la parte del complemento específico relacionada con las características especiales del puesto no supere el 30% de sus retribuciones básicas. Este fallo es significativo porque establece un criterio claro para calcular el límite del 30% del complemento específico, lo que afecta a la evaluación de solicitudes de compatibilidad en situaciones similares.

En el caso de autos no existe desglose del salario del recurrente, desconociendo si "las características especiales" del puesto de conductor-bombero del CIES dan lugar a que el actor sea remunerado por ellas por encima del 30% de sus retribuciones básicas. Lo dicho hasta aquí es suficiente para desestimar la demanda de lesividad.

Sin perjuicio de lo anterior, y a título de obiter dicta, es importante dejar sentado a futuro, que nuestro Tribunal Supremo si entiende que existe incompatibilidad con la labor del abogado del turno de oficio ( STS 4705/2023 ) y ello por aplicación del artículo 11.2 de la Ley 53/1984 ; considera el Alto Tribunal que, para otorgar compatibilidad, es esencial que no existan conflictos en los horarios y que la actividad privada no afecte negativamente al rendimiento en el puesto público, extremo no posible con el turno de oficio.

Por todo lo anterior, procede desestimar la demanda."

SEGUNDO.- La parte recurrente, Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, fundamenta su recurso de apelación en los siguientes argumentos, expuestos resumidamente:

1º) Errónea interpretación del Juzgador. La Orden que declara la lesividad describe el desglose de las retribuciones del puesto conductor-bombero del CEIS. Cita el artículo 37.2.2 del Acuerdo Marco sobre las relaciones de trabajo de los funcionarios del consorcio publicado en el BORM de 17 de julio de 2009. Añade que se ha detallado los elementos que remunera las condiciones especiales del bombero -conductor en los que se desglosa el complemento específico, figurando expresamente que retribuye la incompatibilidad, previsto precisamente con la finalidad de que el funcionario no pudiera obtener la compatibilidad al reunir el puesto de trabajo determinadas condiciones, con el propósito de que el ejercicio de otra actividad no altere el normal desarrollo de la actividad funcionarial.

2º) El acto presunto de reconocimiento de la compatibilidad es un acto anulable por incumplir la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Incumple el artículo 1.3 de la Ley 53/1984, así como el art. 16. 1 y 4 de la misma ley por cuanto que, por el desempeño de su puesto de Bombero-Conductor, el Sr. Rosendo percibe un complemento específico cuya cuantía supera el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. Concretamente, por el puesto de trabajo de bombero - conductor especialista el recurrente percibe actualmente una retribución básica mensual de 861,46 €, pudiendo como máximo percibir para poder autorizar la compatibilidad en base al artículo 16.4 de la LI, la cantidad de 258,44 €, cuando en realidad percibe un complemento específico mensual de 1761,50 €, muy por encima de ese 30%.

3º) Se interpreta de forma incorrecta la sentencia del Tribunal Supremo 3028/2024, de fecha 10 de junio de 2024. Refiere los arts. 22 y 24 del Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que regulan las retribuciones de los funcionarios públicos; y el artículo 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, y alega que la clave está en identificar a que se refiere la Sentencia al distinguir entre el componente general y el componente singular del complemento específico, conceptos estos que no son los utilizados por la normativa reseñada, y así el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril alude a las condiciones particulares y el TREBEP a características de los puestos. La Sentencia del TS para el caso que aborda, concretamente personal de la Guardia Civil, delimita en su valoración de puestos, entre un componente general que se encuentra en relación con el nivel del funcionario dentro de la jerarquía e introducido en cumplimiento de un acuerdo con las asociaciones de guardias civiles, y un componente singular, cuantificado en función de las características del concreto puesto de trabajo desempeñado. La RPT del Consorcio, así como el Acuerdo Marco vigente, no distingue entre ambos componentes.

TERCERO. - La parte apelada, D. Rosendo contesta al recurso de apelación, en primer lugar, oponiéndose al mismo y luego presentando adhesión al recurso de apelación, alegando, expuesto resumidamente:

1º) El Juzgador de la instancia, a la hora de trasladar la doctrina sentada en la sentencia del TS de 10 de junio de 2024 sobre el art. 16. 4 de la Ley 53/1984, no se equivoca cuando afirma que en este caso no existe un desglose de las retribuciones del demandado que permita conocer si las características especiales del puesto de conductor-bombero da lugar a que se le haya remunerado en virtud de ellas por encima del 30% de sus retribuciones básicas. El artículo 37.2.2 de dicho Acuerdo Marco sobre las relaciones de trabajo de los funcionarios del CEIS se refiere genéricamente a todos los puestos de trabajo del Consorcio y no solo al bombero - conductor. No detalla y desglosa los elementos que remuneran las condiciones especiales del puesto de conductor-bombero que retribuye el complemento específico asignado a ese puesto. Tampoco existe prueba alguna sobre lo que al respecto pudiera reflejar la RPT del Consorcio.

2º) En el acto objeto del procedimiento no existe efecto lesivo del acto para el interés público. La Administración demandante justifica la concurrencia de dicha condición legal reconduciéndola a la vulneración de los preceptos que menciona de la Ley 53/1984 y la gravedad que ello conlleva según el régimen disciplinario de los empleados público y el agravio comparativo que se produce con relación a otros funcionarios, pareciendo desprenderse que la mera atribución de no conformidad a derecho al acto es por sí suficiente para determinar su carácter lesivo. Ese criterio no puede sostenerse porque el legislador exige que la Administración acredite una efectiva lesión al interés público. Cita la sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18/05/2022 y la

la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2017, que requieren daño al interés público.

3º) Presenta adhesión al recurso de apelación argumentando que la Sentencia debería haber acogido la causa de inadmisibilidad del recurso alegada en la vista como cuestión previa, así como la causa de nulidad de la Orden que declaró lesivo para el interés público el acto objeto del recurso de lesividad. Así:

1.- El recurso debió inadmitirse porque no consta interpuesto, como exige el artículo 19.2 en relación con el 43 de la LJCA, por la Administración autora del acto cuya anulación se pretende en estos autos, es decir, el CEIS. Esta cuestión no fue resuelta en sentencia. El CEIS, según se explica en el Dictamen 124/2020 del Consejo Jurídico de la CARM obrante en el expediente, es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada,

2.- La competencia para la declaración de lesividad corresponde al máximo órgano del Consorcio, la Junta de Gobierno, que es el órgano que, según el artículo 33 de la Ley 7/2004, tendría la competencia para ello. Añade que sin perjuicio de resaltar que tal y como reconoce el Consejo Jurídico, el CEIS no es un organismo público a los que se refiere el citado artículo 33 de la Ley 7/2004, ya que no se trata de un organismo autónomo o una entidad pública empresarial contemplados en el art. 39 de esa ley, y que el Consorcio no está formalmente adscrito a la Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencias según puede comprobarse en el Decreto 3/2022, lo cierto es que el Consejero de Transparencia, Seguridad y Emergencias, conforme a lo dispuesto en el art. 33 referido, es competente para la declaración de lesividad de los actos anulables de los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a esa consejería, mientras que los máximos órganos rectores de esos organismos públicos lo son para declarar la lesividad respecto de los actos dictados por los órganos dependientes de ellos. Los estatutos del CEIS de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, publicados en el BORM del 13 de agosto de 2002, después de recoger en su artículo 6 los distintos órganos a los que corresponde su gestión y administración, en el artículo 7 establece que la Junta de Gobierno del Consorcio es el órgano supremo de gestión y administración del Consorcio.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contesta a la adhesión a la apelación con los siguientes argumentos, expuestos resumidamente:

1º) Conforme a los Estatutos del CEIS, art. 13, el ejercicio de acciones judiciales queda limitado al caso de urgencia, debiendo someterse en el resto de los supuestos, como es el presente caso, a las disposiciones del Derecho Administrativo. Añade que existe un Convenio entre el CEIS y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la CARM desde 1996 y está vigente.

2º) Conforme al Dictamen 124/2020 del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, la revisión de oficio que tiene por objeto un acto del máximo órgano de gobierno unipersonal del Consorcio (su Presidente), habría de acordarla la titular de la Consejería de adscripción del Consorcio, esto es, la Consejera de Transparencia, Participación y Administración Pública. Relata el nacimiento del CEIS y argumenta sobre su naturaleza jurídica, con referencia a la evolución normativa sobre esta materia en los términos que estima de interés. Por lo que aquí interesa, refiere el contenido del Dictamen del Consejo Jurídico conforme al cual los Consorcios se definen como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creados por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas, dentro del ámbito de sus competencias ( art. 118.1 LRJSP). Se rigen por lo establecido en la LRJSP y deben estar necesariamente adscritos a una Administración Pública. Estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad, control, personal y patrimonial de la Administración a la que estén adscritos. Eso sí, es una Administración pública instrumental. Cita sobre su naturaleza jurídica la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de febrero de 2017, rec. 3671/2015, para afirmar que no tienen el carácter de entidad local, sino de ente instrumental, que mediante su adscripción a una Administración Pública, pasa a integrarse en la misma como parte de su sector público institucional. Concluye el Consejo Jurídico que en atención a la adscripción del ente a la Administración regional, en cuyo sector institucional se integra, resultarían aplicables las normas competenciales que regulan la revisión de oficio de los actos administrativos dictados por los organismos públicos dependientes de la Administración regional, singularmente el artículo 33 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que atribuye a los Consejeros la competencia para acordar la declaración de lesividad o la revisión de oficio de los actos dictados por los demás órganos públicos adscritos a la misma.

CUARTO.- De la adhesión a la apelación.

En buena lógica procesal, debemos comenzar por resolver la adhesión al recurso de apelación, dado que se fundamenta la misma en un motivo de inadmisibilidad de la demanda y de nulidad del acto administrativo recurrido por falta de competencia de la Administración que lo dicta. En realidad, ambos motivos están vinculados.

Sostiene la parte apelada que conforme al artículo 19.2 de la LJCA "La administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley"y, en este caso, si el acto lesivo procede del CEIS, debe ser el CEIS quien presente la demanda instando la declaración de lesividad. A esta cuestión jurídica no se da respuesta en Sentencia y tampoco se da una respuesta clara por parte de la asistencia letrada de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia cuando contesta a la adhesión a la apelación. Se viene a decir que al no ser una cuestión urgente, en aplicación del artículo 13 de los Estatutos, debe someterse a las disposiciones del Derecho Administrativo y, además, que existe un convenio entre el CEIS y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Respecto a esta segunda cuestión, no se pone en duda que los servicios jurídicos de la Comunidad Autónoma de la región de Murcia puedan asistir y defender al CEIS, ese no es el argumento de la adhesión a la apelación, sino que siendo el autor del acto un Órgano del CEIS, debe ser esa misma Administración Pública quién ejercite ante el orden jurisdiccional contencioso - administrativo la acción de anulación del acto declarado lesivo. El artículo 13 de los Estatutos del CEIS no limita el ejercicio de acciones judiciales por parte de esta entidad pública instrumental - con personalidad propia y capacidad jurídica plena para el cumplimiento de sus fines, art 4 de los Estatutos -a los supuestos de urgencia. Esa limitación existe para que la acción judicial la ejercite el Presidente, pero no para que la ejercite la entidad pública. El Órgano del CEIS que tiene atribuidas las competencias para ejercitar acciones judiciales no es el Presidente, sino la Comisión Permanente, a quien el Presidente debe dar cuenta en el caso de que las ejercite con carácter de urgencia. Así, el art. 12 de los Estatutos del CEIS (BORM n.º 187, de 13 de agosto de 2002), estipula de forma clara que "Serán atribuciones de la Comisión Permanente: e) El ejercicio de acciones judiciales o administrativas".

Sentado lo anterior, el artículo 19.2 LJCA, tal y como está redactado, parte de la premisa de que la Administración autora de un acto, legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, es la misma que lo va a declarar lesivo para el interés público y por eso dice, "... previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley". Así debe suceder en todas las ocasiones, salvo que concurran especialidades no contempladas en el art. 19.2 LJCA, en cuyo caso, la legitimación activa corresponderá a la Administración que haya declarado la lesividad del acto, por ser esta la que tiene interés legítimo en dotar de eficacia jurídica a su declaración de lesividad, instando del orden jurisdiccional contencioso-administrativo la anulación del acto declarado lesivo. A este respecto, el art. 107 de la ley 39/ 2015, cuando regula el órgano competente para la declaración de lesividad de actos anulables, en sus apartados cuatro y cinco, viene a disponer que la declaración de lesividad corresponde a un órgano de la propia administración pública (General, de Comunidad Autónoma o Local) de la que emana el acto considerado lesivo. En el supuesto de que concurra alguna especialidad, como se argumenta en nuestro caso, por la especial naturaleza jurídica como ente instrumental del CEIS, que determine una divergencia entre la Administración pública que dictó el acto lesivo y la Administración pública que debe hacer la declaración de lesividad, debemos entender que la legitimación ante el orden jurisdiccional - contencioso administrativo para instar la anulación previa declaración de lesividad, corresponde a la Administración pública que ha declarado previamente el acto lesivo, en este caso la Comunidad Autónoma.

El motivo de inadmisibilidad debe ser desestimado.

No obstante, en conexión con lo anterior, debemos examinar sí la Consejería de la CARM es la Administración competente para hacer la declaración de lesividad, o bien, como sostiene el interesado al adherirse al recurso de apelación, esa competencia corresponde a un órgano del propio CEIS, su Junta de Gobierno. Sobre la naturaleza jurídica de los Consorcios, a fin de decidir si son entes locales, se ha pronunciado diversa Jurisprudencia, entre las que podemos citar la STS, Sección 4ª, de 28 de mayo de 2020, recurso 3122/2018, que contiene la normativa aplicable a los mismos. De esa normativa merece destacarse el artículo 118 de la Ley 40/2015 LRJSP, que los define como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias; el art. 119 que señala que "Los consorcios se regirán por lo establecido en esta Ley, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos" y el art. 120.1 que dice que "Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito de conformidad con lo previsto en este artículo.". Estamos ante un ente instrumental institucional que necesariamente debe estar adscrito a una Administración Pública y, en nuestro caso, lo está a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencias. Los Estatutos del CEIS, en su redacción entonces vigente, no establecían expresamente el Órgano competente para resolver la solicitud de compatibilidad presentada por el Sr. Rosendo, aunque establecen una competencia residual en la Comisión Permanente que permite atribuir a ese Órgano la resolución de aquella solicitud en materia de personal (art. 12 Estatutos: Serán atribuciones de la Comisión Permanente: i) Las que no estén expresamente atribuidas a otros órganos del Consorcio).En este caso, la Sala comparte el criterio del Consejo Jurídico en Dictamen n.º 124/2020, de 22 de mayo de 2020, cuando sostiene que en atención a la adscripción del ente a la Administración regional, en cuyo sector institucional se integra, resultarían aplicables las normas competenciales que regulan la revisión de oficio y declaración de lesividad de los actos administrativos dictados por los organismos públicos dependientes de la Administración regional( entre los cuales estaría el CEIS en aplicación del art. 1.3 de la Ley 7/2004) , singularmente el artículo 33 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Ahora bien, este artículo 33 de la Ley 7/2004, en su redacción vigente cuando se adopta la resolución de declaración de lesividad (marzo de 2022), establecía lo siguiente:

"1. Serán competentes para la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos nulos y para la declaración de lesividad de los actos anulables:

a) El Consejo de Gobierno, respecto de sus propias disposiciones y actos y de las disposiciones y actos dictados por los consejeros.

b) Los consejeros, respecto de los actos dictados por los demás órganos de su Consejería o por los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a la misma.

c) Los máximos órganos rectores de los organismos públicos respecto de los actos dictados por los órganos de ellos dependientes." (el subrayado es nuestro).

Para que la declaración de lesividad sea competencia de la Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencia, el Órgano que dicta el acto presunto lesivo, el reconocimiento de compatibilidad mediante silencio administrativo positivo, debería ser el máximo órgano rector del CEIS. Ese máximo órgano rector, conforme a sus Estatutos, es la Junta de Gobierno (art. 7). El art. 33 no se refiere a máximo Órgano Rector unipersonal,sino a máximo Órgano rector, sea unipersonal o colegiado. El acto administrativo que se considera lesivo es un acto presunto, no fue dictado por ningún Órgano administrativo del CEIS, sino que fue considerado concedido por silencio administrativo positivo en virtud de sentencia judicial. Ese acto presunto, por silencio administrativo positivo, a la vista de los Estatutos del CEIS, debería entenderse emanado, no de la Presidencia del CEIS, que conforme al artículo 13 de los Estatutos no tenía competencia en esta materia, sino de un Órgano colegiado, la Comisión Permanente, regulada en los arts. 6, 8 y 12 de los Estatutos del CEIS, con competencias en i") Las que no estén expresamente atribuidas a otros órganos del Consorcio.). En consecuencia, considerado el CEIS como organismo público al que resulte aplicable el artículo 33 de la Ley autonómica 7/2004, como postula el dictamen del Consejo jurídico y acepta la CARM, el Órgano competente para la declaración de lesividad no es el Consejero de la Consejería al que está escrito, sino el máximo Órgano rector del CEIS, la Junta de Gobierno.

En consecuencia, estimado este motivo de la adhesión al recurso de apelación, el fallo judicial, si bien debe seguir siendo desestimatorio de la demanda de anulación del acto presunto previa declaración de lesividad, debe serlo por haberse hecho la declaración de lesividad por Órgano incompetente.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer expresa imposición de costas procesales causadas, ni en la instancia ni en apelación, al apreciar que la cuestión jurídica discutida presenta dudas de Derecho

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,