Sentencia Contencioso-Administrativo 282/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 24/2023 de 12 de junio del 2025

PRIMERO.- Dirige la actora el presente recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Segura de fecha 21 de octubre de 2022, publicado en BOE de 19 de noviembre de 2022, celebrada el 10 de noviembre de 2021, relativo a la modificación de las medidas cautelares de masas de agua subterráneas declaradas formalmente en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, refiriendo el recurso contencioso administrativo únicamente respecto a la masa de agua Tobarra-Tedera-Pinilla.

La parte actora fundamenta su demanda en los hechos y argumentos de Derecho que resumidamente se enumeran:

1º) Que toda la cuestión procede del mantenimiento, por parte de la Confederación Hidrográfica del Segura, de la existencia de escasez de agua en toda la cuenca y del agotamiento en la misma de los recursos hídricos por su excesiva utilización, cuestión que, en relación al Acuífero Tobarra-Tedera-Pinilla, no comparte. Cita el preámbulo de la Ley de Aguas, los arts. 40 y 130 de la Constitución Española y el art. 40.1, TRLA, y afirma que la planificación hidrológica debe tener como finalidad procurar la satisfacción de las demandas de agua por quienes la necesitan. Conforme al art. 33 del RDPH, para clasificar el estado cuantitativo de las masas de agua subterránea se utilizarán indicadores que empleen como parámetro el nivel piezométrico, determinando el art. 32, que es desarrollado por el apartado 5.2.3.1 de la Instrucción sobre Planificación Hidrológica, que "se considerará que una masa o grupo de masas se encuentra en mal estado cuando el índice de explotación sea mayor de 0,8 y además exista una tendencia clara de disminución de los niveles piezométricos en una zona relevante de la masa de agua subterránea". Son dos condiciones: cuando los modelos arrojen un índice de explotación superior a 0,8, y se compruebe que existe un claro descenso de los niveles piezométricos, si estos condicionantes no se cumplen no cabrá la declaración de mal estado cuantitativo, ni el establecimiento de Medidas Cautelares.

2º) En este caso, la CHS, basa todo su posicionamiento en el Acuerdo dictado en su día por la Junta de Gobierno de la CHS, con fecha 30 de Julio de 2014, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Albacete el pasado 19 de septiembre de 2014, sin el aporte de un nuevo informe actualizado del estado de la Masa de Agua. Dicho acuerdo, recogía a su vez lo establecido en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Segura aprobado por Real Decreto 594/2014, de 11 de julio, en el que se establecía lo siguiente: Tabla T.71.1 Masas de agua subterránea sobreexplotadas, y por tanto en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, de acuerdo con el artículo. 171.2.a) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. 070.005, Tobarra-Tedera-Pinilla, índice de explotación 15,35. Se adopta esta disposición en aplicación del artículo 171.2.a) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, pero esta precepto está derogado por Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que en su preámbulo estableces que se actualiza y mejora la redacción de los artículos 171, 171 bis, 172 y 173, estableciendo un régimen jurídico actualizado de todo el procedimiento asociado a la declaración de masas de agua en riesgo, y al establecimiento de las medidas de gestión asociadas. Concluye que difícilmente se puede aprobar la Modificación de unas Medidas Cautelares, que originariamente se apoyaban en un articulado que hoy no solo esta derogado, sino además esta tachado de obsoleto. Estaríamos ante un acto nulo por ser contario al actual Ordenamiento Jurídico, siendo necesario, a su juicio, la realización de una nueva Declaración de Mal Estado Cuantitativo de la Masa de Agua Tobarra-Tedera-Pinilla y el establecimiento de Medidas Cautelares, elaborada con la reglamentación actual, al considerar el propio Ministerio de Agricultura que la anterior no está actualizada y es obsoleta.

3º) Cuando se adopta el Acuerdo recurrido, 21 de octubre de 2022, habían transcurrido más de 8 años desde la aprobación de la Declaración de Mal Estado Cuantitativo, y ello sin la constitución, dentro del plazo del año siguiente, -ni aun hoy-, de la legalmente preceptiva Comunidad de Usuarios, ni de la puesta en marcha del Programa de actuación para la recuperación del buen estado cuantitativo de la masa de agua, como obliga el artículo 56 del TRLA. Cita la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1-Granada), de 24 de febrero de 2022 y la emitida por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección 1) de fecha 31/05/2023 Recurso: 189/2020, que textualmente establece: "Vamos a estimar el recurso, no tanto porque el acuerdo impugnado vaya contra el PHDJ sino por ser innecesario y no aportar ninguna medida para mejorar las aguas subterráneas; es más, la declaración de sobreexplotación sin ninguna medida en el plazo de un año que previene el art. 56 del TRLA queda sin efecto".

4º) El Acuerdo recurrido es nulo porque se basa en datos desfasados, que datan del año 2014 y, además, no contiene un Informe Actualizado de la Masa de Agua, pese a ser necesario legalmente, de conformidad con el art. 171 .3 del RDPH. Además, se incumple el Artículo 19 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, al no facilitar la información suficiente a los miembros de la Junta de Gobierno para poder estos tomar su decisión con garantías, lo cual hace nulo el acuerdo recurrido.

5º) No existe mal estado cuantitativo de la masa de agua subterránea Tobarra-Tedera- Pinilla. Conforme a la información extraída de la página web del Organismo de Cuenca, existen tres piezómetros: a) PIEZÓMETRO 07.16.201. LOS RUICES. b) PIEZÓMETRO 07.16.202. CASA OLIVARES c) PIEZÓMETRO 07.16.203. CAÑADA DE LOS POZOS. Según las gráficas, la evolución en el tiempo del nivel piezométrico es estable a lo largo de la serie histórica de medidas, lo que indica que no hay variación de los almacenamientos acumulados de agua en dicha masa, es decir se encuentra en buen estado cuantitativo. En concreto, el acuífero Tobarra-Tedera-Pinilla, no está sobrexplotado, ni necesita ningún tipo de establecimiento de medidas cautelares. Argumenta después que recurrió la declaración de la masa de agua en mal estado cuantitativo y cita la sentencia de esta Sala de 9 de febrero de 2017, recaída en el PO 433/2014, haciendo crítica de su contenido.

6º) Que lo que realmente pretende la CHS con el Acuerdo recurrido es un fraude de ley. Tras la Sentencia del Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 5ª, S 12-03-2019, nº319/2019, rec. 4333/2016, que anulaba la exigencia de autorización que previene el artículo 40.1 del PHDS y que indicaba que "Los aprovechamientos cuyo volumen anual no supere los 7.000 m3, a los que se refiere el artículo 54.2 del TRLA, requerirán en todo caso autorización previa de la confederación hidrográfica del Segura, conforme al Real Decreto ley 3/1986 de 30 de diciembre, sobre medidas urgentes para la ordenación de aprovechamientos hidráulicos en la cuenca del Segura"; pretende impedir la efectividad de los derechos que consagra el art. 54.2 del T.R. de la Ley de Aguas, siendo las medidas cautelares una vía por la que la Confederación puede prohibir utilizar los aprovechamientos cuyo volumen anual no supere los 7.000 m3, sin tener en cuenta que ello, además de no ser legalmente procedente, crea una gran alarma social en esa zona de la provincia de Albacete, causando graves perjuicios en una comarca muy pobre.

SEGUNDO.-La Abogacía del Estado se opone a la demanda argumentando, expuesto resumidamente:

1º) No cabe discutir en el presente procedimiento el mal estado cuantitativo de la masa de agua Tobarra-Tedera-Pinilla. El mal estado cuantitativo de la masa de agua que aquí nos ocupa ha sido reconocido con carácter firme tanto por los sucesivos Reales Decretos que han aprobado la planificación hidrológica de la demarcación hidrográfica del Segura como por el acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHS de 30 de julio de 2014 (BORM de 18 de septiembre de 2014). Así, tanto el Real Decreto 594/2014, de 11 de julio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura ( art. 71), como el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro ( art. 50 del Anexo X) como, finalmente, el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los mencionados planes (art. 48 del Anexo X) declaran expresamente que la masa de agua Tobarra-Tedera - Pinilla no alcanza el buen estado cuantitativo, sin que pueda olvidarse que de acuerdo con el art. 40.4 del TRLA los planes hidrológicos son públicos y vinculantes. Por su parte, el Acuerdo de 30 de julio de 2014 fue confirmado por la Ilma. Sala en sentencia 55/2017, de 9 de febrero (rec. 433/2014) en un procedimiento seguido a instancias de la recurrente, estableciendo esta Sentencia el criterio de que declarar si la masa de agua se encuentra o no en mal estado cuantitativo es una cuestión que solo puede discutirse con ocasión de la impugnación del Plan Hidrológico.

2º) De forma subsidiaria añade que no es cierto que la masa de agua controvertida se encuentre en buen estado cuantitativo, como de contrario se sostiene. Tampoco es cierto que la CHS se base en datos del año 2014 ni que atienda exclusivamente al índice de explotación para considerar que la masa de agua se encuentra en mal estado. De acuerdo con el informe pericial emitido por la Oficina de Planificación Hidrológica que acompaña, la masa de agua presenta un índice de explotación muy superior al que se entiende como representativo de un buen estado cuantitativo y adicionalmente, se constata un descenso piezométrico del nivel del agua en el acuífero de aproximadamente 50 metros en la mayor parte de la masa, descenso piezométrico que evidencia el mal estado cuantitativo. Además, el mal estado de la masa de agua se pone de manifiesto en la reducción del caudal drenado por los manantiales, que han quedado secos con excepción de la Fuente de Hellín, que ha visto reducido su caudal de forma muy significativa.

3º) Sobre la derogación del precepto reglamentario en que se basaba la declaración de mal estado cuantitativo, art. 171. 2 a) RDPH, alega que la declaración de mal estado cuantitativo de la masa de agua Tobarra-Tedera-Pinilla se realiza directamente por el Real Decreto 594/2014, se confirma por el Real Decreto 1/2016 y se mantiene en el Real Decreto 35/2023, de modo que ninguna influencia tiene en tal declaración que el Real Decreto 665/2023 haya modificado la redacción

del art. 171 del RDPH. Lo que el Real Decreto 665/2023 considera obsoletos son los aspectos procedimentales de la declaración de masas de agua en riesgo -que en ciertos puntos como la necesidad de oír al Consejo del Agua resultaban tácitamente derogados por el TRLA- pero en ningún caso sus aspectos sustantivos, de modo que las declaraciones de masas de agua en riesgo y las medidas cautelares adoptadas conforme a la normativa vigente y anteriores al Real Decreto 665/2023 conservan plenamente su validez.

4º) Sobre la vulneración del art. 56 del TRLA alega que el demandante viene a argumentar la existencia de desviación de poder, pero no aporta ninguna prueba de lo que afirma. La única finalidad con la que se acuerda la modificación de medidas es garantizar la protección de la masa de agua. En cuanto a la utilidad de las medidas cautelares refiere que la mera comparación del índice de explotación para la masa de agua Tobarra-Tedera-Pinilla de los años 2014 (15,35), 2016 (4,49) y 2023 (2,92) pone de manifiesto que las medidas cautelares han sido efectivas, pues el índice de explotación se ha reducido paulatinamente, si bien a día de hoy es todavía superior en varias veces (3,65veces o un 365%) al 0,8 que se entiende como límite máximo para considerar una masa de agua en buen estado cuantitativo. Hace crítica de la STSJ de la Comunidad Valenciana y argumenta que el transcurso del plazo de seis meses y del plazo de un año sin llevarse a cabo las actuaciones previstas en la norma de ningún modo puede tener como consecuencia privar de efectos a la declaración de mal estado cuantitativo. Los plazos del art. 56 TRLA no son preclusivos, siendo la finalidad esencial del art. 56 la protección del acuífero, lo que entraría en contradicción con la perdida de eficacia de las medidas cautelares adoptadas si no se aprueba el programa de actuación.

5º) Sobre la falta de incorporación del informe actualizado de la masa de agua, la aportación de dicho informe actualizado no resulta necesaria y su ausencia no puede invalidar la modificación de las medidas cautelares. Nada dice la ley o el reglamento sobre la necesidad de elaborar un nuevo informe para la adopción de nuevas medidas cautelares o la modificación de las ya existentes, de modo que no puede exigirse como preceptivo un informe que la norma no prevé y menos aún afirmar que su ausencia invalida la modificación de la medida cautelar. El mal estado cuantitativo de la masa de agua no reviste duda porque así lo declaran los sucesivos planes hidrológicos, sin que sea necesario emitir un nuevo informe al respecto.

6º) Sobre la infracción del art. 19 de la LRJSP, lo que se plantea no es que algún miembro del órgano colegiado haya sido privado de su derecho de información (pues todos los miembros de la Junta de Gobierno dispusieron de la misma) sino que se está afirmando que las medidas cautelares se modificaron sin información suficiente, lo que queda lejos de las previsiones del art. 19 de la LRJSP. Se trataría esta de una alegación para la que las recurrentes carecerían de legitimación (en la medida que solo podría ser alegada por los miembros del órgano colegiado cuyo derecho hubiese sido supuestamente vulnerado),siendo lo cierto que la presunta falta de información suficiente no condujo a error alguno puesto que los miembros de la Junta que dudaban de la necesidad de la medida votaron en contra, precisamente por entender que era necesaria más información, de modo que no se impidió ni condicionó el sentido de su voto. A mayor abundamiento, la supuesta vulneración que de contrario se denuncia nunca daría lugar a la nulidad radical del acto, pues esta solo se produciría en caso de haberse infringido las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, que según reiterada jurisprudencia se refieren a quorum, convocatoria, composición y votaciones, lo que aquí no sucede. Sin que tampoco se razone o justifique la existencia de indefensión o que la supuesta infracción impida al acto alcanzar su fin, lo que dejaría a la infracción denunciada extramuros de la eficacia invalidante.

TERCERO.- Expuestas como anteceden las alegaciones de las partes, de la lectura del escrito de demanda se puede colegir que su hilo argumental gira en torno a la idea de que la modificación de medidas cautelares que constituye el objeto de este litigio es contraria a Derecho porque la premisa de la que parte, la consideración del riesgo de mal estado cuantitativo de la masa de agua Tobarra- Tedera- Pinilla no está justificada, se basa en datos del año 2014 no actualizados, no existiendo información técnica precisa y actual que justifique la consideración de esta concreta masa de agua subterránea en riesgo de mal estado cuantitativo. Este argumento de la demanda es contrario a Derecho. El Acuerdo objeto de este proceso no entra a valorar si la masa de agua Tobarra- Tedera - Pinilla se encuentra en riesgo de mal estado cuantitativo. Eso es algo que se da por sentado. Así lo establecía el Plan Hidrológico del Segura vigente cuando se adopta el Acuerdo recurrido de 21 de octubre de 2022. No puede cuestionarse en este procedimiento judicial un hecho constatado, declarado y reafirmado en disposiciones de carácter general, como son los distintos Planes Hidrológicos Nacionales y su Anexo X correspondiente a la Cuenca Hidrológica del Segura. A día de hoy está vigente el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, cuyo Anexo X contiene las "Disposiciones normativas del plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Segura". Los Planes Hidrológicos comprenden un ciclo sexenal. Hoy el ciclo es 2022- 2027. El artículo 48 de ese Anexo X del RD 35/2023 contiene las "Principales determinaciones de los programas de actuación en masas de agua subterráneas declaradas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo",expresando en el art. 48.2 cuáles son las masas de agua que no alcanzan el buen estado cuantitativo, de acuerdo con el artículo 171.2 a) del RDPH, figurando entre ellas la 070.005 TOBARRA- TEDERA- PINILLA, con un índice de explotación de 2,92, y una extracción sostenible de 5.8 hm3/año. Además, este articulo 48 refiere que las masas de agua subterránea sobreexplotadas, y por tanto en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, de acuerdo con artículo 171.2 c) del RDPH son, entre otras, la de Tobarra- Tedera -Pinilla, en atención al indicador de 2,92, cociente extracciones/ recursos disponibles. Se añade en esta Disposición General que el descenso piezométrico está comprobado y también el descenso de caudales en manantiales. Además, conviene destacar que esta masa de agua, conforme al apartado 6 del artículo 48, tiene establecida una prórroga hasta el 2027 para la consecución de su buen estado cuantitativo.

Sentado lo anterior, la declaración testifical practicada en estos autos no obsta al pleno valor probatorio que la Sala reconoce al Informe pericial aportado con el escrito de contestación a la demanda, emitido por D. Camilo, Jefe de la Oficina de Planificación Hidrológica, ratificado a presencia judicial, cuya valoración debe partir de lo establecido en el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, LPACAP, a lo que cabe añadir la claridad de su contenido, la convicción en su ratificación judicial y la lógica y coherencia de sus razonamientos. Este Informe no hace sino recoger los datos del Plan Hidrológico y respecto a esta masa de agua refleja que el balance hídrico entre las entradas y salidas de agua de la masa, se encuentra recogido en el anejo 2 del plan hidrológico, con las siguientes magnitudes expresadas en hm3/año:

"ENTRADAS DE AGUA A LA MASA

Infiltración de lluvia 5

Retornos de riego 0,8

Entradas subterráneas 3 (desde la MaSub Sinclinal de La Higuera)

SALIDAS DE AGUA DE LA MASA

Bombeos 16,94

Salidas al sistema superficial 1,7

BALANCE (ENTRADAS-SALIDAS) -9,84.

A juicio de la Sala, a falta de pruebas técnicas válidas que contradigan estos datos, resulta indubitado que la masa de agua Tobarra - Tedera - Pinilla se encuentra en situación de sobreexplotación y, por ende, en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo. A la misma conclusión nos llevan las gráficas que se contienen en las páginas 24 y siguientes del escrito de demanda, sobre los resultados de mediciones en los piezómetros. Si bien la escala a la que se realiza la gráfica impide que se aprecien alteraciones significativas desde el año 2009 hasta 2021, lo cierto es que en el año 2009 la masa de agua ya presentaba problemas de sobreexplotación y riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y, por tanto, si sigue estable, sigue en la misma situación de riesgo cuantitativo. Conforme a la Directiva Marco del Agua, Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre de 2000, el objeto de la misma, conforme al artículo 1 de la Directiva, apartado a) es establecer un marco para la protección de las aguas que prevenga todo deterioro adicionaly proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos. El art. 4 de la Directiva regula los objetivos medioambientales, y en su apartado 1 b) refiere los objetivos para las aguas subterráneas y en su subapartado ii) estipula que "los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua subterránea y garantizarán un equilibrio entre la extracción y la alimentación de dichas aguas con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas subterráneas a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva,de conformidad con lo dispuesto en el anexo V, sin perjuicio de la aplicación de las prórrogas determinadas de conformidad con el apartado 4 y de la aplicación de los apartados 5, 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8, y sin perjuicio de la letra j) del apartado 3 del artículo 11,". El plazo para alcanzar el objetivo medioambiental del buen estado cuantitativo de las masas de agua era a más tardar de 15 años después de la entrada en vigor de la Directiva. Ese plazo venció hace tiempo. Actualmente estamos con una prórroga de ese plazo hasta el año 2027. Es decir, estamos ante un plazo ya prorrogado, con un límite temporal de 5 años cuando se adoptan las medidas cautelares objeto de este procedimiento. En este contexto normativo, las gráficas del escrito de demanda lo que ponen realmente de manifiesto es que en el año 2021 (fecha hasta dónde llega la gráfica) se estaba lejos de conseguir el buen estado cuantitativo de la masa de agua TOBARRA - TEDERA- PINILLA, dado que no se ha mejorado de forma sustancial las mediciones de los piezómetros entre el año 2014 y el año 2021. Así, lo que el testigo propuesto por la parte actora, Sr. Rogelio, denomina como situación estable de la masa de agua, dado que las mediciones en los piezómetros a lo largo de los últimos años, singularmente desde 2014 a 2021, es similar; en realidad lo que significa es que aún no se ha cumplido con el objetivo medioambiental que marca la Directiva del Agua, para lo cual se está ya en una segunda prórroga hasta 2027. No basta con que el resultado de los piezómetros sea similar, debe atenderse también al índice de explotación. Así lo expresa el Tribunal Supremo en Sentencia n.º 1986/2024, recurso 457/2023, de 18 de diciembre de 2024, que además dice:

"(...)

A estos efectos cabe recordar que de conformidad con la Guía para la evaluación del estado de las aguas superficiales y subterráneas el índice de explotación constituye el principal indicador para la evaluación del estado cuantitativosegún el test de balance hídrico, el cual se obtendrá como el cociente entre la tasa media anual de extracción y los recursos disponibles. De la citada guía 1 de los motivos por el que una masa de agua pudiera evaluarse en mal estado cuantitativo sería que el índice de explotación superase un valor de 1 con independencia de la tendencia que pudieran presentar las lecturas de los piezómetros. Y como justifica el informe aportado con la contestación a la demanda es el riesgo existente de que las 3 citadas masas de agua subterránea se deterioren y su estado evolucione a malo el que conlleva su inclusión en los apéndices 15 y 16, inclusión que se justifica precisamente para evitar que alcancen ese mal estado.

En el ámbito de protección del medio ambiente la adopción de decisiones, en muchas ocasiones, debe basarse en la determinación cuantitativa del riesgo, de manera que la restricción de actividades potencialmente peligrosas se produce una vez que los estudios científicos contemplan una asociación presumiblemente causal entre dichas actividades y su impacto adverso sobre el medio ambiente, en este caso, adecuada protección de las masas de aguas subterráneas. Ahora bien, en determinados supuestos, no se cuenta, desde el punto de vista científico, con el componente de certeza de un modo indubitado, como acontece en el presente supuesto.

Supone la aplicación del principio de cautela o precaución contemplado en el art. 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y que tiene especial relevancia en materia de protección de dominio público hidráulico al señalar el considerando 11 de la Directiva Marco de Agua que, tal como se establece en el artículo 174 del Tratado, la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente debe contribuir a alcanzar los objetivos siguientes la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, y la utilización prudente y racional de los recursos naturales. Asimismo, debe basarse en el principio de cautela y en los principios de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma y de quien contamina paga.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 10 de abril de 2014, Acino/Comisión, C-269/13 P; EU.C:2014:255, interpretó el principio de precaución del siguiente modo:

«(...) en tanto no se despeje la incertidumbre sobre la existencia o el alcance de los riesgos para la salud humana, es posible adoptar medidas de protección sin esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos" y asimismo, " aun cuando la valoración del riesgo no pueda basarse en consideraciones puramente hipotéticas, no lo es menos también (...) cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o alcance del riesgo alegado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud publica en el supuesto en que se materialice el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas.»

La carga de acreditar que las medidas concretas adoptadas en virtud del principio de precaución se ajustan a los principios de necesidad, idoneidad y razonabilidad compete a las administraciones públicas, a través de criterios científicos informados a modo de antecedente y que servirán a la obligada motivación de las previsiones en este caso contempladas en el art. 35 del Anexo V y Apéndices 15 y 16.

Sin embargo, la aplicación del principio de precaución comporta una inversión de la carga de la prueba, debiendo ser quien ejercita la pretensión anulatoria quien acredite la ausencia de justificación, idoneidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, acreditación que en modo alguno se ha efectuado en este proceso.

Los informes periciales aportados por la recurrente, relativos a informes de revisión de información MASb de Algodor y Sonseca e informe de revisión de información MASb Ocaña no desvirtúan, a juicio de la Sala, las razones tenidas en cuenta por la Administración para justificar el mantenimiento de la situación de riesgo de las masas de aguas subterráneas y los límites a su disponibilidad, sin que las discrepancias técnicas expuestas sirvan para fundar una declaración de nulidad del Real Decreto impugnado, teniendo en cuenta que las determinaciones del art. 35 y de los Apéndices 15 y 16 lo que pretenden evitar es que las masas de aguas subterráneas incluidas alcancen un mal estado ante el riesgo existente y todo ello pese que en la actualidad se encuentren en buen estado cuantitativo».

En nuestro supuesto, por ejemplo, podemos observar en las mediciones de los piezómetros la escasa variación que se aprecia en la prueba documental aportada con la demanda; por ejemplo, el piezómetro las Ruices, el 10 de septiembre de 2015 tenía un nivel de 163,97 y el 10 de diciembre de 2020 de 162,94; el piezómetro Casa Olivares el 10 de septiembre de 2015 tenía nivel de 208,39 y el 10 de diciembre de 2020 de 208,22. Ahora bien, esto no significa que la masa de agua se encuentre en buen estado cuantitativo; al contrario, sigue estando en el mismo riesgo de mal estado cuantitativo que estaba en 2014 y en situación de sobreexplotación, que ya existía en 2014 y mucho antes, si bien esta última, como pone de manifiesto el informe pericial aportado por la Administración demandada, ha ido consiguiendo paulatinamente mejores ratios, aun cuando aún se encuentra en el 2,92, lejos del objetivo del 0.8.

CUARTO.- Sentado lo anterior, estamos en condiciones de resolver sobre la adecuación a derecho de lo que es objeto del procedimiento, una modificación de medidas cautelares en una masa de agua declarada en riesgo de mal estado cuantitativo y en situación de sobreexplotación conforme a las distintas disposiciones generales que han aprobado el Plan Hidrológico de Cuenca y sus revisiones. Si observamos el Acta de la Junta de Gobierno de 21 de octubre de 2022, el objetivo de la modificación de medidas cautelares se pone de manifiesto al inicio de la discusión relativa al punto 7 del orden del día que era "Acuerdo a adoptar: Modificación de las medidas cautelares de las masas de agua subterráneas declaradas formalmente en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo".En la sesión de la Junta de Gobierno de la CHS, tras solicitar don Leon, representante de la Junta Central de Usuarios DIRECCION002, que se suprimiese ese punto del orden del día, se mantuvo el mismo, expresando el Presidente de la CHS cuál era la importancia de ese punto del orden del día y su verdadera finalidad, señalando que "No es su competencia el desarrollo de la agricultura, sin embargo, considera que sí lo es, el impedir que se produzcan deterioros adicionales con respecto a la situación actual en las masas de agua de la demarcación. Indica que de acuerdo con lo establecido en la directiva europea de agua, la existencia de deterioros adicionales impediría aplicar hasta el año 2027 la prórroga temporal para la consecución del buen estado de estos acuíferos.".Antes de que se vote el Acuerdo, el Presidente insta a que se escuche al Jefe de la Oficina de Planificación y a continuación refleja el acta el motivo de llevar el asunto a la Junta de Gobierno, en estos términos:

"Este asunto se ha traído a la Junta ante la preocupación que a continuación se va a exponer, que está causada porque se están detectando en determinados acuíferos que tienen declaración de sobreexplotación, cómo esa sobreexplotación no solamente no va a menos, sino que incluso va a más y eso es inaceptable desde el punto de vista del cumplimiento de las directivas del agua y de la gestión del recurso. Ese incumplimiento de directiva nos puede impedir contar con los plazos temporales que se van a necesitar en los acuíferos para poder ordenar todo para el año 2027.

(...).

Toma la palabra D. Camilo, Jefe de la Oficina de Planificación, para exponer este punto del orden del día, cuya documentación correspondiente se dice que ha sido puesta a disposición de los miembros de la Junta de Gobierno.

"A través de una exposición gráfica, pone de manifiesto que la distribución de los tipos de cultivo en la demarcación no es homogénea. Se refiere al carácter heterogéneo de la demarcación y cómo en determinadas zonas se dan con mayor intensidad cultivos que necesitan una alta dotación hídrica mientras que en otras zonas se plantan otros cultivos que tienen menor demanda de agua. Expone que territorialmente los cultivos de menor dotación tienen mayor presencia en la zona interior de la demarcación.

Lo que se viene detectando en los últimos años es que en municipios del interior de la demarcación, como pueden ser Yecla, Jumilla, Caravaca de la Cruz o Bullas, se percibe que si bien tradicionalmente allí siempre han existido cultivos de baja dotación hídrica, en los últimos años éstos están siendo sustituidos por otros, fundamentalmente hortalizas que precisan de un aporte de agua muy superior, lo que ha generado en la población de esas zonas un conflicto y un malestar ante la consideración de que sus escasos recursos están siendo esquilmados.

Eso indica que se produce como consecuencia del diferente grado de sobreexplotación de nuestras aguas subterráneas y de la distinta disponibilidad de recursos en función de si hablamos de la zona costera o del interior.

D. Camilo expone el mapa de las masas subterráneas de la demarcación en el que muestra el estado actual de las mismas y cómo dos terceras partes del total de esas masas de agua tienen a día de hoy un problema cuantitativo, es decir, un exceso de extracción y consecuente sobreexplotación de sus recursos. Pero esa situación de sobrexplotación es distinta desde el punto de vista de cómo ha de abordarse su recuperación para aquellas masas de aguas subterráneas que están en la zona alta interior con respecto a las que están en la zona baja.

Así para las masas subterráneas ubicadas en la zona baja y en la medida en que existen en esos territorios recursos complementarios, pueden encontrarse alternativas con base al uso de aguas depuradas o desalinizadas con las que disminuir esa sobreexplotación, sin que eso suponga una reducción sustancial de los aprovechamientos existentes. Pero si eso sucede en la zona costera, en la zona interior de la demarcación, la situación es muy distinta, ya que no hay posibilidad de hacer llegar allí esos recursos. Por tanto, en esas zonas hay que ser expresamente riguroso y evitar cualquier incremento que se produzca en relación con el uso de agua.

Explica que se llevan 3 ciclos de planificación, prorrogando el cumplimiento de objetivos ambientales con respecto a la previsión inicial, que era la de conseguir el buen estado de todas las masas en el año 2015. Por tanto, se ha sobrepasado no solamente el plazo inicial de quince años, establecido en la Directiva Marco del Agua, sino también la primera prórroga de seis. Ya estamos en la segunda y última prórroga que finaliza en el 2027.

Se ha reportado a la Comisión Europea que en el año 2027 nuestras masas subterráneas estarán al menos equilibradas desde el punto de vista de sus recursos y extracciones, y que para esa fecha se habrá logrado la sostenibilidad de las explotaciones que tengan en ellas su punto de captación. Pero la adopción de esa prórroga precisa, de acuerdo con la Directiva de varias condiciones, entre la que se encuentra la de que no se produzcan durante la prórroga deterioros adicionales a los actuales, en tanto y en cuanto no se adoptan las medidas definitivas para adecuar las extracciones a los recursos.

Por eso a día de hoy si se incrementasen las extracciones en esas zonas y se generasen deterioros adicionales, se perdería el argumento de base que nos ha permitido prorrogar la consecución el buen estado de esas masas al 2027. Esto nos ocasionaría tener que actuar de manera mucho más urgente y eliminar esa opción de prorroga a la que actualmente se acogen los planes hidrológicos, lo que sin duda supondría impactos importantes desde el punto de vista social y económico en estos municipios.

(...)"

Si leemos el informe de don Camilo en la reunión de la Junta de Gobierno donde se adopta el acuerdo ahora recurrido, vemos que fue una exposición amplia, en la que se justifican las medidas cautelares que se querían implementar modificando las ya existentes en atención a evitar un deterioro adicional de las masas de agua que devendría por el hecho de un aumento de cultivos que precisan de mayor dotación hídrica en las zonas del interior, en las que ya se venía observando ese cambio de cultivos en algunos municipios, lo que implica el riesgo de mayores extracciones atendiendo a que en esos lugares de interior no es posible el incremento del uso de agua desalinizada o de otro tipo, de modo que se afecta directamente a la masa de agua subterránea. Los miembros de la Junta de Gobierno adoptaron el acuerdo de forma democrática, por mayoría de votos. Estaban suficientemente informados, en la propia Junta por D. Camilo y, además, con los documentos y borradores de los acuerdos que se les enviaron con carácter previo. Así, si vemos las medidas cautelares adoptadas, guardan relación con el objetivo perseguido y están suficientemente motivadas. En concreto, la Medida Cautelar n.º 3 responde al objetivo expuesto y debatido en la Junta de Gobierno y dice: "Medida cautelar nº3: Para evitar deterioros adicionalessobre las masas de agua declaradas en riesgo, la Confederación Hidrográfica del Segura, O.A. revisará el volumen máximo concedido de aquellos aprovechamientos en los que se detecte una variación en los tipos de cultivos implantados, por otros de mayor dotación hídrica,a los efectos de acomodar este volumen máximo a las necesidades reales, asegurando la atención de la explotación con la menor dotación posible. Para la determinación de este volumen máximo anual se tendrá en cuenta como referencia el volumen realmente utilizado en los tres años anteriores a aquel en el que se haya observado la variación en el tipo de cultivo ".

No existe vulneración del ordenamiento jurídico. La Junta de Gobierno es un órgano colegiado que decide por mayoría de sus miembros, siendo fácil observar que se compone por personalidades con intereses diferentes. No existe vulneración del artículo 19 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. El art. 19.3 del texto legal referido estipula que "Los miembros del órgano colegiado deberán: a) Recibir, con una antelación mínima de dos días, la convocatoria conteniendo el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual plazo.".En el Acta, votada por la mayoría de sus miembros, se refleja que los asistentes a la Junta de Gobierno habían tenido a su disposición la información necesaria sobre los temas a tratar, también sobre el punto número siete. Si no era así, son los miembros del órgano colegiado quienes tienen legitimación para impugnar el Acuerdo al no haberse proporcionado la información necesaria. A falta de impugnación por los miembros de la Junta de Gobierno debemos entender que el contenido del Acta es ajustado a la realidad y que, por tanto, dispusieron de información sobre los temas que figuran en el orden del día. Por lo demás, la Ley no determina el contenido concreto de esa información, de modo que siempre podrá existir un criterio subjetivo que sostenga que la información proporcionada es insuficiente, lo cual no implica que se haya incumplido el artículo 19.3 a).

Tampoco se infringe el artículo 171.3 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. En la actual redacción, el precepto dice "Acordado el inicio del procedimiento de declaración, el organismo de cuenca preparará un informe que contemple, a partir de la información ya disponible, los siguientes aspectos: a) Situación detallada de la masa de agua subterránea, con especial atención en las condiciones que determinan la necesidad de declaración en riesgo de no alcanzar el buen estado. b) Justificación de la necesidad de dicha declaración. c) Propuesta de medidas cautelares a adoptar de acuerdo con el apartado 5.No estamos ante un procedimiento para la declaración de una masa de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico, que es lo regulado en el art. 171 del RDPH. Estamos ante la modificación de medidas cautelares ya adoptadas tras haberse declarado años atrás que un conjunto de masas de agua subterránea estaba en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, entre las que se encontraba la de Tobarra-Tedera- Pinilla. En octubre de 2022, cuando se adopta el Acuerdo objeto de litigio, el artículo 171. 3 RDPH no regulaba ningún informe, siendo el artículo 171.4 el que estipulaba que "4. Iniciado el procedimiento, el Organismo de cuenca elaborará un estudio sobre la situación del acuífero en el que se justifique, en su caso, la procedencia de la declaración y podrá solicitar al efecto informe del Instituto Geológico y Minero de España. Para la elaboración del estudio se considerarán los datos y determinaciones de los planes hidrológicos que procedan, así como la posible información existente que pudiera complementarlos o actualizarlos".Nuestro supuesto, no se trata de un procedimiento para declarar la masa de agua en riesgo de estar sobreexplotada, sino que esa declaración ya existe, de modo que el informe que presentó D. Camilo durante la celebración de la Junta de Gobierno y antes de la votación, del que antes se ha extractado una parte, justifica cuáles son los motivos para modificar las medidas cautelares y el fin perseguido con las mismas, siendo este informe suficiente para que la Junta de Gobierno resolviese sobre este punto del orden del día, sin perjuicio de que los miembros de la Junta de Gobierno hubiesen recibido información adicional dos días antes a la celebración de la Junta y tuviesen a su disposición durante ese plazo más información puesta a disposición por el Organismo convocante.

En cualquier caso, no parece que el motivo de la medida cautelar número tres sea controvertido. No se ha practicado prueba alguna que nos indique que existe un error en la apreciación de la CHS al considerar que en los últimos tiempos, dadas las restricciones para el cultivo en algunas zonas, se están trasladando algunos cultivos, singularmente de hortalizas, con una mayor demanda hídrica, a zonas de interior. Dado que las medidas cautelares, como su propio nombre indica, pretenden anticiparse al riesgo o lesión que tratan de prevenir y que, en este caso, pretenden anticiparse a que exista un deterioro adicional en la masa de agua que cuestione las prórrogas que se han venido concediendo para la consecución de los objetivos medioambientales a que obliga la Directiva Marco del Agua, resulta lógico y justificado que las medidas cautelares se implementen en todas las zonas y no solo en aquella/s en las que especialmente se ha observado el fenómeno que se trata de prevenir(Yecla, Jumilla etc.), pues si se implementan en unas zonas y no en otras, se seguiría sin prevenir el riesgo o lesión que se pretende evitar con la medida cautelar. Lo que se podría provocar es un traslado de cultivos con mayores demandas hídricas a esas zonas en las que no se toman medidas cautelares.

QUINTO.- Por lo demás, que la declaración de riesgo de mal estado cuantitativo de la masa de agua se apoyase en el artículo 171, 1 2 a) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, que actualmente carece de contenido, no es óbice para la adecuación a Derecho de las medidas cautelares adoptadas. Ese artículo 171,2 a) estaba vigente cuando se adoptaron las medidas cautelares y una medida cautelar, con la naturaleza jurídica que antes hemos expuesto, no se ve afectado porque se modifique la norma jurídica que regulaba el supuesto de hecho cuando se adoptó la medida cautelar. El supuesto de hecho que justifica la modificación de medida cautelar, en nuestro caso, no deriva únicamente de las previsiones normativas del RDPH, sino de evitar deterioros adicionales en masas de agua subterráneas, tras haber obtenido prórrogas para cumplir con los objetivos medioambientales en materia de agua subterránea previstos en la Directiva Marco del Agua. Además, el art. 171. 2a), en su redacción vigente en 2022, regulaba cuando se considerará que los recursos subterráneos de una zona están sobreexplotados o en riesgo de estarlo, y el apartado a) incluía en ese caso "Que se esté poniendo en peligro la subsistencia de los aprovechamientos de aguas subterráneas existentes.... como consecuencia de que se vinieran realizando en los acuíferos de la zona extracciones medias anuales superiores o muy próximas al volumen medio interanual de recarga".En esta masa de agua existe sobreexplotación, un índice de 2,92, de modo que subsiste el supuesto de hecho que justificó la declaración de la masa de agua en situación de sobreexplotación conforme al art. 171.2 a) y, además, la misma situación justifica adoptar medidas cautelares con la redacción vigente, por seguir estando la masa de agua subterránea en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo (art. 171 .1 vigente del RDPH).

Por último, la modificación de medidas cautelares no vulnera el contenido del artículo 56 del TRLA. No se está declarando que una masa de agua subterránea está en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo o químico, sino adoptando medidas cautelares. De hecho, la declaración de que la masa de agua subterránea está en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo ya se contiene en el Plan hidrológico, de modo que el acuerdo recurrido tiene como finalidad la adopción de medidas cautelares, ex art. 171. 5 del RDPH. Se trata de medidas cautelares de naturaleza organizativa y planificadora, íntimamente conectada con los Planes Hidrológicos respecto de los que tienen carácter instrumental. No existe un plazo específico para adoptar la medida cautelar y tampoco tendría sentido anular y dejar sin efecto una medida cautelar por vincular su eficacia con los plazos de actuaciones subsiguientes, tras la declaración de una masa de agua en riesgo no alcanzar el buen estado cuantitativo. Esta apreciación entraría en contradicción con la naturaleza jurídica de las medidas cautelares de carácter preventivo y la finalidad perseguida con las mismas. Cita la parte actora la sentencia de la Sala de lo CA de la Comunidad Valenciana, Sección 1ª, de 31 de mayo de 2023, recurso 189/2020, pero esta sentencia no contempla la invalidez sobrevenida como ratio decidendi. La Sentencia dice que "(..)Vamos a estimar el recurso, no tanto porque el acuerdo impugnado vaya contra el PHDJ sino por ser innecesario y no aportar ninguna medida para mejorar las aguas subterráneas;es más, la declaración de sobreexplotación sin ninguna medida en el plazo de un año que previene el art. 56 del TRLA queda sin efecto, las hipotéticas medidas que puede tomar la CHJ ya vienen recogidas en el propio Plan". No contiene un argumentario sobre la invalidez sobrevenida ni es la razón que justifica el fallo.

Procede, en virtud de cuanto queda expuesto, la íntegra desestimación de la demanda.

SEXTO.- A tenor de lo establecido en el artículo 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas al apreciar que las cuestiones jurídicas discutidas presentan dudas de Derecho.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,