Sentencia Contencioso-Administrativo 2195/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 2772/2021 de 13 de junio del 2025

PRIMERO.- El objeto del litigio.

Se recurre el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Cataluña, de fecha 4 de junio de 2021, que establece un total precio justo de 577.784,83 euros, por una superficie de 7.505 m2, propiedad de los Sres. Consuelo y Alexander y, por otra, el Acuerdo de 19 de octubre de 2021 por el que se acuerda desestimar el requerimiento previo interpuesto por el Ayuntamiento de La Garriga contra el mismo.

SEGUNDO.- La posición de las partes.

2.1.- Procedimiento instado por Dña. Consuelo.

2.1.1.- La demanda.

Dña. Consuelo solicita que se declare la nulidad de la Resolución impugnada en relación con la valoración de la finca objeto de expropiación realizada por el Jurado de Expropiación y, en particular, respecto a:

(1) la edificabilidad media adoptada (0,2443 m²st/m²s) para calcular el valor del suelo urbanizado;

(2) el valor de venta medio homogeneizado (1.690,12 €/m²st); y

(3) el valor de los gastos de urbanización pendientes a deducir del valor de repercusión del suelo (105,44 €/m²st, equivalentes a 194.071,12 €).

Y, en consecuencia, que se declare la nulidad de la Resolución en lo relativo a la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo, el valor unitario de la expropiación y el justiprecio calculado a partir de dichos valores.

En este sentido, se solicita que este Tribunal, utilizando las ocho muestras obtenidas por el Jurado y el resto de valores empleados por dicho órgano que no son objeto de revisión en este procedimiento:

(1) declare que la edificabilidad media adoptada por el Jurado no está justificada y no se ajusta a las determinaciones de la normativa vigente aplicable; por tanto, que asuma la delimitación del ámbito espacial homogéneo establecida por el perito Javier y fije la edificabilidad media neta en dicho ámbito en 0,6278 m²st/m²s, o subsidiariamente en 0,52195 m²st/m²s;

(2) declare que el valor de venta obtenido es erróneo, ya que no se han justificado ni aplicado correctamente los coeficientes utilizados, en particular los relativos a antigüedad y conservación, y en consecuencia, fije el valor de venta corrigiendo los coeficientes y errores detectados;

(3) declare que los gastos de urbanización pendientes determinados por el Jurado son excesivos para la parcela expropiada, y fije el valor a deducir en 10.346,06 €, o subsidiariamente en 44.042,90 €, consistentes única y exclusivamente en los gastos necesarios para la urbanización de la finca, o el valor que determine el perito judicial designado por esta Sala, siendo dicho valor inferior al fijado por el Jurado.

Y, en consecuencia, aplicando estos valores junto con los que no son objeto de revisión en este procedimiento, y previa definición del ámbito espacial homogéneo y cálculo de la edificabilidad media de dicho ámbito, así como del valor de repercusión del suelo, se fije el justiprecio en 1.239.900,69 €.

Subsidiariamente, para el caso de que no se estime la pretensión anterior, solicita que el Tribunal anule la resolución impugnada en relación con la edificabilidad media, el valor de venta y los gastos de urbanización, y, por tanto, respecto al valor de repercusión del suelo y al valor unitario de la expropiación, y que fije el justiprecio que resulte de aplicar los valores que determine el perito judicial que se designará en fase probatoria, a petición de esta parte.

Más subsidiariamente, para el caso de que no se estimen las pretensiones anteriores, esta parte solicita que el Tribunal anule la resolución impugnada y corrija los errores detectados en el cálculo del valor de repercusión del suelo sin urbanizar y en el cálculo del coeficiente de antigüedad y conservación para determinar el precio de venta, y que fije el justiprecio resultante de corregir dichos errores.

2.1.2.- La contestación del Ayuntamiento de la Garriga.

El Ayuntamiento se opone a las pretensiones de contrario y solicita la desestimación de la demanda con el fundamento principal consistente en que el suelo a expropiar se encuentra en situación básica de suelo rural.

2.2.-Procedimiento instado por el Ayuntamiento.

2.2.1.- La demanda.

El Ayuntamiento, por un lado recurre el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Cataluña, de fecha 4 de junio de 2021, que establece un total justiprecio de 577.784,83 euros, y, por otro, el Acuerdo de 19 de octubre de 2021 por el que se acuerda desestimar el requerimiento previo interpuesto por el Ayuntamiento de La Garriga contra el mismo. Según el Ayuntamiento, ambos acuerdos deberán ser anulados por

(1) Falta de motivación en la resolución impugnada.

(2) La finca propiedad de los solicitantes de la expropiación por ministerio de la ley, se encuentra situación básica 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en adelante TRLSiRU, en relación con la Disposición Adicional Primera del Decreto 1/2010, de 3 de agosto, e interesa un precio máximo de 20.353,20 euros.

2.2.2.- La contestación de Dña. Consuelo

La Sra. Consuelo se opone a las pretensiones del Ayuntamiento por los siguientes motivos:

(1) la Resolución del Jurado impugnada está suficientemente motivada en relación con la inclusión de la finca dentro de la situación básica de suelo urbanizado;

(2) el Ayuntamiento no desvirtúa la presunción de acierto y veracidad de la Resolución impugnada en relación con la determinación de la situación básica de suelo urbanizado; y por último,

(3) contrariamente a lo que se afirma en el escrito de demanda del Ayuntamiento, la situación física y fáctica real de la finca objeto de expropiación se corresponde a la situación básica de suelo urbanizado a efectos de su valoración en el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley.

En consecuencia, interesa la desestimación íntegra del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de La Garriga, y estimar el recurso interpuesto por la señora Consuelo en los términos expuestos en su escrito de demanda.

2.3.- La contestación de la Generalitat.

La Generalitat, tras referirse a la presunción de acierto del Jurado y defender el justiprecio determinado, hace referencia a la finca objeto de la presente expropiación y a los antecedentes del procedimiento. A continuación, defiende que el suelo se encuentra en situación básica de suelo urbanizado. Respecto al acto potestativo de avenencia, subraya que, conforme a los arts. 10 y 11 de la Ley del Jurado, es necesario que ambas partes lo soliciten expresamente. Así, renunciada esta posibilidad por los expropiados, el Ayuntamiento debió presentar la hoja de aprecio. En consecuencia, no existe causa de nulidad alguna e interesa que se declare la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

TERCERO.- La decisión de la Sala.

Tal y como se desprende de los escritos de las partes, la Sala debe ocuparse de la resolución de las siguientes controversias. En primer lugar, analizaremos la conformidad a derecho del Acuerdo de 19 de octubre de 2021 por el que se desestimó el requerimiento previo interpuesto por el Ayuntamiento de La Garriga. Y, en segundo lugar, nos ocuparemos de la conformidad a derecho del Acuerdo del Jurado de Expropiación que fijó el justiprecio en 577.784,83 euros. En particular, debemos verificar si es o no correcto que la finca se encuentre en situación básica de suelo urbanizado y, si solo es así, analizar las razones expuestas por la Sra. Consuelo que fundamentan su solicitud de anulación de la resolución del JEF.

3.1.- Sobre el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Cataluña de 19 de octubre de 2021.

Como hemos señalado, el Ayuntamiento de La Garriga recurre el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Cataluña de 19 de octubre de 2021, que desestima su requerimiento previo.

En primer lugar, señala que se trata de una resolución carente de motivación y por ello contraria al art. 35 LPAC.

Pues bien, tal alegación no puede prosperar ya que, como se desprende del propio extracto destacado por el ayuntamiento en su demanda, motivación existe. Cuestión distinta es que los motivos dados no sean compartidos, pero esa cuestión es objeto de otro debate. En efecto, la razón o motivo que da el JEF es que la finca se encuentra en situación básica de suelo urbanizado. En consecuencia, la motivación existe, y no se aprecia contrariedad al art. 35 LPAC.

En relación con la no presentación por el Ayuntamiento de su hoja de aprecio, tampoco se advierte ninguna irregularidad puesto que el ofrecimiento de la sesión de avenencia -que además fue rechazado por los expropiados- no supuso interrupción del plazo para la presentación de la hoja de aprecio. Además, la no presentación de hoja de aprecio por el Ayuntamiento tampoco ha supuesto la aceptación automática de la de los expropiados, como es de ver en la cuantía en que finalmente se fijó el justiprecio.

En este sentido, recordemos que según el art. 10 de la Ley 9/2005, de 7 de julio, del Jurado de Expropiación de Cataluña "Las reuniones se dividen en dos sesiones: una sesión de avenencia, que tiene carácter potestativo para las partes, y una sesión de toma del acuerdo de justiprecio".Por su parte, el art. 15.3 del mismo cuerpo legal estipula que: "El secretario o secretaria de la sección correspondiente del Jurado debe comunicar a la administración expropiante el inicio del procedimiento de aprecio para que formule su valoración en el plazo de un mes, o manifieste, en su caso, la improcedencia de la expropiación, la falta de competencia o la existencia de otras administraciones implicadas. Visto el expediente o, en su caso, transcurrido el plazo sin respuesta de la administración expropiante, deben efectuarse las comunicaciones establecidas por el artículo 9.3 y deben seguirse los trámites establecidos por los artículos 11 y 12 para determinar el justiprecio de acuerdo con los criterios que establece la legislación de expropiación forzosa y la demás normativa de aplicación".

En consecuencia, el Jurado ofreció, como exige la ley, la sesión de avenencia y fijó el justiprecio siguiendo la exigencia legal. Por consiguiente, no existe ninguna razón que justifique atender las pretensiones del Ayuntamiento respecto de este acto administrativo recurrido.

3.2.- Sobre el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Cataluña, de fecha 4 de junio de 2021.

Como hemos dejado indicado más arriba, lo primero que debemos verificar es la situación básica en que se encontraba la finca objeto de las presentes actuaciones ya que, si lleva razón el Ayuntamiento, carece de sentido alguno el debate propuesto por la Sra. Consuelo.

Pues bien, debemos recordar que la clasificación del suelo no está necesariamente conectada con su valoración. En efecto, el Título V Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aborda los criterios de valoración del suelo y las construcciones y edificaciones, a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, que es objeto de desarrollo mediante el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, que desarrolla el texto refundido de la Ley de Suelo en lo relativo a «la valoración inmobiliaria».

Desde la Ley de 1956, la legislación del suelo ha establecido ininterrumpidamente un régimen de valoraciones especial que desplaza la aplicación de los criterios generales de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954.

El denominador común del régimen preexistente es el de valorar el suelo a partir de cuál fuera su clasificación y categorización urbanísticas, esto es, partiendo de cuál fuera su destino y no su situación real. Así se favorecieron fenómenos especulativos y de inclusión en el valor del suelo de las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos.

Sin embargo, la normativa actual y desde 2007, opta por desvincular clasificación y valoración del suelo, y, en consecuencia, con independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones básicas del suelo: hay un suelo rural, esto es, aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad.

En aplicación de estos criterios, la clasificación del suelo carece de toda relevancia, puesto que lo que debemos considerar es su situación real.

Analizando, por tanto, la situación real en la que se encuentra el suelo, esta Sala y Sección considera que en modo alguno el suelo puede considerarse en situación básica de suelo urbanizado. En efecto, las imágenes que conforman las actuaciones son elocuentes y está claro que la "mancha" de la ciudad no se superpone sobre la superficie de la parcela controvertida y que la finca carece de los servicios precisos.

En particular, si atendemos a las propias fotografías obrantes en las actuaciones (por ejemplo, las traídas por el perito judicial en su dictamen, folios 53 y 54), vemos claramente que el suelo se encuentra en situación básica de suelo rural ya que no se encuentra integrado en la malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población, sino más bien, se trata de un terreno arbolado que carece de servicios urbanísticos básicos. Así se desprende también del certificado urbanístico aportado a las actuaciones como doc.1 de la demanda del Ayuntamiento en que se certifica:

"2. Accés i serveis urbanistics

Tal i com es fa evident en l'ortofoto anterior,

a) La finca no té façana a cap vial urbanitzat i per tant no disposa d'accés rodat.

b) La finca no disposa de cap dels serveis urbanistics bàsics que es defineixen en l'article 27. 1. del Text Refós de la Llei d'Urbanisme de Catalunya (Decret Legislatiu 1/2010)".

De hecho, en la propia pericial judicial emitida por el Sr. Roque señala que:

"I.1 Análisis

El terreno objeto de expropiación tiene una superficie de 7.505 m2. La superficie de las parcelas de las muestras utilizadas por el Jurado de Expropiación de Catalunya, ubicadas en el entorno de la finca a expropiar, oscilan entre 466 m2 y 1.870 m. A nivel de valoraciones tributarias se considera que la superficie de los solares más habituales de las urbanizaciones en Catalunya, no superan los 800 m2.

Es evidente que para poder utilizar dichas muestras como comparables al inmueble a expropiar, éste debería sufrir una transformación urbanística mediante proyectos de parcelación y urbanización, para los servicios necesarios para que cada una de las parcelas obtengan la consideración de solar.

Por todo ello además de las obras de urbanización del tramo de vial desde el Paseo de Vilanova hasta el terreno objeto de expropiación, con una superficie de 287 m?, deben considerarse las obras para la hipotética transformación urbanística de la finca a expropiar.

Como no es el caso expuesto en el extremo, conforme a que las únicas obras pendientes en la finca son las de urbanización del tramo de vial desde el Paseo de Vilanova hasta el terreno objeto de expropiación, con una superficie de 287 m2, el perito que suscribe no fijará, en este extremo, el valor de dichas obras.

I.2 Conclusión.

Las obras de urbanización del tramo de vial desde el Paseo de Vilanova hasta el terreno objeto de expropiación, con una superficie de 287 m?, no son las únicas obras pendientes en la finca objeto de expropiación, al objeto de calcular su valor de expropiación.

(...)."

Todo lo anterior conduce a considerar que el suelo se encontraba en situación básica de suelo rural por encajar en la descripción de suelo rural contemplada en el art. 21:

"2. Está en la situación de suelo rural:

a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.

b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente".

El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de referirse en multitud de ocasiones a esta temática de la malla urbana. Sirva como ejemplo STS, Contencioso sección 5 del 02 de noviembre de 2017 ( ROJ: STS 3965/2017 - ECLI:ES:TS:2017:3965 ) que expresa:

"En efecto, en cuanto a la integración en la malla urbana, deberá convenirse que lo constituye la continuidad de la ciudad sobre la finca a que se refiere el debate, con continuidad en su entramado urbano constituido por el viario y las edificaciones propias de los asentamientos urbanos".

También resulta muy ilustrativa la STS, Contencioso sección 5 del 10 de febrero de 2021 ( ROJ: STS 537/2021 - ECLI:ES:TS:2021:537 ) que recuerda:

"La inserción en malla urbana ha sido definida por el TS como un concepto jurídico indeterminado que ha dado lugar a una extensa jurisprudencia, la STS de 18/01/2016 declara que "esta Sala ha reflejado en una doctrina constante y reiterada, la mera colindancia de un terreno con el suelo urbano, así como el distinto trato que una finca puede merecer respecto de las que le son contiguas es un argumento que, como hemos dicho, ha de manejarse de forma precavida. Señalábamos al respecto en nuestra sentencia de 23 de enero de 2015 (recurso de casación nº 3716/2012 ), por referencia a otra anterior de 24 de junio de 2011, pronunciada en el recurso de casación nº 3378/2007, en que a su vez se citan otras, integrando una sólida y estable doctrina:

"(...) Respecto de la colindancia con la malla urbana, que es precisamente la situación en que se encuentran los terrenos de la recurrente, hemos declarado que "Cierto es que ese concepto jurídico indeterminado de inserción en la malla urbana no exige que el suelo en cuestión esté incluido en dicha malla, hasta el punto de estar todo él rodeado por ella; ni exige, por tanto, que todo su perímetro esté rodeado por vías urbanas. Pero sí son trascendentes a la hora de aplicarlo las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así - añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables" ( SSTS 17 de julio de 2007 -recurso de casación nº 7985/2003 -, y en otras de 16 de octubre de 2009 - recurso de casación nº 4551/2005-, de 30 de abril de 2009 - recurso de casación nº 8482/2004-, de 1 de febrero de 2011 - recurso de casación nº 5526/2006 , entre otras)"".

En definitiva, el suelo se encuentra en situación básica de suelo rural y no de suelo urbanizado, por lo que se aprecia falta de motivación en la resolución del Jurado que no ha señalado las razones por las que su valoración parte de una situación básica del suelo que no se corresponde con la realidad.

Dada la anterior consideración, carece de todo sentido entrar en el debate propuesto por la Sra. Consuelo ya que el mismo parte de la premisa de que el suelo se encuentra en situación básica de suelo urbanizado, cuando no es así.

Por todo lo expuesto, procede la estimación parcial del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de La Garriga y la desestimación íntegra del recurso interpuesto por la Sra. Consuelo.

CUARTO.- Costas.

En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 LJCA: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,