Sentencia Contencioso-Administrativo 232/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 473/2024 de 14 de marzo del 2025

PRIMERO. -El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 12 de diciembre de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de los de Madrid, recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 947/2022-; cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"CON DESESTIMACIÓN DEL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO PO Nº 947 DE 2022, INTERPUESTO POR DOÑA Silvia, REPRESENTADA POR EL PROCURADOR DON CARLOS MARTIN MARTIN DIRIGIDA POR LA LETRADA DOÑA CRISTINA RAMOS PUEBLAS CONTRA LA RESOLUCION DEL DIRECTOR GENERAL DE EDIFICACION, DE 26 DE OCTUBRE DE 2022, POR LA QUE SE ESTIMA EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 2 DE MARZO DE 2022, POR LA QUE SE REQUIERE PARA QUE EN EL PLAZO DE DOS MESES SE SOLICITE LA OPORTUNA LICENCIA, QUE AMPARE LAS OBRAS CONSISTENTES EN OBRAS DE AMPLIACION EN LA VIVIENDA BAJO A CONSISTENTE EN DOS CERRAMIENTOS CON PERFILERIA DE ALUMNIO Y VIDRIO, EN LA DIRECCION000 -EXPEDIENTE Nº NUM000-, DEBO ACORDAR Y ACUERDO:

PRIMERO.- DECLARAR QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVO RECURRIDOS SON CONFORMES A DERECHO, EN RELACIÓN CON LOS EXTREMOS OBJETO DE IMPUGNACIÓN, POR LO QUE DEBO CONFIRMARLOS Y LO CONFIRMO.

SEGUNDO. - SIN EXPRESA IMPOSICIÓN SOBRE LAS COSTAS CAUSADAS."

La precitada Sentencia razona la desestimación del recurso contencioso-administrativo en los términos siguientes:

"De las pruebas practicadas, se pone claramente de manifiesto que los actos de edificación consistentes en CERRAMIENTO-TENDEDERO, que se llevaron a cabo sin la cobertura legal de la preceptiva licencia, datan de una antigüedad superior a cuatro años, la haber finalizado con fecha 6 de abril de 2017, como se deduce de la documentación obrante en el expediente administrativo, así como de la prueba practicada, concretamente en el informe del perito Don Roman, quien señalo dicha fecha como terminación del primer cerramiento-Tendedero-. Por lo que respecta al segundo CERRAMIENTO-PERGOLA, esta instalación fue finalizada el día 22 de enero de 2018, como se deduce de la documental consistente en el presupuesto emitido por el instalador, fotografías obtenidas entre noviembre de 2017 y febrero de 2018, certificado de instalación emitido por el instalador, actas notariales de manifestaciones de vecinos.

Como acertadamente señala la parte codemandada, aun en el supuesto de que se considerase la suspensión del plazo de caducidad conforme al Decreto del Estado de Alarma COVID 2019, y el correlativo descuento de 82 días, al resultar acreditada la finalización de las instalaciones los días 6 de abril de 2017 y 22 de enero de 2018, respectivamente, habría transcurrido el plazo de 4 años para el restablecimiento de la legalidad urbanística el día 2 de junio de 2022.

En definitiva, la prueba practicada a instancia de la parte recurrente no ha resultado suficiente para acreditar que las instalaciones tuvieran una antigüedad inferior a cuatro años."(FD 5º).

SEGUNDO. -La recurrente-apelante se muestra disconforme con la sentencia dictada en la instancia, por lo que solicita su revocación y, en su lugar, se declare "no ser conforme a Derecho el acto administrativo impugnado. Asimismo se acuerde el ejercicio de para la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística puesto que, las obras objeto de Litis, tenían una antigüedad inferior a cuatro años".

En apoyo de dicha pretensión en síntesis, aduce los siguiente:

(i) La dilación de la Administración Pública en el ejercicio de sus obligaciones no puede perjudicar a los ciudadanos. Desde que se presentó la denuncia por Dña. Silvia el día 5 de abril de 2021 mediante registro electrónico del Ayuntamiento de Madrid pasaron más de 11 meses hasta el primer intento de notificación del expediente administrativo al ahora denunciado.

(ii) La fecha que interrumpe la caducidad de la acción que nos ocupa es el primer intento válidamente constatado del inicio del expediente administrativo. En el caso que nos ocupa el día 21 de marzo de 2022.

(iii) El Real Decreto 463/2020 del Estado de Alarma COVID 19 paralizó los plazos administrativos y de prescripción durante 82 días naturales. Por lo tanto, las obras deberían haber estado totalmente terminadas el día 29 de diciembre de 2017 para que pudiera entenderse la existencia de caducidad (corresponde a cuatro años más 82 días naturales a contar a partir del primer intento de notificación válidamente constatado).

(iv) La página oficial del Instituto Geográfico Nacional acredita que en el verano del 2017 ninguna de las dos obras objeto de Litis habían comenzado. Es decir, la realidad es que, en abril de 2017, fecha en que la parte demandada afirma haber finalizado la obra de ampliación del tendedero, la construcción ni siquiera había comenzado.

(v) La instalación de un toldo mecánico es parte fundamental del cerramiento y necesario para su fin, tal y como refiere el Art. 196 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid y el perito D. Arsenio. Por lo tanto, si atendemos a la factura emitida por la empresa CESAR SIRVENT CANCHO y aportada por la parte demandada, encargada de la instalación del toldo, ésta se emitió el día 22 de marzo de 2018. Por lo tanto hasta como mínimo el 22 de marzo de 2018 el cerramiento de ampliación del salón comedor no habría estado totalmente terminado.

TERCERO. -Por el contrario, el Ayuntamiento de Madrid se muestra enteramente conforme con la sentencia dictada en la instancia, por lo que solicita su confirmación y consiguiente desestimación del recurso de apelación.

Igualmente, el demandado apelado se opone al recurso de apelación. Alega, en síntesis, que ha quedado acreditado el transcurso del plazo de caducidad ex art. 195 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, , conforme el cómputo que efectúa el Ayuntamiento de Madrid en su resolución, teniendo en cuenta, como "dies ad quem" la fecha de notificación al interesado del requerimiento de legalización (2 de junio de 2022) y aun descontando los días de supuesta/pretendida suspensión conforme el Real Decreto 463/2020, por el que se declaró el Estado de Alarma (82 días). En consecuencia, el "diez a quo"queda fijado el 12 de enero de 2018. Y ambas obras fueron terminadas con anterioridad: 6 de abril de 2017 (el primer cerramiento, el tendedero) y 22 de enero (segundo cerramiento, Pérgola).

CUARTO. -Como es bien sabido, el artículo 195.1 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, viene a condicionar el ejercicio por la Administración de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística a que "no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas".La naturaleza de dicho plazo viene siendo calificado de caducidad y no de prescripción (entre otras muchas, Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1985 y 2 de noviembre de 1994), por lo que dicho plazo no admite interrupción alguna salvo fuerza mayor.

Según doctrina reiterada del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia de 14 de mayo de 1990) la carga de la prueba del transcurso del expresado plazo no lo soporta la Administración, sino quien voluntariamente se ha colocado en una situación de clandestinidad en la realización de las obras y que, por tanto, ha creado la dificultad de conocimiento del "dies a quo"que en el plazo se examina, y que, por ello, el principio de buena fe impide que el que se ha aprovechado de la clandestinidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias derivadas de esa ilegalidad. En definitiva, el principio de buena fe, plenamente operante en el campo procesal ( art. 11.1 de la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial), impide que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad.

En el cómputo del plazo máximo legalmente previsto para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística, plazo que esta Sala ha venido calificando invariablemente como plazo de caducidad y no de prescripción -con la importante consecuencia de no ser posible la interrupción, salvo fuerza mayor- y que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 195.1 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, son de tener en cuenta las consideraciones, recogidas en nuestra Sentencia de 16 de julio de 2020, rec. 208/2019, que a continuación se expresan:

"a) El dies a quo, según se encarga de especificar el mismo artículo 195.1, no es otro que la fecha de la total terminación de las obras, puntualizando el artículo 196 del mismo Cuerpo legal que " A los efectos de la presente Ley se presume que unas obras realizadas sin título habilitante están totalmente terminadas a partir del momento en que estén dispuestas para servir al fín o el uso previstos, sin necesidad de ninguna actuación material posterior" y debiendo destacarse que, sobre la base de lo dispuesto en el último de los preceptos citados y partiendo de la necesaria distinción entre los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística y los sancionadores que puedan sustanciarse en este ámbito sectorial específico, así como de los principios de buena fe y confianza legítima que deben regir el actuar de la Administración Pública, esta misma Sala y Sección modificó el criterio que venía acogiendo para aquellos supuestos en los que las obras ejecutadas son clandestinas o no susceptibles de ser vistas desde la vía pública, a partir de la Sentencia de 23 de noviembre de 2013, dictada en el recurso de apelación 583/2012 , en el sentido de reputar inexigible la aparición de signos externos que posibilitasen a la Administración conocer los hechos constitutivos de la infracción para que comenzara a computar el plazo de caducidad de cuatro años de que dispone para el ejercicio de sus potestades de restablecimiento del orden urbanístico perturbado, lo cual tendrá lugar desde el momento mismo en que las obras estén dispuestas para servir al fín o al uso previsto, sin necesidad de actuación material alguna posterior y sin que se precise la aparición de signos externos que revelen su ejecución, criterio que hemos mantenido en numerosas resoluciones posteriores [por todas Sentencias de 28 de noviembre de 2018 (apelación 1038/2017 ) y 9 de diciembre de 2018 (apelación 716/2017 )].

b) En cuanto al dies a quem hemos tenido como tal la fecha en la que se notifica la orden o requerimiento de legalización con que se inicia el procedimiento de restablecimiento de legalidad urbanística, haciendo extensivo el criterio que ha venido acogiendo la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la interpretación del artículo 43.4 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -plasmada después en la nueva redacción dada al artículo 44 por la Ley 4/1999 y en el artículo 25.1 de la actualmente en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas - por considerar que la referida doctrina jurisprudencial, referida a la caducidad del procedimiento, es aplicable y trasladable a la caducidad de la acción, por más que se trate de conceptos jurídicos completamente distintos y bien diferenciados, por resultar de imprescindible aplicación en ambos casos el principio de seguridad jurídica que constituye uno de los pilares básicos del Estado de Derecho y tomando en consideración que la orden de legalización no produce efecto jurídico alguno hasta que no se notifica de forma fehaciente al interesado, momento en el que nace a la vida jurídica, por tratarse de un acto restrictivo o limitativo de derechos, que establece una excepción a la regla general contenida en el art. 57.1 de la citada Ley . Sostener lo contrario, sería dejar al arbitrio de la Administración en perjuicio del administrado, el cómputo del plazo de caducidad de la acción, con independencia de cuál fuera la fecha de notificación a aquél, con quebrantamiento del principio de seguridad jurídica [por todas Sentencias de 13 de noviembre de 2013 (apelación 818/2012 ) y 13 de abril de 2016 (apelación 410/2015 )].

c) Finalmente y como hemos anticipado, al ser plazo de caducidad y no de prescripción no se admite interrupción alguna salvo fuerza mayor, por lo que antes del transcurso del plazo legal de cuatro años, computado en la forma indicada, la Administración ha de dictar y notificar legalmente al interesado la orden de legalización, que es el acto que inicia el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística."

QUINTO.-Sobre las consideraciones que han quedado anteriormente expuestas, la primera de las cuestiones a dilucidar es si en la determinación del dies ad quempara el cómputo del plazo de cuatro años de caducidad con que cuenta la Administración para el ejercicio de sus potestades de restablecimiento del orden urbanístico infringido o perturbado deben tomarse en consideración los intentos de notificación o ha de estarse a la notificación efectiva (ya se trate de la notificación personal al interesado, ya, de una notificación edictal por haber tenido lugar dos previos intentos de notificación personal infructuosos).

Interrogante éste que damos cumplida respuesta en nuestra Sentencia de 16 de julio de 2020, ya citada, cuyo criterio aquí seguiremos en virtud de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la Ley.

En dicha Sentencia, en su FD 6º, decimos:

"Y al respecto lo cierto es que idénticas razones que las que han llevado a esta misma Sala y Sección a hacer extensivo a los supuestos de caducidad de la acción ex artículo 195.1 de la Ley del Suelo el criterio acogido por el artículo 44 de la Ley 30/1992 -aquí aplicable por razones temporales- en orden a la determinación del dies a quem para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento llevan a hacer igualmente extensible por analogía la previsión legal contenida en el artículo 58.4 para los intentos de notificación, por más que, ciertamente y como expone el apelante en su escrito de recurso, el precepto citado se refiera al supuesto concreto de la caducidad de los procedimientos administrativos, estableciendo que " (...) a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado", debiendo notarse al respecto que si el principio de seguridad jurídica impone que el cómputo del plazo no quede al arbitrio de la Administración tampoco puede asignarse eficacia invalidante a una eventual conducta obstativa del interesado en cuanto a la recepción de las notificaciones ni puede obviarse que tales intentos de notificación revelan una conducta activa por parte de la Administración competente en el ejercicio de sus facultades que no se compadece con la presunción de abandono o dejación en el ejercicio de un derecho o facultad -en nuestro caso nada menos que las potestades de intervención y disciplina urbanísticas- a la que aparecen indisolublemente ligados los institutos de la caducidad y la prescripción de acciones.

Lo anterior explica que sea la indicada fecha -esto es, la del primer (en su caso, único) intento de notificación del requerimiento de legalización- la que hemos tomado en consideración para el cómputo del plazo de caducidad de cuatro años en numerosas ocasiones [ Sentencias de 19 de noviembre de 2014 (apelación 556/2013 ), 10 de febrero de 2016 (apelación 406/2015 ), 25 de mayo de 2016 (apelación 571/2015 ) y 5 de diciembre de 2019 (apelación 853/2018 ), entre otras], salvo algún caso aislado [Sentencia de 19 de octubre de 2016 (apelación 204/2016)] en el que tuvimos como dies a quem para el cómputo del plazo de caducidad del artículo 195.1 de la Ley del Suelo la fecha en que fue dictado y firmado por el órgano competente el requerimiento de legalización."

Siendo esto así, habiendo quedado incuestionado en esta segunda instancia que el primer intento de notificación del requerimiento de legalización tuvo lugar el 21 de marzo de 2022, dando como resultado "ausente" (que fue seguido de otro segundo intento con fecha 35 de marzo de 2022 -al dorso del folio 26 del expediente NUM000-), será dicha fecha la que tomemos en consideración a efectos de determinación del dies ad quemdel cómputo del plazo de caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, y no la de la notificación efectiva del requerimiento de legalización, llevada a cabo el 2 de junio de 2022 (folio 35 del expediente NUM000).

Por tanto, si teneos en cuenta el plazo de caducidad de 4 años desde el día en que se realizó el primer intento válido de notificación al aquí apelado D. Fulgencio, el plazo máximo de terminación de las obras debería de haber sido el 21 de marzo de 2018 pero, teniendo en cuanta la suspensión de plazos acordada por la disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de mayo, en concreto 82 días, las obras aquí cuestionadas deberían de haber estado terminadas el 29 de diciembre de 2017.

Así las cosas, como quiera que en el informe pericial aportado por la parte recurrente-apelante (doc. núm. 11 de los acompañados con la demanda) se concluye que en el cerramiento y techado del Tendedero adosado a Cocina (primera construcción), con techo de panel sándwich de 80mm, fue realizado entre el 26 de enero 2017 y 6 de abril de 2017 (en base al certificado de fechas del instalador Cerrajería Teófilo, SLU; incorporado en el Anexo 6 del informe), habrá de concluirse, inequívocamente, que a la fecha en que se llevó a cabo el primer intento de notificación del requerimiento de legalización, ya había transcurrido el plazo de caducidad de la acción, de cuatro años, para cuyo cómputo resultan irrelevantes, a los efectos que aquí nos ocupa, las eventuales dilaciones indebidas de la Administración municipal, denunciadas por el recurrente. Ello sin perjuicio, por supuesto, del ejercicio de las acciones que estime la recurrente-apelante estar asistida desde la perspectiva de la Ley de Propiedad Horizontal.

No sucede lo mismo, por el contrario, respecto de las obras referidas a la Pérgola (segunda construcción), que según el demandado-apelado D. Fulgencio concluyeron el 22 de enero de 2018, según se refleja en el folio 36 de su escrito de contestación a la demanda (folio 187 de los autos de la instancia) y, por tanto, con posterioridad a la aludida fecha límite de 19 de diciembre de 2017. No cabe, por tanto, respecto de esta construcción, apreciar la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, tal como de forma errónea lleva a cabo la sentencia de instancia.

Así las cosas, en relación con dicha construcción, teniendo en cuenta que la misma se llevó acabo sin título habilitante alguno y que a la fecha del dictado de la resolución de 26 de octubre de 2022 (impugnada) había transcurrido el plazo de dos meses en su día concedido al interesado para solicitar su legalización (2 de junio de 2021), deberá decretarse su demolición, tal como previene el artículo 195.4 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid y así lo interesó el actor en su escrito de demanda

En consecuencia, de las anteriores consideraciones se deduce una estimación parcial del recurso de apelación, con el contenido que se dirá en la parte dispositiva de la presente.

SEXTO. -De conformidad con el artículo 139.1 y 2 de la LJCA, procede no hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en ambas instancias.

VISTOS. -Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.