PRIMERO.-Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 ( ROJ: STS 6183/1998 - ECLI:ES:TS:1998:6183) dictada en el recurso de casación 6192/1992 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia -Sentencias 24 de noviembre de 1987 ( ROJ: STS 9732/1987 - ECLI:ES:TS:1987:9732), 5 de diciembre de 1988 ( ROJ: STS 8540/1988 - ECLI:ES:TS:1988:8540), 20 de diciembre de 1989 ( ROJ: STS 14450/1989 - ECLI:ES:TS:1989:14450) dictada en el recurso de casación 1969/1988, 5 de julio de 1991 ( ROJ: STS 3896/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3896), 14 de abril de 1993 ( ROJ: STS 13060/1993 - ECLI:ES:TS:1993:13060), etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.
Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1991 ( ROJ: STS 14216/1991 - ECLI:ES:TS:1991:14216) y 14 de junio de 1991 ( ROJ: STS 3260/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3260), indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso".
Sin embargo, el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación.
SEGUNDO.-Es objeto del presente recurso contencioso administrativo contra la resolución de 11 de octubre de 2022, dictada por el Director General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid, que desestimó el recurso de reposición formulado por Mario, contra la resolución anterior de 2 de agosto de 2022 por la que se acordó el cese del uso y el desalojo de la infravivienda sita en la DIRECCION000, DIRECCION001, a fin de que por el Ayuntamiento de Madrid y la Comunidad de Madrid se pudiese proceder a su demolición.
TERCERO.-Las cuestiones planteadas en el presente recurso contencioso administrativo han sido resueltas en la sentencia dictada por esta Sala y Sección el día 10 de marzo de 2025 ( ROJ: STSJ M 3414/2025 - ECLI:ES:TSJM:2025:3414) en el recurso de apelación 230/2024 de la que se alegaban los mismos motivos de impugnación articulado sobre el presente recurso y así se indica que:
La parte apelante solicita la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia recurrida y el dictado de otra que estime el recurso contencioso-administrativo y anule el acto recurrido por no ser conforme a derecho. Alega:
1. - Falta de motivación: La demanda alegó hasta 11 motivos de para la impugnación de la resolución de cese de uso del Ayuntamiento de Madrid. La sentencia no ha dado respuesta a las diferentes alegaciones. La juzgadora ha centrado su motivación en la Sentencia Nº 837/2017 de 4 de diciembre de 2017 (Rec. 65/2017), Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2 ª, sobre la Ley 2/2011, que hace referencia a un asunto de derribo por obras no legalizables, es decir una causa encauzada a través del art.195 Ley del Suelo , cosa que no se discute en este procedimiento.
2. - Infracción en medio del procedimiento. Desviación de poder.
3. - No se hace un uso contrario a la normativa urbanística. No se aplica el artículo 3.4.14 del PGOU, sino el 2.3.
4. - Vulneración del principio de confianza legítima.
5. - Falta de previsión habitacional. Situación de vulnerabilidad.
6. - Derechos adquiridos: falta de pronunciamiento e incumplimiento del pacto regional para la DIRECCION000 de 2017.
La administración del Ayuntamiento de Madrid apelada solicita la desestimación del recurso de apelación. Dice que:
1. - El recurso de apelación se limita a reproducir los motivos del recurso contencioso-administrativo. La orden de cese de uso y desalojo impugnada trae causa de la Resolución 2851/21 del Director-gerente de la Agencia de Vivienda Social de fecha 30 de septiembre de 2021, a través del Comisionado de la Comunidad de Madrid para la DIRECCION000, que ha comunicado al Servicio de Disciplina Urbanística la relación de infraviviendas cuyos ocupantes (como en el caso de autos) o incumplen los requisitos de realojo, o no han aceptado la vivienda que se les ha adjudicado, razón por la cual ha quedado sin efecto la resolución de realojo anterior (como en el caso que nos ocupa). En este sentido, puede decirse que el administrado ha perturbado el ordenamiento urbanístico, lo que supone como consecuencia jurídica ineludible que este Ayuntamiento de Madrid mediante la oportuna reacción administrativa, en control de la legalidad que supone la adopción de las medidas correspondientes, requiriera al interesado para que en el plazo de un mes procediera al cese del uso y desalojo de la infravivienda. Esta orden de cese de uso y desalojo se produce por la falta de licencia o título habilitante urbanístico que autorice la utilización de la vivienda, el cual es contrario al planeamiento urbanístico de aplicación.
2. - Sobre la falta de motivación, tanto la resolución de cese, como la posterior desestimación del recurso de reposición, señalan las detallada y exhaustivamente las causas por las que procede el cese del uso (entre otros tratarse de un uso no permitido de acuerdo con el planeamiento).
3. - No se ha producido mutación de la naturaleza del procedimiento administrativo y en consecuencia. El recurrente incurre en una confusión sobre la naturaleza del procedimiento administrativo, que tiene por objeto el cese del uso y desalojo de la infravivienda. no hay incongruencia alguna entre el trámite de audiencia y la resolución finalmente dictada, pues entre las consecuencias de las que se advertía en aquel estaba la del desalojo de la vivienda de los interesados.
4. - La situación de fuera de ordenación del inmueble no legitima el uso del mismo si dicho uso es contrario al planeamiento urbanístico, con independencia de que tenga lugar la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística que impediría su demolición.
5. - No es cierto, como afirma el recurrente, que en la DIRECCION000 nos hallemos ante una situación tolerada de forma general pues el Servicio de Disciplina Urbanística ha tramitado y tramita numerosísimos de expedientes relacionados con las construcciones ilegales de dicho ámbito y también contra su uso.
6. - Sobre la falta de soluciones habitacionales y situación de vulnerabilidad, En el recurso de apelación, el recurrente pretende reabrir, otra vez, el debate sobre un supuesto derecho de realojo que ha sido denegado en la resolución de la Agencia de Vivienda Social a la que ya nos hemos referido en nuestro escrito de contestación a la demanda. Como ya se ha puesto de manifiesto, la resolución que deniega el realojo ha devenido firme y consentida, por consiguiente, es inatacable por el recurrente.
7. - El Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre los efectos de la entrada en vigor de la Ley de la Comunidad de Madrid 2/2011 de la DIRECCION000, concluyendo que dicho documento, en modo alguno, puede afectar a las competencias municipales para el cumplimiento de sus potestades en materia de disciplina urbanística.
La administración de la Comunidad de Madrid apelada solicita la desestimación del recurso de apelación y se opone a los motivos alegados de contrario, dado que dichos motivos no contienen fundamento de hecho, ni consideración jurídica alguna que puedan desvirtuar los pronunciamientos de la sentencia recurrida y que resulta, por tanto, totalmente ajustada a derecho.
CUARTO.-Indica la citada Sentencia de 10 de marzo de 2025 ( ROJ: STSJ M 3414/2025 - ECLI:ES:TSJM:2025:3414): En su primer motivo de impugnación, la parte apelante alega lo que denomina "falta de motivación" de la sentencia apelada, planteando bajo esta denominación lo que en realidad constituiría un supuesto de incongruencia omisiva, vulneradora de los artículos 33.1 de la Ley 29/1998 y 218 de la LECiv ., al alegar que ha planteado en su demanda motivos de impugnación que no han sido contestados en la sentencia recurrida. Ello desmiente que el recurso de apelación se limite a reproducir los argumentos de la demanda, ya que vemos que se sostiene una crítica al contenido de la sentencia objeto del recurso.
El examen y contraste de la demanda y de la sentencia no desmiente esta primera alegación de la parte apelante. La sentencia indica que las cuestiones planteadas en la demanda son las siguientes, que efectivamente se plantean en la fundamentación jurídica del escrito de demanda:
- Falta de motivación suficiente, generadora de indefensión. Este alegato se contesta en el fundamento jurídico tercero.
- Alteración de la naturaleza del procedimiento administrativo durante su tramitación, e inconsistencia argumentativa, con vulneración del artículo 53 LPACAP. Contestada en el fundamento jurídico cuarto.
- Desviación de poder por uso indebido de facultades de disciplina urbanística. Este alegato se contesta en el fundamento jurídico cuarto, párrafo último.
- Falta de competencia del órgano resolutorio. Resuelto en el fundamento jurídico quinto.
- Vivienda fuera de ordenación que determina su uso conforme al P.G.O.U. y caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística. No hay una contestación expresa a este argumento en la sentencia.
El examen de la demanda actora permite comprobar que hay que añadir:
-Desahucio sin alternativa habitacional a familia vulnerable. No se resuelve sobre esta cuestión en la sentencia apelada
-Naturaleza del convenio de realojo. El derribo cabe sobre las viviendas cuyos propietarios fuesen realojados, no para todas las viviendas. Tampoco se ofrece respuesta a esta cuestión en la sentencia.
-Vulneración del principio de confianza legítima. Contestado en el fundamento jurídico sexto.
-Derechos adquiridos sobre la parcela. Incumplimiento del Pacto Regional para la DIRECCION000 de 2017. Se contesta con la trascripción de la sentencia de esta Sala y sección nº 837/2017 de 4 de diciembre de 2017 (Rec. 65/2017), Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2 ª, en concreto con su referencia a la Ley 2/2011 de la Comunidad de Madrid, que se hace en el fundamento jurídico cuarto.
De lo anterior se sigue que, efectivamente, algunos de los motivos impugnatorios expresamente planteados, enunciados y enumerados como tales en los fundamentos de derecho de la demanda no han sido objeto de contestación en la sentencia apelada, por lo que ha de estimarse esta alegación de falta de motivación de la sentencia que, en realidad, tal como está planteada, es una alegación de incongruencia omisiva, con base en el artículo 218 de la LECiv , a cuyo tenor "Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito. Harán las declaraciones que aquéllas exijan, condenando o absolviendo al demandado y decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate"; recordando que, como dice la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 2 de julio de 2019, rec. 2337/2015 , "...la congruencia no exige una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción, en este caso, de la sentencia. Ahora bien, la citada doctrina distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas ( STC 189/2001, 24 de septiembre ). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que no es preciso una respuesta explicita y pormenorizada de todas las cuestiones planteadas no sustanciales ( STC 51/2010, de 4 de octubre , FJ 3º), salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes ( STC 24/2010, 27 abril FJ 4º) en que no cabría la respuesta conjunta y global". En este caso, estamos ante alegaciones esenciales, clara y ordenadamente planteadas, en las que descansaba la demanda y que exigían, por ello, una respuesta específica que no se ha producido en la sentencia "a quo", lo que conduce a la estimación del recurso de apelación en cuanto a su pretensión de que se revoque la sentencia recurrida.
(...) TERCERO: Ello conduce a analizar los concretos motivos planteados por la parte apelante en su escrito de recurso de apelación, conforme a lo establecido en el artículo 465 de la LEC : "La sentencia que se dicte en apelación deberá pronunciarse exclusivamente sobre los puntos y cuestiones planteados en el recurso y, en su caso, en los escritos de oposición o impugnación a que se refiere el artículo 461".La STS, Sala Tercera, de 15 de noviembre de 1996 (RJ 1996/7945) dice: "El recurso de apelación no tiene como finalidad abrir un nuevo enjuiciamiento de la cuestión en las mismas condiciones que tuvo lugar en la primera instancia, sino depurar el resultado procesal obtenido en ella. El escrito de alegaciones del apelante ( artículo 100.5 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa [1956 ] [RCL 1956\1890 y NDL 18435], aplicable en virtud de la disposición transitoria tercera.2, de la Ley 10/1992, de 30 abril [ RCL 1992 \1027], de Medidas Urgentes de Reforma Procesal) ha de consistir en una crítica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución de sus pronunciamientos por otros distintos. El hecho de que la parte apelante no estime ajustada a derecho la decisión sobre la cuestión planteada contenida en la sentencia impugnada no autoriza a hacer caso omiso de ésta y a obligar al Juez de apelación a un «novum iudicium», convirtiendo la apelación en una reiteración de la primera instancia."
El apelante insiste en que se ha producido infracción en medio del procedimiento, que ha desembocado en "desviación de poder". Explica que no se cuestiona que no se le haya dado audiencia, sino que esa audiencia se le otorgó a unos fines distintos de los que han resultado en la resolución recurrida. La incoación del procedimiento versaba sobre la demolición de obras no legalizables, es decir, una infracción prevista en el art. 195 Ley del Suelo CAM , cuyas consecuencias son el derribo de las obras no legalizables durante los cuatros años siguientes. No se indicaba, sin embargo, ningún uso contrario al PGOU. La desviación de poder se alega al entender el apelante que deriva de la confusión generada en el ciudadano, al que se le notifica un derribo de obras ilegalizable, en la que ya cabe alegar la prescripción de la acción del Ayuntamiento de cuatro años prevista en el art.195 Ley Suelo , para derivarlo finalmente al uso de la vivienda contrario al PGOU 1997.
Para analizar este alegato desde el punto de vista jurídico es preciso que previamente supere el filtro de los hechos, es decir, que efectivamente se constate en el expediente que el acto de incoación del procedimiento se refería y daba audiencia exclusivamente respecto de los actos de construcción o edificación y advertía exclusivamente de la posibilidad de demolición de los construido, sin hacer mención alguna a la posibilidad de acordar el cese del uso y el correlativo desalojo. La oposición de la administración del Ayuntamiento de Madrid se plantea en esta línea. Pues bien, la lectura de la citada resolución, que aparece en el folio 22 del expediente desmiente el presupuesto de esta alegación. En la misma se puede comprobar cómo, con toda claridad, se le advierte que el expediente se le incoa y se le da audiencia "...con carácter previo a la resolución que en su caso se adopte sobre el desalojo y la demolición". En consecuencia, debemos rechazar todo el desarrollo jurídico que se hace en el recurso de apelación sobre esta cuestión, pues el acto iniciador del procedimiento no tiene el contenido que se dice en el mismo y, como dice el letrado municipal, no hay incongruencia alguna entre el trámite de audiencia y la resolución finalmente dictada, pues entre las consecuencias de las que se advertía en aquel estaba la del desalojo de la vivienda de los interesados.
(...) CUARTO: Se aduce que no se hace un uso contrario a la normativa urbanística y que no es de aplicación el artículo 3.4.14 del PGOU, sino el 2.3. Esta alegación tiene dos direcciones de distinto contenido:
En primer lugar, se sostiene que el uso de los inmuebles en la DIRECCION000 es un uso consentido, tolerado y reconocido en censos como el Padrón Municipal o el propio censo elaborado ad hocen la DIRECCION000 en los años 2011 y 2015. La existencia de miles de viviendas en la DIRECCION000 previo a la elaboración del PGOU 1997 del municipio de Madrid es innegable, por lo que el consentimiento durante décadas contradice la utilización de dicha vía legal para proceder al desalojo de la vivienda.
Este alegato ha de ser rechazado, remitiéndonos a lo que más tarde diremos en relación con el principio de confianza legítima. En todo caso, como indica la administración municipal, ha habido una actuación continua de la administración tendente a incoar y llevar a fin multitud de expedientes de restablecimiento de la legalidad urbanística en la DIRECCION000, de la que tiene perfecta constancia esta Sala y sección como hecho notorio derivado de la multitud de procedimientos de esa naturaleza que han sido objeto de revisión jurisdiccional en la misma. Independientemente de ello, como diremos más tarde, no puede apreciarse ninguna actuación municipal que se entienda como una suerte de "acto propio" susceptible de amparar una confianza legítima en que la actuación constructiva no autorizada o el uso urbanístico contrario a la ordenación quedaban amparados jurídicamente, ni ello dispensaría a la administración del ejercicio de una potestad reglada impuesta por el ordenamiento jurídico, cual es el control del cumplimiento de la legalidad urbanística. Recordar, en fin, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara unívocamente (cfr. sentencias de 18 de julio de 2011 y 3 de mayo de 2011 ) que la doctrina de los actos propios "no puede invocarse para crear, mantener o extender situaciones contrarias al ordenamiento jurídico", o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por la norma jurídica.
En una segunda dirección de esta alegación, se sostiene que el PGOU de Madrid permite el mantenimiento de los usos en las construcciones fuera de ordenación hasta que se proceda a su expropiación, demolición o sustitución de la edificación (art. 2.3.3. PGOU). Ya se considere que la vivienda se encuentra "fuera de ordenación" absoluta o relativa, para ambos supuestos el uso que se viniera dando queda permitido mientras persista la construcción. Debemos rechazar esta proposición. Estamos ante una edificación construida sin licencia o autorización, que por tanto no se encontraba en situación legal con anterioridad al PGOU 1997 y que haya quedado en situación de fuera de ordenación por consecuencia de las determinaciones de éste, que es el supuesto del artículo 60.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (TRLS). Estamos ante una situación de fuera de ordenación originaria, por cuanto se trata de una edificación construida careciendo por completo de título administrativo que habilite su construcción. La situación de fuera de ordenación de una edificación o construcción permite en estos supuestos, sin duda, continuar en el uso de la misma, cuando ha caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística y no es posible la demolición, pero con una condición: que el uso sea conforme con el planeamiento urbanístico. En el caso que nos ocupa, la infravivienda del apelante está emplazada en suelo No Urbanizable de Protección Ecológica, como se hace constar en el informe del Jefe de Servicio de Disciplina Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, acompañado al escrito de contestación a la demanda, frente al que no se opuso medio de prueba alguno que lo contradiga. Por consiguiente, el uso residencial como vivienda no está permitido por el art. 3.4.14 de las Normas Urbanísticas del PGOUM, que remite al régimen de uso de este tipo de suelo definido por la Ley 1/1985 del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares , sus modificaciones y la Ley 6/1994 de 28 de junio sobre el Parque Regional entorno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama. A estos efectos, es indiferente que la vivienda del apelante tenga una antigüedad superior al año 1997, porque, como bien apunta la oposición municipal a su recurso, no estamos ante la impugnación de una orden de demolición, sino una orden de cese de un uso no permitido por el planeamiento urbanístico. Por lo tanto, el uso no puede adquirirse por prescripción, ya que estamos en presencia de una actividad/uso continuado cuyo plazo de prescripción comenzaría a contarse desde el momento en que se cesara en el uso, sin perjuicio de que eventualmente haya caducado la acción para ordenar la demolición de la construcción, lo que no hace al caso de autos. Así lo ha declarado el Tribunal Supremo en la STS, Sala Tercera, sección 5ª, nº 61/2024, de 17 de enero de 2024, recurso nº 3642/2022 : "... ha declarado esta Sala en SSTS de 15 de febrero de 1999 (recurso de casación núm. 371/1993 ) y de 3 de abril de 2000 (recurso de casación núm. 6192/1994 ), "lo construido sin licencia y en contra de la normativa urbanística puede considerarse como fuera de ordenación, en el sentido de que no se ajusta a la legalidad urbanística, pero se diferencia del supuesto de hecho previsto en el artículo 60.1 TRLS en que las obras eran ya ilegales en el momento mismo en que se estaban llevando a cabo, por lo que el transcurso del plazo de cuatro años desde la ejecución de las obras sin licencia o contrarias al planeamiento impide al Ayuntamiento la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística prevista en el artículo 184.3 TRLS, pero no otorga al propietario de las mismas otras facultades que las inherentes al mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el plan para la zona de que se trata".
En este mismo sentido y para supuestos también relativos a usos urbanísticos no permitidos en edificaciones en situación de fuera de ordenación, sitas en la DIRECCION000, nos hemos pronunciado en sentencias como la de 24 de julio de 2019 (recurso nº 621/2018 ), en la que razonábamos: "...partiendo de la anterior consideración de que la parcela en cuestión está ubicada en suelo no urbanizable, hay que entender que el uso residencial que se esté llevando a cabo en la misma no está permitido. Aunque se entendiera, como postula la recurrente, de que no se trata de una actividad de explotación de apartamentos turísticos, lo cierto es que se está llevando a cabo en la parcela un uso residencial, el cual no está permitido pues estamos ante un suelo no urbanizable. Y se trata de un uso prohibido, aunque se entendiera que los apartamentos en cuestión se encuentren en situación de fuera de ordenación por haber transcurrido más de cuatro años desde su total terminación (cuestión sobre la que no es necesario resolver) (...) "Al respecto, en lo que ahora interesa, procede traer a colación la doctrina contenida en nuestra Sentencia de 12 de diciembre de 2016, rec. 273/2016 , en cuyo FJ 2º señalábamos: "(...) En definitiva, la consecuencia jurídica derivada de la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística no es otra que la de reconocer al propietario de la obra la facultad de mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el Plan para la zona de que se trata, como expresamente se dice en la Sentencia citada de 29 de junio de 2001 . Por el contrario, no sería admisible el uso contrario al Plan en una edificación ilegal dado que, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2000 , dicho uso no puede adquirirse por prescripción, aunque haya caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística".
QUINTO: No puede ampararse que el apelante haya actuado en el principio de confianza legítima que invoca con base en actos o signos externos de la Administración demandada, tales como haberse empadronado el apelante en la vivienda, o que existan en la DIRECCION000 multitud de infraviviendas similares desde hace años y otros como rutas de transporte o suministros y servicios.
Cabría decir, de entrada, que el artículo 15 de la 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local establece que toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año. Y el artículo 16 establece que el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos. La inscripción en el padrón municipal es obligación de todo residente en territorio nacional y el Ayuntamiento está obligado a incluir en dicho registro aquel que resida habitualmente en el municipio, con independencia del carácter legal o ilegal de la construcción que constituya la residencia, e incluso en los supuestos en lo que no exista soporte físico de dicho domicilio, pero no crea apariencia alguna respecto de la legalidad de la construcción que constituye la residencia y el uso de la misma, cuestión ésta que ni siquiera puede ser evaluada para proceder al empadronamiento. Y en cuanto a la prestación de servicios en la zona, no es posible admitir este argumento, pues supondría tanto como afirmar que la administración debe abstenerse de prestar servicios sociales esenciales tales como limpieza, o transporte, o agua, a las construcciones ilegales que han proliferado en esa zona, so riesgo de que pueda generar la confianza legítima de que las mismas son legales y su edificación y uso, carentes de autorización y contrarios al ordenamiento urbanístico, puedan obtener una convalidación por esta vía. La prestación de tales servicios, fruto de una necesidad social, en absoluto pueden generar apariencia alguna de legalidad que a su vez pueda generar la confianza legítima que se invoca.
Pero, más allá de lo anterior, cabe recordar que respecto de esta alegación nos hemos pronunciado reiteradamente en sentido desestimatorio, en sentencias como las dictadas por esta Sala y Sección de 18 de julio de 2013 (recurso de apelación 833/2012 ); o en la nº 212/2022, de 6 de abril de 2022 ( recurso de apelación nº 345/2021 ). Como tuvimos ocasión de poner de manifiesto en nuestras Sentencias de 24 de enero de 2018 (apelación 126/2017 ) y 27 de junio de 2018 (apelación 646/2017 ), entre otras, una eventual conducta previa de la Administración amparando ilegalidades no es susceptible de generar confianza legítima.
Según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el principio de confianza legítima comporta que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquella, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones; y resulta especialmente aplicable cuando se basa en signos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes, unido a unos perjuicios que razonablemente se cree que no se iban a producir. El principio de confianza legítima, relacionado por el Tribunal Supremo con los principios de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, ha sido recogido como principio al que está sometido el actuar de la Administración en el art. 3 de la Ley 30/1992 y hoy está positivizado en el artículo 3.1.e) de la ley 39/2015 . En la STS Sala 3ª, sec. 4ª, de 15-11-1999, rec. 306/1997 , se decía al respecto: "...este Tribunal ha acogido plenamente el principio que hoy aparece explícito en el art. 3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, después de la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999. En efecto, ya a partir de sentencia de 28 de febrero de 1989 y, sobre todo, en sus últimas sentencias esta Sala ha elaborado un cuerpo de doctrina sobre el principio de "confianza legítima", perteneciente al ámbito de la seguridad jurídica y vinculado a otros principios como el de irretroactividad y protección de los derechos adquiridos, que puede sintetizarse en los siguientes puntos:
a) El principio de la confianza legítima, que tiene su origen en el Derecho administrativo alemán, ha sido reiteradamente asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas [ TJCE, sentencias de 13 de julio de 1965 (asunto Lemmerz-Werk ) de 16 de mayo de 1979 (asunto Tomadini ), de 12 de abril de 1984 (asunto Unifrex ), de 26 de abril de 1988 (asunto Haupptzollamt Hamburg-Jonas/P, Krücken ), y sobre todo en la doctrina recogida en sentencias de 16 de noviembre de 1977 , 21 de septiembre de 1988 y 10 y 29 de enero de 1995 ] y, en este sentido forma parte del acervo que integra el Derecho comunitario europeo, en el que los principios generales ocupan un lugar especialmente destacado.
b) El principio resulta especialmente aplicable cuando se basa en signos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes, unido a unos perjuicios que razonablemente se cree que no se iban a producir ( SSTS 28 de julio de 1997 y 23 de mayo de 1998 ).
c) La virtualidad del principio puede comportar la anulación de la norma o del acto y, cuando menos, obliga a responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Aunque el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una determinada ventaja ( SSTS 17 de febrero de 1998 y 19 de julio de 1999 ).
d) En la aplicabilidad del principio han de ponderarse, además de la previsión del régimen transitorio y de la presencia de un interés público perentorio, el conocimiento previo de la medida y su previsibilidad. ( STS 13 de julio de 1999 )".
En similar sentido, la STS, Sala Tercera, sección 3ª, de 19-12-2014, (recurso de casación nº 5841/2011 ) lo define así: "... procede recordar, en último término, el alcance del principio de confianza legítima, según expusimos en la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001 ), que reprodujimos en la sentencia de 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005 ): « El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones".
Pues bien, en el caso concreto no cabe apreciar que se haya vulnerado el principio de confianza legítima en la medida en que la edificación efectuada y el uso de la misma se han producido al margen de todo proceso o expediente urbanístico y no obedecen, ni son consecuencia de actos o signos externos de la Administración, que hayan podido inducir a algún tipo de error en el recurrente de obrar conforme al ordenamiento jurídico, sino sólo y exclusivamente a la sola voluntad de éste, que debía saber y conocer las consecuencias jurídicas que se derivarían de sus actos edificatorios carentes de autorización en terrenos calificados como suelo no urbanizable. Desde esta perspectiva ni hay infracción del principio de confianza legítima por parte del Ayuntamiento, sino simple ejercicio de las potestades urbanísticas por parte de la Administración competente para su ejercicio, debiendo recordarse que nos encontramos ante el ejercicio de actividades regladas por parte de las Administraciones Públicas, por la que la Administración debe ajustarse en su ejercicio al principio de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 106 y 117 de la Constitución , como para supuestos similares en los que la Administración actúa potestades regladas ha concluido el Tribunal Supremo, que pone de manifiesto que el precedente administrativo solo puede tener en juego dentro de la legalidad (cfr. STS, Sala Tercera, de 17 diciembre 2007, recurso de casación nº 1617/2005 ; o de 11 de julio de 2018, recurso de casación nº 1934/2016 ). Por lo tanto, la doctrina jurisprudencial sobre la confianza legítima y la vinculación del precedente administrativo sólo sería aplicable si el uso residencial cuyo cese se decreta fuera conforme a la legislación y planeamiento urbanísticos lo que, como hemos visto, no acontece.
(...) SEXTO: Sobre la situación de vulnerabilidad que se aduce, también nos hemos pronunciado en anteriores sentencias, como la ya citada nº 212/2022, de 6 de abril de 2022 (recurso de apelación nº 345/2021 ), que citaba la sentencia apelada.
Comencemos recordando que, en este caso, la situación de vulnerabilidad que se alega habría de ponerse en relación con la propia conducta del apelante al que, como consta en el expediente, se le reconoció derecho a realojo y se le propuso ser adjudicatario de una vivienda propiedad de la EMVS de Madrid, en virtud de Resolución de la Agencia de la Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, pero no acudió a firmar el contrato de arrendamiento de la misma.
Con independencia de lo anterior, si bien en relación con la protección jurídica de los derechos e intereses de menores de edad, con criterio aplicable a cualesquiera situaciones de vulnerabilidad, en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección de 12 de julio de 2021 (recurso de apelación 433/2020 ) hemos recordado que el Tribunal Supremo, en Sentencia de 28 de septiembre de 2020, rec. 413/2019 , fija como doctrina que " cuando las decisiones administrativas que deban dictarse en relación con las condiciones de legalidad de un inmueble en que habitan menores de edad, el juicio de proporcionalidad entre los intereses que subyacen en esa declaración y los de protección de los menores que pudieran quedar en situación de desamparo, deben realizarse, no al dictar la resolución que Derecho procediera, sino al momento de proceder a la ejecución forzosa de dicha resolución, haciendo efectiva la puesta en riesgo de los intereses de los menores".
Por tanto, en aplicación de dicha doctrina, también al caso de autos, será cuando se lleve a cabo la ejecución de la resolución que ordena el cese de uso y el desalojo cuando deba la administración competente adoptar las medidas necesarias a fin de paliar la puesta en riesgo de los derechos de las personas en situación de vulnerabilidad (si es que el apelante lo estuviera) que habitan la vivienda a desalojar. Desde la óptica expuesta, ninguna objeción cabe hacer a la conformidad a derecho de la resolución recurrida. ni de la resolución administrativa impugnada ni de la sentencia apelada.
Estas conclusiones, si bien matizadas, se han reiterado en la sentencia dictada por esta Sala y Sección de 8 de febrero de 2022 dictada en el recurso de apelación número 143/2021 , en la que recordamos que el Tribunal Supremo, ( SSTS de la Sala Tercera nº 1797/2917, de 20 de noviembre de 2017, rec. 270/2016 , 1581/2020, de 23 de noviembre de 2020 (rec. 4507/2019 ), 1701/2020, de 23 de noviembre de 2020 (rec. 7176/2019 ), 191/2021, de 12 de febrero de 2021 (rec. 2118/2020 ), 194/2021, de 15 de febrero de 2021 ( 7291/2018 ) y 237/2021, de 22 de febrero de 2021 ( 2105/2020 ), ha establecido que es al momento de dar respuesta a una solicitud de entrada domiciliaria a efectos de llevar a cabo una decisión administrativa de desalojo de personas en situación de especial vulnerabilidad, el juez debe necesaria e imperativamente llevar a cabo una ponderación de los intereses en juego, tomando en consideración la totalidad de las circunstancias concurrentes; ponderación que debe quedar reflejada en el correspondiente auto judicial. La ponderación exigida no puede afectar al núcleo de la decisión del desalojo, pero sí le permite modular las circunstancias -materiales y temporales- en que debe desplegar eficacia la autorización de entrada en domicilio. En respuesta a la cuestión que aquí se plantea, esto es, si cuando se declare una orden de desalojo de una vivienda entre cuyos moradores existan personas de especial vulnerabilidad, el juicio de ponderación de los intereses en juego debe ser tomado en consideración al momento de examinar la legalidad de los actos que pudieran comportar dicho desalojo o, por el contrario, debe relegarse ese juicio de ponderación al momento de hacer efectivo el desalojo, cuando se proceda a la ejecución del acto en que se acuerde, da respuesta la STS 1216/2020, de 28 de septiembre de 2020, rec. 413/2019 , al concluir que: "(...) cuando las decisiones administrativas que deban dictarse en relación con las condiciones de legalidad de un inmueble en que habitan menores de edad, el juicio de proporcionalidad entre los intereses que subyacen en esa declaración y los de protección de los menores que pudieran quedar en situación de desamparo, deben realizarse, no al dictar la resolución que Derecho procediera, sino al momento de proceder a la ejecución forzosa de dicha resolución, haciendo efectiva la puesta en riesgo de los intereses de los menores".
Doctrina que ha venido a ser ratificada en la STS 1107/2021, de 4 de octubre de 2021, rec. 3430/2020 .
De este modo, puede concluirse que el juicio de proporcionalidad queda diferido al momento en que proceda llevarse a cabo, en ejecución forzosa, el desalojo efectivo de los afectados, por ser en dicho momento cuando se hace efectiva la puesta en riesgo de los afectados. Será en dicho momento cuanto los afectados por la demolición puedan poner de relieve ante la Administración actuante su situación de desamparo. De no obtenerse una respuesta satisfactoria, los afectados podrán acudir ante los órganos judiciales para que estos puedan revisar el juicio de proporcionalidad que la Administración hubiese llevado a cabo. A dichos efectos, los interesados dispondrán de una doble vía. Bien impugnado directamente la resolución que haya acordado proseguir la ejecución forzosa de la orden de demolición, o bien con ocasión de la solicitud por la Administración de la pertinente autorización de entrada domiciliaria.
Por tanto, en aplicación de la expresada doctrina jurisprudencial, desde la perspectiva expuesta, ninguna objeción cabe oponer a la resolución administrativa aquí impugnada, en cuanto que ordena cese de uso y desalojo sin llevar a cabo una ponderación de los intereses en juego. Será en la fase de ejecución forzosa cuando el aquí apelante podrá poner de relieve su situación de desamparo ante la Administración actuante y, en su caso, acudir ante los órganos judiciales para que puedan revisar el juicio de proporcionalidad que la Administración hubiese llevado a cabo.
(...) SÉPTIMO:Finalmente, sobre la existencia de pretendidos derechos adquiridos e incumplimiento del pacto regional para la DIRECCION000 de 2017, también nos hemos pronunciado en múltiples sentencias y en un sentido desfavorable a los alegatos de la parte apelante. Los eventuales derechos que se esgrimen al amparo de este acuerdo (derecho a la expropiación, a la valoración del vuelo, o a la compra del suelo para quienes cumplan determinados requisitos) se sitúan al margen de este procedimiento, por ser ajenos al ejercicio de la potestad de disciplina urbanística que es de imperativo ejercicio para la administración y que es la que se cuestiona en esta "litis". Lo recuerda la sentencia apelada con la cita de una de ellas, pudiendo citarse además nuestra sentencia nº 66/2022, de 8 de febrero de 2022 (apelación nº 143/2021 ), en la que declarábamos: "La Sala examinará conjuntamente los dos primeros motivos de impugnación aducidos por su evidente relación. En ambos se parte de la premisa de que habiéndose aprobado un sistema legal de concertación social -conformado por la Ley 2/2011 de la DIRECCION000, así como por el Acuerdo Marco Social suscrito el 30 de abril de 2014-, no puede llevarse a cabo demoliciones al margen de dicho sistema de concertación ni es posible dejar a nadie fuera del mismo dado que vulneraría el artículo 14 de la CE . Pues bien, dichos motivos deberán ser desestimados. (...) como ya nos hemos pronunciado en supuestos análogos al que ahora nos ocupa, la desafectación acaecida por la citada Ley 2/2011 ninguna relevancia tiene en orden a la preceptiva exigencia de título habilitante de naturaleza urbanística para llevar a cabo actos de construcción y edificación, como previene y exige el vigente artículo 151.1 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid . Como tampoco dicha Ley 2/2011 tiene relevancia alguna en orden al ejercicio de la potestad de restauración de la legalidad urbanística, contemplada en los artículos 193 y siguientes de la expresada Ley 9/2001 (...) como señalamos en nuestra Sentencia de fecha 14 de febrero de 2018, rec. 252/2017 , la Ley 2/2011 de la DIRECCION000 no limita ni restringe el ejercicio de la potestad urbanística por parte de la Administración Local, con el consiguiente deber de restablecer el orden urbanístico vulnerado; como tampoco el Acuerdo Marco supone impedimento alguno para el debido restablecimiento de la legalidad urbanística. Por tanto, la Ley 2/2011 de la DIRECCION000 no crea un sistema legal de concertación social al margen o en sustitución del régimen jurídico de las potestades atribuidas a la Administración local en orden a la protección de la legalidad urbanística, como al parecer sostiene la recurrente-apelante, por lo que la exclusión de ésta de tal hipotético sistema de concertación social no supone, por tanto, vulneración alguna del artículo 14 de la CE sino, por el contrario, fiel acatamiento de la legalidad vigente". En definitiva, estamos ante la impugnación de un acto que se limita a acordar el cese de uso y el desalojo de una vivienda por no estar permitido el uso residencial que se hace en la misma, al ser contrario al planeamiento. Frente a un acto de este estricto contenido no es posible objetar los posibles derechos derivados del Pacto Regional para la DIRECCION000 del año 2017 que invoca el recurso de apelación. Los eventuales derechos a la expropiación del vuelo de aquellos residentes cuyas viviendas estén en suelo no apto para el uso residencial; o que por circunstancias excepcionales no pudieran consolidarse y que teniendo en justo título no opten el realojo; o el procedimiento y el eventual derecho a compra de los residentes del Acuerdo Marco de 2014, que menciona la parte apelante en su escrito de recurso, deben hacerse valer, en su caso, ante la administración competente y mediante un procedimiento al efecto, en que se analice la concurrencia de los presupuestos de esos eventuales derechos, lo que queda completamente al margen del objeto del presente recurso contencioso-administrativo.
QUINTO.-Por tanto la citada sentencia dictada el 10 de marzo de 2025 ( ROJ: STSJ M 3414/2025 - ECLI:ES:TSJM:2025:3414) estimó recurso de apelación al entender que la sentencia apelada en aquel caso, esto es, la Sentencia dictada el 26 de octubre de 2023, por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 30 de Madrid, en el procedimiento ordinario 645/2022, no había resuelto, algunos de los motivos impugnatorios expresamente planteados, enunciados y enumerados como tales en los fundamentos de derecho de la demanda no han sido objeto de contestación en la sentencia apelada ,decir había incurrido en incongruencia omisiva con infracción de lo prevenido en el artículo 218 la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil aplicable supletoriamente a este jurisdicción conforme a lo dispuesto en la disposición adicional primera Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece que Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito.
SEXTO.-Pero en este caso la sentencia apelada da respuesta a todos y cada uno de los motivos de impugnación alegados en la demanda y así en el fundamento jurídico cuarto se analiza la falta de motivación de la resolución recurrida indicando que:
La resolución expone las razones por las que se desestima el recurso de reposición, citando los preceptos legales y doctrina jurisprudencial que considera de aplicación al caso, y permitiendo al interesado conocer las causas de lo decidido y oponerse a las mismas a través del recurso correspondiente.Y añadiendo la fundamentación correspondiente.
También han de analiza a la falta de competencia del órgano autor de la resolución se debe acoger la postura del Ayuntamiento de Madrid en el escrito de contestación a la demanda, pues ciertamente dicha competencia se al Director General de la Edificación por Acuerdo de 11 de julio de 2019 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del área de Gobierno de desarrollo urbano.
Se señala también que Tampoco se aprecia que se alterase la naturaleza del procedimiento administrativo durante su tramitación, y menos la generación de indefensión hacia el recurrente por este motivo.
Se añade que Tampoco existe, por ello, desviación de poder,reiterándose que la concesión de trámite de audiencia se refiere tanto a la posibilidad de desalojar el inmueble como a su demolición, aunque finalmente la resolución solo decidiese ordenar lo primero mas no lo segundo.
Sobre la existencia de un uso de la vivienda consentido y toleradopor el demandado y la posible vulneración del principio de confianza legítimadebe indicarse que la prolongación en el tiempo de una situación de ilegalidad no desvirtúa el hecho de que se haya ocupado ilícitamente una superficie pública, se haya levantado sobre la misma una edificación sin licencia ni título habilitante, y se haya desarrollado en ella un uso residencial en contra de lo establecido por el planeamiento vigente. La antigüedad de la construcción no legitima el uso de la misma cuando tal uso es contrario a la normativa urbanística. La situación de ilegalidad no se convierte en legal por su mera prolongación en el tiempo y que no cabe No cabe apreciar la vulneración del principio de confianza legítima ni tolerancia administrativa sobre la situación de las infraviviendas de la DIRECCION000. Las Administraciones Públicas llevan décadas intentando encontrar una solución al problema de las construcciones surgidas en esos terrenos, que pase por ofrecer a las familias una alternativa habitacional digna y acorde a sus necesidades, y a la par recuperar aquella superficie clasificada urbanísticamente como suelo no urbanizable,
También se pronuncia la sentencia apelada respecto alusiones al derribo de la vivienda habitual del recurrente y a la inexistencia de alternativa habitacional indicando que la resolución no acuerda el derribo de la construcción, y que en todo caso no existe desahucio sin alternativa, ya que según se refleja en el expediente -y no ha sido negado por el reclamante- el interesado no formuló voluntariamente solicitud de realojo a los efectos de que se le proporcionara una vivienda alternativa en la que residir.
Y respecto a la vulneración del derecho de vuelo la sentencia indica La existencia de un posible derecho de expropiación del vuelo de los residentes es una facultad que contempla el Pacto como premisa de la futura regulación de realojamiento de las familias de la DIRECCION000, pero no como un derecho subjetivo de sus ocupantes. Y en todo caso, dicho posible derecho no es incompatible con la orden de cese de uso y desalojo que se acuerda en la resolución objeto de recurso.
SÉPTIMO.-Por tanto no cabe apreciar incongruencia de la sentencia apelada en el caso enjuiciado habiéndose analizado todos los motivos de impugnación alegados por la parte en el escrito interponiendo el recurso de apelación en la sentencia10 de marzo de 2025 ( ROJ: STSJ M 3414/2025 - ECLI:ES:TSJM:2025:3414) argumentos que se han reiterado de la sentencia dictada por esta Sala y Sección el mismo día 10 de marzo de 2025 ( ROJ: STSJ M 3168/2025 - ECLI:ES:TSJM:2025:3168) en el recurso de apelación 687/2023.
En esta sentencia se indica lo siguiente:
Quinto.-Comenzando con el análisis del defecto formal consistente en la falta de motivación de la resolución administrativa que, denunciada en la instancia, fue desechado como vicio invalidante por la Sentencia recurrida, cabe comenzar constatando cómo existe una obligación legal de motivar las resoluciones administrativas, pues el artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas incluye, con carácter general, entre los requisitos de los actos administrativos el de motivación, con "sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho", tratándose de actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos y de los resolutorios de recursos administrativos (en el mismo sentido artículo 88.3 del referido Cuerpo legal y artículos 54.1 y 89.3 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ).
En principio y como destaca la STC 72/1986, de 2 de junio "es necesario decir que no es doctrina de este Tribunal imputar en todo caso indefensión a los actos administrativos no sancionadores por causa de inmotivación de los mismos, dada su naturaleza y la exigencia de operatividad y eficacia propios de aquéllos, hasta el punto de predicarse de los mismos una presunción de legitimidad. Lo que sí se ha exigido, y así la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 26/1981, de 17 de julio , es que la Administración en los supuestos de actos o disposiciones limitativos de derechos fundamentales reconocidos en la C.E. debe justificarlos suficientemente y «explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» el derecho cuestionado".
Por su parte el Tribunal Supremo, en reiterada doctrina jurisprudencial, ha puesto de manifiesto que, con carácter general, la motivación de los actos administrativos precisa de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos, aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa, al ser el conocimiento de los mismos la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 de la Constitución [ SSTS 5 abril 2017 (casación 1717/2015 ), 18 junio 2018 (casación 1161/2016 ) y 31 enero 2019 (casación 1306/2016 ), entre otras muchas].
El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 35.1 de la Ley 39/2015 se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 48.2 de la citada Ley .
Ahora bien, como puntualiza la STS 5 abril 2017 citada "esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad, en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa "lo que, proyectado al caso concreto de las resoluciones administrativas que acuerdan el cese de uso y desalojo como la recurrida en la instancia, se traduce en el conocimiento suficiente por parte del interesado de las razones por las que se adopta dicha decisión, haciéndose explícita la razón de su procedencia.
En aplicación de la referida doctrina jurisprudencial estima la Sala que la motivación que contiene la resolución impugnada posibilita al interesado un perfecto conocimiento de las razones tomadas en consideración por la Administración apelada, por cuanto contiene una específica mención a las circunstancias fácticas y jurídicas que justifican en el caso concreto la orden de cese de uso y desalojo impugnada y la improsperabilidad de los motivos que, frente a la misma, opuso el interesado, sin resultar exigible a los anteriores efectos un respuesta exhaustiva y pormenorizada a todos y cada uno de los alegatos que hubieran podido aducirse en la vía administrativa previa.
Sexto.-Tampoco podemos acoger aquí la queja atinente a la transformación del procedimiento.
Como resulta del expediente administrativo NUM000 que obra en los autos elevados a esta Sala, en formato digital, denegado el derecho de realojo solicitado por D. Lucas en el marco del Convenio de Colaboración entre la Comunidad de Madrid y el Excmo. Ayuntamiento de esta capital para el realojo e integración social de las familias que habitaban en el núcleo " La DIRECCION000", por resolución 1661/2021 del Director General de la Edificación de fecha 20 de mayo de 2021 (folios 1 y 2 del expediente) fue acordada la concesión de trámite de audiencia el 21 de octubre de 2020 mediante acuerdo en el que, con específica mención de la iniciación y tramitación de los correspondientes procedimientos administrativos de desalojo y demolición de las construcciones ilegales por razones de legalidad, seguridad, salubridad y sanidad que contemplaba el aludido Convenio, se citaba expresamente doctrina jurisprudencial que avalaba el ejercicio de la potestad urbanística de la Administración para intervenir y adoptar las medidas oportunas para acordar la demolición en supuestos de grave riesgo para la seguridad o salubridad o en los casos de realojo o desalojo, para terminar refiriendo el trámite de audiencia en cuestión a la formulación de alegaciones y presentación de documentos en relación a la "resolución que en su caso se adopte sobre el desalojo y demolición" (folio 9).
Frente a lo que aduce el apelante en esta segunda instancia, por tanto, el interesado dispuso de plenas posibilidades de alegación y prueba en la vía administrativa previa respecto del eventual desalojo de la infravivienda -que lleva inherente el cese de uso finalmente decretado-, desalojo al que, de hecho, se refirió específicamente el interesado en el trámite de audiencia, poniendo de manifiesto que no podría ser objeto de desalojo forzoso, dada la antigüedad de la construcción (que, al propio tiempo, excluía su posible demolición) y la situación de fuera de ordenación en que se encontraba el inmueble (folios 18 al 26), por lo que no cabe aducir que la resolución que finalmente puso término al procedimiento administrativo, que se circunscribe a ordenar el cese de uso y desalojo de la infravivienda objeto del mismo (folios 34 al 40) no fuera, en su contenido, acorde con la naturaleza del expediente incoado.
Séptimo.-Habiendo quedado aquí incuestionado que, como se expone en la Sentencia apelada, la construcción a la que viene referida la orden de desalojo se encuentra ubicada en suelo no urbanizable de protección y se destina a un uso residencial (que no consta autorizado ni resulta, en principio, autorizable por no haber quedado justificada la concurrencia de alguno de los limitados supuestos de excepción en los que tal clase de uso se permite por la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid), habrá que convenir en la conformidad a Derecho de la resolución administrativa que acuerda el cese del indicado uso y desalojo de la infravivienda, como ya hemos tenido ocasión de concluir en similares supuestos.
En concreto, con referencia a una orden de cese actividad de alquiler de apartamentos que venía llevándose a efecto en la DIRECCION000 sin título habilitante vertíamos en nuestra Sentencia de 24 de julio de 2019 (rec. 621/2018 ) las siguientes consideraciones:
"En primer lugar, debemos tener en cuenta que el edificio en cuestión se encuentra en suelo no urbanizable. Sobre este punto debemos tener en cuenta que como señalamos en nuestra Sentencia de 16 de mayo de 2018 (recurso 875/2017 ) "Debe partirse de la base de que la desafectación de los terrenos de la DIRECCION000 no supone que los terrenos anteriormente afectados pierdan la condición de terrenos de propiedad pública, ya que lo serán con la condición de bienes patrimoniales, ni lo que es más trascendente, que la citada de Ley Territorial 2/2011 de la Comunidad de Madrid, de 15 de marzo, de la DIRECCION000 haya supuesto la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 12 de Junio de 1997 y de la clasificación del suelo que el mismo contempla que seguirá siendo no urbanizable hasta que una modificación del citado plan cambie la calificación del suelo.
Así se indica en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección de 6 de febrero de 2013, dictada en el recurso de apelación 680/2011 , que reproduce la doctrina iniciada en la Sentencia de 10 de julio de 2013 ( ROJ: STSJ M 11587/2013 - ECLI:ES:TSJM:2013:11587 ) y seguida en otras posteriores como la de 10 de julio de 2013 ( ROJ: STSJ M 11590/2013 - ECLI:ES:TSJM:2013:11590 ) recurso de apelación 514/2012, 18 de julio de 2013 ( ROJ: STSJ M 11611/2013 - ECLI:ES:TSJM:2013:11611 ) recurso de apelación 1444/2012 o la de 11 de junio de 2014 ROJ: STSJ M 5586/2014 - ECLI:ES: TSJM:2014:5586 ) recurso de apelación 1644/2012 en las que se sindicaba que:
Respecto a la influencia de la entrada en vigor de la Ley Territorial de Madrid 1/2011, de 15 de marzo, de la DIRECCION000 en el presente proceso, que como se indica en su exposición de motivos la Ley desafecta íntegramente el tramo de la DIRECCION000 anteriormente descrito por no ser adecuado al tránsito ganadero ni susceptible de los usos compatibles y complementarios que aquella permite. Dicha desafectación no supondrá ningún corte en el tránsito ganadero pues la amplísima red de vías pecuarias de que disfruta la Comunidad de Madrid asegura itinerarios alternativos. Como consecuencia de la desafectación, los terrenos del tramo de la DIRECCION000 objeto de la presente Ley pasan a tener la condición de bienes patrimoniales de la Comunidad de Madrid, que podrá disponer de ellos, incluso cederlos preferentemente a los Ayuntamientos en cuyos términos municipales se encuentran o a terceros, estableciéndose un plazo para que con carácter previo se alcance un acuerdo social entre los implicados y que los Ayuntamientos adapten su planeamiento. Todo ello se entiende sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por sus ocupantes en virtud de enajenaciones válidamente realizadas en su día por el Ministerio de Agricultura, conforme a la normativa entonces vigente, o de prescripción adquisitiva de los terrenos que en su día fueron desafectados al amparo de las normas civiles.- Además, la Ley establece las bases de un procedimiento acelerado y simplificado respecto al común previsto en la Ley 8/1998, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid, y en la Ley 3/2001, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, para proceder a la enajenación tanto de los terrenos que desafecta como de aquellos otros que lo fueron en su día al amparo de la legislación entonces vigente. Además, con objeto de adecuar el ejercicio de las potestades municipales a una desafectación de un alcance como el que comete esta Ley, se establece un régimen transitorio en relación con la prescripción de las infracciones administrativas y la potestad de recuperación posesoria. el artículo 2 efectivamente procede a la desafectación de la DIRECCION000, perdiendo su condición de vía pecuaria, por no ser adecuada al tránsito ganadero ni susceptible de los usos compatibles y complementarios establecidos en la Ley 8/1998, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid y estos terreros pasan a tener la consideración de bienes patrimoniales de la Comunidad de Madrid pudiendo esta enajenar, ceder, permutar o cualquier otro negocio jurídico permitido por la Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, preferentemente a los Ayuntamientos. Caso de no ejercer esa opción preferente los Ayuntamientos, la Comunidad de Madrid podrá enajenarlos a terceros. Este régimen en nada afecta a las potestades de restauración de la legalidad urbanística que ostentan los Ayuntamientos en el tramo desafectado. La Disposición Transitoria Segunda de la Ley establece que atendiendo a la singular situación de ocupación ilegal de gran parte de los terrenos a los que se refiere esta Ley , en tanto no se elabore el censo de fincas y ocupantes a que se refiere la disposición transitoria primera y los Ayuntamientos no hayan procedido a la nueva clasificación del suelo resultante de la desafectación de la vía pecuaria en el ejercicio de sus competencias urbanísticas, no se entenderá producida la usurpación a los efectos del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones administrativas derivadas de la ocupación ilegal y del ejercicio de la potestad de recuperación posesoria de Madrid. Este precepto no incide en las potestades de restauración de la legalidad urbanística. La Ley no cambia la cuestión, para que no proceda la demolición será preciso que se produzca una modificación del planeamiento urbanístico, cuya iniciativa es municipal, que la clasificación del suelo sea suelo urbano, que las parcelas alcancen la condición de solar, y que se obtenga licencia que legalice las construcciones para lo que también será preciso que estas se adecuen a las normas urbanísticas de ese futuro e hipotético plan de urbanismo. Tampoco sustituye este régimen al general ni permite su inaplicación temporal aun cuando la Disposición Adicional Primera de la Ley establezca que atendiendo a la diversidad de circunstancias que se dan en los terrenos desafectados, de acuerdo con lo que establece el artículo 3 de esta Ley, las Administraciones con competencia en la materia acordarán los mecanismos e instrumentos de colaboración y cooperación que sean necesarios para llevar a cabo un acuerdo marco para resolver todas las cuestiones derivadas de la ocupación, desafectación y destino de los terrenos de la DIRECCION000 objeto de la presente Ley, dando en todo el proceso participación a los afectados debidamente representados por asociaciones acreditadas. lo que pudiera justificar un cambio en los Planes Generales de los municipios afectados, pero ello no significa ni que la Ley cambie el planeamiento vigente ni que trasforme un suelo no urbanizable en suelo urbano consolidado y por tanto otorgue al ocupante el ius edificandi propio de esta categoría de suelo".
En segundo lugar y partiendo de la anterior consideración de que la parcela en cuestión está ubicada en suelo no urbanizable, hay que entender que el uso residencial que se esté llevando a cabo en la misma no está permitido. Aunque se entendiera, como postula la recurrente, de que no se trata de una actividad de explotación de apartamentos turísticos, lo cierto es que se está llevando a cabo en la parcela un uso residencial, el cual no está permitido pues estamos ante un suelo no urbanizable. Y se trata de un uso prohibido, aunque se entendiera que los apartamentos en cuestión se encuentren en situación de fuera de ordenación por haber transcurrido más de cuatro años desde su total terminación (cuestión sobre la que no es necesario resolver), Debemos recordar lo que ya esta misma Sala y Sección hemos dicho en sentencia de 25/7/2018, recurso 972/2017 .
"Al respecto, en lo que ahora interesa, procede traer a colación la doctrina contenida en nuestra Sentencia de 12 de diciembre de 2016, rec. 273/2016 , en cuyo FJ 2º señalábamos:
"(...) En definitiva, la consecuencia jurídica derivada de la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística no es otra que la de reconocer al propietario de la obra la facultad de mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el Plan para la zona de que se trata, como expresamente se dice en la Sentencia citada de 29 de junio de 2001 . Por el contrario, no sería admisible el uso contrario al Plan en una edificación ilegal dado que, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2000 , dicho uso no puede adquirirse por prescripción, aunque haya caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística", consideraciones las expuestas en las que incide la posterior Sentencia dictada por esta misma Sala y Sección en fecha 27 de septiembre de 2021 (rec. 260/2020 ).
Octavo.-No siendo dable objetar a un acto administrativo que, como el impugnado en la instancia, acuerda el cese de uso y desalojo de una vivienda los posibles derechos a la expropiación del vuelo de aquellos residentes cuyas viviendas estén en suelo no apto para el uso residencial o que por circunstancias excepcionales no pudieran consolidarse, y que teniendo en justo título no opten el realojo que reconoce el Pacto a que hace mención el apelante en su escrito de recurso -que podrá hacer valer, en su caso, el recurrente y aquí apelante ante la Administración competente y la concurrencia de cuyos presupuestos es cuestión que excede, ampliamente, del objeto del recurso- ni, por idénticas consideraciones, la opción de compra a que se refiere el Acuerdo Marco de 2014, tampoco deviene aquí aplicable el principio de confianza legítima que trata de hacer valer el recurrente con sustento fáctico (por otra parte no acreditado) en una supuesta permisividad por parte de la Administración autora del acto administrativo impugnado.
Y es que debemos recordar que cuando, como aquí acontece, nos encontramos ante el ejercicio de actividades regladas por parte de las Administraciones Públicas, no puede entrar en juego el precedente administrativo, debiendo resolver tanto la Administración como los Tribunales de Justicia por aplicación estricta del principio de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 106 y 117 de la Constitución , como para supuestos similares en los que la Administración actúa potestades regladas ha concluido el Tribunal Supremo, que pone de manifiesto que el precedente administrativo solo opera en la legalidad [por todas, SSTS 17 diciembre 2007 (casación 1617/2005 ) y 11 julio 2018 (casación 1934/2016 )], de modo que la doctrina jurisprudencial sobre la confianza legítima y la vinculación del precedente administrativo sólo sería aplicable si el uso residencial cuyo cese se decreta fuera conforme a la legislación y planeamiento urbanísticos lo que, como hemos visto, no acontece.
Como afirma la STS 5 noviembre 2013 (casación 4929/2010 ), reproduciendo la argumentación vertida en la STS 3 julio 2013 (casación 2511/2011 ), "El principio de vinculación por actos propios, surgido originariamente en el ámbito del derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, estando la misma doctrina estrechamente ligada al principio de buena fe y de protección de la confianza legítima, positivizados en el artículo 3.1 de la LRJPA , y que ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS de 1 de febrero de 1990 ; 13 de febrero y 4 de junio de 1992 ; 28 de julio de 1997, así como, de la Sala Primera SSTS de 13 de junio de 2000 y 21 de diciembre de 2001 y todas las en ellas citas), supone que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.
En concreto, en la STS de esta Sala de 26 de febrero de 2001, RC 5453/1995 dijimos que "Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto Tribunal (STS de 1 de febrero de 1999 ) considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta" .
En parecidos términos se pronuncia la STS 5 marzo 2010 (rec. 335/2008 ).
Noveno.-Por último y en cuanto a la presencia de menores en la infravivienda, esta misma Sala y Sección ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en el sentido de entender que la eventual situación de vulnerabilidad de los ocupantes de inmuebles objeto de resoluciones administrativas cuya materialización comporte el desalojo habrá de valorarse en el momento de la ejecución del acto administrativo que corresponda, a cuyo fin la Administración Pública deberá solicitar al Juzgado de lo Contencioso administrativo la pertinente autorización, momento en el cual es cuando resulta procedente valorar la referida situación y las medidas a adoptar para la protección de los afectados por ella.
En tal sentido en nuestras Sentencias de 22 de julio de 2024 (Apelación 914/2024 ) y 22 de octubre de ese mismo año (Apelación 1254/2024 ), referidas a sendos acuerdos administrativos de desahucio y de recuperación posesoria -y, por tanto, al desalojo de los ocupantes de las viviendas en cuestión-, reproduciendo argumentación vertida en la dictada por esta Sala y Sección el día 30 de junio de 2023 (Apelación 303/2023), se concluye que la necesidad de llevar a cabo una ponderación de los intereses en juego a que se refiere la Sala Tercera del Tribunal Supremo se suscita en el momento de resolver sobre la solicitud de la autorización judicial de entrada domiciliaria a efectos de llevar a cabo una decisión administrativa de desalojo de personas en situación de especial vulnerabilidad, como resulta de los razonamientos vertidos en las SSTS 20 noviembre 2017 (rec. 270/2016 ), 23 noviembre 2020 (rec. 4507/2019 ), 23 noviembre 2020 (rec. 7176/2019 ), 12 febrero 2021 (rec. 2118/2020 ), 15 febrero 2021 (rec. 7291/2018 ), 22 febrero 2021 (rec. 2105/2020 ) y 17 abril 2023 (rec. 7002/2021 ).
De la doctrina sentada en las citadas sentencias se deduce que al momento de dar respuesta a una solicitud de entrada domiciliaria a efectos de llevar a cabo una decisión administrativa de desalojo de personas en situación de especial vulnerabilidad (no solo, por tanto, en aquellos supuestos de presencia en la vivienda de menores de edad), el juez debe necesaria e imperativamente llevar a cabo una ponderación de los intereses en juego, tomando en consideración la totalidad de las circunstancias concurrentes; ponderación que debe quedar reflejada en el correspondiente auto judicial. La ponderación exigida no puede afectar al núcleo de la decisión del desalojo, pero sí le permite modular las circunstancias -materiales y temporales- en que debe desplegar eficacia la autorización de entrada en domicilio y, concretamente, esa ponderación impone al juez el deber de comprobar que la Administración adopta realmente las medidas de protección suficientes para no dejar desamparadas a las personas especialmente vulnerables que vayan a ser desalojadas.
OCTAVO.-En consecuencia, en exigencia del principio de unidad de doctrina, inherente a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución), es procedente desestimar el recurso de apelación.
NOVENO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición, estableciendo el apartado 3º de dicho precepto que. la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal haciendo uso de esta facultad fija las costas a abonar por el apelante en la suma de DOS SEISCIENTOS MIL Euros (2.600 €) en concepto de honorarios del Letrado consistorial, para lo que se ha valorado el contenido del escrito de oposición al recurso de apelación, y la personación ante este Tribunal sirviendo un testimonio de la presente sentencia para que la Administración acreedora inicie el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario, en aplicación del apartado 4º del citado artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, para lo que no será necesario solicitar ni practicar tasación de costas entregando el Letrado de la administración de Justicia el testimonio con código de verificación segura a solicitud de la parte.
Vistas las disposiciones legales citadas
