Sentencia Contencioso-Administrativo 456/2024 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 236/2023 de 15 de octubre del 2024

PRIMERO. - Objeto del recurso.

El objeto del presente recurso es la ORDEN de 8 de junio de 2023, de la Consejera de Gobernanza Pública y Autogobierno, por la que se convocan procesos especiales de consolidación de empleo y procesos excepcionales de consolidación de empleo en cuerpos y escalas de la Administración de la General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos que desestima recurso de reposición contra Orden de 18 de noviembre de 2022.

SEGUNDO. - Sobre el acto impugnado y la tesis del actor.

El acto administrativo cuya impugnación nos ocupa acuerda la convocatoria de procesos especiales y excepcionales de consolidación de empleo en cuerpos y escalas de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos.

En concreto lo que el actor cuestiona se encuentra en los Anexos XXVIII (en adelante 28) y XXIX ( en adelante 29) de dicha convocatoria.

El Anexo 28 en concreto se refiere a BASES ESPECÍFICAS DE LA CONVOCATORIA DEL PROCESO ESPECIAL DE CONSOLIDACIÓN DE EMPLEO DE LA ESCALA DE EMERGENCIAS Y METEOROLOGÍA DEL CUERPO SUPERIOR FACULTATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EUSKADI Y SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS. En dicho proceso selectivo se convocan 3 plazas de la de Escala de Emergencias y Meteorología del Cuerpo Superior Facultativo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos por el turno libre. Es un proceso selectivo de concurso-oposición y en el que en la fase de concurso, dentro de los méritos contenidos en el baremo, se incluye en la letra a) el de Experiencia (desdoblada en general, específica ); en la letra b) la de titulaciones y pertenencia a bolsas de trabajo; en la letra c) la de conocimiento de informática y en la d) la de conocimiento de idiomas. En concreto la discrepancia del actor en relación a este anexo 28 se refiere a la letra B.2) en el apartado de pertenencia a bolsas de trabajo y que está redactado de esta forma:

"b.2) Por formar parte de las bolsas de trabajo de la Escala de Emergencias y Meteorología del Cuerpo Superior Facultativo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos, se valorará con 7 puntos siendo ésta la puntuación máxima alcanzable en este subapartado".

Lo que postula el actor es que se elimine la referencia al Cuerpo superior facultativo y, que de este modo, se valore la pertenencia a otras bolsas de empleo distintas.

En el Anexo 29, se refiere a BASES ESPECÍFICAS DE LA CONVOCATORIA DEL PROCESO EXCEPCIONAL DE CONSOLIDACIÓN DE EMPLEO DE LA ESCALA DE EMERGENCIAS Y METEOROLOGÍA DEL CUERPO SUPERIOR FACULTATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EUSKADI Y SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS. En dicho proceso selectivo se convocan 9 plazas de la de Escala de Emergencias y Meteorología del Cuerpo Superior Facultativo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos por el turno libre. Es un proceso selectivo de concurso y en el que dentro de los méritos contenidos en el baremo, se incluye en la letra a) el de Experiencia general; en la letra b) la de experiencia específica; en la letra c) la de titulaciones y pertenencia a bolsas de trabajo; en la letra d) la de conocimiento de informática; en la e) la de conocimiento de idiomas y en el f) conocimiento de euskera. En concreto la discrepancia del actor en relación a este anexo 29 se refiere a la letra c.2) en el apartado de pertenencia a bolsas de trabajo y que está redactado de esta forma:

"b.2) Por formar parte de las bolsas de trabajo de la Escala de Emergencias y Meteorología del Cuerpo Superior Facultativo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos, se valorará con 18 puntos siendo ésta la puntuación máxima alcanzable en este subapartado".

Lo que postula el actor es que se elimine la referencia al Cuerpo superior facultativo y, que de este modo, se valore la experiencia en otras bolsas de empleo distintas.

Sobre esta pretensión (eliminación en los méritos de la pertenencia a la bolsa de empleola referencia a que sea del Cuerpo Superior Facultativo) y, pasando a analizar los motivos de recurso que aduce en su demanda pueden sintetizarse en entender que la desestimación del recurso incurre en arbitrariedad y ello lo sitúa en que por un lado entiende que el actor ha sido irregularmente nombrado para un puesto que por sus funciones corresponden a los de la Escala del Cuerpo superior facultativo, aunque haya sido hecho desde la Escala Técnica (grupo A2) lo que demuestra la relación entre la pertenencia a la Bolsa y las funciones de la escala superior y de los puestos adscritos a ella y es que si se hizo uso de esa Bolsa del grupo A2 (técnica) para cubrir puestos del grupo A1 ello entiende debe avalar que se tome en cuenta la pertenencia a una u otra bolsa de empleo y no solo a la Bolsa del Cuerpo superior facultativo. Y , en segundo lugar, esa arbitrariedad la sitúa en que la Escala Superior de Prevención de Riesgos Laborales (anexo 32) sí está valorada tanto la pertenencia a la Bolsa Técnica como a la Facultativa. entiende que o siguiente. Ello lo sitúa además en el hecho de que de esas plazas convocadas solo 3 de ellas tiene como asignada con carácter principal la Escala de emergencias y Meteorología, en función de lo que en la RPT que reseña en la demanda resultaría.

En segundo lugar entiende que se vulnera el art. 23.2 CE y ello lo sitúa en que, por un lado, no cabe excluir de valoración a la Escala Técnica de Emergencias y Meteorología cuando, como es el caso del demandante, su llamamiento para cubrir un puesto adscrito a la escala convocada se hizo a partir de la misma. Y, en segundo lugar, entiende vulnerada la igualdad en la medida que la solución dada para los procesos selectivos de la Escala Facultativa y Técnica de Prevención de Riesgos es diferente.

TERCERO.- Tesis de la demandada.

Por la representación de la demandada, se expone los antecedentes de servicios prestados por el actor y como presta servicios como funcionario interino en puesto de Técnico de Riesgos y emergencias desde 24-11-2014 y que, en la medida que el puesto que ocupa está abierto a Cuerpos del Grupo A (Cuerpo Superior Facultativo) y a Cuerpos del Grupo B (Cuerpos Técnicos de Grado Medio), debido a la titulación de Grado Medio del demandante (Ingeniero Técnico Industrial), se le integró en el Grupo B, Cuerpo B2, Opción Ingeniero Técnico Industrial, especialidad Electricidad. Y en ese mismo sentido se le integra en la Bolsa correspondiente a dicha titulación, esto es, en la Bolsa de Ingenieros/as Técnicos/as Industriales.

Expone a continuación los antecedentes que marcan la Ley 7/2021 de 11 de noviembre, de los Cuerpos y Escalas de la Administración de la CAE, se establecieron los Cuerpos y Escalas de esta Administración, distinguiéndose entre Cuerpos Generales (artículo 9) y Cuerpos Especiales (artículo 10), y, entre estos últimos y a los efectos que aquí nos ocupan, se distingue entre el Cuerpo Superior Facultativo (clasificado en el Grupo A, Subgrupo A1) y el Cuerpo Técnico (clasificado en el Grupo A, Subgrupo A2). Alega a continuación los procesos de integración y adecuación a esos Cuerpos y Escalas y como se aprueba finalmente la nueva RPT por Decreto 61/2022 en la que el puesto de Técnico de Riesgos y Emergencias que ocupa el actor quedó encuadrado en la Escala Preferente del Cuerpo Superior Facultativo, Escala Facultativa de Emergencias y Meteorología; al tiempo que se establecen tres Escalas Secundarias (Escala Facultativa de Medio Ambiente, Escala Técnica de Emergencias y Meteorología, y Escala Técnica de Medio Ambiente). Es decir, el puesto del actor expone que tiene como Escala Preferente la Escala Facultativa de Emergencias y Meteorología, del Cuerpo Superior Facultativo.

En el curso de ese proceso y tras convocarse proceso de integración del personal funcionario en los Cuerpos y Escalas creados en la Ley 7/2021 el actor fue integrado en el Cuerpo Técnico de Grado Medio, Escala (Técnica) de Emergencias y Meteorología (adjunta como documento nº 7 dicha Resolución de integración). De forma paralela a ello, el actor pasa a formar parte de la Bolsa de la Escala Técnica Industrial, en la Bolsa de la Escala Técnica de Medio Ambiente y en la Bolsa de la Escala Técnica de Emergencias y Meteorología.

Tras esa exposición sobre los antecedentes de servicios y circunstancias que concurren en el actor, expone que el objetivo de los procesos selectivos (especial y excepcional) no es otro sino la de estabilización como funcionarios fijos del personal que mantenía una relación temporal, por lo que es lógico que en las Bases de las convocatorias se valoren, no sólo los servicios prestados en esta Administración, sino también la pertenencia a las Bolsas de trabajo para la prestación de servicios de carácter temporal de esta Administración. Entiende que se mueve la Administración dentro de un ámbito de potestad de autoorganización en la que si se está regulando el acceso a la Escala (Facultativa) de Emergencias y Meteorología, del Cuerpo Superior Facultativo, es lógico y razonable que se valore la pertenencia a la Bolsa de trabajo de la Escala (Facultativa) de Emergencias y Meteorología, del Cuerpo Superior Facultativo, y no la pertenencia a la Bolsa de trabajo de la Escala Técnica de Emergencias y Meteorología de un Cuerpo Técnico de Grado Medio, que es lo que pretende el actor.

Combate el recurso planteado en el que entiende que el único motivo impugnatorio, desarrollado en los fundamentos de derecho segundo y tercero, consiste en sostener que la desestimación del recurso incurre en arbitrariedad por vulneración del principio de igualdad del artículo 23.2 de la Constitución Española, en la medida en que no se ha dado a su situación el mismo tratamiento que a la Escala Superior de Prevención de Riesgos Laborales.

Opone en este sentido en primer lugar la pérdida sobrevenida del objeto del pleito y falta de legitimación activa en la medida que el actor en la solicitud presentada en el proceso no ha alegado esa pertenencia a la Escala técnica de emergencias y meteorología, de modo que aun cuando se estimase el recurso no conllevaría ninguna ventaja al actor pues ese mérito no se ha alegado.

En cuanto al fondo expone que el nombramiento del actor, en el año 2014, fue como Técnico de riesgos y emergencias y es un puesto que estaba abierto a diferentes Escalas del Cuerpo superior facultativo (en aquel momento grupo A) y del Cuerpo técnico de grado medio (grupo B) y en definitiva el puesto estaba abierto a uno y otro grupo. Sostiene que no existe ninguna Ley o disposición normativa que imponga los concretos méritos que han de ser valorados en cada proceso selectivo; de tal forma que, cada Administración podrá establecer la valoración de méritos que estime más oportuna para seleccionar a los candidatos y candidatas más idóneos en cada caso, siempre y cuando respete los reseñados principios de igualdad, mérito y capacidad ( artículos 23.2 y 103.3 CE) , y siempre y cuando no se establezcan diferencias entre los participantes carentes de justificación objetiva y razonable y que no sean desproporcionadas. Ya en concreto en relación al término de comparación empleado (Bolsa de trabajo de Técnico de Prevención de Riesgos Laborales) y que conforme al Acuerdo de Consejo de Gobierno, de 30 de mayo de 2006, sobre selección del personal para la prestación de servicios de carácter temporal permite en su art 4 la existencia de convocatorias específicas para puestos con especial cualificación profesional, lo que fue el caso de la citada Bolsa de trabajo, que se creó para un puesto en concreto y que requería estar en posesión de un master en Prevención de Riesgos Laborales, y así se admitieron tanto titulaciones de Grado Superior (Grupo A: Licenciatura, Ingeniero o Arquitecto) como titulaciones de Grado Medio (Grupo B: Diplomatura, Ingeniero Técnico o Arquitecto Técnico) y en función de ello se creó una sola Bolsa de trabajo de Técnico de Prevención de Riesgos Laborales con todos los candidatos y candidatas, a diferencia de lo que ocurre con el resto de las Bolsas, en las que, en función de la titulación de Grado Superior o de Grado Medio, se crea una Bolsa del Cuerpo/Escala Superior o Facultativa (Grupo A, actual Subgrupo A1), y una Bolsa de Cuerpo/Escala Media o Técnica (Grupo B, actual Subgrupo A2, bolsa esta que tras la ley 7/2021 esa Bolsa de trabajo única se desdobló en dos Bolsas en función de la titulación de cada uno de sus integrantes: una Bolsa del Cuerpo/Escala Facultativa para quienes tenían titulación de Grado Superior (Licenciatura, Ingeniero o Arquitecto), y una Bolsa del Cuerpo/Escala Técnica para quienes tenían titulación de Grado Medio (Diplomatura, Ingeniero Técnico o Arquitecto Técnico. Entiende así que no constituye un tratamiento discriminatorio,dado que la génesis y evolución de una y otra Bolsa de trabajo obedecen a circunstancias y requisitos totalmente diferentes, y que responden a una justificación objetiva y razonableen relación con el fin perseguido en cada caso.

CUARTO.- Sobre la causa de inadmisibilidad planteada. Desestimación.

Ha opuesto en primer lugar la demandada la inadmisibilidad del recurso al entender que concurriría o bien la pérdida sobrevenida del objeto del pleito o falta de legitimación activa en la medida que el actor en la solicitud presentada en el proceso ya convocado y de cuya impugnación se trata y, siendo su pretensión, al eliminarse la referencia a "Cuerpo Superior facultativo" el que se valore la pertenencia a la bolsa de la Escala Técnica de emergencias, nos encontramos con que el actor no ha alegado en ese proceso esa pertenencia a la Escala técnica de emergencias y meteorología, de modo que sostiene así que, aun cuando se estimase el recurso no conllevaría ninguna ventaja al actor pues ese mérito no se ha alegado.

Sobre este particular debe tenerse en cuenta que estando en juego el acceso a la jurisdicción, el juzgador se halla vinculado por la regla hermenéutica pro actione, debiendo quedar marginadas aquellas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción entre los fines que preservan y la consecuencia de cierre del proceso, se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la pretensión a él sometida ( SSTC 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4; 218/2001, de 31 de octubre, FJ 3; 13/2002, de 28 de enero, FJ 3; y 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3). Partiendo de esta pauta o canon interpretativo, considera la Sala que no concurre el óbice planteado por el actor pues el actor ha cumplido ya con la carga que le competía (impugnación de la convocatoria) sin que se estime sea razonable el exigirle también que plantease una suerte de invocación ad cautelam de unos méritos que, en las bases que a tenor de lo que en ese momento (y en el actual) contenían, no estaban contemplados en la convocatoria. Una eventual estimación del recurso no carecería de efecto práctico sino que, una eventual modificación de los términos de la convocatoria y, como es el caso, de los méritos a valorar, implicaría se tuviera que conceder un plazo a los aspirantes para que pudieran así invocar ese nuevo mérito antes no contemplado en la convocatoria.

QUINTO. Sobre el objeto del recurso y margen de decisión de la Administración al respecto.

Por más que efectivamente tanto el actor como la demandada han expuesto de forma pormenorizada los avatares de los servicios prestados por el actor a la Administración, lo cierto es que el objeto del recurso no es en realidad pronunciamiento alguno sobre el o los nombramientos que haya tenido el actor como funcionario interino, ni tampoco en realidad resolución alguna sobre los méritos que este haya podido invocar o cómo estos deban ser valorados. En este sentido no es objeto de este recurso ni el nombramiento como funcionario interino efectuado en su día en favor del actor de 19-11-2014 para puesto de grupo B Técnico de grado medio en puesto de Técnico de Riesgos y emergencias opción Ingeniero técnico industrial , ni tampoco la posterior Resolución de 1-7-2022 de integración en los Cuerpos y Escalas de la ley 7/2021 en la que se le integra en el Cuerpo técnico grado medio en la Escala de emergencias y meteorología , ni tampoco lo es su integración en las Bolsas de empleo de la Escala Técnica industrial y Escala técnica de emergencias y meteorología. Si el actor entiende que ya sea en su nombramiento inicial o en su posterior integración o su inclusión en una Bolsa de trabajo o en otra haya alguna irregularidad, el cauce será el impugnar los actos administrativos que sobre ello resuelven, o bien plantear específica y concreta petición sobre modificación de los mismos pero no el hacerlo así valer cuando se trata de un acto administrativo que en realidad no resuelve sobre ello.

El objeto del recurso es una determinada convocatoria de proceso selectivo (especial y excepcional) y en un particular muy concreto que el propio actor define en su pretensión, y que consiste que se modifiquen los apartados del anexo 28 y 29 para que se elimine la referencia a Cuerpo superior facultativo cuando se valora la pertenencia a Bolsa de trabajo de la Escala, y que así, en definitiva, se valore tanto la pertenencia a la Bolsa de Trabajo del Cuerpo superior facultativo como la bolsa de trabajo del Cuerpo técnico.

Pues bien, sobre esta pretensión, debemos partir de la premisa que estamos ante unas bases de convocatoria para acceso a la condición de funcionario de carrera del Cuerpo superior facultativo ( 3 plazas en el anexo 28 y 9 en el anexo 29). En la determinación de cuales sean los concretos méritos a considerar en un proceso selectivo como el que nos ocupa, y en general en cualquier proceso selectivo, lo cierto es que a salvo de que una determinada norma dictada imponga un determinado baremo o cuadro de méritos en concreto a considerar, la Administración se mueve en unos amplios márgenes de configuración de dichos méritos, y en el que las exigencias se limitan al cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad ( art. 23 y 103 CE) así como los límites inherentes a la interdicción de la arbitrariedad. Puede citarse en este sentido la STS, Contencioso sección 7 del 23 de diciembre de 2011 Recurso: 6925/2010 o la St TS de 3 de octubre de 2012 recurso: 7127/2010). En este caso no se invoca por el actor norma en concreto alguna que determine que, en línea con lo que plantea, se deba excluir de la referencia al mérito a valorar la mención a "Cuerpo Superior facultativo". Tampoco es el objeto de la demanda el que dicho posible mérito fuera excluido o eliminado del baremo, por las razones que así entendiera, e incongruente sería el resolver sobre un extremo en realidad no planteado. El objeto de la demanda es que, aun siendo un proceso para integración en el Cuerpo superior facultativo, se valore no solo la pertenencia a la bolsa de trabajo de ese Cuerpo Superior facultativo sino el que se incluya también el del Cuerpo Técnico (al eliminar esa mención de Cuerpo Superior facultativo ese sería el efecto que se produce). Pues bien, no se aprecia que exista una situación de arbitrariedad en la toma en consideración de ese mérito y en realidad es congruente con el propio contenido del acto, que es el acceso a esa Escala y Cuerpo Superior facultativo pues, identificada la arbitrariedad como aquel proceder carente de toda base razonable y pura muestra de voluntad sin soporte alguno, se considera que no resulta ello así en la medida que congruente resulta que se si trata de acceso a ese Cuerpo superior, el punto en concreto que se valore sea la pertenencia a esa bolsa en concreto de empleo y no a otra diferente.

El planteamiento de la demanda se ha movido en realidad más bien en considerar que existiría un trato desigual, y discriminatorio, en la medida que en la convocatoria, cuando se trata de la Escala Superior de Prevención de Riesgos Laborales (anexo 32 y 33 -cuerpo superior facultativo- así como 46 y 47- cuerpo técnico- ), la redacción del mérito es diferente ya que recoge que se valora "Por formar parte de las bolsas de trabajo de las Escalas de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos, se valorará con 7 puntos siendo ésta la puntuación máxima alcanzable en este subapartado" .

Sobre este particular debe tener en cuenta en primer lugarque estamos ante un acto administrativo que contiene 58 anexos, cada uno de ellos con las bases específicas referidas a los procesos especiales y excepcionales de consolidación de empleo de las diferentes Escala y Cuerpos de la Administración general de la Comunidad autónoma, encontrándonos con que en la totalidad de las referidas bases (salvo la referida a la Escala de prevención de riesgos laborales) es decir, en 54 de esas 58 bolsas, el mérito relativo a pertenencia bolsas de trabajo está redactado referido a la Escala y Cuerpo (Superior, técnico o ayudante técnico) correspondiente. Es decir, no estamos, en el caso de la Escala de emergencias y meteorología ante un proceder singular o que se haya apartado del criterio seguido con igualdad para el resto de bases, sino más bien al contrario, es justo el mismo criterio aplicado con uniformidad en todas y cada una de las otras 52 bases contenidas en el acto y referidas a muy diferentes Escalas y Cuerpos. Si lo que viene a plantearse es que exista un trato desigual o discriminatorio más bien resulta lo contrario, en la medida que la redacción de la base y apartado está en los mismos términos que el contenido en las otras 52 bases contenidas en el acto. Plantear así un trato desigual o discriminatorio resulta de difícil encaje y, en segundo lugar,en lo que se refiere a que efectivamente en la concreta Escala de prevención de riesgos laborales se haya optado por una redacción diferente y posibilitando así el tomar en consideración en ambos procesos (acceso a Cuerpo superior como acceso a Cuerpo técnico) la pertenencia, en general, a bolsa de trabajo de dicha Escala de emergencias no se nos presenta como un término válido de comparación, y ello no ya tanto por tratarse simplemente de otra Escala diferente, sino por considerar que resulta una justificación razonable de ese distinto proceder lo así expuesto en la contestación a la demanda en el sentido de venir inicialmente configurada esa bolsa de trabajo de dicha Escala como única, aglutinando así a titulaciones de grado superior como medio y aparecer desdoblada tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021, de Cuerpos y Escalas, y en el que, en el reseñado proceso de integración en los Cuerpos y Escalas creados en dicha Ley, esa Bolsa de trabajo única se desdobla en dos Bolsas en función de la titulación de cada uno de sus integrantes: una Bolsa del Cuerpo/Escala Facultativa para quienes tenían titulación de Grado Superior (Licenciatura, Ingeniero o Arquitecto), y una Bolsa del Cuerpo/Escala Técnica para quienes tenían titulación de Grado Medio (Diplomatura, Ingeniero Técnico o Arquitecto Técnico). Por tanto, no se nos presenta como carente de toda justificación el que al convocarse los actuales procesos de consolidación se haya valorado la pertenencia a esa Bolsa única, tanto para acceder a la Escala Facultativa como a la Escala Técnica de Prevención de Riesgos Laborales. No es esta la situación que concurre en el actor, en el que su nombramiento inicial es en inicio de Cuerpo de técnicos de grado medio; su inclusión en la bolsa de trabajo tras el proceso de integración lo fue en la Escala técnica de emergencias y meteorología (antes estaba en la Escala igualmente técnica de ingeniería industrial , es decir, a bolsas de trabajo de técnicos de grado medio -respuesta escrita de febrero de 2024 de Función pública que obra en autos-).

SEXTO. - Costas.

En cuanto a las costas, desestimado el recurso procede imposición de costas a la parte demandante si bien fijando como límite de dicha imposición la cantidad de 300 euros por todos los conceptos.

Es por los anteriores fundamentos, por los que este Tribunal pronuncia el siguiente