Sentencia Contencioso-Administrativo 585/2024 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 162/2022 de 17 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Objeto del proceso

La parte demandante interpone recurso de apelación contra la sentencia nº 179/2021, de 9 de diciembre, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Bilbao.

La sentencia de instancia desestima su recurso contencioso administrativo en relación con (i) la resolución del Ayuntamiento de esta Villa, de 9 de septiembre de 2019, que acordaba continuar con la tramitación del expediente de ejecución subsidiaria de las obras de demolición de la planta de hormigonado sita en la calle Camino del Peñascal; así como con (ii) la Resolución de siete de febrero de 2020 que acordaba la liquidación de los gastos de la ejecución subsidiaria recurrida.

Son pretensiones del recurso que se revoque la sentencia apelada y que se estime su demanda, con expresa condena en costas. La demanda pedía "dictar sentencia en virtud de la cual se acuerde la nulidad de los actos administrativos objeto del presente recurso". Conforme se expone en aquel escrito rector, los actos administrativos objeto del recurso eran la resolución de fecha 5 de diciembre de 2019, en virtud de la cual el Ayuntamiento demandada inadmite el recurso de reposición contra el acuerdo en virtud del cual se acordó la continuación del procedimiento de ejecución subsidiaria; y, de otra parte, la liquidación referida por la Administración por importe de 286.647,14 € para la ejecución de las referidas obras.

El Ayuntamiento de Bilbao se ha opuesto al recurso devolutivo y ha pedido su íntegra desestimación, considerando que el órgano a quo realiza una acertada evaluación y análisis de las cuestiones que son objeto de la presente litis. Sin embargo, alega que cabe adherirse a esta apelación por incongruencia omisiva de la sentencia, pero no ya por la circunstancia y fundamento que expone la recurrente.

SEGUNDO.- Fundamentos de la sentencia apelada

Según la sentencia de instancia, el recurso contencioso administrativo no se dirige contra una resolución que se pronuncie sobre el fondo de la cuestión, sino frente a una inadmisión de un recurso de reposición (el que obra a la página 623 del expediente administrativo). En el mismo, se señala por la recurrente que la resolución adoptada (la inmediatamente anterior en el expediente, la de fecha nueve de septiembre de 2019, que acuerda continuar con la tramitación de la ejecución subsidiaria a costa de la recurrente de las obras de demolición antes aludidas) ha de entenderse nula de pleno derecho al entender que la ejecución subsidiaria ha de considerarse como un procedimiento extraordinario, aludiendo a presuntas connivencias entre funcionarios del Ayuntamiento de Bilbao y la Diputación Foral de Bizkaia para evitar que la recurrente ejecutara la obra por sus propios medios. La Diputación Foral de Bizkaia, por informe del Jefe del Servicio de Expropiación (páginas 636 y siguientes) concluyó que en ningún caso se había obstaculizado a la recurrente la demolición por sus medios, teniendo a su disposición. Por la Sección Jurídica de Control de Obras del Ayuntamiento de Bilbao se emite informe en fecha 27 de noviembre de 2019 (página 635 del expediente y base de la resolución aquí impugnada) en el que se determina que procedía inadmitir el recurso de reposición, en primer lugar por no apreciar la concurrencia de ninguno de los supuestos de nulidad contemplados en el art. 47 de la Ley 39/2015, de uno de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Continúa señalando el informe que por Resolución de 26 de octubre de 2018 se acordó la ejecución subsidiaria, a cargo de la empresa recurrente, de las obras de que se trata, deviniendo tal Resolución firme y consentida, razón por la cual se informa favorablemente a la inadmisión del recurso de reposición interpuesto, criterio que acoge la resolución objeto del presente contencioso.

En relación con esta causa de inadmisibilidad en que se funda la resolución recurrida, destaca la sentencia la relevancia de cuanto consta a la página 533 del expediente Resolución de la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao de 26 de octubre de 2018 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por Hormigones Vascos, S.A. contra la Resolución de 27 de agosto de 2018. Tal Resolución disponía lo siguiente: "Ordenar la ejecución subsidiaria, por medios municipales y con cargo a la mercantil HORMIGONES VASCOS, S.A. de las obras de demolición de la planta de hormigonado sita en la C/Camino del Peñascal, nº 179, desestimando las alegaciones presentadas por D. Manuel Careaga Hormaza en representación de HORMIGONES VASCOS, S.A."

Continúa razonando la sentencia apelada que no consta que contra dicha Resolución se interpusiera recurso contencioso administrativo, deviniendo la misma en firme y consentida. El recurso de reposición cuya inadmisión se recurría en la instancia se dirigía a impugnar resolución de idéntico contenido, puesto que no acuerda sino continuar la tramitación de lo resuelto en la Resolución de 27 de agosto de 2018, por lo que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 116.e) de la Ley 39/2015, al carecer manifiestamente de fundamento por dirigirse frente a actuación ya firme y consentida, interpretación que tiene su lógica correlación en la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo prevista en el art. 28, en relación con los arts. 51.1.c) y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Todo ello conduce al Juzgado a concluir que el recurso de reposición fue correctamente inadmitido a trámite por reproducir cuestiones ya resueltas, y con cuya resolución se aquietó la parte actora, lo que conlleva la desestimación del recurso principal y del acumulado frente a la Resolución de siete de febrero de 2020 que acordaba la liquidación de los gastos de la ejecución subsidiaria recurrida, por ser consecuencia necesaria de la anterior.

TERCERO.- Adhesión de la Administración

Alega el Ayuntamiento que la incongruencia omisiva de la sentencia podría advertirse desde una perspectiva que en nada tiene que ver con lo expuesto por la recurrente. Así, tanto en su escrito de contestación a la demanda (aptdo.2º) como en su escrito de conclusiones (aptdo.1º) advertía de la concurrencia de una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo presentado, consistente en la ausencia de acreditación de la capacidad de obrar del recurrente. Y en relación con ello la sentencia no se ha pronunciado.

Atendiendo al contenido de la LJCA, la sentencia debió declarar la inadmisibilidad del recurso (art.69 b) por ser interpuesto por persona no debidamente representada o no legitimada, toda vez que debió acompañar el recurrente la documentación que acreditase el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las Normas o Estatutos que le son de aplicación (art.45.2 d).

CUARTO.- Oposición a la adhesión

El Ayuntamiento omite el hecho de que, requerido por la letrada de la Administración de justicia por resolución de fecha 17 de febrero de 2020, esta representación aportó mediante escrito de fecha 20 de febrero de 2020, el acuerdo del Consejo de Administración cuya ausencia denuncia de forma estereotipada la Administración demandada.

En todo caso, pretende la Administración que se declare que la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva en tanto que no ha resuelto sobre la petición de inadmisión de la demanda. Es jurisprudencia consolidada que el Juez no ha de responder a todas y cada una de las cuestiones planteadas en la demanda o en la contestación, siendo suficiente que del tenor de la sentencia se deduzca que la pretensión planteada ha sido desestimada tácitamente.

QUINTO.- Criterio del Tribunal en cuanto a la adhesión

Por Diligencia de Ordenación de 17 de febrero de 2020 se requirió a la parte demandante la subsanación del defecto consistente en la falta el documento acreditativo del acuerdo del órgano competente de esa persona jurídica decidiendo la interposición de este recurso, así como el particular de los estatutos o normas societarias en el que conste el órgano competente para acordar el ejercicio de acciones judiciales ( artículo 45.2 d) de la LJCA) . Por Decreto de 25 de febrero de 2020 se tuvo por subsanado el defecto y por admitido el recurso contencioso administrativo.

En consecuencia, habiendo ganado firmeza la resolución de admisión, al estimar subsanado el defecto, ninguna declaración al respecto debía hacerse en sentencia sobre este asunto. La sentencia, en consecuencia, no incurre en el vicio de incongruencia omisiva que le imputa la adhesión suscrita por la Administración demandada y apelada.

SEXTO.- Motivos de fondo del recurso de apelación

Para la parte apelante, "el juez de instancia se olvida que en el presente procedimiento administrativo se impugnaba de una parte la Resolución de fecha 27 de noviembre de 2019 por la que se inadmitía el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución de 9 de septiembre de 2019 y en contra de la liquidación de fecha 29 de mayo de 2020 en virtud de la cual se dicta una exanción (sic) cautelar por derribo de planta por importe de 286.647,14 €." La sentencia se limita a examinar si la resolución por la que se inadmite el recurso de reposición es conforme o no a derecho, pero sin entrar a conocer sobre la legalidad del acto administrativo consistente en la liquidación también recurrida.

El actor alega que la sentencia debe ser objeto de revisión por establecer que por Resolución de fecha 26 de octubre de 2018 fue acordada la ejecución subsidiaria y que en la Resolución que fue recurrida en reposición de fecha 9 de septiembre de 2019, ya se había acordado la ejecución subsidiaria y este acto supone "continuar con ejecución material del expediente de demolición, ante la inacción por parte de la mercantil". "Tal argumento cae de la simple lectura de la resolución de fecha 9 de septiembre de 2019, en donde en su pie de recurso, se establece la posibilidad de interponer el correspondiente recurso de reposición", citando en apoyo de su tesis la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección7ª), de 31 octubre 2014 (RJ 2014\5440).

Además, el acto de fecha 13 de septiembre de 2019, en ningún caso puede ser considerado como un acto en ejecución del dictado en fecha 27 de agosto del 2018, pues mientras que en este último se acordaba la ejecución subsidiaria, en el que es objeto del proceso judicial se acordaba "continuar" con la tramitación del expediente de ejecución subsidiaria. No se trata de la ejecución de un acto administrativo anterior, sino de la continuación de la tramitación del procedimiento administrativo de ejecución subsidiaria, lo que implica que el dictado en fecha 27 de agosto del 2018 en ningún caso era acto administrativo ejecutivo.

En todo caso, alega la parte actora que según una reiterada jurisprudencia, cualquier acto administrativo que sea dictado por una Administración, incluso aquellos que sean el resultado de la ejecución de otro anterior, son susceptibles de impugnación sin que quepa la inadmisión del recurso por el mero hecho de haber causado estado el que se ejecuta. Es decir, el acto administrativo por el que se procede a la ejecución de un acto anterior es autónomo y puede incurrir en vicios de nulidad o anulabilidad propios.

El acto administrativo objeto del presente recurso es, para la parte apelante, nulo de pleno derecho, al amparo de lo prevenido en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, ya que el artículo 224.6 de la Ley 2/2006, establece cual es el procedimiento que ha de seguir la Administración para el supuesto se produzca una situación en donde el Administrado no dé cumplimiento a las órdenes de reposición: en primer lugar, se han de imponer 10 multas coercitivas; una vez impuestas las mismas, si por el afectado no se diera cumplimiento a la orden, procede la ejecución subsidiaria. En este caso se impuso una primera multa coercitiva, el 12 de enero de 2018, con desestimación del recurso de reposición interpuesto contra la misma. Cualquier acto administrativo que se separe del procedimiento debe ser tachado de nulo de pleno derecho, por haber prescindido del procedimiento, de conformidad con lo prevenido en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre.

SÉPTIMO.- Oposición de la Administración a la apelación

El Ayuntamiento de Bilbao alega que la mercantil Hormigones Vascos, S.A. no aporta argumentos que hagan desmerecer el criterio que se ha mantenido por el juzgador a quo al respecto de la inadmisibilidad del recurso, toda vez que la mercantil recurrente tan sólo se limita a exponer una incongruencia de la sentencia, pero no fundamenta en absoluto de forma contraria al criterio mantenido por la sentencia respecto de esta segunda resolución administrativa. Por tanto, la sentencia debe ser confirmada.

Para la parte apelada no cabe admitir la afirmación de la mercantil Hormigones Vascos, S.A. en cuanto a que en este caso este Ayuntamiento de Bilbao decide inadmitir su recurso de reposición 'por ser improcedente' en sí mismo (ver párrafo 2º del aptdo.3º de su apelación), cuando simplemente no es cierto : lo que ha resultado improcedente, utilizando la misma expresión que la recurrente, son los argumentos ofrecidos por la recurrente para hacer ver la invalidez de la resolución. Esto es, no se admitió a trámite su recurso de reposición porque la mercantil reiteraba argumentos que ya había utilizado con ocasión de la decisión de ejecutar subsidiariamente el acto que ya ordenaba la demolición de las instalaciones (esto es, reiteraba una vez más su posición contraria a la decisión de ejecutar forzosamente).

La decisión de no admitir resulta absolutamente legal de conformidad con el dictado de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (art.116 e ) que determina en qué circunstancias y bajo qué razonamientos procede inadmitir un recurso administrativo de reposición, recogiendo el legislador la posibilidad de no admitir cuando carezca manifiestamente de fundamento lo que acontece si se reiteran argumentos ya contemplados anteriormente y respecto de una resolución diferente que es firme y consentida.

Concluye su oposición sosteniendo que el fallo judicial acierta plenamente en su análisis (a pesar de la multitud de datos y documentos ofrecidos, muchos de ellos irrelevantes en relación a lo que en este procedimiento nos ocupa, como bien reconoce expresamente). Como refiere el juzgador a quo (comienzo del penúltimo párrafo de su FJ2º), el recurso de reposición que presentaba Hormigones Vascos (objeto de nuestro procedimiento) se dirigía a impugnar resolución de idéntico contenido que la dictada en Oct 2018, en lugar de centrarse en lo que pudiera observar aquélla respecto de la resolución dictada en Sep 2019, que decía acometer materialmente la ejecución subsidiaria ya acordada de forma firme y definitiva en aquella otra fecha. Como expresamente refiere el fallo judicial (último párrafo de su FJ2º), el recurso administrativo que fue inadmitido a trámite reproducía cuestiones ya resueltas y con cuyo contenido se aquietó la mercantil recurrente.

OCTAVO.- Criterio del Tribunal en cuanto al fondo

En mayo de 2008 fue otorgada a la mercantil actora licencia de actividad para el desarrollo de la actividad planta dosificadora de hormigón, atendidas las circunstancias del momento, en el que la ejecución de una importante obra pública en las inmediaciones requería disponer de grandes cantidades de este material. Extinguida la necesidad, por Resolución de fecha 1 de abril de 2015, la Administración Local inició expediente de restablecimiento de la legalidad y cese de la actividad fundando dicha decisión en lo que sigue: "Habiendo concluido dichas obras de construcción de la Variante Sur Metropolitana, en cumplimiento de la condición 4ª de la licencia de fecha 30 de mayo de 2008 (...) como trámite previo a la eventual resolución a adoptar decretando el desmontaje de la planta construida."

Ante la inactividad de la mercantil, con fecha 27 de agosto de 2018 (pág. 471-472 del expediente) se acordó la ejecución subsidiaria, confirmada por Resolución de 26 de octubre de 2018 (pág. 527-529), al desestimarse el recurso administrativo presentado. Este acuerdo devino firme, toda vez que no fue objeto de recurso judicial posterior. Por tanto, la mercantil se aquietó respecto de su contenido, como razona la sentencia de instancia (penúltimo párrafo de su FJ2º).

El recurso de reposición que en 2019 interpuso la mercantil actora se dirigía frente a la resolución del Ayuntamiento de esta Villa, de 9 de septiembre de 2019, que acordaba continuar con la tramitación del expediente de ejecución subsidiaria de las obras de demolición de la planta. Como alega la parte demandada, la mercantil no hacía nada en orden a desmantelar las instalaciones y resultaba lógico que, habiéndose ya adoptado en 2018 aquel acuerdo de ejecutar subsidiariamente, el Ayuntamiento impulsara la ejecución forzosa de un acto que ordenaba la demolición de unas instalaciones y que la mercantil había permitido que alcanzara firmeza. De ahí que el Ayuntamiento resolviera el 9 de septiembre de 2019 ejecutar materialmente lo que ya recogía este expediente de demolición de forma firme y consentida, ante la inacción de la mercantil que continuaba prometiendo hacerlo por sí misma pero que no cumplía.

Los argumentos que la parte actora utilizó en el recurso de reposición contra esa Resolución de septiembre de 2019 no eran sino los que ya fueron examinados y rechazados con anterioridad, cuando se acordó ejecutar subsidiariamente el acto previo que ordenaba la demolición de las instalaciones existentes, acuerdo con el que la mercantil se aquietó.

No son recurribles en vía administrativa los actos que han ganado firmeza por no haber sido recurridos en tiempo y forma, por lo que el recurso administrativo contra un acto consentido resulta inadmisible por extemporáneo. En este caso concurren los requisitos para estimar que el acuerdo de 9 de septiembre de 2019 constituye reproducción o confirmación del de 26 de octubre de 2018. En primer lugar, hay identidad entre ambos acuerdos, pues el segundo se limita a impulsar la ejecución del primero, por lo que se dicta tras el aquietamiento con la decisión administrativa anterior (la jurisprudencia no exige una coincidencia literal entre el primero y el segundo de los actos). En segundo lugar, ambos tratan de los mismos hechos con los mismos argumentos. Y, en tercer lugar, el acto dictado en último lugar no supone una ampliación o restricción del inicialmente adoptado en su contenido y fundamento: no represente la más mínima novedad del anterior, del que constituye una simple reiteración.

En consecuencia, el recurso de apelación contra la sentencia que considera conforme a Derecho la Resolución de 27 de noviembre de 2019, que inadmitía el recurso de reposición, debe ser desestimado.

Por lo que respecta a la Resolución de 7 de febrero de 2020, que acordaba la liquidación de los gastos de la ejecución subsidiaria recurrida, no consta en el recurso de apelación (tampoco en la demanda) motivo de impugnación específico, de tal modo que la pretensión de ilegalidad se presenta derivada de la postulada inadecuación a Derecho que se predica respecto de la inadmisión del recurso de reposición operada por la Resolución de fecha 27 de noviembre de 2019. Desestimado el recurso devolutivo interpuesto contra la sentencia que inadmite las pretensiones frente a este último acto administrativo, necesariamente debe desestimarse la impugnación de lo resuelto el 7 de febrero de 2020.

NOVENO.- Costas

Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, visto que ninguna de las partes ha visto prosperar la totalidad de sus pretensiones, no procede dictar expresa condena en costas.

Por lo razonado, este Tribunal Superior de Justicia dicta el siguiente