Sentencia Contencioso-Administrativo 83/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 344/2022 de 17 de febrero del 2025

PRIMERO.En la demanda la parte actora solicita:

«se acuerde declarar la nulidad de la RESOLUCION DEL CONCEJAL DELEGADO DE PERSONAL de fecha 26 de enero de 2021 notificado el 5 de febrero de 2021 que desestima la reclamación presentada (expediente NUM000 en consecuencia se declare:

1º. - Que, ante el abuso en la contratación temporal de las demandantes, se declare la ESTABILIDAD DE LA DEMANDANTE, MEDIANTE LOS CAUCES ADECUADOS Y EFECTIVOS, Y SE LE DECLARE EMPLEADA PÚBLICA FIJA O INDEFINIDA, ( en único sentido posible de estabilidad que predica la Directiva Comunitaria ) con la misma estabilidad en el empleo que los funcionarios fijos comparables COMO SANCIÓN, pasando a formar parte de la categoría de trabajadores fijos, en el sentido de la Cláusula 3.2 del Acuerdo marco, transformación del contrato que no puede ir acompañada de modificaciones sustanciales de las cláusulas del contrato en un sentido globalmente desfavorable para la demandante.

2º. -De forma subsidiaria y, en su caso, como SANCIÓN al abuso en la contratación temporal, SE PROCEDA A INDEMNIZAR COMO SANCION al demandante, en la cantidad que se fije y prevista en nuestro Derecho para el despido improcedente, SANCIÓN única que cumpliría los requisitos de proporcionalidad, eficacia y efecto disuasorio.

Con imposición de las costas causadas a la Administración demanda».

Tramitado el procedimiento, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Zaragoza dictó sentencia, cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal:

«Primero.- DESESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Asunción objeto del presente proceso (frente a la actuación administrativa indicada en el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia).

Segundo.- Con expresa condena en costas a la parte recurrente, limitadas a la cantidad indicada en el Fundamento de Derecho Quinto».

La sentencia de instancia precisa como datos relevantes:

«- Nombramiento en plaza vacante al amparo del art. 10.1 a del TREBEP: Nombramiento en calidad de funcionaría interina en plaza vacante n° NUM001 ( art 10.1.a) TREBEP) de Técnica/o Auxiliar Sociocultural, mediante decreto de la Concejalía de Régimen Interior y Contratación y Patrimonio de 17-3-2008.

Duración del nombramiento: Según apartado cuarto del decreto de nombramiento: "hasta cuándo la plaza que Vd. ocupa interinamente se provea por funcionario de carrera". Al día de la fecha en situación de alta.

- Situación de la plaza de Técnica/o Auxiliar Sociocultural n° NUM001 incluida en la Oferta de empleo público del Ayuntamiento de Zaragoza del año 2017, aprobada por acuerdo del Gobierno de Zaragoza de 10-11-2017, por el turno libre de estabilización de empleo temporal y el sistema de concurso-oposición, así como convocada por Decreto de la Concejalía Delegada de Personal de27-10-2020 (BOPZ n° 264 de 16-12-2020 en un proceso de 19 plazas en el que la recurrente está participando. El Acuerdo del Tribunal de Selección referente a las plantillas definitivas del primer y segundo ejercicio fue publicado el 24 de enero de 2022.

- Origen nombramiento interino: Participación en proceso selectivo para la provisión de 16 plazas (11 por el tumo libre y 5 por el turno de promoción interna) correspondientes a la Oferta de Empleo Público de los años 2001/2002/2004 (BOPZ n° 276 de fecha 30/11/2004) superando el primer ejercicio con una calificación de 5,275 puntos (siendo la mínima para superarlo de 5 puntos) quedando eliminada en el segundo ejercicio y pasando a estar integrada en la lista de espera derivada del mismo.

Procesos de la categoría de Técnico Auxiliar Sociocultural...en los que ha participado la interesada:

-Proceso correspondiente a 12 plazas de Técnico Auxiliar Sociocultural OEP 2017 (convocatoria BOPZ n.° 127 de fecha 05/06/2020) por el turno libre de consolidación de empleo temporal y el sistema selectivo de concurso-oposición. La recurrente participó en el proceso superando la primera prueba del primer ejercicio con una calificación de 11,5 puntos (siendo de 10 puntos la calificación mínima para superar el mismo) y superando la segunda prueba del primer ejercicio con una calificación de 24,514 puntos siendo de 23,5 puntos la calificación mínima para superar el mismo. En la fase de concurso obtuvo 10,433 puntos, por lo que su calificación global en el proceso fue de 46,447 puntos, lo que no le permitió constar en la propuesta de vacantes pero sí estar integrada en la posición número NUM002 de la lista de espera derivada del proceso.

- Proceso correspondiente a 3 puestos de trabajo de Técnico Auxiliar Socíocultural OEP 2018 (convocatoria BOPZ n.° 264 de fecha 16/11/2020) de la plantilla laboral por el tumo libre y el sistema selectivo de concurso-oposición al cual la recurrente presentó instancia y consta como admitida y cuyo Acuerdo del Tribunal de Selección referente a las plantillas definitivas del primer y segundo ejercicio fue publicado el 24 de enero de 2022."

Señala el juzgado la improcedencia de que los funcionarios interinos puedan acceder a la situación jurídica de funcionarios de carrera sin el correspondiente proceso selectivo, y que no es en ningún caso viable bajo la legislación vigente transformar en funcionario de carrera a un funcionario interino por el mero hecho del transcurso del tiempo. Ello impide que sean estimadas este tipo de pretensiones. Rechaza asimismo que no es procedente la indemnización por despido improcedente (como se sabe, de conformidad con lo establecido en el art. 56 del Estatuto de los Trabajadores, en la actualidad es de 33 días por año trabajado y con anterioridad al 12 de febrero de 2012, de 45 días por año trabajado), ya que no se corresponde con las circunstancias de la funcionaria interina a las que he hecho alusión, y tampoco es procedente que se apliquen disposiciones propias del Derecho laboral. Y tampoco la indemnización de daños y perjuicios porque no existe un daño antijurídico a cargo del Ayuntamiento, dado que, de conformidad con lo establecido en nuestro Ordenamiento Jurídico, los funcionarios interinos deben soportar su cese si no superan el correspondiente proceso selectivo, y en este caso continúa el trabajo en situación de interinidad hasta la cobertura de la plaza e incluso con la posibilidad de superar alguno de los procesos selectivos.

En este caso, razona la sentencia, únicamente consta un nombramiento, lo que suscita la duda sobre la postura del Tribunal Supremo al respecto, pero no supone que haya base para la estimación de las pretensiones. Tampoco se puede dejar de lado que la recurrente ha tenido la opción de acceder a plazas en el Ayuntamiento de Zaragoza en determinadas convocatorias, lo que supone la posibilidad de acceder al empleo fijo, dentro de criterios de igualdad del art. 23.2 CE, en armonía con las posiciones jurídicas de otros ciudadanos que también desean acceder al empleo público.

SEGUNDO. -La apelante alega:

- Infracción del artículo 4 bis de la Ley 7/2015, de 21 de julio, resolviendo de forma libre sobre parámetros ya fijados por la jurisprudencia del TJUE, omitiendo resolver la realidad que nadie cuestiona que no es otra que, la deficiente transposición de la Directiva 1999/70/CE. Y este cumplimiento es exigencia, impuesta en el derecho y la Jurisprudencia Comunitaria por todas en la reciente Sentencia de 19 de marzo de 2020 en Asuntos Acumulados C103/2018, C246/2018 del TJUE. Cita las SS del TJUE de 11 de febrero de 2021, en el Asunto C-760/18, o Asunto "M.V. y otros/Municipio de Agios Nikolaos", la Sentencia del TJUE (Sala Primera) de fecha 17 de marzo de 2021 en el asunto C-64/20.

-Falta de motivación con infracción del artículo 24 y 120.3 CE, resultando arbitraria la sentencia.

-La situación particular de la recurrente es que presta servicios para la Administración ante la cual nos dirigimos en calidad de funcionaria interina, ocupando plaza vacante. Su relación laboral con el Ayto. de Zaragoza se inicia en marzo de 2008, durante más de 13 años, desempeñando sus funciones hasta la actualidad mediante ese único nombramiento, concretamente en la Casa de Acogida del ayuntamiento de Zaragoza. Y superó en 2005 el primer examen en la oposición convocada en 2005. Y la tasa de temporalidad es alta. Existe abuso en la contratación.

Y se añade:

( Mediante el certificado de servicios prestados, y nombramiento celebrado, que en la situación de la demandante, se constata que no se trata de atender necesidades provisionales.

( Que el contrato no responde a necesidades puntuales y provisionales, sino permanentes.

( Que la temporalidad lo es durante más de 13 años, evidentemente por un periodo de tiempo, excesivamente largo en temporalidad.

( Que se realizan en temporalidad las mismas funciones que los trabajadores fijos, realizando de modo permanente y estable, funciones propias de la actividad normal del personal funcionario fijo.

( Que existe defecto estructural, manifestado por el elevado porcentaje de

empleados públicos temporales.

( Se acredita la inexistencia de límites máximos con respecto al número de las sucesivas relaciones de servicio de duración determinada, inexistencia de límites en la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada.

( Se acredita el incumplimiento de la obligación legal de proveer los puestos temporalmente cubiertos por dicho personal, mediante el nombramiento de empleados públicos, con una relación de servicio funcionarial.

( Incumplimiento del Art. 70.1, Art. 10.4 del EBEP, plazos legales que no se cumplen, no incorporándose las vacantes en ese año, ni al siguiente, ni convocarse tampoco un proceso selectivo.

( Se acredita el incumplimiento de la norma Autonómica.

El Ayuntamiento de Zaragoza se opone al recurso y señala que la sentencia no omite ningún razonamiento esencial. Considera que la cláusula 5ª del Acuerdo Marco no tiene efecto directo, de modo que no puede ser invocada directamente ante un tribunal nacional, dado que éste no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de su derecho nacional, y la STJUE 19/03/2020 pone de manifiesto que el juez nacional debe aplicar el derecho interno , en la medida de lo posible a la luz de la finalidad de la Directiva , pero no puede servir de base para una aplicación contra legem del derecho nacional. Defiende que la sentencia está debidamente motivada.

Esta Sala ha tenido ocasión de resolver recursos con alegaciones similares a la que aquí se plantea.

Podemos resumir así la jurisprudencia dictada por la Sala Tercera, siguiendo lo manifestado en la sentencia de 29 de junio de 2023 ( ROJ: STS 3005/2023 - ECLI:ES:TS:2023:3005) y reproducido en las posteriores de 19 de septiembre de 2023 ( ROJ: STS 3641/2023 - ECLI:ES:TS:2023:3641), 16 de noviembre de 2023 ( ROJ: STS 4712/2023 - ECLI:ES:TS:2023:4712) y la más reciente de 20 de diciembre de 2023 ( ROJ: STS 5711/2023 - ECLI:ES:TS:2023:5711):

1º La finalidad de la cláusula 5 del Acuerdo Marco es objetiva: que en los ordenamientos internos de los Estados miembros haya normas efectivamente disuasorias que impidan o dificulten la utilización injustificada, luego abusiva, de alguna de las formas de relación funcionarial de empleo temporal.

2º El abuso concurre cuando los nombramientos no se hacen para atender a los supuestos para los que están legalmente previstos, sino para atender situaciones permanentes y así se acude a renovaciones sucesivas en el mismo puesto o no ofertando una plaza vacante a quienes son funcionarios de carrera.

3º La calificación de la situación como objetivamente abusiva sólo puede excluirse si la Administración muestra que dicha utilización del empleo público de duración determinada no estaba encaminada, en el caso concreto, a satisfacer una necesidad permanente.

4º Constatado el abuso, la reacción no puede ser aplicar al ámbito de las relaciones funcionariales los criterios de la legislación laboral. Esa relación de servicio funcionarial, a diferencia de la laboral, es estatutaria, regida por el Derecho Administrativo y consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforman un "estatuto" en gran medida heterónomo. Al no haber identidad de razón con la legislación laboral, carece de fundamento impetrar de los tribunales de este orden jurisdiccional institutos propios del Derecho Laboral, ni siquiera como fuente de inspiración; y lo mismo cabe decir respecto de la alegada jurisprudencia del orden social.

5º Consecuencia de la inaplicabilidad de las categorías propias de la legislación laboral, es que nuestra jurisprudencia rechaza la figura de personal indefinido no fijo como solución para los supuestos de abuso por las Administraciones Públicas de contratos o nombramientos de carácter temporal para atender necesidades permanentes o de carácter estructural. Igualmente, ha considerado nuestra jurisprudencia que no procede reconocer el derecho a ser indemnizado por su cese.

6º La solución que esta Sala viene sosteniendo es que sí cabe reconocer frente al abuso el derecho a que se mantenga la relación de empleo temporal hasta que la Administración cumpla con la obligación, ya sea de cubrir esa vacante con funcionarios de carrera o se amortice la plaza o bien, en caso de sustituciones o funciones de refuerzo, mantener en el puesto hasta que se cubra la plaza por funcionarios de carrera.

7º Cuando se produzca el cese, la resolución de la relación de empleo temporal no implica que nazca el derecho a ser resarcido aplicando las reglas de las relaciones laborales en caso de resolución de la relación laboral. Ahora bien, conforme a lo declarado en las sentencias 1425 y 1426/2018, ambas de 26 de septiembre (recursos de casación 785 y 1038/2017, respectivamente), sí cabe plantear una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración con arreglo a las normas generales de esta, si bien partiendo de la premisa de que el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño efectivo e identificado, luego por esa sola circunstancia no cabe reconocer un derecho a indemnización.

8º Sí cabe reclamar por aquellos daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Para ello deberá presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños.

La aplicación al caso de la anterior doctrina conduce a la Sala a declarar la existencia de abuso en la temporalidad, porque la Administración no ha justificado que la prolongación del desempeño de funciones a lo largo de más de 13 años no obedezca a motivos estructurales y no meramente coyunturales, dada la continuidad y duración del trabajo desempeñado.

Debemos concluir que, en efecto, se ha producido el abuso de la situación de temporalidad denunciada por la apelante, si bien con las consecuencias que se acaban de exponer en este fundamento de derecho, lo que obliga a rechazar la petición de que se declare la estabilidad de la demandante y se le declare empleada pública fija o indefinida.

TERCERO.- En cuanto a la petición de indemnización, esta cuestión asimismo ha quedado resuelta por el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias, con lo que debemos remitirnos a las dictadas, entre otras, en fechas 21 y 22 de diciembre de 2021.

Concretamente, la núm. 1568/2021, de 22 de diciembre con cita de la núm. 1401/2021, de 30 de noviembre reitera en su fundamento de derecho cuarto que:

"(...) Pues bien, dicha cláusula 5 tiene como finalidad, en sus propias palabras, "prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada"; y para lograr esta finalidad exige que los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada, duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas renovaciones). También contempla la posibilidad de que, en lugar de las mencionadas, los Estados miembros aprueben "medidas legales equivalentes". De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se infiere que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva; es decir, busca que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que -previa consulta con los agentes sociales y "conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales"- impidan o al menos dificulten la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada. Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco -cosa distinta es la cláusula 4- no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias.

En todo caso, en conexión con cuanto se acaba de exponer, debe subrayarse que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite que las sanciones e indemnizaciones pueden ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco; pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e ineludible. Es una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un medio obligatorio. Y ni que decir tiene, siempre en este contexto, que un deber de la Administración de indemnizar habría de tener alguna clase de cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de manera forzosa y directa del Acuerdo Marco. No es ocioso recordar aquí lo que dispone el apartado quinto de la cláusula 8 del Acuerdo Marco: "La prevención y la resolución de los litigios y quejas que origine la aplicación del presente Acuerdo se resolverán de conformidad con la legislación, los convenios colectivos y las prácticas nacionales".

(...)

"En primer lugar, cuando se comprueba que la Administración ha hecho nombramientos no justificados de personal interino -o, más en general, de duración determinada- la respuesta no puede ser aplicar criterios de la legislación laboral. Es perfectamente sabido que la relación estatutaria de servicio se rige por el Derecho Administrativo y consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforman un "estatuto" en gran medida heterónomo. En este sentido, no hay ninguna identidad de razón con la legislación laboral, por lo que carece de fundamento que los tribunales la apliquen en este ámbito, ni siquiera como fuente de inspiración.

En segundo lugar, dado que no puede ser el cese ajustado a Derecho lo que ocasione un daño susceptible de indemnización, ésta sólo tendría fundamento si mientras duró la situación de interinidad y como consecuencia de la misma se produjo una lesión física o moral, una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Pero esto -tal como esta Sala ya tuvo ocasión de explicar en las sentencias de 26 de septiembre de 2018, citadas en el auto de admisión de este recurso de casación- pasa por presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños; algo que ni siquiera se ha intentado en este caso. En otras palabras, el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño. La recurrida no hace indicación alguna sobre el perjuicio o la lesión que le habría ocasionado la mera circunstancia de haber sido interina."

(...)

Así las cosas, lo que en el fondo se plantea en este recurso de casación es si debe darse por bueno el reconocimiento hecho en la instancia y en apelación de una indemnización de naturaleza sancionadora, sin ninguna base en el ordenamiento español. Esta Sala considera que la respuesta debe ser negativa. El deber de reconocer una indemnización de naturaleza sancionadora, como respuesta a una situación contraria a lo establecido en la cláusula 5 del Acuerdo Marco, no viene impuesto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea atinente a la cláusula 5 del Acuerdo Marco; jurisprudencia que ha afirmado de manera inequívoca que dicha cláusula 5 "[...] no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional[...]". Así las sentencias Sánchez Ruiz (C-103/18 y C-429/18) de 19 de marzo de 2020 (parágrafo 118) e Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario ( C-726/19) de 3 de junio de 2021 (parágrafo 79).

Es verdad que, aun cuando no concurran las condiciones para dar eficacia directa a las directivas, los órganos jurisdiccionales nacionales deben hacer el máximo esfuerzo interpretativo posible de las normas y principios de su ordenamiento interno, de manera que no se frustre el efecto útil de la directiva. En este sentido, entre otras muchas, la sentencia Marleasing (C-106/89) de 13 de noviembre de 1990. Pero la interpretación tiene sus límites y, si se adoptan criterios hermenéuticos no aceptados en la comunidad jurídica o se incurre en puro decisionismo, el órgano jurisdiccional deja de operar dentro del sistema de fuentes establecido, con el riesgo caer en la arbitrariedad. Y, como se ha visto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no da base para otorgar indemnizaciones con una finalidad sancionadora, al margen de daños efectivos e identificados.

(...) Ni que decir tiene, en fin, que cuanto se acaba de razonar no significa que quien habiéndose hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva no pueda, por las vías ordinarias de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reclamar una indemnización por los daños y perjuicios que aquel hecho le haya producido. Así se dijo en nuestras sentencias de 26 de septiembre de 2018 y así lo reiteramos ahora. Y también reiteramos, aunque ello no sea relevante en el presente caso, que quien se ha hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva tiene derecho a la subsistencia de la relación de empleo, con los correspondientes derechos profesionales y económicos, hasta que la Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público. Éstas -no otras- son las consecuencias actualmente contempladas en el ordenamiento español para la utilización abusiva de figuras de empleo público de duración determinada de manera.

Por lo demás, todo el razonamiento hasta aquí desarrollado es de lege lata. Nada impide al legislador, si lo considera oportuno, establecer alguna clase de compensación para situaciones como la aquí examinada. Esto es, por cierto, lo que hace pro futuro el reciente Real Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo. Y no deja de ser significativo que a este respecto use la expresión "compensación económica", en vez de "indemnización", dando a entender que está fuera de la esfera de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

(...) A la vista de lo expuesto, la respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo debe ser la siguiente: la utilización por la Administración sanitaria de personal de refuerzo y de personal interino para realizar una misma función y en un mismo centro, mediante nombramientos sucesivos y sin interrupción significativa de la continuidad en la relación de servicio, constituye objetivamente un abuso del empleo público de duración determinada; máxime cuando dicha situación se prolonga durante un período dilatado de tiempo. La calificación de la situación como objetivamente abusiva sólo puede excluirse si la Administración muestra que dicha utilización del empleo público de duración determinada no estaba encaminada, en el caso concreto, a satisfacer una necesidad permanente.

Dicho esto, el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva, en los términos que se acaban de señalar, no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado. De aquí que no quepa reconocerle un derecho a indemnización por esa sola circunstancia; algo que el ordenamiento jurídico español y, más en concreto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no permite".

El Tribunal Supremo en la sentencia de 12 de julio de 2023, rec. 2624/2020 ha precisado que la utilización objetivamente abusiva por la Administración de la interinidad no da automáticamente derecho a indemnización por esa sola circunstancia, ni produce la conversión del personal interino en fijo indefinido, criterio que reitera la más reciente sentencia de 20 de diciembre de 2023 -rec. casación 81/2022-.

Por todo lo expuesto, debemos estimar parcialmente la sentencia apelada.

CUARTO. -De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, y dadas las circunstancias concurrentes, no procede expresa imposición de las costas de ambas instancias.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación