Sentencia Contencioso-Administrativo 300/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 402/2023 de 17 de abril del 2026

PRIMERO.- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho de la desestimación presunta del recurso de alzada formulado por D. Vicente frente a la resolución de 15 de julio de 2022 de la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio recaída en el Procedimiento de Restablecimiento de la Legalidad Urbanística nº 114/11/22/0084, por la que se ordenaba a todos los propietarios de la parcela NUM000 polígono NUM001 de Vejer de la Frontera la reposición de la realidad física alterada por la realización de actos de parcelación urbanística ilegal en suelo rústico, y se ordenaba al Sr. Vicente la reposición de la realidad física alterada de las actuaciones ejecutadas en el lote 11, mediante la demolición de instalaciones accesorias, vallado, portón de acceso, urbanización interior y promoción de una vivienda, y la retirada de los correspondientes residuos, debiendo asímismo reponer las plantas, árboles y arboledas y la configuración de los terrenos a su estado anterior con restauración de la cubierta vegetal.

SEGUNDO.- La parte recurrente fundamenta su recurso, en síntesis, en los siguientes argumentos: Previa) El principio de legalidad y el imperio de la Ley. Interdicción de la arbitrariedad por parte de la Administración. Tras la cita de los artículos 103.1 y 106.1 CE y 37 de la ley 39/2015 afirma que ni las actuaciones ni la resolución impugnada se han adecuado a la legalidad por lo que son nulas o anulables ex artículos 47 y 48 Ley 39/2015. A) Existencia de retroactividad desfavorable por aplicación de la LISTA y no la LOUA. Ausencia de tipo concreto aplicado en la antigua LOUA y ausencia de responsabilidad de los adquirentes. Una vez señalado que la parcelación y las construcciones realizadas con anteriores a la entrada en vigor de la LISTA, y una vez transcrita su Disposición Transitoria primera, mantiene que este caso es un claro ejemplo de retroactividad desfavorable teniendo en cuenta que la LISTA establece sanciones económicas más elevadas respecto de multas coercitivas, incumplimientos y responsabilidades subsidiarias y solidarias para los terceros implicados, que no establece la LOUA como resulta de lo dispuesto en el artículo 154.2 y 3 LISTA respecto al artículo 181.4 y 184.1 LOUA (multas coercitivas), en el artículo 172.2 LISTA respecto al artículo 183.4 LOUA (reducción del importe de la multa), y en el artículo 153.2.f) LISTA (excepción a la regla general del plazo para restablecer la legalidad ), no contemplando la LOUA la posibilidad de los tipos ahora perseguidos como ordenación del territorio o formación se asentamientos, ni las personas responsables son las mismas en una Ley que en otra. De otro lado debe existir una coordinación entre el procedimiento de restablecimiento de la legalidad y el sancionador (artículos 186 LOUA y 170.2 LISTA), siendo más desfavorables las consecuencias jurídicas de la LISTA que las de la LOUA como resulta de lo previsto en los artículos 161.8.a), 162.c) y 167.3 LISTA en relación con los artículos 207.4 y 208.3.c) LOUA. A ello se añade, con incidencia en la competencia directa para instruir el procedimiento, que la antigua LOUA no contemplaba la posibilidad de los tipos ahora perseguidos como ordenación del territorio o formación de asentamientos ni las personas responsables son las mismas en una Ley que en la otra (la LOUA no contemplaba a los adquirentes como personas responsables, cosa que sí hace la LISTA en su artículo 166.3), por lo que se incumple lo previsto en la DTª 1ª LISTA; debiendo regirse por la normativa anterior los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la LISTA ( DTª 1ª). Es indubitado que la construcción/parcelación que nos ocupa estaba concluida con bastante anterioridad a lo entrada en vigor de la LISTA, por lo que ha de estarse a la legislación aplicable al momento en que tuvieron lugar ex artículo 2.3 CC y DTª 1ª LISTA. El régimen de disciplina territorial y urbanística ha variado de la LOUA a la LISTA pues la primera sólo consideraba los actos de parcelación en suelo no urbanizable mientras que la LISTA amplía este supuesto y cataloga como muy grave los actos de segregación, fraccionamiento, división o parcelación contraria a la ordenación urbanística en cualquier clase y categoría de suelo. Asimismo la LISTA modifica el régimen de responsabilidades de las personas en este tipo concreto así como la prescripción de los supuestos en sus artículos 153.2.f), 158.1.c), 161.5 y 166.3, de plena aplicación a este supuesto, por lo que debe reiterarse el funcionamiento positivo supralegal de la irretroactividad de las normas punitivas desfavorables consagrada en los artículos 9.3 y 25.1 CE. El artículo 26.1 de la Ley 40/2015 por su parte habla de disposiciones sancionadoras y consagra la retroactividad in melius aclarando que se aplica a los casos en que se tipifique como infracción una acción que antes era impune o aumente un tipo ya existente, en que se agrave el castigo previsto anteriormente para un hecho que ya era punible, y en que se alague el plazo de prescripción de la infracción y de la sanción. Las resoluciones administrativas que apliquen retroactivamente una norma sancionadora desfavorable son nulas de pleno derecho y al lesionar un derecho susceptible de amparo constitucional ( artículo 25.1 CE) están incursas en la causa de nulidad del artículo 47.1.a) LPAC. B) Respecto de la competencia directa ejercida por la Junta de Andalucía y la aplicación de la LISTA. La compraventa data de 2018 y las obras de 2018 y 2019 con conocimiento municipal que levantó acta de inspección. 1º) Sustitución del ente municipal por la CCAA. El requerimiento previo de junio de 2021 se realizó al amparo del artículo 60 LBRL para en caso contrario iniciar el procedimiento la CCAA en sustitución, sustitución que debería haberse llevado a cabo de forma obligatoria por la Junta de Andalucía. Lo anterior debe ser puesto en relación con la DTª 1ª c) LISTA, poniéndose de manifiesto que el ente municipal hace dejación de sus funciones al no incoar procedimiento alguno a pesar de las obras ejecutadas, y que la CCAA tenía conocimiento de la inactividad manifiesta y de su existencia previa a la entrada en vigor de la LISTA sin llegar a desplegar la sustitución de las competencias municipales como era su obligación tras haberlo notificado al Ayuntamiento. 2º) Respecto de las competencias de la Junta de Andalucía. El Decreto 6/2019 de 11 de febrero (artículo 12.1) y 107/2019 de 12 de febrero ( artículo 6.2 y 3.h) y k))) sobre estructura de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio recogen competencias administrativas atribuidas en virtud de la LOUA y que tienen su fundamento en el Decreto 36/2014 de 11 de febrero (artículo 5.3.b), c) y d)). Y en la misma línea es destacable que las visitas de inspección se realizaron antes de la aprobación de la LISTA amparándose en la ya derogada LOUA donde la Junta de Andalucía no tenía las competencias directas ahora esgrimidas al albur del artículo 158 LISTA. Dado su carácter reglamentario aquéllas Ordenes y Decretos no pueden ir más allá de las actuaciones competenciales dadas por la Ley a la que se limitaron a desarrollar (LOUA), no pudiendo dar un Decreto unas competencias (incoación directa por parte de la Junta de Andalucía, que no tenia en virtud de la LOUA) sin tan siquiera haberse modificado dicho Decreto a fin de poder incluir las nuevas competencias dadas por la LISTA. C) Respecto del principio de legalidad y la tipificación realizada. El artículo 158.1.c) LISTA regula la competencia autonómica directa en esta materia, y el instructor del expediente afirma que su objeto es la división de la parcela matriz NUM000 del polígono NUM001 en diferentes lotes en relación con los artículos 91.1 y 7, 161.5.b) y 161.8.a) de la misma Ley. No está conforme la parte actora con esa calificación realizada por el instructor por lo ya alegado sobre la irretroactividad de la norma y porque aun entendiendo aplicable la LISTA el tipo aplicado no se ajusta a los hechos descritos, vulnerándose el principio de tipicidad del artículo 27 de la Ley 40/2015. Así, en relación con el tipo descrito en el artículo 158.d) de la LISTA, del vuelo de 2019 aportado se desprende que no existen en el lote referido actos que puedan inducir a nuevos asentamientos no habiéndose ejecutado ningún acto desde al menos 2018/2019, encontrándose los asentamientos más que materializados durante la vigencia de la LOUA. Tampoco se fija ni especifica cuál es la superficie que se tiene en cuenta a fin de determinar la categoría de asentamiento, ni el número de parcelaciones o construcciones, ni si existe una ratio de edificaciones consolidadas, lo que implica una inseguridad jurídica no ajustada a derecho en un procedimiento sancionador. Ese concepto de asentamiento ha sido desarrollado por el artículo 24 del Reglamento de desarrollo de la LISTA aprobado por Decreto 550/2022, el cuál sin embargo no puede ser aplicado retroactivamente en perjuicio del infractor. Por los mismos hechos no resultan de aplicación los artículos 161.5.b) y 161.8.a) LISTA al no haber desarrollado la parte actora actividad alguna que afecte al sistema de asentamientos ni incidir en la ordenación del territorio. Y subsidiariamente tampoco las obras ejecutadas son de imposible legalización, pues conforme a los artículos 220 y ss de la LISTA en relación con sus artículos 151 y 152.6 las actuaciones son perfectamente legalizables. Igualmente hay que tener en cuenta lo preceptuado en el artículo 20 (sobre identificación y delimitación de edificaciones irregulares en suelo no urbanizable para su incorporación al planeamiento general) del actual Decreto-Ley 3/2019 de 24 de septiembre; mientras que el anterior Decreto 2/2012 de 10 de enero preveía que en el caso de la parcelación urbanística que no haya alcanzado el grado de consolidación suficiente para ser considerada como asentamiento urbanístico las edificaciones incluidas en ella podría acogerse al régimen de las edificaciones aisladas, mientras que para el caso de que se haya consolidado como tal correspondería al PGOU decidir sobre su integración en al ordenación urbanística a efectos de su regularización, aproximándose más nuestro caso al de las edificaciones aisladas por encontrarnos ante edificaciones o agrupaciones de edificaciones que no llegan a constituir un asentamiento. En consecuencia no puede compartirse la competencia y tipificación realizada -entendida según la jurisprudencia como la precisa definición de la conducta que la ley considera constitutiva de la infracción, y que enlaza estrechamente con el principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 CE- teniendo en cuenta además que el artículo 27.4 de la Ley 40/2015 proscribe con carácter general la analogía. D) Respecto de las actas de inspección y la subordinación al Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo aprobado por la Orden de 20 de abril de 2017 por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020. La Orden en cuestión se amparaba competencialmente en una ley derogada (la LOUA) que ratificaba la competencia autonómica en esta materia no directa, sino subsidiaria a la del municipio. De otro lado, esa Orden establecía en su apartado segundo las líneas prioritarias de intervención del Plan General de Inspección en las que no se aludía a los suelos no urbanizables sin protección ni zona de influencia de litoral como es el caso de autos, hecho que ha de ponerse en relación a las competencias inspectoras en función al Decreto 225/2008 de 26 de diciembre destacando sus artículos 16.1 y 17.1 junto al artículo 149.1 LISTA. Las actas de inspección de 17 de marzo de 2021 que dan lugar a este procedimiento son anteriores a la Orden de Servicio de inicio de actuaciones inspectoras de 2 de junio de 2021 que es supuestamente la que ha de habilitar la actuación inspectora. Por lo tanto la inspección realizada que dio lugar a la incoación del expediente no se ajusta a Derecho dada la falta de habilitación de la Orden. A mayor abundamiento de lo anterior las visitas de inspección se realizaron con anterioridad a la aprobación de la LISTA amparándose en la ya derogada LOUA donde la Junta de Andalucía no tenía las competencias directas ahora esgrimida al albur del art. 158. La clasificación del suelo objeto de inspección e incoación no tiene las mismas posibilidades de desarrollo y legalización de las edificaciones existentes ahora que con la LOUA, por lo que la inspección no se puede ceñir a los mismos parámetros; los preceptos legales autonómicos que atribuían a la Administración autonómica el ejercicio subsidiario de potestades de disciplina urbanística (que era la vigente al realizar el plan de inspección y la propia inspección) fue declarada inconstitucional por la STC 154/2015 de 9 de julio; y tanto de las Ordenes emanadas de la Consejería y los planes de inspección al amparo de la LOUA, como actos reglamentarios, no pueden ir más allá de la propia ley que les dio amparo (la LOUA) ex artículos 47.2 y 128 de la Ley 39/2015, por lo que no puede pretenderse que la Orden que aprueba el plan general de inspección otorgue al amparo de la LISTA más competencias que con la LOUA. E) Principio de buena administración y la caducidad desde las actuaciones previas. Las actuaciones previas son de 2017 constatándose las construcciones por el Ayuntamiento al año siguiente, y la incoación del expediente tuvo lugar en marzo de 2022 ya con la LISTA, por lo que de acuerdo con lo antes mencionado a la inactividad municipal se une la ausencia de sustitución por la Junta de Andalucía, pudiendo afirmarse por tanto que las actuaciones no se ajustan a lo preceptuado para la buena administración. Las actuaciones previas vienen reguladas en el artículo 55 de la ley 39/2015, debiendo ponerse en relación con el instituto de la caducidad que dentro de los procedimientos incoados de oficio es un vicio de nulidad ( artículo 25.1.b) de la misma Ley). La regla general es que el plazo de las actuaciones previas del artículo 55 LPAC no afecta al plazo de caducidad del procedimiento, pero este tiempo no es ilimitado, no pudiendo prolongarse mucho de manera fraudulenta a fin de adicionarlo artificiosamente al de caducidad del procedimiento. En este caso ha de entenderse conculcado el principio de buena administración dado el tempo transcurrido, y a la luz de la jurisprudencia que cita es de aplicación al expediente el instituto de la caducidad dado que las actuaciones previas al procedimiento han de computar a dichos efectos al realizarse con el fin de obtener una ventaja evitando que corra el tiempo del procedimiento o alargando indebidamente el mismo, más cuando ha supuesto un cambio competencial que la Administración ha usado para incoar el expediente. F) Sobre el proceder de la Administración actuante y la ausencia de buena fe. A tenor de lo ya expuesto se ha producido una desviación del procedimiento al utilizar un procedimiento administrativo distinto al legalmente establecido (incoación vía competencia directa ante la sustitución o la competencia municipal) con el fin de salvar ciertos trámites y controles que pueden resultar molestos para la Administración (evitar la sustitución local y actuar mediante competencia directa), actuando la demandada en contra de los principios de buena fe y confianza legítima consagrados en el artículo 3 de la Ley 40/2015, siendo la Administración actuante la única beneficiada de su inactividad al esperar a resolver una cuestión de 2018 (cuando no podía actuar motu proprio salvo vía sustitución) en el año 2022, incurriendo en fraude de ley ( artículo 6.4 CC) al perseguir un resultado prohibido por el ordenamiento o contrario a él de manera que para eludir la LOUA se busca por un medio indirecto la protección de la LISTA (ley de cobertura). G) Ausencia de pie del pie de recursos en la incoación del expediente NUM002. Ese acuerdo de incoación que ordena las medida provisionales de precinto y paralización de actos y usos no cuenta con un faldón de recursos pese a ser un acto de trámite cualificado que produce perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos dado que coarta el acceso a una propiedad privada en la que no existe ejecución de acto alguno que se esté desarrollando, siendo ese pie de recurso obligado al realizar la notificación a tenor de lo previsto en el artículo 40.2 de la Ley 39/2015 de suerte que su ausencia determina que se considere defectuosa esa notificación, encontrándonos ante un supuesto de anulabilidad del artículo 48 de la misma Ley.

La defensa autonómica opone: A) Legitimación de la Junta de Andalucía. Las actuaciones objeto de este expediente dentro del ámbito de actuación del Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020 aprobado por Orden de 20 de abril de 2017, prorrogado por su Disposición 6ª. Teniendo en cuenta lo anterior, y que las actuaciones de referencia podían revestir el carácter de infracciones urbanísticas graves o muy graves de conformidad con el artículo 207.3 y 4 LOUA, se requirió el 17 de junio de 2021 al Ayuntamiento de Vejer de la Frontera conforme al artículo 60 LBRL para que en un mes adoptara las medidas de protección de la legalidad urbanística y sancionadoras previstas en la LOUA, y acordara la suspensión de las obras ex artículo 181 de esa Ley, todo ello teniendo en cuenta que los hechos suponían una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente y agricultura según resulta del artículo 148.1.3 CE y de los artículos 28, 37.1.20º, 48, 56 y 57 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Sin embargo el 7 de julio de 2021 se recibió oficio de la Alcaldía de Vejer reconociendo la existencia de la parcelación y la proliferación de viviendas irregulares que estaban dando lugar a la formación de nuevos asentamientos, pero manifestando su imposibilidad de ejercitar las competencias debidas en la materia por carecer de medios no obstante admitir que en la parcela de referencia se había realizado en 2018 un acta de inspección. Se han cumplido por tanto las previsiones del artículo 60 LBRL; se ha justificado la afectación directa a competencias autonómicas manifestada también por formarse parcelaciones urbanísticas que puedan inducir a nuevos asentamientos en suelo no urbanizable; y en todo caso el procedimiento se ha iniciado bajo la vigencia de la Ley 7/2021 de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) teniendo en cuenta lo previsto en su artículo 158.1. B) No caducidad de las actuaciones. La Administración autonómica ha tramitado y resuelto expedientes de disciplina urbanística en el polígono NUM001 de Vejer de la Frontera pero sobre parcelas distintas a la de autos, respecto de la que el primer acta de inspección se levantó el 17 de marzo de 2021, estando justificada la demora en la incoación del procedimiento en marzo de 2022 por razón de su complejidad si bien la misma tuvo lugar dentro del plazo de los artículos 185.1 LOUA y 153.1 LISTA teniendo en cuenta que las obras se iniciaron entre abril de 2018 y julio de 2019; y ello sin perjuicio de que la acción es imprescriptible cuando se trata de actos de parcelación en suelo rústico según el artículo 153.2 LISTA. Se ha cumplido asimismo el plazo de un año para resolver y notificar ex artículo 152.2 de la misma Ley. C) Validez del acuerdo de inicio del procedimiento de legalidad urbanística. La notificación de ese acuerdo tuvo lugar el 5 de abril de 2022 según actas de inspección, concediéndose a los interesados un plazo de 15 días para alegaciones (artículo 47.1 RDUA), presentando la representación letrada del actor a lo largo de ese mes dos escritos de alegaciones en donde además indicaba como domicilio para notificaciones el despacho Silva Muñoz & Asociados; y asimismo en los meses de mayo y junio siguientes presentó nuevos escritos contra las medidas provisionales adoptadas en el lote reiterando las alegaciones formuladas frente al acuerdo de inicio; por lo que ninguna indefensión se le ha causado al poder ejercer la defensa de sus intereses y aportar y recibir cuanta documentación ha sido necesaria para ello. A mayor abundamiento la previsión del recurso está recogida expresamente para el caso de las medidas provisionalísimas del artículo 56.2 LPACAP, no así para el caso de que las mismas se adopten después de iniciarse el procedimiento, supuesto que nos ocupa; no previendo tampoco el artículo 153.3 LISTA la posibilidad de recurrir el acto de precinto. Además el acuerdo de inicio no es en sí mismo susceptible de recurso, no siendo pacífica la admisibilidad de recursos sobre medidas provisionales no previstas por la normativa, si bien en este caso, como expresó la resolución finalizadora del procedimiento, la práctica totalidad de los precintos interpuestos en los lotes de los recurrentes fue retirada ante la eventualidad de que pudieran constituir residencia habitual de los mismos. D) Conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas. Existencia de parcelaciones urbanísticas no compatibles con la ordenación urbanística. Alega en este apartado: 1º) Estamos ante un procedimiento de legalidad urbanística de distinta naturaleza al sancionador que ha de sustanciarse contra quien en cada momento sea propietario de la finca objeto del expediente con independencia de que haya sido su autor material o no (artículos 27.1 TRLSRU, 147.3 LISTA y 39.5 RDUA), por lo que todos los condueños de la finca donde se han realizado los actos ilegales están obligados a cumplir las órdenes de restablecimiento que pudieran adoptarse. 2º) En concordancia con lo previsto en el artículo 91.2 LISTA en este caso la parcelación se ha instrumentalizado mediante contratos proindiviso de venta de porciones de terreno en el que se señala en un plano adjunto el lote correspondiente a cada título. 3º) De la documentación obrante en el expediente se desprende que las obras son incompatibles con la ordenación urbanística y de imposible legalización al tratarse de una parcelación urbanística en suelo no urbanizable, por lo que sólo cabe el restablecimiento del orden jurídico perturbado mediante la reposición de la realidad física alterada ( artículos 16.2 TRLSRU, 20.b) y 51.1.b), 2 y 7 LISTA. Y 4º) Conforme al artículo 24 de la Ley 19/1995 de modernización de las explotaciones agrarias en relación con el artículo 5.1.3 del PGOU de Vejer de la Frontera estamos ante actos y divisiones nulas al dividirse la parcela en lotes o parcelas con superficies resultantes inferiores la unidad mínima de cultivo prevista en la resolución de 4 de noviembre de 1996 de la Dirección General de Desarrollo Rural y Actuaciones Estructurales.

TERCERO.- La lógica procesal impone dar respuesta en primer término al motivo de impugnación de orden formal relativo a la falta de competencia de la Administración autonómica para tramitar y resolver el expediente, pues su eventual estimación haría innecesario entrar a conocer de las restantes cuestiones suscitadas en la demanda.

Por lo que hace al acuerdo de incoación del expediente fue adoptado -al igual que la resolución definitiva en primera instancia- por la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio en fecha 19 de marzo de 2022. Y la competencia de ese órgano para tramitar y resolver el expediente resulta de lo dispuesto en el artículo 6.3.k) del Decreto 107/2019, de 12 de febrero, para entonces vigente, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, a tenor del cuál se atribuye a esa Secretaría General la "tramitación de los procedimientos....de protección de la legalidad en materia de ordenación del territorio y urbanismo que corresponden a la Comunidad Autónoma, la adopción de las medidas para la restauración de la realidad física alterada,así como la adopción de medidas cautelares y la imposición de multas coercitivas, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las entidades locales".

Este Decreto mantuvo su vigencia hasta su derogación en virtud de Decreto 160/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda, no aplicable al caso en tanto que posterior tanto al referido acuerdo de incoación como a la resolución definitiva de 15 de julio de 2022.

CUARTO.- En lo que respecta al ejercicio de esa competencia por subrogación, ante la inactividad municipal, lo que dispone el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), es que "Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local".

Como dirá el Tribunal Constitucional en Sentencia de Pleno núm. 11/1999 de 11 febrero recaída en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 835/1991, el artículo 60 LBRL "permite la sustitución hipotética de la Entidad local cuando se dé una pasividad en el cumplimiento de las obligaciones que la Ley le imponga...se trata de casos de incumplimiento de obligaciones legales que no se substancian en actos o acuerdos antijurídicos, sino en la mera y simple inactividad o parálisis funcional como hecho";mientras que la Sentencia, también del Pleno del Tribunal Constitucional, núm. 2140/1993 dictada en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 2140/1993, razona por su parte que: "A tal fin no es improcedente insistir, una vez más, en que es constitucionalmente posible que existan controles de legalidad sobre los entes locales llevados a cabo por el Estado o por las Comunidades Autónomas dentro de los requisitos y límites establecidos desde la STC 4/1981, de 4 de febrero , F. 3, y reiterados, entre otras, en la STC 27/1987, de 27 de febrero , F. 2, dado que «este Tribunal ha considerado que los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las corporaciones locales» ( STC 213/1988, de 11 de noviembre , F. 2). Mediante tales controles se pretende garantizar que el ejercicio por las corporaciones locales de sus competencias no vaya en detrimento de las del Estado o de las propias de las Comunidades Autónomas.

En este sentido el art. 60 LBRL ...no establece una sustitución o subrogación orgánica general, ésta sí incompatible con la autonomía local, sino una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate.....el art. 60 LBRL exige expresamente un incumplimiento cualificado, habida cuenta de que debe afectar al ejercicio de competencias estatales o autonómicas....la dicción expresa del art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 cede necesariamente ante las previsiones del art. 60 LBRL , en cuanto reflejo de la garantía constitucional de la autonomía local.".

Tomando como referentes, pues, el respeto al principio de autonomía local constitucionalmente garantizado, así como la competencia primigenia que en materia de protección de la legalidad urbanística se atribuye a los Ayuntamientos por parte de la legislación de índole urbanístico en nuestra comunidad autónoma, la aplicabilidad de lo previsto en el artículo 60 LBRL comporta (junto a los condicionantes de orden temporal): de una parte, que el requerimiento que se realice al Ayuntamiento se refiera clara y explícitamente a hechos y actuaciones concretas y específicas; de otra, que el incumplimiento de sus obligaciones -impuestas directamente por la ley- sea manifiesto y persistente; y en tercer término, que el procedimiento incoado en virtud de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 60 LBRL se refiera precisamente a las actuaciones objeto del requerimiento que en su momento se llevó a cabo.

En el caso de autos consta en el expediente comunicación de "Requerimiento expedientes disciplina" de 17 de junio de 2021 del Secretario General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio dirigido a la Alcaldía del Ayuntamiento de Vejer de la Frontera, por el que se le formula requerimiento a los efectos previstos en el artículo 60 LBRL.

En él se alude a que en visitas de inspección se ha constado la ejecución de actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación del uso del suelo que pueden ser contrarios a la ordenación territorial y urbanística, en las parcelas NUM003, NUM004, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM000, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015, NUM016, NUM017, NUM018, NUM019, NUM020 ( NUM021) y NUM022 del polígono NUM001; y NUM023 del polígono NUM024; todas ellas de Vejer de la Frontera (Cádiz), acompañando Anexo descriptivo de las actuaciones infractoras, en concreto de las efectuadas en la parcela NUM000 que se ha dividido en doce lotes, y destacando que en la totalidad de los caso señalados se constata por los inspectores "el ingente peligro de formación de nuevos asentamientos con la consiguiente demanda de servicios impropios del suelo no urbanizable y el aumento del riesgo de insalubridad y falta de seguridad ciudadana sobre el ámbito".

A partir de lo anterior, y habida cuenta de que las actuaciones de referencia pueden revestir el carácter de infracciones urbanísticas graves o muy graves, de conformidad con el artículo 207.3 y 4 de la LOUA, "se le requiere para que en el plazo de un mes desde la recepción de este escrito proceda a la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística y de carácter sancionador previstas en los Título VI y VII de la LOUA, debiendo comunicar a esta Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo las Resoluciones que se dicten.

Especialmente se le requiere, ya que se trata de obras en curso, para que adopte de manera inmediata la medida cautelar de paralización de las obras prevista en el artículo 181 de la LOUA y en el art. 42 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, debiendo acreditar a este Centro Directivo la comprobación de la efectiva paralización"

Y se informa seguidamente que "de conformidad con el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , así como los preceptos de la normativa urbanística citados, si en el plazo de un mes desde la recepción de este escrito ese Ayuntamiento no inicia los correspondientes procedimientos de protección de la legalidad urbanística y sancionador, se procederá por esta Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio a iniciar dicho procedimiento, en sustitución de esa entidad local.

Todo ello, por cuanto los hechos descritos suponen una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente y agricultura, entre otras, de conformidad con los artículos 148.1.3 CE y 48, 56.3 y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los términos de la STC 57/2015, de 18 de marzo de 2015 , que establece que cuando concurren intereses supramunicipales por sus valores ambientales, territoriales y ecológicos trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y queda legitimada la intervención autonómica.".

La respuesta a dicho requerimiento fue dada el 6 de julio de 2021 por el Alcalde de Vejer de la Frontera. Cita en primer lugar las actas de inspección que constan en las Dependencias municipales para cada parcela y un solo expediente NUM025 incoado a Maribel en relación la parcela NUM022 y acuerda:

"PROCEDASE en el marco de los principios de cooperación y colaboración interadministrativa que debe presidir las relaciones entre Administraciones Públicas a la actuación subsidiaria de la Inspección Urbanística de la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, en materia de Protección de la Legalidad Urbanística y sancionadora, incluida la suspensión cautelar de las obras, en relación con los actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación del uso del suelo que vienen ejecutándose en la parcela NUM023 del polígono NUM024, así como en las parcelas NUM003, NUM004, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM000, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015, NUM016, NUM017, NUM018, NUM019, NUM020 ( NUM021) y NUM022 del polígono NUM001, del Polígono catastral NUM001 del Núcleo Rural de El Palmar.

Y ello por cuanto el Area de Urbanismo y Medio Ambiente de este Ayuntamiento carece de los medios del personal suficiente y adecuado en el servicio de Disciplina Urbanística, para dar una respuesta rápida y eficaz a la situación de descontrol e indisciplina urbanística que se viene padeciendo en los últimos años en el Núcleo Rural de El Palmar de esta localidad, en el que la proliferación de viviendas irregulares están dando lugar a la formación de nuevos asentamientos urbanísticos demandantes de servicios y suministros urbanos incompatibles con la clasificación del suelo que impera en la zona (suelo no urbanizable).

Esta Alcaldía entiende legitimada la actuación subsidiaria de la Administración Autonómica sin afectar a la Autonomía Municipal constitucionalmente garantizada, en atención a los sensibles valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que concurren en los terrenos afectados, valores que hacen que nos encontremos ante un territorio especialmente protegido por la planificación territorial y urbanística, cuya tutela y protección corresponde no sólo a los Municipios, sino también a la Junta de Andalucía de acuerdo con la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, concretamente los artículos 56.5 , 37.1.20 º y 28 , entre otros".

A partir de estos antecedentes podemos concluir que concurren en el supuesto de autos los presupuestos fijados por el artículo 60 LBRL en orden a su aplicación teniendo en cuenta -como ya se avanzó-: que el requerimiento autonómico se refiere a hechos y actuaciones concretas y específicas, incluyendo las verificadas en la parcela NUM000 polígono NUM001 que nos ocupa; que la inactividad municipal es clara al no proceder a la incoación y tramitación de expediente de protección de la legalidad urbanística derivada de los hechos que le fueron comunicados, y eran ya conocidos por el Ayuntamiento, por falta de medios personales y materiales; y que el procedimiento finalmente tramitado por la Administración autonómica se refiere a las actuaciones objeto de ese requerimiento.

La forma y contenido de los requerimientos se adecúa por tanto a las previsiones del artículo 60 LBRL alcanzando la finalidad legalmente prevista, no siendo discutida por la Corporación municipal. Y en cuanto al hecho de que los requerimientos le sean dirigidos a la Alcaldía obedece: con carácter general, al hecho de que es el órgano al que conforme al artículo 21 LBRL corresponde dirigir el gobierno y la administración municipal y representar al ayuntamiento, así como las competencias que se asignen al municipio y no estén atribuidas legalmente a otros órganos municipales; y con carácter específico en el ámbito urbanístico, a que el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, atribuye precisamente en sus artículos 42 y 43 a las Alcaldías la competencia para adoptar medidas cautelares o definitivas en orden a restaurar y restablecer la legalidad urbanística vulnerada.

Lo anteriormente razonado (en relación con la actuación administrativa previa al inicio del expediente) lo es sin perjuicio de que en todo caso, a la fecha de incoación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad (19 de marzo de 2022) estaba ya en vigor la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) que en su artículo 158.1.c) establece ya expresamente la competencia directa -no por subrogación- de la Administración autonómica para el ejercicio de potestades disciplinarias para supuestos como la de autos, disponiendo al efecto que: "La Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencia directa para el restablecimiento de la legalidad ante las actuaciones que vulneren la ordenación territorial. Se entiende que inciden en la ordenación territorial los actos y usos que afecten a:...c) El sistema de asentamientos, a través de la realización de actos que puedan inducir a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico...".Debiendo tenerse en cuenta que en virtud de lo previsto en la Disposición transitoria primera de la LISTA esta Ley "será de aplicación íntegra, inmediata y directa desde su entrada en vigor".

QUINTO.- Sobre la alegada existencia de retroactividad desfavorable por aplicación de la LISTA y no la LOUA.

Establece la Disposición transitoria primera de la LISTA, en su regla c) 2ª, que "El ejercicio de las potestades de restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística y sancionadoras, en aplicación de lo dispuesto en la presente Ley, no podrá amparar supuestos de retroactividad desfavorable para el presunto infractor".

A la hora de articular y desarrollar este motivo de impugnación la parte actora se refiere a cuestiones que relaciona con ese principio de retroactividad pero que son ajenas a este litigio en tanto que no se corresponden con la naturaleza y objeto del expediente y resolución que nos ocupa, como son las relativas a la cuantificación de multas coercitivas, a responsabilidades subsidiarias o solidarias de terceros, a la reducción del importe de las multas, a la tipificación de infracciones, a la determinación de las personas responsables de esas infracciones, o a la tramitación de procedimientos de carácter sancionador.

Sólo lo relativo a la previsión del artículo 153.2.f) LISTA (excepción a la sujeción a plazo de la acción para restablecer la legalidad para casos de "Las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, salvo las que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado 1 de este artículo")tiene que ver con el ámbito de procedimientos como el aquí estudiado; pero esta misma previsión ya se establecía en LOUA, concretamente en su artículo 185.2.A).

Al final concluye refiriéndose a la irretroactividad de disposiciones sancionadoras, cuando lo cierto es que el procedimiento de restablecimiento de la legalidad adolece de ese carácter pues no tiene una naturaleza y finalidad punitiva, pues constituye su único objetivo adecuar la situación generada a la legislación urbanística y territorial aplicable.

SEXTO.- Sobre el principio de legalidad y la tipificación realizada.

Nos remitimos a lo dicho sobre la aplicabilidad y retroactividad/irretroactividad de la LISTA, refiriéndose el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a un principio, el de tipicidad, de la potestad sancionadora.

Sorprende que la parte actora cuestione que la parcelación que nos ocupa pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico (artículo 158.1.c) LISTA) si se atiende a lo actuado en la parcela NUM000 que comprende: 1º) como elementos comunes: su división en doce lotes, algunos de ellos además con sublotes, la ejecución de un carril interno de acceso a los lotes perpendicular al carril principal exterior, y la eliminación de capa vegetal y movimientos de tierra; y 2º) como elementos privativos: la ejecución en esos lotes o sublotes de viviendas (hasta once), piscinas, vallados y anexos; a lo que se unen numerosas parcelaciones urbanísticas llevadas a cabo en otras parcelas del polígono NUM001 en el que se inserta la parcela NUM000.

El número de subparcelas resultantes de la parcelación, la tipología y características de las edificaciones y construcciones ejecutadas, el cerramiento individual de cada lote, y su superficie inferior a la unidad mínima de cultivo, permiten concluir una clara vocación residencial permanente en el tiempo, y la consiguiente conformación de un núcleo poblacional.

Frente a lo que se afirma en la demanda, se describen en el acuerdo recurrido, uno a uno, el grado de ejecución de las actuaciones llevadas a cabo en cada uno de los lotes resultantes de la parcelación y la data de las mismas dentro del periodo que va del año 2017 al 2022, encontrándose aún en este último año alguna de ellas pendiente de terminar, caso del lote 1A; identificándose además individualizadamente las ejecutadas en cada uno de los doce lotes.

Reiteramos la improcedencia de la cita de los artículos 161.5.b) y 161.8.a) de la LISTA, sobre infracciones administrativas, y del principio de tipicidad, pues no estamos ante un procedimiento sancionador.

De acuerdo con los artículos 151.1 y 152.6 LISTA "Ante actuaciones realizadas sin licencia o título habilitante exigido por esta Ley o contraviniendo sus términos, la Administración acordará su legalización o impondrá las medidas necesarias para adecuar la realidad a la ordenación territorial y urbanística, según resulten o no conformes con ella";y "Si de la tramitación del procedimiento se infiere que las obras o usos pudieran ser compatibles con la ordenación vigente, se concederá a los interesados un plazo de dos meses para que insten la legalización mediante la solicitud del correspondiente título habilitante preceptivo o procedan a ajustar las obras o usos al título otorgado...".

Pues bien, como el acuerdo impugnado razona, y la parte actora no ha desvirtuado, las actuaciones analizadas son ilegalizables teniendo en cuenta: 1º) que resultan contrarias a las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Vejer de la Frontera, en particular a sus artículos 5.1.4 y 5.1.6, que prohíben las parcelaciones y cualquier edificación en suelo rústico no compatible con el uso y destino rústico de esta clase de suelo definido en el artículo 21.1 LISTA ("usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización razonal de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica"); 2º) que conforme a los artículos 16.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, 91.7 LISTA y 52 RDUA está prohibida la parcelación urbanística en este tipo de suelos; y 3º) que las construcciones, edificaciones e instalaciones existentes en cada uno de los lotes también contravienen el régimen del suelo rústico recogido en los artículos 20 y ss de la LISTA por los motivos particulares que se exponen.

Insistimos por lo demás en que a tenor del artículo 151.1 LISTA (también del artículo 45 RDUA) la decisión -reposición o legalización- en torno al restablecimiento del orden jurídico perturbado dependerá de si las obras o uso son conformes, compatibles, o no con la ordenación vigente; por lo que no cabe invocar su tratamiento como edificaciones irregulares o aisladas a efectos del anterior Decreto 2/2012 de 10 de enero o del posterior Decreto-Ley 3/2019 de 24 de septiembre cuando no han sido incorporadas con tal condición al planeamiento aplicable.

SEPTIMO.- Respecto de las actas de inspección y la subordinación al Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo aprobado por la Orden de 20 de abril de 2017 por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020.

Sin perjuicio de que a la fecha de la citada Orden de 20 de abril de 2017 o de las actuaciones inspectoras de marzo y julio de 2021 no estuviera en vigor la LISTA con la competencia directa que de ella deriva en favor de la Administración autonómica para la tramitación de procedimientos como el de autos, ello no es óbice para considerar que con anterioridad a ella, esto es, vigente la LOUA, y como se consignó en el requerimiento de actividad dirigido al Ayuntamiento, los hechos en el descritos suponían una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente y agricultura, entre otras, de conformidad con los artículos 148.1.3 CE y 48, 56.3 y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los términos precisamente de la STC 57/2015, de 18 de marzo de 2015, invocada por la parte actora que establece que cuando concurren intereses supramunicipales por sus valores ambientales, territoriales y ecológicos trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y queda legitimada la intervención autonómica.

También esta Sala se ha pronunciado en el sentido indicado en distintas Sentencias en las que expresábamos que no ofrece duda que la inactividad municipal afecta al ejercicio de competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en términos del artículo 60 LBRL. Al efecto debe tenerse en cuenta que a tenor de lo previsto en el artículo 10.1.A).h) de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) "la especificación de las medidas que eviten la formación de nuevos asentamientos" forma parte de la ordenación estructural del término municipal cuya aprobación, en el ámbito del planeamiento general o sus innovaciones, corresponde a la Administración autonómica según el artículo 31.2.B).a) de la misma Ley. Y que en el caso de autos nos encontramos ante una parcelación urbanística en suelo no urbanizable con riesgo de formación de nuevos asentamientos.

Y lo anterior es sin perjuicio, además, de la competencia que, también con carácter exclusivo, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materias de "agricultura, ganadería y desarrollo rural" o de "las previsiones sobre emplazamientos de infraestructuras y equipamientos, la promoción del equilibrio territorial y la adecuada protección ambiental" (artículos 48.1 y 56.5 del Estatuto de Autonomía), que podrían verse afectadas ante una actuación parcelatoria que comporta el peligro de dotar al suelo no urbanizable de un destino distinto a su destino natural, rural; "una demanda de servicios y suministros urbanos incompatibles con la clasificación del suelo que impera en la zona (suelo no urbanizable)".

De otra parte, la Orden de 20 de abril de 2017, por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020, sí incluye en su apartado segundo entre las denominadas "líneas prioritarias de intervención del Plan General de Inspección",actuaciones inspectoras como las de autos al referirse en su letra b) a la protección del patrimonio territorial de Andalucía, "en particular mediante la prevención de la formación de asentamientos urbanísticos no previstos en el planeamiento urbanístico general y los procesos de parcelaciones ilegales, de forma que se considerarán prioritarias aquellas actuaciones preventivas o cautelares que tengan por objeto frenar procesos de consolidación urbanística en curso, en suelos no urbanizables,especialmente en las redes supramunicipales de espacios libres y demás zonas de protección territorial establecidas por los instrumentos de ordenación del territorio".

Las actas de inspección de 2021 se emiten bajo la vigencia de ese Plan General de Inspección, a lo que se une la adopción el 2 de junio de 2021 de una Orden de inicio de actuaciones inspectoras del Secretario General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio aplicable a las actuaciones inspectoras documentadas en actas de julio de 2021 y abril de 2022, encontrándose entre estas últimas las actas de inspección NUM026 de 5 de abril de 2022 y NUM027 de la misma fecha, referidas precisamente al Lote 11 propiedad del demandante.

Reiteramos por último -en el mismo sentido expuesto en torno a la alegación de aplicación retroactiva de la LISTA- que la demanda adolece de una argumentación detallada en torno a en qué medida la aplicación de esa Ley le resulta más beneficiosa que la LOUA en orden a la legalización de las edificaciones existentes por mor de la clasificación del suelo (no urbanizable común/rural) objeto de inspección, siempre tomando en consideración las circunstancias particulares de las actuaciones parcelatorias y edificatorias y usos llevadas a cabo sobre la parcela NUM000, y sobre el lote de su titularidad.

OCTAVO.- Sobre el principio de buena administración y la caducidad de las actuaciones previas.

La actora toma como referencia el momento en que el Ayuntamiento conoce la actividad parcelatoria, obviando que el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad (mediante la incoación, trámite y resolución del procedimiento), así como la actuación inspectora de la que trae causa, proceden de la Administración autonómica, y precisamente ante la inactividad municipal pese al requerimiento que se le hizo.

De otra parte, la tardanza de la Administración competente en actuar no impide su actuación, pues como establece el apartado 2, en relación con el 1.c) de artículo 147 LISTA, el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística es "inexcusable"; disponiendo en el mismo sentido el artículo 37.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, aplicable por razón de orden temporal que la Administración competente "tiene el deber de iniciar el procedimiento de protección de la legalidad urbanística"si tiene conocimiento de cualquier acción u omisión que presuntamente vulnere la legalidad urbanística, una vez concluidas, en su caso, las actuaciones previas de averiguación de los hechos.

Este último inciso da también respuesta a otra de las alegaciones de la demanda, pues las actuaciones previas de comprobación, previstas en el artículo 36 RDUA, no forman parte del plazo a computar para evaluar si se ha producido o no la caducidad del expediente administrativo.

A tenor del artículo 21.2.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa en los procedimientos iniciado de oficio se contará "desde la fecha del acuerdo de iniciación"(19 de marzo de 2022), sin que desde entonces hasta la notificación al recurrente de la resolución definitiva de 15 de julio de 2022 haya transcurrido el plazo máximo del año fijado por el artículo 152.2 de la LISTA.

De otra parte, no cabe reprochar a la Administración autonómica la demora en la actuación de otra diferente, como es la municipal, ni ello es óbice como se ha dicho para que la primera pueda ejercitar una potestad pública fijada legalmente con carácter imperativo en tanto no medie prescripción para el caso de que estuviere sujeta a plazo.

Y desde luego tampoco cabe apreciar, como se suscita en la demanda, una demora en la iniciación del procedimiento por parte de la Administración actuante orientada a la aplicación al mismo de las previsiones de la LISTA en lugar de las de la LOUA. En primer lugar porque, remitiéndonos a lo dicho sobre la alegación de retroactividad de la primera, no se justifica en qué ha podido resultar beneficiada es Administración por la aplicación de una en vez de la otra. Y en segundo lugar porque la fecha y secuencia de las actuaciones previas autonómicas explican el inicio del expediente tras la entrada en vigor de la LISTA.

A tal fin debemos destacar: las Actas de inspección levantadas el 17 de marzo de 2021 ( NUM028) y el 13 de julio de 2021 ( NUM029); el requerimiento al Ayuntamiento de 17 de junio de 2021 y la respuesta municipal de 6 de julio siguiente; solicitudes de documentación e información de la Inspección Provincial al Registro de la Propiedad de Barbate de 9 de julio de 2021 y a la Agencia Tributaria de Andalucía en Cádiz de 26 de agosto de 2021; requerimiento de información dirigido por la Inspectora Provincial al Ayuntamiento el 15 de diciembre de 2021 en relación con el oficio municipal poniendo en conocimiento las actas de inspección y expedientes municipales respecto a las parcelas en cuestión, debiendo aportar en quince días la totalidad de las actas municipales referidas, y facilitar cualquier información de interés en relación con los hechos, y con si existe expediente abierto y su estado procedimental; ortografías de la aplicación informática Google Earth (la última de 20 de septiembre de 2021) y la del PNO del Instituto Geográfico Nacional; y fotografías tomadas mediante dron sobre vías públicas de 22 de noviembre de 2021.

Todas estas actuaciones y documentos debían ser valorados a través de los pertinentes informes técnico y jurídico a la hora de decidir sobre la posible incoación del expediente de protección de la legalidad urbanística junto a las decisiones de muy diversa índole anejas a esa decisión, como podían ser las relacionadas con la adopción de medidas provisionales, emitiéndose esos informes en los primeros días del mes de marzo de 2022 y acordándose la incoación por resolución de 19 de marzo de 2022.

Teniendo en cuenta que la entrada en vigor de la LISTA se produjo el 23 de diciembre de 2021, que previo a la incoación del expediente se llevaron a cabo las actuaciones mencionadas de comprobación de los hechos, que para informar y acordar sobre esa incoación del expediente debieron ser analizados y evaluados las actuaciones y documentos descritos algunos muy próximos en el tiempo a la referida entrada en vigor, que se trataba de una operación ciertamente compleja al tratarse de actos de parcelación urbanística de los que resultaban hasta doce lotes, llevándose a cabo actuaciones de urbanización, construcción, edificación e instalación, y de transformación del uso del suelo, y que junto a todo lo anterior debían elaborarse los meritados informes técnico y jurídico previos a la incoación del expediente, estimamos a partir de estos antecedentes que está suficientemente justificada esa incoación con posterioridad a iniciarse la vigencia de la LISTA en diciembre de 2021, siendo por ello esa legislación aplicable durante la tramitación del expediente de restablecimiento de la legalidad.

Rechazamos por último la pretendida vulneración del principio de confianza legítima. Desconocemos qué concreta actuación de la Administración demandada ha podido inducir pensar al recurrente en que la actuación que llevó a cabo podía ser ajustada a la ordenación territorial y urbanística. A ello se añade que como dirá la Sentencia de la Sala 3ª, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 18 enero 2016 dictada en el Recurso de Casación núm. 2628/2014 ese principio "supone una mandato dirigido a la Administración, no a los particulares, en el seno de las relaciones administrativas, que supone que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. De esta forma, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, pues lo contrario supondría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad",tal es nuestro caso.

NOVENO.- Lo alegado, finalmente, en torno a la ausencia de pie de recursos en la resolución de incoación del expediente NUM002 en orden a poder impugnar las medidas provisionales que en él se establecen, es irrelevante a los efectos de este procedimiento habida cuenta:

1º) Que esa omisión no impidió que el demandante, en su condición de propietario del lote 11, formulara recurso de reposición contra ese acuerdo de inicio en relación a a las medidas provisionales (folios 672 y ss del expediente) al punto que en escrito posterior de 7 de junio de 2022 (folios 896 a 898) solicitó que se suspendieran esas medidas provisionales ex artículo 117.3 de la Ley 39/2015. Por tanto ninguna indefensión material le generó la falta de información respecto a un recurso administrativo que finalmente planteó.

Y 2º) Que en todo caso esas medidas provisionales mantenían su vigencia hasta el dictado de la resolución definitiva de 15 de julio de 2022, por lo que si en ésta, como así fue ex artículo 151.3 LISTA, se adoptaron medidas definitivas que incluían el mantenimiento de las acordadas con carácter provisional, contra esa resolución definitiva ha de dirigir su disconformidad con las medidas en cuestión a través del pertinente recurso de alzada, como así hizo también.

Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso.

DECIMO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 (apartados 1 y 4) de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas, sin que las mismas puedan exceder por todos los conceptos de la cifra de 1.500 euros más lo que en su caso correspondiere por IVA.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

PRIMERO.- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho de la desestimación presunta del recurso de alzada formulado por D. Vicente frente a la resolución de 15 de julio de 2022 de la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio recaída en el Procedimiento de Restablecimiento de la Legalidad Urbanística nº 114/11/22/0084, por la que se ordenaba a todos los propietarios de la parcela NUM000 polígono NUM001 de Vejer de la Frontera la reposición de la realidad física alterada por la realización de actos de parcelación urbanística ilegal en suelo rústico, y se ordenaba al Sr. Vicente la reposición de la realidad física alterada de las actuaciones ejecutadas en el lote 11, mediante la demolición de instalaciones accesorias, vallado, portón de acceso, urbanización interior y promoción de una vivienda, y la retirada de los correspondientes residuos, debiendo asímismo reponer las plantas, árboles y arboledas y la configuración de los terrenos a su estado anterior con restauración de la cubierta vegetal.

SEGUNDO.- La parte recurrente fundamenta su recurso, en síntesis, en los siguientes argumentos: Previa) El principio de legalidad y el imperio de la Ley. Interdicción de la arbitrariedad por parte de la Administración. Tras la cita de los artículos 103.1 y 106.1 CE y 37 de la ley 39/2015 afirma que ni las actuaciones ni la resolución impugnada se han adecuado a la legalidad por lo que son nulas o anulables ex artículos 47 y 48 Ley 39/2015. A) Existencia de retroactividad desfavorable por aplicación de la LISTA y no la LOUA. Ausencia de tipo concreto aplicado en la antigua LOUA y ausencia de responsabilidad de los adquirentes. Una vez señalado que la parcelación y las construcciones realizadas con anteriores a la entrada en vigor de la LISTA, y una vez transcrita su Disposición Transitoria primera, mantiene que este caso es un claro ejemplo de retroactividad desfavorable teniendo en cuenta que la LISTA establece sanciones económicas más elevadas respecto de multas coercitivas, incumplimientos y responsabilidades subsidiarias y solidarias para los terceros implicados, que no establece la LOUA como resulta de lo dispuesto en el artículo 154.2 y 3 LISTA respecto al artículo 181.4 y 184.1 LOUA (multas coercitivas), en el artículo 172.2 LISTA respecto al artículo 183.4 LOUA (reducción del importe de la multa), y en el artículo 153.2.f) LISTA (excepción a la regla general del plazo para restablecer la legalidad ), no contemplando la LOUA la posibilidad de los tipos ahora perseguidos como ordenación del territorio o formación se asentamientos, ni las personas responsables son las mismas en una Ley que en otra. De otro lado debe existir una coordinación entre el procedimiento de restablecimiento de la legalidad y el sancionador (artículos 186 LOUA y 170.2 LISTA), siendo más desfavorables las consecuencias jurídicas de la LISTA que las de la LOUA como resulta de lo previsto en los artículos 161.8.a), 162.c) y 167.3 LISTA en relación con los artículos 207.4 y 208.3.c) LOUA. A ello se añade, con incidencia en la competencia directa para instruir el procedimiento, que la antigua LOUA no contemplaba la posibilidad de los tipos ahora perseguidos como ordenación del territorio o formación de asentamientos ni las personas responsables son las mismas en una Ley que en la otra (la LOUA no contemplaba a los adquirentes como personas responsables, cosa que sí hace la LISTA en su artículo 166.3), por lo que se incumple lo previsto en la DTª 1ª LISTA; debiendo regirse por la normativa anterior los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la LISTA ( DTª 1ª). Es indubitado que la construcción/parcelación que nos ocupa estaba concluida con bastante anterioridad a lo entrada en vigor de la LISTA, por lo que ha de estarse a la legislación aplicable al momento en que tuvieron lugar ex artículo 2.3 CC y DTª 1ª LISTA. El régimen de disciplina territorial y urbanística ha variado de la LOUA a la LISTA pues la primera sólo consideraba los actos de parcelación en suelo no urbanizable mientras que la LISTA amplía este supuesto y cataloga como muy grave los actos de segregación, fraccionamiento, división o parcelación contraria a la ordenación urbanística en cualquier clase y categoría de suelo. Asimismo la LISTA modifica el régimen de responsabilidades de las personas en este tipo concreto así como la prescripción de los supuestos en sus artículos 153.2.f), 158.1.c), 161.5 y 166.3, de plena aplicación a este supuesto, por lo que debe reiterarse el funcionamiento positivo supralegal de la irretroactividad de las normas punitivas desfavorables consagrada en los artículos 9.3 y 25.1 CE. El artículo 26.1 de la Ley 40/2015 por su parte habla de disposiciones sancionadoras y consagra la retroactividad in melius aclarando que se aplica a los casos en que se tipifique como infracción una acción que antes era impune o aumente un tipo ya existente, en que se agrave el castigo previsto anteriormente para un hecho que ya era punible, y en que se alague el plazo de prescripción de la infracción y de la sanción. Las resoluciones administrativas que apliquen retroactivamente una norma sancionadora desfavorable son nulas de pleno derecho y al lesionar un derecho susceptible de amparo constitucional ( artículo 25.1 CE) están incursas en la causa de nulidad del artículo 47.1.a) LPAC. B) Respecto de la competencia directa ejercida por la Junta de Andalucía y la aplicación de la LISTA. La compraventa data de 2018 y las obras de 2018 y 2019 con conocimiento municipal que levantó acta de inspección. 1º) Sustitución del ente municipal por la CCAA. El requerimiento previo de junio de 2021 se realizó al amparo del artículo 60 LBRL para en caso contrario iniciar el procedimiento la CCAA en sustitución, sustitución que debería haberse llevado a cabo de forma obligatoria por la Junta de Andalucía. Lo anterior debe ser puesto en relación con la DTª 1ª c) LISTA, poniéndose de manifiesto que el ente municipal hace dejación de sus funciones al no incoar procedimiento alguno a pesar de las obras ejecutadas, y que la CCAA tenía conocimiento de la inactividad manifiesta y de su existencia previa a la entrada en vigor de la LISTA sin llegar a desplegar la sustitución de las competencias municipales como era su obligación tras haberlo notificado al Ayuntamiento. 2º) Respecto de las competencias de la Junta de Andalucía. El Decreto 6/2019 de 11 de febrero (artículo 12.1) y 107/2019 de 12 de febrero ( artículo 6.2 y 3.h) y k))) sobre estructura de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio recogen competencias administrativas atribuidas en virtud de la LOUA y que tienen su fundamento en el Decreto 36/2014 de 11 de febrero (artículo 5.3.b), c) y d)). Y en la misma línea es destacable que las visitas de inspección se realizaron antes de la aprobación de la LISTA amparándose en la ya derogada LOUA donde la Junta de Andalucía no tenía las competencias directas ahora esgrimidas al albur del artículo 158 LISTA. Dado su carácter reglamentario aquéllas Ordenes y Decretos no pueden ir más allá de las actuaciones competenciales dadas por la Ley a la que se limitaron a desarrollar (LOUA), no pudiendo dar un Decreto unas competencias (incoación directa por parte de la Junta de Andalucía, que no tenia en virtud de la LOUA) sin tan siquiera haberse modificado dicho Decreto a fin de poder incluir las nuevas competencias dadas por la LISTA. C) Respecto del principio de legalidad y la tipificación realizada. El artículo 158.1.c) LISTA regula la competencia autonómica directa en esta materia, y el instructor del expediente afirma que su objeto es la división de la parcela matriz NUM000 del polígono NUM001 en diferentes lotes en relación con los artículos 91.1 y 7, 161.5.b) y 161.8.a) de la misma Ley. No está conforme la parte actora con esa calificación realizada por el instructor por lo ya alegado sobre la irretroactividad de la norma y porque aun entendiendo aplicable la LISTA el tipo aplicado no se ajusta a los hechos descritos, vulnerándose el principio de tipicidad del artículo 27 de la Ley 40/2015. Así, en relación con el tipo descrito en el artículo 158.d) de la LISTA, del vuelo de 2019 aportado se desprende que no existen en el lote referido actos que puedan inducir a nuevos asentamientos no habiéndose ejecutado ningún acto desde al menos 2018/2019, encontrándose los asentamientos más que materializados durante la vigencia de la LOUA. Tampoco se fija ni especifica cuál es la superficie que se tiene en cuenta a fin de determinar la categoría de asentamiento, ni el número de parcelaciones o construcciones, ni si existe una ratio de edificaciones consolidadas, lo que implica una inseguridad jurídica no ajustada a derecho en un procedimiento sancionador. Ese concepto de asentamiento ha sido desarrollado por el artículo 24 del Reglamento de desarrollo de la LISTA aprobado por Decreto 550/2022, el cuál sin embargo no puede ser aplicado retroactivamente en perjuicio del infractor. Por los mismos hechos no resultan de aplicación los artículos 161.5.b) y 161.8.a) LISTA al no haber desarrollado la parte actora actividad alguna que afecte al sistema de asentamientos ni incidir en la ordenación del territorio. Y subsidiariamente tampoco las obras ejecutadas son de imposible legalización, pues conforme a los artículos 220 y ss de la LISTA en relación con sus artículos 151 y 152.6 las actuaciones son perfectamente legalizables. Igualmente hay que tener en cuenta lo preceptuado en el artículo 20 (sobre identificación y delimitación de edificaciones irregulares en suelo no urbanizable para su incorporación al planeamiento general) del actual Decreto-Ley 3/2019 de 24 de septiembre; mientras que el anterior Decreto 2/2012 de 10 de enero preveía que en el caso de la parcelación urbanística que no haya alcanzado el grado de consolidación suficiente para ser considerada como asentamiento urbanístico las edificaciones incluidas en ella podría acogerse al régimen de las edificaciones aisladas, mientras que para el caso de que se haya consolidado como tal correspondería al PGOU decidir sobre su integración en al ordenación urbanística a efectos de su regularización, aproximándose más nuestro caso al de las edificaciones aisladas por encontrarnos ante edificaciones o agrupaciones de edificaciones que no llegan a constituir un asentamiento. En consecuencia no puede compartirse la competencia y tipificación realizada -entendida según la jurisprudencia como la precisa definición de la conducta que la ley considera constitutiva de la infracción, y que enlaza estrechamente con el principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 CE- teniendo en cuenta además que el artículo 27.4 de la Ley 40/2015 proscribe con carácter general la analogía. D) Respecto de las actas de inspección y la subordinación al Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo aprobado por la Orden de 20 de abril de 2017 por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020. La Orden en cuestión se amparaba competencialmente en una ley derogada (la LOUA) que ratificaba la competencia autonómica en esta materia no directa, sino subsidiaria a la del municipio. De otro lado, esa Orden establecía en su apartado segundo las líneas prioritarias de intervención del Plan General de Inspección en las que no se aludía a los suelos no urbanizables sin protección ni zona de influencia de litoral como es el caso de autos, hecho que ha de ponerse en relación a las competencias inspectoras en función al Decreto 225/2008 de 26 de diciembre destacando sus artículos 16.1 y 17.1 junto al artículo 149.1 LISTA. Las actas de inspección de 17 de marzo de 2021 que dan lugar a este procedimiento son anteriores a la Orden de Servicio de inicio de actuaciones inspectoras de 2 de junio de 2021 que es supuestamente la que ha de habilitar la actuación inspectora. Por lo tanto la inspección realizada que dio lugar a la incoación del expediente no se ajusta a Derecho dada la falta de habilitación de la Orden. A mayor abundamiento de lo anterior las visitas de inspección se realizaron con anterioridad a la aprobación de la LISTA amparándose en la ya derogada LOUA donde la Junta de Andalucía no tenía las competencias directas ahora esgrimida al albur del art. 158. La clasificación del suelo objeto de inspección e incoación no tiene las mismas posibilidades de desarrollo y legalización de las edificaciones existentes ahora que con la LOUA, por lo que la inspección no se puede ceñir a los mismos parámetros; los preceptos legales autonómicos que atribuían a la Administración autonómica el ejercicio subsidiario de potestades de disciplina urbanística (que era la vigente al realizar el plan de inspección y la propia inspección) fue declarada inconstitucional por la STC 154/2015 de 9 de julio; y tanto de las Ordenes emanadas de la Consejería y los planes de inspección al amparo de la LOUA, como actos reglamentarios, no pueden ir más allá de la propia ley que les dio amparo (la LOUA) ex artículos 47.2 y 128 de la Ley 39/2015, por lo que no puede pretenderse que la Orden que aprueba el plan general de inspección otorgue al amparo de la LISTA más competencias que con la LOUA. E) Principio de buena administración y la caducidad desde las actuaciones previas. Las actuaciones previas son de 2017 constatándose las construcciones por el Ayuntamiento al año siguiente, y la incoación del expediente tuvo lugar en marzo de 2022 ya con la LISTA, por lo que de acuerdo con lo antes mencionado a la inactividad municipal se une la ausencia de sustitución por la Junta de Andalucía, pudiendo afirmarse por tanto que las actuaciones no se ajustan a lo preceptuado para la buena administración. Las actuaciones previas vienen reguladas en el artículo 55 de la ley 39/2015, debiendo ponerse en relación con el instituto de la caducidad que dentro de los procedimientos incoados de oficio es un vicio de nulidad ( artículo 25.1.b) de la misma Ley). La regla general es que el plazo de las actuaciones previas del artículo 55 LPAC no afecta al plazo de caducidad del procedimiento, pero este tiempo no es ilimitado, no pudiendo prolongarse mucho de manera fraudulenta a fin de adicionarlo artificiosamente al de caducidad del procedimiento. En este caso ha de entenderse conculcado el principio de buena administración dado el tempo transcurrido, y a la luz de la jurisprudencia que cita es de aplicación al expediente el instituto de la caducidad dado que las actuaciones previas al procedimiento han de computar a dichos efectos al realizarse con el fin de obtener una ventaja evitando que corra el tiempo del procedimiento o alargando indebidamente el mismo, más cuando ha supuesto un cambio competencial que la Administración ha usado para incoar el expediente. F) Sobre el proceder de la Administración actuante y la ausencia de buena fe. A tenor de lo ya expuesto se ha producido una desviación del procedimiento al utilizar un procedimiento administrativo distinto al legalmente establecido (incoación vía competencia directa ante la sustitución o la competencia municipal) con el fin de salvar ciertos trámites y controles que pueden resultar molestos para la Administración (evitar la sustitución local y actuar mediante competencia directa), actuando la demandada en contra de los principios de buena fe y confianza legítima consagrados en el artículo 3 de la Ley 40/2015, siendo la Administración actuante la única beneficiada de su inactividad al esperar a resolver una cuestión de 2018 (cuando no podía actuar motu proprio salvo vía sustitución) en el año 2022, incurriendo en fraude de ley ( artículo 6.4 CC) al perseguir un resultado prohibido por el ordenamiento o contrario a él de manera que para eludir la LOUA se busca por un medio indirecto la protección de la LISTA (ley de cobertura). G) Ausencia de pie del pie de recursos en la incoación del expediente NUM002. Ese acuerdo de incoación que ordena las medida provisionales de precinto y paralización de actos y usos no cuenta con un faldón de recursos pese a ser un acto de trámite cualificado que produce perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos dado que coarta el acceso a una propiedad privada en la que no existe ejecución de acto alguno que se esté desarrollando, siendo ese pie de recurso obligado al realizar la notificación a tenor de lo previsto en el artículo 40.2 de la Ley 39/2015 de suerte que su ausencia determina que se considere defectuosa esa notificación, encontrándonos ante un supuesto de anulabilidad del artículo 48 de la misma Ley.

La defensa autonómica opone: A) Legitimación de la Junta de Andalucía. Las actuaciones objeto de este expediente dentro del ámbito de actuación del Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020 aprobado por Orden de 20 de abril de 2017, prorrogado por su Disposición 6ª. Teniendo en cuenta lo anterior, y que las actuaciones de referencia podían revestir el carácter de infracciones urbanísticas graves o muy graves de conformidad con el artículo 207.3 y 4 LOUA, se requirió el 17 de junio de 2021 al Ayuntamiento de Vejer de la Frontera conforme al artículo 60 LBRL para que en un mes adoptara las medidas de protección de la legalidad urbanística y sancionadoras previstas en la LOUA, y acordara la suspensión de las obras ex artículo 181 de esa Ley, todo ello teniendo en cuenta que los hechos suponían una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente y agricultura según resulta del artículo 148.1.3 CE y de los artículos 28, 37.1.20º, 48, 56 y 57 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Sin embargo el 7 de julio de 2021 se recibió oficio de la Alcaldía de Vejer reconociendo la existencia de la parcelación y la proliferación de viviendas irregulares que estaban dando lugar a la formación de nuevos asentamientos, pero manifestando su imposibilidad de ejercitar las competencias debidas en la materia por carecer de medios no obstante admitir que en la parcela de referencia se había realizado en 2018 un acta de inspección. Se han cumplido por tanto las previsiones del artículo 60 LBRL; se ha justificado la afectación directa a competencias autonómicas manifestada también por formarse parcelaciones urbanísticas que puedan inducir a nuevos asentamientos en suelo no urbanizable; y en todo caso el procedimiento se ha iniciado bajo la vigencia de la Ley 7/2021 de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) teniendo en cuenta lo previsto en su artículo 158.1. B) No caducidad de las actuaciones. La Administración autonómica ha tramitado y resuelto expedientes de disciplina urbanística en el polígono NUM001 de Vejer de la Frontera pero sobre parcelas distintas a la de autos, respecto de la que el primer acta de inspección se levantó el 17 de marzo de 2021, estando justificada la demora en la incoación del procedimiento en marzo de 2022 por razón de su complejidad si bien la misma tuvo lugar dentro del plazo de los artículos 185.1 LOUA y 153.1 LISTA teniendo en cuenta que las obras se iniciaron entre abril de 2018 y julio de 2019; y ello sin perjuicio de que la acción es imprescriptible cuando se trata de actos de parcelación en suelo rústico según el artículo 153.2 LISTA. Se ha cumplido asimismo el plazo de un año para resolver y notificar ex artículo 152.2 de la misma Ley. C) Validez del acuerdo de inicio del procedimiento de legalidad urbanística. La notificación de ese acuerdo tuvo lugar el 5 de abril de 2022 según actas de inspección, concediéndose a los interesados un plazo de 15 días para alegaciones (artículo 47.1 RDUA), presentando la representación letrada del actor a lo largo de ese mes dos escritos de alegaciones en donde además indicaba como domicilio para notificaciones el despacho Silva Muñoz & Asociados; y asimismo en los meses de mayo y junio siguientes presentó nuevos escritos contra las medidas provisionales adoptadas en el lote reiterando las alegaciones formuladas frente al acuerdo de inicio; por lo que ninguna indefensión se le ha causado al poder ejercer la defensa de sus intereses y aportar y recibir cuanta documentación ha sido necesaria para ello. A mayor abundamiento la previsión del recurso está recogida expresamente para el caso de las medidas provisionalísimas del artículo 56.2 LPACAP, no así para el caso de que las mismas se adopten después de iniciarse el procedimiento, supuesto que nos ocupa; no previendo tampoco el artículo 153.3 LISTA la posibilidad de recurrir el acto de precinto. Además el acuerdo de inicio no es en sí mismo susceptible de recurso, no siendo pacífica la admisibilidad de recursos sobre medidas provisionales no previstas por la normativa, si bien en este caso, como expresó la resolución finalizadora del procedimiento, la práctica totalidad de los precintos interpuestos en los lotes de los recurrentes fue retirada ante la eventualidad de que pudieran constituir residencia habitual de los mismos. D) Conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas. Existencia de parcelaciones urbanísticas no compatibles con la ordenación urbanística. Alega en este apartado: 1º) Estamos ante un procedimiento de legalidad urbanística de distinta naturaleza al sancionador que ha de sustanciarse contra quien en cada momento sea propietario de la finca objeto del expediente con independencia de que haya sido su autor material o no (artículos 27.1 TRLSRU, 147.3 LISTA y 39.5 RDUA), por lo que todos los condueños de la finca donde se han realizado los actos ilegales están obligados a cumplir las órdenes de restablecimiento que pudieran adoptarse. 2º) En concordancia con lo previsto en el artículo 91.2 LISTA en este caso la parcelación se ha instrumentalizado mediante contratos proindiviso de venta de porciones de terreno en el que se señala en un plano adjunto el lote correspondiente a cada título. 3º) De la documentación obrante en el expediente se desprende que las obras son incompatibles con la ordenación urbanística y de imposible legalización al tratarse de una parcelación urbanística en suelo no urbanizable, por lo que sólo cabe el restablecimiento del orden jurídico perturbado mediante la reposición de la realidad física alterada ( artículos 16.2 TRLSRU, 20.b) y 51.1.b), 2 y 7 LISTA. Y 4º) Conforme al artículo 24 de la Ley 19/1995 de modernización de las explotaciones agrarias en relación con el artículo 5.1.3 del PGOU de Vejer de la Frontera estamos ante actos y divisiones nulas al dividirse la parcela en lotes o parcelas con superficies resultantes inferiores la unidad mínima de cultivo prevista en la resolución de 4 de noviembre de 1996 de la Dirección General de Desarrollo Rural y Actuaciones Estructurales.

TERCERO.- La lógica procesal impone dar respuesta en primer término al motivo de impugnación de orden formal relativo a la falta de competencia de la Administración autonómica para tramitar y resolver el expediente, pues su eventual estimación haría innecesario entrar a conocer de las restantes cuestiones suscitadas en la demanda.

Por lo que hace al acuerdo de incoación del expediente fue adoptado -al igual que la resolución definitiva en primera instancia- por la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio en fecha 19 de marzo de 2022. Y la competencia de ese órgano para tramitar y resolver el expediente resulta de lo dispuesto en el artículo 6.3.k) del Decreto 107/2019, de 12 de febrero, para entonces vigente, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, a tenor del cuál se atribuye a esa Secretaría General la "tramitación de los procedimientos....de protección de la legalidad en materia de ordenación del territorio y urbanismo que corresponden a la Comunidad Autónoma, la adopción de las medidas para la restauración de la realidad física alterada,así como la adopción de medidas cautelares y la imposición de multas coercitivas, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las entidades locales".

Este Decreto mantuvo su vigencia hasta su derogación en virtud de Decreto 160/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda, no aplicable al caso en tanto que posterior tanto al referido acuerdo de incoación como a la resolución definitiva de 15 de julio de 2022.

CUARTO.- En lo que respecta al ejercicio de esa competencia por subrogación, ante la inactividad municipal, lo que dispone el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), es que "Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local".

Como dirá el Tribunal Constitucional en Sentencia de Pleno núm. 11/1999 de 11 febrero recaída en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 835/1991, el artículo 60 LBRL "permite la sustitución hipotética de la Entidad local cuando se dé una pasividad en el cumplimiento de las obligaciones que la Ley le imponga...se trata de casos de incumplimiento de obligaciones legales que no se substancian en actos o acuerdos antijurídicos, sino en la mera y simple inactividad o parálisis funcional como hecho";mientras que la Sentencia, también del Pleno del Tribunal Constitucional, núm. 2140/1993 dictada en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 2140/1993, razona por su parte que: "A tal fin no es improcedente insistir, una vez más, en que es constitucionalmente posible que existan controles de legalidad sobre los entes locales llevados a cabo por el Estado o por las Comunidades Autónomas dentro de los requisitos y límites establecidos desde la STC 4/1981, de 4 de febrero , F. 3, y reiterados, entre otras, en la STC 27/1987, de 27 de febrero , F. 2, dado que «este Tribunal ha considerado que los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las corporaciones locales» ( STC 213/1988, de 11 de noviembre , F. 2). Mediante tales controles se pretende garantizar que el ejercicio por las corporaciones locales de sus competencias no vaya en detrimento de las del Estado o de las propias de las Comunidades Autónomas.

En este sentido el art. 60 LBRL ...no establece una sustitución o subrogación orgánica general, ésta sí incompatible con la autonomía local, sino una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate.....el art. 60 LBRL exige expresamente un incumplimiento cualificado, habida cuenta de que debe afectar al ejercicio de competencias estatales o autonómicas....la dicción expresa del art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 cede necesariamente ante las previsiones del art. 60 LBRL , en cuanto reflejo de la garantía constitucional de la autonomía local.".

Tomando como referentes, pues, el respeto al principio de autonomía local constitucionalmente garantizado, así como la competencia primigenia que en materia de protección de la legalidad urbanística se atribuye a los Ayuntamientos por parte de la legislación de índole urbanístico en nuestra comunidad autónoma, la aplicabilidad de lo previsto en el artículo 60 LBRL comporta (junto a los condicionantes de orden temporal): de una parte, que el requerimiento que se realice al Ayuntamiento se refiera clara y explícitamente a hechos y actuaciones concretas y específicas; de otra, que el incumplimiento de sus obligaciones -impuestas directamente por la ley- sea manifiesto y persistente; y en tercer término, que el procedimiento incoado en virtud de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 60 LBRL se refiera precisamente a las actuaciones objeto del requerimiento que en su momento se llevó a cabo.

En el caso de autos consta en el expediente comunicación de "Requerimiento expedientes disciplina" de 17 de junio de 2021 del Secretario General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio dirigido a la Alcaldía del Ayuntamiento de Vejer de la Frontera, por el que se le formula requerimiento a los efectos previstos en el artículo 60 LBRL.

En él se alude a que en visitas de inspección se ha constado la ejecución de actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación del uso del suelo que pueden ser contrarios a la ordenación territorial y urbanística, en las parcelas NUM003, NUM004, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM000, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015, NUM016, NUM017, NUM018, NUM019, NUM020 ( NUM021) y NUM022 del polígono NUM001; y NUM023 del polígono NUM024; todas ellas de Vejer de la Frontera (Cádiz), acompañando Anexo descriptivo de las actuaciones infractoras, en concreto de las efectuadas en la parcela NUM000 que se ha dividido en doce lotes, y destacando que en la totalidad de los caso señalados se constata por los inspectores "el ingente peligro de formación de nuevos asentamientos con la consiguiente demanda de servicios impropios del suelo no urbanizable y el aumento del riesgo de insalubridad y falta de seguridad ciudadana sobre el ámbito".

A partir de lo anterior, y habida cuenta de que las actuaciones de referencia pueden revestir el carácter de infracciones urbanísticas graves o muy graves, de conformidad con el artículo 207.3 y 4 de la LOUA, "se le requiere para que en el plazo de un mes desde la recepción de este escrito proceda a la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística y de carácter sancionador previstas en los Título VI y VII de la LOUA, debiendo comunicar a esta Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo las Resoluciones que se dicten.

Especialmente se le requiere, ya que se trata de obras en curso, para que adopte de manera inmediata la medida cautelar de paralización de las obras prevista en el artículo 181 de la LOUA y en el art. 42 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, debiendo acreditar a este Centro Directivo la comprobación de la efectiva paralización"

Y se informa seguidamente que "de conformidad con el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , así como los preceptos de la normativa urbanística citados, si en el plazo de un mes desde la recepción de este escrito ese Ayuntamiento no inicia los correspondientes procedimientos de protección de la legalidad urbanística y sancionador, se procederá por esta Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio a iniciar dicho procedimiento, en sustitución de esa entidad local.

Todo ello, por cuanto los hechos descritos suponen una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente y agricultura, entre otras, de conformidad con los artículos 148.1.3 CE y 48, 56.3 y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los términos de la STC 57/2015, de 18 de marzo de 2015 , que establece que cuando concurren intereses supramunicipales por sus valores ambientales, territoriales y ecológicos trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y queda legitimada la intervención autonómica.".

La respuesta a dicho requerimiento fue dada el 6 de julio de 2021 por el Alcalde de Vejer de la Frontera. Cita en primer lugar las actas de inspección que constan en las Dependencias municipales para cada parcela y un solo expediente NUM025 incoado a Maribel en relación la parcela NUM022 y acuerda:

"PROCEDASE en el marco de los principios de cooperación y colaboración interadministrativa que debe presidir las relaciones entre Administraciones Públicas a la actuación subsidiaria de la Inspección Urbanística de la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, en materia de Protección de la Legalidad Urbanística y sancionadora, incluida la suspensión cautelar de las obras, en relación con los actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación del uso del suelo que vienen ejecutándose en la parcela NUM023 del polígono NUM024, así como en las parcelas NUM003, NUM004, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM000, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015, NUM016, NUM017, NUM018, NUM019, NUM020 ( NUM021) y NUM022 del polígono NUM001, del Polígono catastral NUM001 del Núcleo Rural de El Palmar.

Y ello por cuanto el Area de Urbanismo y Medio Ambiente de este Ayuntamiento carece de los medios del personal suficiente y adecuado en el servicio de Disciplina Urbanística, para dar una respuesta rápida y eficaz a la situación de descontrol e indisciplina urbanística que se viene padeciendo en los últimos años en el Núcleo Rural de El Palmar de esta localidad, en el que la proliferación de viviendas irregulares están dando lugar a la formación de nuevos asentamientos urbanísticos demandantes de servicios y suministros urbanos incompatibles con la clasificación del suelo que impera en la zona (suelo no urbanizable).

Esta Alcaldía entiende legitimada la actuación subsidiaria de la Administración Autonómica sin afectar a la Autonomía Municipal constitucionalmente garantizada, en atención a los sensibles valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que concurren en los terrenos afectados, valores que hacen que nos encontremos ante un territorio especialmente protegido por la planificación territorial y urbanística, cuya tutela y protección corresponde no sólo a los Municipios, sino también a la Junta de Andalucía de acuerdo con la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, concretamente los artículos 56.5 , 37.1.20 º y 28 , entre otros".

A partir de estos antecedentes podemos concluir que concurren en el supuesto de autos los presupuestos fijados por el artículo 60 LBRL en orden a su aplicación teniendo en cuenta -como ya se avanzó-: que el requerimiento autonómico se refiere a hechos y actuaciones concretas y específicas, incluyendo las verificadas en la parcela NUM000 polígono NUM001 que nos ocupa; que la inactividad municipal es clara al no proceder a la incoación y tramitación de expediente de protección de la legalidad urbanística derivada de los hechos que le fueron comunicados, y eran ya conocidos por el Ayuntamiento, por falta de medios personales y materiales; y que el procedimiento finalmente tramitado por la Administración autonómica se refiere a las actuaciones objeto de ese requerimiento.

La forma y contenido de los requerimientos se adecúa por tanto a las previsiones del artículo 60 LBRL alcanzando la finalidad legalmente prevista, no siendo discutida por la Corporación municipal. Y en cuanto al hecho de que los requerimientos le sean dirigidos a la Alcaldía obedece: con carácter general, al hecho de que es el órgano al que conforme al artículo 21 LBRL corresponde dirigir el gobierno y la administración municipal y representar al ayuntamiento, así como las competencias que se asignen al municipio y no estén atribuidas legalmente a otros órganos municipales; y con carácter específico en el ámbito urbanístico, a que el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, atribuye precisamente en sus artículos 42 y 43 a las Alcaldías la competencia para adoptar medidas cautelares o definitivas en orden a restaurar y restablecer la legalidad urbanística vulnerada.

Lo anteriormente razonado (en relación con la actuación administrativa previa al inicio del expediente) lo es sin perjuicio de que en todo caso, a la fecha de incoación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad (19 de marzo de 2022) estaba ya en vigor la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) que en su artículo 158.1.c) establece ya expresamente la competencia directa -no por subrogación- de la Administración autonómica para el ejercicio de potestades disciplinarias para supuestos como la de autos, disponiendo al efecto que: "La Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencia directa para el restablecimiento de la legalidad ante las actuaciones que vulneren la ordenación territorial. Se entiende que inciden en la ordenación territorial los actos y usos que afecten a:...c) El sistema de asentamientos, a través de la realización de actos que puedan inducir a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico...".Debiendo tenerse en cuenta que en virtud de lo previsto en la Disposición transitoria primera de la LISTA esta Ley "será de aplicación íntegra, inmediata y directa desde su entrada en vigor".

QUINTO.- Sobre la alegada existencia de retroactividad desfavorable por aplicación de la LISTA y no la LOUA.

Establece la Disposición transitoria primera de la LISTA, en su regla c) 2ª, que "El ejercicio de las potestades de restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística y sancionadoras, en aplicación de lo dispuesto en la presente Ley, no podrá amparar supuestos de retroactividad desfavorable para el presunto infractor".

A la hora de articular y desarrollar este motivo de impugnación la parte actora se refiere a cuestiones que relaciona con ese principio de retroactividad pero que son ajenas a este litigio en tanto que no se corresponden con la naturaleza y objeto del expediente y resolución que nos ocupa, como son las relativas a la cuantificación de multas coercitivas, a responsabilidades subsidiarias o solidarias de terceros, a la reducción del importe de las multas, a la tipificación de infracciones, a la determinación de las personas responsables de esas infracciones, o a la tramitación de procedimientos de carácter sancionador.

Sólo lo relativo a la previsión del artículo 153.2.f) LISTA (excepción a la sujeción a plazo de la acción para restablecer la legalidad para casos de "Las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, salvo las que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado 1 de este artículo")tiene que ver con el ámbito de procedimientos como el aquí estudiado; pero esta misma previsión ya se establecía en LOUA, concretamente en su artículo 185.2.A).

Al final concluye refiriéndose a la irretroactividad de disposiciones sancionadoras, cuando lo cierto es que el procedimiento de restablecimiento de la legalidad adolece de ese carácter pues no tiene una naturaleza y finalidad punitiva, pues constituye su único objetivo adecuar la situación generada a la legislación urbanística y territorial aplicable.

SEXTO.- Sobre el principio de legalidad y la tipificación realizada.

Nos remitimos a lo dicho sobre la aplicabilidad y retroactividad/irretroactividad de la LISTA, refiriéndose el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a un principio, el de tipicidad, de la potestad sancionadora.

Sorprende que la parte actora cuestione que la parcelación que nos ocupa pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico (artículo 158.1.c) LISTA) si se atiende a lo actuado en la parcela NUM000 que comprende: 1º) como elementos comunes: su división en doce lotes, algunos de ellos además con sublotes, la ejecución de un carril interno de acceso a los lotes perpendicular al carril principal exterior, y la eliminación de capa vegetal y movimientos de tierra; y 2º) como elementos privativos: la ejecución en esos lotes o sublotes de viviendas (hasta once), piscinas, vallados y anexos; a lo que se unen numerosas parcelaciones urbanísticas llevadas a cabo en otras parcelas del polígono NUM001 en el que se inserta la parcela NUM000.

El número de subparcelas resultantes de la parcelación, la tipología y características de las edificaciones y construcciones ejecutadas, el cerramiento individual de cada lote, y su superficie inferior a la unidad mínima de cultivo, permiten concluir una clara vocación residencial permanente en el tiempo, y la consiguiente conformación de un núcleo poblacional.

Frente a lo que se afirma en la demanda, se describen en el acuerdo recurrido, uno a uno, el grado de ejecución de las actuaciones llevadas a cabo en cada uno de los lotes resultantes de la parcelación y la data de las mismas dentro del periodo que va del año 2017 al 2022, encontrándose aún en este último año alguna de ellas pendiente de terminar, caso del lote 1A; identificándose además individualizadamente las ejecutadas en cada uno de los doce lotes.

Reiteramos la improcedencia de la cita de los artículos 161.5.b) y 161.8.a) de la LISTA, sobre infracciones administrativas, y del principio de tipicidad, pues no estamos ante un procedimiento sancionador.

De acuerdo con los artículos 151.1 y 152.6 LISTA "Ante actuaciones realizadas sin licencia o título habilitante exigido por esta Ley o contraviniendo sus términos, la Administración acordará su legalización o impondrá las medidas necesarias para adecuar la realidad a la ordenación territorial y urbanística, según resulten o no conformes con ella";y "Si de la tramitación del procedimiento se infiere que las obras o usos pudieran ser compatibles con la ordenación vigente, se concederá a los interesados un plazo de dos meses para que insten la legalización mediante la solicitud del correspondiente título habilitante preceptivo o procedan a ajustar las obras o usos al título otorgado...".

Pues bien, como el acuerdo impugnado razona, y la parte actora no ha desvirtuado, las actuaciones analizadas son ilegalizables teniendo en cuenta: 1º) que resultan contrarias a las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Vejer de la Frontera, en particular a sus artículos 5.1.4 y 5.1.6, que prohíben las parcelaciones y cualquier edificación en suelo rústico no compatible con el uso y destino rústico de esta clase de suelo definido en el artículo 21.1 LISTA ("usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización razonal de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica"); 2º) que conforme a los artículos 16.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, 91.7 LISTA y 52 RDUA está prohibida la parcelación urbanística en este tipo de suelos; y 3º) que las construcciones, edificaciones e instalaciones existentes en cada uno de los lotes también contravienen el régimen del suelo rústico recogido en los artículos 20 y ss de la LISTA por los motivos particulares que se exponen.

Insistimos por lo demás en que a tenor del artículo 151.1 LISTA (también del artículo 45 RDUA) la decisión -reposición o legalización- en torno al restablecimiento del orden jurídico perturbado dependerá de si las obras o uso son conformes, compatibles, o no con la ordenación vigente; por lo que no cabe invocar su tratamiento como edificaciones irregulares o aisladas a efectos del anterior Decreto 2/2012 de 10 de enero o del posterior Decreto-Ley 3/2019 de 24 de septiembre cuando no han sido incorporadas con tal condición al planeamiento aplicable.

SEPTIMO.- Respecto de las actas de inspección y la subordinación al Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo aprobado por la Orden de 20 de abril de 2017 por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020.

Sin perjuicio de que a la fecha de la citada Orden de 20 de abril de 2017 o de las actuaciones inspectoras de marzo y julio de 2021 no estuviera en vigor la LISTA con la competencia directa que de ella deriva en favor de la Administración autonómica para la tramitación de procedimientos como el de autos, ello no es óbice para considerar que con anterioridad a ella, esto es, vigente la LOUA, y como se consignó en el requerimiento de actividad dirigido al Ayuntamiento, los hechos en el descritos suponían una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente y agricultura, entre otras, de conformidad con los artículos 148.1.3 CE y 48, 56.3 y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los términos precisamente de la STC 57/2015, de 18 de marzo de 2015, invocada por la parte actora que establece que cuando concurren intereses supramunicipales por sus valores ambientales, territoriales y ecológicos trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y queda legitimada la intervención autonómica.

También esta Sala se ha pronunciado en el sentido indicado en distintas Sentencias en las que expresábamos que no ofrece duda que la inactividad municipal afecta al ejercicio de competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en términos del artículo 60 LBRL. Al efecto debe tenerse en cuenta que a tenor de lo previsto en el artículo 10.1.A).h) de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) "la especificación de las medidas que eviten la formación de nuevos asentamientos" forma parte de la ordenación estructural del término municipal cuya aprobación, en el ámbito del planeamiento general o sus innovaciones, corresponde a la Administración autonómica según el artículo 31.2.B).a) de la misma Ley. Y que en el caso de autos nos encontramos ante una parcelación urbanística en suelo no urbanizable con riesgo de formación de nuevos asentamientos.

Y lo anterior es sin perjuicio, además, de la competencia que, también con carácter exclusivo, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materias de "agricultura, ganadería y desarrollo rural" o de "las previsiones sobre emplazamientos de infraestructuras y equipamientos, la promoción del equilibrio territorial y la adecuada protección ambiental" (artículos 48.1 y 56.5 del Estatuto de Autonomía), que podrían verse afectadas ante una actuación parcelatoria que comporta el peligro de dotar al suelo no urbanizable de un destino distinto a su destino natural, rural; "una demanda de servicios y suministros urbanos incompatibles con la clasificación del suelo que impera en la zona (suelo no urbanizable)".

De otra parte, la Orden de 20 de abril de 2017, por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020, sí incluye en su apartado segundo entre las denominadas "líneas prioritarias de intervención del Plan General de Inspección",actuaciones inspectoras como las de autos al referirse en su letra b) a la protección del patrimonio territorial de Andalucía, "en particular mediante la prevención de la formación de asentamientos urbanísticos no previstos en el planeamiento urbanístico general y los procesos de parcelaciones ilegales, de forma que se considerarán prioritarias aquellas actuaciones preventivas o cautelares que tengan por objeto frenar procesos de consolidación urbanística en curso, en suelos no urbanizables,especialmente en las redes supramunicipales de espacios libres y demás zonas de protección territorial establecidas por los instrumentos de ordenación del territorio".

Las actas de inspección de 2021 se emiten bajo la vigencia de ese Plan General de Inspección, a lo que se une la adopción el 2 de junio de 2021 de una Orden de inicio de actuaciones inspectoras del Secretario General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio aplicable a las actuaciones inspectoras documentadas en actas de julio de 2021 y abril de 2022, encontrándose entre estas últimas las actas de inspección NUM026 de 5 de abril de 2022 y NUM027 de la misma fecha, referidas precisamente al Lote 11 propiedad del demandante.

Reiteramos por último -en el mismo sentido expuesto en torno a la alegación de aplicación retroactiva de la LISTA- que la demanda adolece de una argumentación detallada en torno a en qué medida la aplicación de esa Ley le resulta más beneficiosa que la LOUA en orden a la legalización de las edificaciones existentes por mor de la clasificación del suelo (no urbanizable común/rural) objeto de inspección, siempre tomando en consideración las circunstancias particulares de las actuaciones parcelatorias y edificatorias y usos llevadas a cabo sobre la parcela NUM000, y sobre el lote de su titularidad.

OCTAVO.- Sobre el principio de buena administración y la caducidad de las actuaciones previas.

La actora toma como referencia el momento en que el Ayuntamiento conoce la actividad parcelatoria, obviando que el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad (mediante la incoación, trámite y resolución del procedimiento), así como la actuación inspectora de la que trae causa, proceden de la Administración autonómica, y precisamente ante la inactividad municipal pese al requerimiento que se le hizo.

De otra parte, la tardanza de la Administración competente en actuar no impide su actuación, pues como establece el apartado 2, en relación con el 1.c) de artículo 147 LISTA, el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística es "inexcusable"; disponiendo en el mismo sentido el artículo 37.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, aplicable por razón de orden temporal que la Administración competente "tiene el deber de iniciar el procedimiento de protección de la legalidad urbanística"si tiene conocimiento de cualquier acción u omisión que presuntamente vulnere la legalidad urbanística, una vez concluidas, en su caso, las actuaciones previas de averiguación de los hechos.

Este último inciso da también respuesta a otra de las alegaciones de la demanda, pues las actuaciones previas de comprobación, previstas en el artículo 36 RDUA, no forman parte del plazo a computar para evaluar si se ha producido o no la caducidad del expediente administrativo.

A tenor del artículo 21.2.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa en los procedimientos iniciado de oficio se contará "desde la fecha del acuerdo de iniciación"(19 de marzo de 2022), sin que desde entonces hasta la notificación al recurrente de la resolución definitiva de 15 de julio de 2022 haya transcurrido el plazo máximo del año fijado por el artículo 152.2 de la LISTA.

De otra parte, no cabe reprochar a la Administración autonómica la demora en la actuación de otra diferente, como es la municipal, ni ello es óbice como se ha dicho para que la primera pueda ejercitar una potestad pública fijada legalmente con carácter imperativo en tanto no medie prescripción para el caso de que estuviere sujeta a plazo.

Y desde luego tampoco cabe apreciar, como se suscita en la demanda, una demora en la iniciación del procedimiento por parte de la Administración actuante orientada a la aplicación al mismo de las previsiones de la LISTA en lugar de las de la LOUA. En primer lugar porque, remitiéndonos a lo dicho sobre la alegación de retroactividad de la primera, no se justifica en qué ha podido resultar beneficiada es Administración por la aplicación de una en vez de la otra. Y en segundo lugar porque la fecha y secuencia de las actuaciones previas autonómicas explican el inicio del expediente tras la entrada en vigor de la LISTA.

A tal fin debemos destacar: las Actas de inspección levantadas el 17 de marzo de 2021 ( NUM028) y el 13 de julio de 2021 ( NUM029); el requerimiento al Ayuntamiento de 17 de junio de 2021 y la respuesta municipal de 6 de julio siguiente; solicitudes de documentación e información de la Inspección Provincial al Registro de la Propiedad de Barbate de 9 de julio de 2021 y a la Agencia Tributaria de Andalucía en Cádiz de 26 de agosto de 2021; requerimiento de información dirigido por la Inspectora Provincial al Ayuntamiento el 15 de diciembre de 2021 en relación con el oficio municipal poniendo en conocimiento las actas de inspección y expedientes municipales respecto a las parcelas en cuestión, debiendo aportar en quince días la totalidad de las actas municipales referidas, y facilitar cualquier información de interés en relación con los hechos, y con si existe expediente abierto y su estado procedimental; ortografías de la aplicación informática Google Earth (la última de 20 de septiembre de 2021) y la del PNO del Instituto Geográfico Nacional; y fotografías tomadas mediante dron sobre vías públicas de 22 de noviembre de 2021.

Todas estas actuaciones y documentos debían ser valorados a través de los pertinentes informes técnico y jurídico a la hora de decidir sobre la posible incoación del expediente de protección de la legalidad urbanística junto a las decisiones de muy diversa índole anejas a esa decisión, como podían ser las relacionadas con la adopción de medidas provisionales, emitiéndose esos informes en los primeros días del mes de marzo de 2022 y acordándose la incoación por resolución de 19 de marzo de 2022.

Teniendo en cuenta que la entrada en vigor de la LISTA se produjo el 23 de diciembre de 2021, que previo a la incoación del expediente se llevaron a cabo las actuaciones mencionadas de comprobación de los hechos, que para informar y acordar sobre esa incoación del expediente debieron ser analizados y evaluados las actuaciones y documentos descritos algunos muy próximos en el tiempo a la referida entrada en vigor, que se trataba de una operación ciertamente compleja al tratarse de actos de parcelación urbanística de los que resultaban hasta doce lotes, llevándose a cabo actuaciones de urbanización, construcción, edificación e instalación, y de transformación del uso del suelo, y que junto a todo lo anterior debían elaborarse los meritados informes técnico y jurídico previos a la incoación del expediente, estimamos a partir de estos antecedentes que está suficientemente justificada esa incoación con posterioridad a iniciarse la vigencia de la LISTA en diciembre de 2021, siendo por ello esa legislación aplicable durante la tramitación del expediente de restablecimiento de la legalidad.

Rechazamos por último la pretendida vulneración del principio de confianza legítima. Desconocemos qué concreta actuación de la Administración demandada ha podido inducir pensar al recurrente en que la actuación que llevó a cabo podía ser ajustada a la ordenación territorial y urbanística. A ello se añade que como dirá la Sentencia de la Sala 3ª, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 18 enero 2016 dictada en el Recurso de Casación núm. 2628/2014 ese principio "supone una mandato dirigido a la Administración, no a los particulares, en el seno de las relaciones administrativas, que supone que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. De esta forma, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, pues lo contrario supondría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad",tal es nuestro caso.

NOVENO.- Lo alegado, finalmente, en torno a la ausencia de pie de recursos en la resolución de incoación del expediente NUM002 en orden a poder impugnar las medidas provisionales que en él se establecen, es irrelevante a los efectos de este procedimiento habida cuenta:

1º) Que esa omisión no impidió que el demandante, en su condición de propietario del lote 11, formulara recurso de reposición contra ese acuerdo de inicio en relación a a las medidas provisionales (folios 672 y ss del expediente) al punto que en escrito posterior de 7 de junio de 2022 (folios 896 a 898) solicitó que se suspendieran esas medidas provisionales ex artículo 117.3 de la Ley 39/2015. Por tanto ninguna indefensión material le generó la falta de información respecto a un recurso administrativo que finalmente planteó.

Y 2º) Que en todo caso esas medidas provisionales mantenían su vigencia hasta el dictado de la resolución definitiva de 15 de julio de 2022, por lo que si en ésta, como así fue ex artículo 151.3 LISTA, se adoptaron medidas definitivas que incluían el mantenimiento de las acordadas con carácter provisional, contra esa resolución definitiva ha de dirigir su disconformidad con las medidas en cuestión a través del pertinente recurso de alzada, como así hizo también.

Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso.

DECIMO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 (apartados 1 y 4) de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas, sin que las mismas puedan exceder por todos los conceptos de la cifra de 1.500 euros más lo que en su caso correspondiere por IVA.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación

PRIMERO.- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho de la desestimación presunta del recurso de alzada formulado por D. Vicente frente a la resolución de 15 de julio de 2022 de la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio recaída en el Procedimiento de Restablecimiento de la Legalidad Urbanística nº 114/11/22/0084, por la que se ordenaba a todos los propietarios de la parcela NUM000 polígono NUM001 de Vejer de la Frontera la reposición de la realidad física alterada por la realización de actos de parcelación urbanística ilegal en suelo rústico, y se ordenaba al Sr. Vicente la reposición de la realidad física alterada de las actuaciones ejecutadas en el lote 11, mediante la demolición de instalaciones accesorias, vallado, portón de acceso, urbanización interior y promoción de una vivienda, y la retirada de los correspondientes residuos, debiendo asímismo reponer las plantas, árboles y arboledas y la configuración de los terrenos a su estado anterior con restauración de la cubierta vegetal.

SEGUNDO.- La parte recurrente fundamenta su recurso, en síntesis, en los siguientes argumentos: Previa) El principio de legalidad y el imperio de la Ley. Interdicción de la arbitrariedad por parte de la Administración. Tras la cita de los artículos 103.1 y 106.1 CE y 37 de la ley 39/2015 afirma que ni las actuaciones ni la resolución impugnada se han adecuado a la legalidad por lo que son nulas o anulables ex artículos 47 y 48 Ley 39/2015. A) Existencia de retroactividad desfavorable por aplicación de la LISTA y no la LOUA. Ausencia de tipo concreto aplicado en la antigua LOUA y ausencia de responsabilidad de los adquirentes. Una vez señalado que la parcelación y las construcciones realizadas con anteriores a la entrada en vigor de la LISTA, y una vez transcrita su Disposición Transitoria primera, mantiene que este caso es un claro ejemplo de retroactividad desfavorable teniendo en cuenta que la LISTA establece sanciones económicas más elevadas respecto de multas coercitivas, incumplimientos y responsabilidades subsidiarias y solidarias para los terceros implicados, que no establece la LOUA como resulta de lo dispuesto en el artículo 154.2 y 3 LISTA respecto al artículo 181.4 y 184.1 LOUA (multas coercitivas), en el artículo 172.2 LISTA respecto al artículo 183.4 LOUA (reducción del importe de la multa), y en el artículo 153.2.f) LISTA (excepción a la regla general del plazo para restablecer la legalidad ), no contemplando la LOUA la posibilidad de los tipos ahora perseguidos como ordenación del territorio o formación se asentamientos, ni las personas responsables son las mismas en una Ley que en otra. De otro lado debe existir una coordinación entre el procedimiento de restablecimiento de la legalidad y el sancionador (artículos 186 LOUA y 170.2 LISTA), siendo más desfavorables las consecuencias jurídicas de la LISTA que las de la LOUA como resulta de lo previsto en los artículos 161.8.a), 162.c) y 167.3 LISTA en relación con los artículos 207.4 y 208.3.c) LOUA. A ello se añade, con incidencia en la competencia directa para instruir el procedimiento, que la antigua LOUA no contemplaba la posibilidad de los tipos ahora perseguidos como ordenación del territorio o formación de asentamientos ni las personas responsables son las mismas en una Ley que en la otra (la LOUA no contemplaba a los adquirentes como personas responsables, cosa que sí hace la LISTA en su artículo 166.3), por lo que se incumple lo previsto en la DTª 1ª LISTA; debiendo regirse por la normativa anterior los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la LISTA ( DTª 1ª). Es indubitado que la construcción/parcelación que nos ocupa estaba concluida con bastante anterioridad a lo entrada en vigor de la LISTA, por lo que ha de estarse a la legislación aplicable al momento en que tuvieron lugar ex artículo 2.3 CC y DTª 1ª LISTA. El régimen de disciplina territorial y urbanística ha variado de la LOUA a la LISTA pues la primera sólo consideraba los actos de parcelación en suelo no urbanizable mientras que la LISTA amplía este supuesto y cataloga como muy grave los actos de segregación, fraccionamiento, división o parcelación contraria a la ordenación urbanística en cualquier clase y categoría de suelo. Asimismo la LISTA modifica el régimen de responsabilidades de las personas en este tipo concreto así como la prescripción de los supuestos en sus artículos 153.2.f), 158.1.c), 161.5 y 166.3, de plena aplicación a este supuesto, por lo que debe reiterarse el funcionamiento positivo supralegal de la irretroactividad de las normas punitivas desfavorables consagrada en los artículos 9.3 y 25.1 CE. El artículo 26.1 de la Ley 40/2015 por su parte habla de disposiciones sancionadoras y consagra la retroactividad in melius aclarando que se aplica a los casos en que se tipifique como infracción una acción que antes era impune o aumente un tipo ya existente, en que se agrave el castigo previsto anteriormente para un hecho que ya era punible, y en que se alague el plazo de prescripción de la infracción y de la sanción. Las resoluciones administrativas que apliquen retroactivamente una norma sancionadora desfavorable son nulas de pleno derecho y al lesionar un derecho susceptible de amparo constitucional ( artículo 25.1 CE) están incursas en la causa de nulidad del artículo 47.1.a) LPAC. B) Respecto de la competencia directa ejercida por la Junta de Andalucía y la aplicación de la LISTA. La compraventa data de 2018 y las obras de 2018 y 2019 con conocimiento municipal que levantó acta de inspección. 1º) Sustitución del ente municipal por la CCAA. El requerimiento previo de junio de 2021 se realizó al amparo del artículo 60 LBRL para en caso contrario iniciar el procedimiento la CCAA en sustitución, sustitución que debería haberse llevado a cabo de forma obligatoria por la Junta de Andalucía. Lo anterior debe ser puesto en relación con la DTª 1ª c) LISTA, poniéndose de manifiesto que el ente municipal hace dejación de sus funciones al no incoar procedimiento alguno a pesar de las obras ejecutadas, y que la CCAA tenía conocimiento de la inactividad manifiesta y de su existencia previa a la entrada en vigor de la LISTA sin llegar a desplegar la sustitución de las competencias municipales como era su obligación tras haberlo notificado al Ayuntamiento. 2º) Respecto de las competencias de la Junta de Andalucía. El Decreto 6/2019 de 11 de febrero (artículo 12.1) y 107/2019 de 12 de febrero ( artículo 6.2 y 3.h) y k))) sobre estructura de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio recogen competencias administrativas atribuidas en virtud de la LOUA y que tienen su fundamento en el Decreto 36/2014 de 11 de febrero (artículo 5.3.b), c) y d)). Y en la misma línea es destacable que las visitas de inspección se realizaron antes de la aprobación de la LISTA amparándose en la ya derogada LOUA donde la Junta de Andalucía no tenía las competencias directas ahora esgrimidas al albur del artículo 158 LISTA. Dado su carácter reglamentario aquéllas Ordenes y Decretos no pueden ir más allá de las actuaciones competenciales dadas por la Ley a la que se limitaron a desarrollar (LOUA), no pudiendo dar un Decreto unas competencias (incoación directa por parte de la Junta de Andalucía, que no tenia en virtud de la LOUA) sin tan siquiera haberse modificado dicho Decreto a fin de poder incluir las nuevas competencias dadas por la LISTA. C) Respecto del principio de legalidad y la tipificación realizada. El artículo 158.1.c) LISTA regula la competencia autonómica directa en esta materia, y el instructor del expediente afirma que su objeto es la división de la parcela matriz NUM000 del polígono NUM001 en diferentes lotes en relación con los artículos 91.1 y 7, 161.5.b) y 161.8.a) de la misma Ley. No está conforme la parte actora con esa calificación realizada por el instructor por lo ya alegado sobre la irretroactividad de la norma y porque aun entendiendo aplicable la LISTA el tipo aplicado no se ajusta a los hechos descritos, vulnerándose el principio de tipicidad del artículo 27 de la Ley 40/2015. Así, en relación con el tipo descrito en el artículo 158.d) de la LISTA, del vuelo de 2019 aportado se desprende que no existen en el lote referido actos que puedan inducir a nuevos asentamientos no habiéndose ejecutado ningún acto desde al menos 2018/2019, encontrándose los asentamientos más que materializados durante la vigencia de la LOUA. Tampoco se fija ni especifica cuál es la superficie que se tiene en cuenta a fin de determinar la categoría de asentamiento, ni el número de parcelaciones o construcciones, ni si existe una ratio de edificaciones consolidadas, lo que implica una inseguridad jurídica no ajustada a derecho en un procedimiento sancionador. Ese concepto de asentamiento ha sido desarrollado por el artículo 24 del Reglamento de desarrollo de la LISTA aprobado por Decreto 550/2022, el cuál sin embargo no puede ser aplicado retroactivamente en perjuicio del infractor. Por los mismos hechos no resultan de aplicación los artículos 161.5.b) y 161.8.a) LISTA al no haber desarrollado la parte actora actividad alguna que afecte al sistema de asentamientos ni incidir en la ordenación del territorio. Y subsidiariamente tampoco las obras ejecutadas son de imposible legalización, pues conforme a los artículos 220 y ss de la LISTA en relación con sus artículos 151 y 152.6 las actuaciones son perfectamente legalizables. Igualmente hay que tener en cuenta lo preceptuado en el artículo 20 (sobre identificación y delimitación de edificaciones irregulares en suelo no urbanizable para su incorporación al planeamiento general) del actual Decreto-Ley 3/2019 de 24 de septiembre; mientras que el anterior Decreto 2/2012 de 10 de enero preveía que en el caso de la parcelación urbanística que no haya alcanzado el grado de consolidación suficiente para ser considerada como asentamiento urbanístico las edificaciones incluidas en ella podría acogerse al régimen de las edificaciones aisladas, mientras que para el caso de que se haya consolidado como tal correspondería al PGOU decidir sobre su integración en al ordenación urbanística a efectos de su regularización, aproximándose más nuestro caso al de las edificaciones aisladas por encontrarnos ante edificaciones o agrupaciones de edificaciones que no llegan a constituir un asentamiento. En consecuencia no puede compartirse la competencia y tipificación realizada -entendida según la jurisprudencia como la precisa definición de la conducta que la ley considera constitutiva de la infracción, y que enlaza estrechamente con el principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 CE- teniendo en cuenta además que el artículo 27.4 de la Ley 40/2015 proscribe con carácter general la analogía. D) Respecto de las actas de inspección y la subordinación al Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo aprobado por la Orden de 20 de abril de 2017 por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020. La Orden en cuestión se amparaba competencialmente en una ley derogada (la LOUA) que ratificaba la competencia autonómica en esta materia no directa, sino subsidiaria a la del municipio. De otro lado, esa Orden establecía en su apartado segundo las líneas prioritarias de intervención del Plan General de Inspección en las que no se aludía a los suelos no urbanizables sin protección ni zona de influencia de litoral como es el caso de autos, hecho que ha de ponerse en relación a las competencias inspectoras en función al Decreto 225/2008 de 26 de diciembre destacando sus artículos 16.1 y 17.1 junto al artículo 149.1 LISTA. Las actas de inspección de 17 de marzo de 2021 que dan lugar a este procedimiento son anteriores a la Orden de Servicio de inicio de actuaciones inspectoras de 2 de junio de 2021 que es supuestamente la que ha de habilitar la actuación inspectora. Por lo tanto la inspección realizada que dio lugar a la incoación del expediente no se ajusta a Derecho dada la falta de habilitación de la Orden. A mayor abundamiento de lo anterior las visitas de inspección se realizaron con anterioridad a la aprobación de la LISTA amparándose en la ya derogada LOUA donde la Junta de Andalucía no tenía las competencias directas ahora esgrimida al albur del art. 158. La clasificación del suelo objeto de inspección e incoación no tiene las mismas posibilidades de desarrollo y legalización de las edificaciones existentes ahora que con la LOUA, por lo que la inspección no se puede ceñir a los mismos parámetros; los preceptos legales autonómicos que atribuían a la Administración autonómica el ejercicio subsidiario de potestades de disciplina urbanística (que era la vigente al realizar el plan de inspección y la propia inspección) fue declarada inconstitucional por la STC 154/2015 de 9 de julio; y tanto de las Ordenes emanadas de la Consejería y los planes de inspección al amparo de la LOUA, como actos reglamentarios, no pueden ir más allá de la propia ley que les dio amparo (la LOUA) ex artículos 47.2 y 128 de la Ley 39/2015, por lo que no puede pretenderse que la Orden que aprueba el plan general de inspección otorgue al amparo de la LISTA más competencias que con la LOUA. E) Principio de buena administración y la caducidad desde las actuaciones previas. Las actuaciones previas son de 2017 constatándose las construcciones por el Ayuntamiento al año siguiente, y la incoación del expediente tuvo lugar en marzo de 2022 ya con la LISTA, por lo que de acuerdo con lo antes mencionado a la inactividad municipal se une la ausencia de sustitución por la Junta de Andalucía, pudiendo afirmarse por tanto que las actuaciones no se ajustan a lo preceptuado para la buena administración. Las actuaciones previas vienen reguladas en el artículo 55 de la ley 39/2015, debiendo ponerse en relación con el instituto de la caducidad que dentro de los procedimientos incoados de oficio es un vicio de nulidad ( artículo 25.1.b) de la misma Ley). La regla general es que el plazo de las actuaciones previas del artículo 55 LPAC no afecta al plazo de caducidad del procedimiento, pero este tiempo no es ilimitado, no pudiendo prolongarse mucho de manera fraudulenta a fin de adicionarlo artificiosamente al de caducidad del procedimiento. En este caso ha de entenderse conculcado el principio de buena administración dado el tempo transcurrido, y a la luz de la jurisprudencia que cita es de aplicación al expediente el instituto de la caducidad dado que las actuaciones previas al procedimiento han de computar a dichos efectos al realizarse con el fin de obtener una ventaja evitando que corra el tiempo del procedimiento o alargando indebidamente el mismo, más cuando ha supuesto un cambio competencial que la Administración ha usado para incoar el expediente. F) Sobre el proceder de la Administración actuante y la ausencia de buena fe. A tenor de lo ya expuesto se ha producido una desviación del procedimiento al utilizar un procedimiento administrativo distinto al legalmente establecido (incoación vía competencia directa ante la sustitución o la competencia municipal) con el fin de salvar ciertos trámites y controles que pueden resultar molestos para la Administración (evitar la sustitución local y actuar mediante competencia directa), actuando la demandada en contra de los principios de buena fe y confianza legítima consagrados en el artículo 3 de la Ley 40/2015, siendo la Administración actuante la única beneficiada de su inactividad al esperar a resolver una cuestión de 2018 (cuando no podía actuar motu proprio salvo vía sustitución) en el año 2022, incurriendo en fraude de ley ( artículo 6.4 CC) al perseguir un resultado prohibido por el ordenamiento o contrario a él de manera que para eludir la LOUA se busca por un medio indirecto la protección de la LISTA (ley de cobertura). G) Ausencia de pie del pie de recursos en la incoación del expediente NUM002. Ese acuerdo de incoación que ordena las medida provisionales de precinto y paralización de actos y usos no cuenta con un faldón de recursos pese a ser un acto de trámite cualificado que produce perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos dado que coarta el acceso a una propiedad privada en la que no existe ejecución de acto alguno que se esté desarrollando, siendo ese pie de recurso obligado al realizar la notificación a tenor de lo previsto en el artículo 40.2 de la Ley 39/2015 de suerte que su ausencia determina que se considere defectuosa esa notificación, encontrándonos ante un supuesto de anulabilidad del artículo 48 de la misma Ley.

La defensa autonómica opone: A) Legitimación de la Junta de Andalucía. Las actuaciones objeto de este expediente dentro del ámbito de actuación del Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020 aprobado por Orden de 20 de abril de 2017, prorrogado por su Disposición 6ª. Teniendo en cuenta lo anterior, y que las actuaciones de referencia podían revestir el carácter de infracciones urbanísticas graves o muy graves de conformidad con el artículo 207.3 y 4 LOUA, se requirió el 17 de junio de 2021 al Ayuntamiento de Vejer de la Frontera conforme al artículo 60 LBRL para que en un mes adoptara las medidas de protección de la legalidad urbanística y sancionadoras previstas en la LOUA, y acordara la suspensión de las obras ex artículo 181 de esa Ley, todo ello teniendo en cuenta que los hechos suponían una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente y agricultura según resulta del artículo 148.1.3 CE y de los artículos 28, 37.1.20º, 48, 56 y 57 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Sin embargo el 7 de julio de 2021 se recibió oficio de la Alcaldía de Vejer reconociendo la existencia de la parcelación y la proliferación de viviendas irregulares que estaban dando lugar a la formación de nuevos asentamientos, pero manifestando su imposibilidad de ejercitar las competencias debidas en la materia por carecer de medios no obstante admitir que en la parcela de referencia se había realizado en 2018 un acta de inspección. Se han cumplido por tanto las previsiones del artículo 60 LBRL; se ha justificado la afectación directa a competencias autonómicas manifestada también por formarse parcelaciones urbanísticas que puedan inducir a nuevos asentamientos en suelo no urbanizable; y en todo caso el procedimiento se ha iniciado bajo la vigencia de la Ley 7/2021 de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) teniendo en cuenta lo previsto en su artículo 158.1. B) No caducidad de las actuaciones. La Administración autonómica ha tramitado y resuelto expedientes de disciplina urbanística en el polígono NUM001 de Vejer de la Frontera pero sobre parcelas distintas a la de autos, respecto de la que el primer acta de inspección se levantó el 17 de marzo de 2021, estando justificada la demora en la incoación del procedimiento en marzo de 2022 por razón de su complejidad si bien la misma tuvo lugar dentro del plazo de los artículos 185.1 LOUA y 153.1 LISTA teniendo en cuenta que las obras se iniciaron entre abril de 2018 y julio de 2019; y ello sin perjuicio de que la acción es imprescriptible cuando se trata de actos de parcelación en suelo rústico según el artículo 153.2 LISTA. Se ha cumplido asimismo el plazo de un año para resolver y notificar ex artículo 152.2 de la misma Ley. C) Validez del acuerdo de inicio del procedimiento de legalidad urbanística. La notificación de ese acuerdo tuvo lugar el 5 de abril de 2022 según actas de inspección, concediéndose a los interesados un plazo de 15 días para alegaciones (artículo 47.1 RDUA), presentando la representación letrada del actor a lo largo de ese mes dos escritos de alegaciones en donde además indicaba como domicilio para notificaciones el despacho Silva Muñoz & Asociados; y asimismo en los meses de mayo y junio siguientes presentó nuevos escritos contra las medidas provisionales adoptadas en el lote reiterando las alegaciones formuladas frente al acuerdo de inicio; por lo que ninguna indefensión se le ha causado al poder ejercer la defensa de sus intereses y aportar y recibir cuanta documentación ha sido necesaria para ello. A mayor abundamiento la previsión del recurso está recogida expresamente para el caso de las medidas provisionalísimas del artículo 56.2 LPACAP, no así para el caso de que las mismas se adopten después de iniciarse el procedimiento, supuesto que nos ocupa; no previendo tampoco el artículo 153.3 LISTA la posibilidad de recurrir el acto de precinto. Además el acuerdo de inicio no es en sí mismo susceptible de recurso, no siendo pacífica la admisibilidad de recursos sobre medidas provisionales no previstas por la normativa, si bien en este caso, como expresó la resolución finalizadora del procedimiento, la práctica totalidad de los precintos interpuestos en los lotes de los recurrentes fue retirada ante la eventualidad de que pudieran constituir residencia habitual de los mismos. D) Conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas. Existencia de parcelaciones urbanísticas no compatibles con la ordenación urbanística. Alega en este apartado: 1º) Estamos ante un procedimiento de legalidad urbanística de distinta naturaleza al sancionador que ha de sustanciarse contra quien en cada momento sea propietario de la finca objeto del expediente con independencia de que haya sido su autor material o no (artículos 27.1 TRLSRU, 147.3 LISTA y 39.5 RDUA), por lo que todos los condueños de la finca donde se han realizado los actos ilegales están obligados a cumplir las órdenes de restablecimiento que pudieran adoptarse. 2º) En concordancia con lo previsto en el artículo 91.2 LISTA en este caso la parcelación se ha instrumentalizado mediante contratos proindiviso de venta de porciones de terreno en el que se señala en un plano adjunto el lote correspondiente a cada título. 3º) De la documentación obrante en el expediente se desprende que las obras son incompatibles con la ordenación urbanística y de imposible legalización al tratarse de una parcelación urbanística en suelo no urbanizable, por lo que sólo cabe el restablecimiento del orden jurídico perturbado mediante la reposición de la realidad física alterada ( artículos 16.2 TRLSRU, 20.b) y 51.1.b), 2 y 7 LISTA. Y 4º) Conforme al artículo 24 de la Ley 19/1995 de modernización de las explotaciones agrarias en relación con el artículo 5.1.3 del PGOU de Vejer de la Frontera estamos ante actos y divisiones nulas al dividirse la parcela en lotes o parcelas con superficies resultantes inferiores la unidad mínima de cultivo prevista en la resolución de 4 de noviembre de 1996 de la Dirección General de Desarrollo Rural y Actuaciones Estructurales.

TERCERO.- La lógica procesal impone dar respuesta en primer término al motivo de impugnación de orden formal relativo a la falta de competencia de la Administración autonómica para tramitar y resolver el expediente, pues su eventual estimación haría innecesario entrar a conocer de las restantes cuestiones suscitadas en la demanda.

Por lo que hace al acuerdo de incoación del expediente fue adoptado -al igual que la resolución definitiva en primera instancia- por la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio en fecha 19 de marzo de 2022. Y la competencia de ese órgano para tramitar y resolver el expediente resulta de lo dispuesto en el artículo 6.3.k) del Decreto 107/2019, de 12 de febrero, para entonces vigente, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, a tenor del cuál se atribuye a esa Secretaría General la "tramitación de los procedimientos....de protección de la legalidad en materia de ordenación del territorio y urbanismo que corresponden a la Comunidad Autónoma, la adopción de las medidas para la restauración de la realidad física alterada,así como la adopción de medidas cautelares y la imposición de multas coercitivas, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las entidades locales".

Este Decreto mantuvo su vigencia hasta su derogación en virtud de Decreto 160/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda, no aplicable al caso en tanto que posterior tanto al referido acuerdo de incoación como a la resolución definitiva de 15 de julio de 2022.

CUARTO.- En lo que respecta al ejercicio de esa competencia por subrogación, ante la inactividad municipal, lo que dispone el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), es que "Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local".

Como dirá el Tribunal Constitucional en Sentencia de Pleno núm. 11/1999 de 11 febrero recaída en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 835/1991, el artículo 60 LBRL "permite la sustitución hipotética de la Entidad local cuando se dé una pasividad en el cumplimiento de las obligaciones que la Ley le imponga...se trata de casos de incumplimiento de obligaciones legales que no se substancian en actos o acuerdos antijurídicos, sino en la mera y simple inactividad o parálisis funcional como hecho";mientras que la Sentencia, también del Pleno del Tribunal Constitucional, núm. 2140/1993 dictada en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 2140/1993, razona por su parte que: "A tal fin no es improcedente insistir, una vez más, en que es constitucionalmente posible que existan controles de legalidad sobre los entes locales llevados a cabo por el Estado o por las Comunidades Autónomas dentro de los requisitos y límites establecidos desde la STC 4/1981, de 4 de febrero , F. 3, y reiterados, entre otras, en la STC 27/1987, de 27 de febrero , F. 2, dado que «este Tribunal ha considerado que los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las corporaciones locales» ( STC 213/1988, de 11 de noviembre , F. 2). Mediante tales controles se pretende garantizar que el ejercicio por las corporaciones locales de sus competencias no vaya en detrimento de las del Estado o de las propias de las Comunidades Autónomas.

En este sentido el art. 60 LBRL ...no establece una sustitución o subrogación orgánica general, ésta sí incompatible con la autonomía local, sino una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate.....el art. 60 LBRL exige expresamente un incumplimiento cualificado, habida cuenta de que debe afectar al ejercicio de competencias estatales o autonómicas....la dicción expresa del art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 cede necesariamente ante las previsiones del art. 60 LBRL , en cuanto reflejo de la garantía constitucional de la autonomía local.".

Tomando como referentes, pues, el respeto al principio de autonomía local constitucionalmente garantizado, así como la competencia primigenia que en materia de protección de la legalidad urbanística se atribuye a los Ayuntamientos por parte de la legislación de índole urbanístico en nuestra comunidad autónoma, la aplicabilidad de lo previsto en el artículo 60 LBRL comporta (junto a los condicionantes de orden temporal): de una parte, que el requerimiento que se realice al Ayuntamiento se refiera clara y explícitamente a hechos y actuaciones concretas y específicas; de otra, que el incumplimiento de sus obligaciones -impuestas directamente por la ley- sea manifiesto y persistente; y en tercer término, que el procedimiento incoado en virtud de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 60 LBRL se refiera precisamente a las actuaciones objeto del requerimiento que en su momento se llevó a cabo.

En el caso de autos consta en el expediente comunicación de "Requerimiento expedientes disciplina" de 17 de junio de 2021 del Secretario General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio dirigido a la Alcaldía del Ayuntamiento de Vejer de la Frontera, por el que se le formula requerimiento a los efectos previstos en el artículo 60 LBRL.

En él se alude a que en visitas de inspección se ha constado la ejecución de actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación del uso del suelo que pueden ser contrarios a la ordenación territorial y urbanística, en las parcelas NUM003, NUM004, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM000, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015, NUM016, NUM017, NUM018, NUM019, NUM020 ( NUM021) y NUM022 del polígono NUM001; y NUM023 del polígono NUM024; todas ellas de Vejer de la Frontera (Cádiz), acompañando Anexo descriptivo de las actuaciones infractoras, en concreto de las efectuadas en la parcela NUM000 que se ha dividido en doce lotes, y destacando que en la totalidad de los caso señalados se constata por los inspectores "el ingente peligro de formación de nuevos asentamientos con la consiguiente demanda de servicios impropios del suelo no urbanizable y el aumento del riesgo de insalubridad y falta de seguridad ciudadana sobre el ámbito".

A partir de lo anterior, y habida cuenta de que las actuaciones de referencia pueden revestir el carácter de infracciones urbanísticas graves o muy graves, de conformidad con el artículo 207.3 y 4 de la LOUA, "se le requiere para que en el plazo de un mes desde la recepción de este escrito proceda a la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística y de carácter sancionador previstas en los Título VI y VII de la LOUA, debiendo comunicar a esta Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo las Resoluciones que se dicten.

Especialmente se le requiere, ya que se trata de obras en curso, para que adopte de manera inmediata la medida cautelar de paralización de las obras prevista en el artículo 181 de la LOUA y en el art. 42 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, debiendo acreditar a este Centro Directivo la comprobación de la efectiva paralización"

Y se informa seguidamente que "de conformidad con el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , así como los preceptos de la normativa urbanística citados, si en el plazo de un mes desde la recepción de este escrito ese Ayuntamiento no inicia los correspondientes procedimientos de protección de la legalidad urbanística y sancionador, se procederá por esta Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio a iniciar dicho procedimiento, en sustitución de esa entidad local.

Todo ello, por cuanto los hechos descritos suponen una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente y agricultura, entre otras, de conformidad con los artículos 148.1.3 CE y 48, 56.3 y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los términos de la STC 57/2015, de 18 de marzo de 2015 , que establece que cuando concurren intereses supramunicipales por sus valores ambientales, territoriales y ecológicos trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y queda legitimada la intervención autonómica.".

La respuesta a dicho requerimiento fue dada el 6 de julio de 2021 por el Alcalde de Vejer de la Frontera. Cita en primer lugar las actas de inspección que constan en las Dependencias municipales para cada parcela y un solo expediente NUM025 incoado a Maribel en relación la parcela NUM022 y acuerda:

"PROCEDASE en el marco de los principios de cooperación y colaboración interadministrativa que debe presidir las relaciones entre Administraciones Públicas a la actuación subsidiaria de la Inspección Urbanística de la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, en materia de Protección de la Legalidad Urbanística y sancionadora, incluida la suspensión cautelar de las obras, en relación con los actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción, edificación e instalación, y otros de transformación del uso del suelo que vienen ejecutándose en la parcela NUM023 del polígono NUM024, así como en las parcelas NUM003, NUM004, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM000, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015, NUM016, NUM017, NUM018, NUM019, NUM020 ( NUM021) y NUM022 del polígono NUM001, del Polígono catastral NUM001 del Núcleo Rural de El Palmar.

Y ello por cuanto el Area de Urbanismo y Medio Ambiente de este Ayuntamiento carece de los medios del personal suficiente y adecuado en el servicio de Disciplina Urbanística, para dar una respuesta rápida y eficaz a la situación de descontrol e indisciplina urbanística que se viene padeciendo en los últimos años en el Núcleo Rural de El Palmar de esta localidad, en el que la proliferación de viviendas irregulares están dando lugar a la formación de nuevos asentamientos urbanísticos demandantes de servicios y suministros urbanos incompatibles con la clasificación del suelo que impera en la zona (suelo no urbanizable).

Esta Alcaldía entiende legitimada la actuación subsidiaria de la Administración Autonómica sin afectar a la Autonomía Municipal constitucionalmente garantizada, en atención a los sensibles valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que concurren en los terrenos afectados, valores que hacen que nos encontremos ante un territorio especialmente protegido por la planificación territorial y urbanística, cuya tutela y protección corresponde no sólo a los Municipios, sino también a la Junta de Andalucía de acuerdo con la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, concretamente los artículos 56.5 , 37.1.20 º y 28 , entre otros".

A partir de estos antecedentes podemos concluir que concurren en el supuesto de autos los presupuestos fijados por el artículo 60 LBRL en orden a su aplicación teniendo en cuenta -como ya se avanzó-: que el requerimiento autonómico se refiere a hechos y actuaciones concretas y específicas, incluyendo las verificadas en la parcela NUM000 polígono NUM001 que nos ocupa; que la inactividad municipal es clara al no proceder a la incoación y tramitación de expediente de protección de la legalidad urbanística derivada de los hechos que le fueron comunicados, y eran ya conocidos por el Ayuntamiento, por falta de medios personales y materiales; y que el procedimiento finalmente tramitado por la Administración autonómica se refiere a las actuaciones objeto de ese requerimiento.

La forma y contenido de los requerimientos se adecúa por tanto a las previsiones del artículo 60 LBRL alcanzando la finalidad legalmente prevista, no siendo discutida por la Corporación municipal. Y en cuanto al hecho de que los requerimientos le sean dirigidos a la Alcaldía obedece: con carácter general, al hecho de que es el órgano al que conforme al artículo 21 LBRL corresponde dirigir el gobierno y la administración municipal y representar al ayuntamiento, así como las competencias que se asignen al municipio y no estén atribuidas legalmente a otros órganos municipales; y con carácter específico en el ámbito urbanístico, a que el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, atribuye precisamente en sus artículos 42 y 43 a las Alcaldías la competencia para adoptar medidas cautelares o definitivas en orden a restaurar y restablecer la legalidad urbanística vulnerada.

Lo anteriormente razonado (en relación con la actuación administrativa previa al inicio del expediente) lo es sin perjuicio de que en todo caso, a la fecha de incoación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad (19 de marzo de 2022) estaba ya en vigor la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) que en su artículo 158.1.c) establece ya expresamente la competencia directa -no por subrogación- de la Administración autonómica para el ejercicio de potestades disciplinarias para supuestos como la de autos, disponiendo al efecto que: "La Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencia directa para el restablecimiento de la legalidad ante las actuaciones que vulneren la ordenación territorial. Se entiende que inciden en la ordenación territorial los actos y usos que afecten a:...c) El sistema de asentamientos, a través de la realización de actos que puedan inducir a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico...".Debiendo tenerse en cuenta que en virtud de lo previsto en la Disposición transitoria primera de la LISTA esta Ley "será de aplicación íntegra, inmediata y directa desde su entrada en vigor".

QUINTO.- Sobre la alegada existencia de retroactividad desfavorable por aplicación de la LISTA y no la LOUA.

Establece la Disposición transitoria primera de la LISTA, en su regla c) 2ª, que "El ejercicio de las potestades de restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística y sancionadoras, en aplicación de lo dispuesto en la presente Ley, no podrá amparar supuestos de retroactividad desfavorable para el presunto infractor".

A la hora de articular y desarrollar este motivo de impugnación la parte actora se refiere a cuestiones que relaciona con ese principio de retroactividad pero que son ajenas a este litigio en tanto que no se corresponden con la naturaleza y objeto del expediente y resolución que nos ocupa, como son las relativas a la cuantificación de multas coercitivas, a responsabilidades subsidiarias o solidarias de terceros, a la reducción del importe de las multas, a la tipificación de infracciones, a la determinación de las personas responsables de esas infracciones, o a la tramitación de procedimientos de carácter sancionador.

Sólo lo relativo a la previsión del artículo 153.2.f) LISTA (excepción a la sujeción a plazo de la acción para restablecer la legalidad para casos de "Las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, salvo las que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado 1 de este artículo")tiene que ver con el ámbito de procedimientos como el aquí estudiado; pero esta misma previsión ya se establecía en LOUA, concretamente en su artículo 185.2.A).

Al final concluye refiriéndose a la irretroactividad de disposiciones sancionadoras, cuando lo cierto es que el procedimiento de restablecimiento de la legalidad adolece de ese carácter pues no tiene una naturaleza y finalidad punitiva, pues constituye su único objetivo adecuar la situación generada a la legislación urbanística y territorial aplicable.

SEXTO.- Sobre el principio de legalidad y la tipificación realizada.

Nos remitimos a lo dicho sobre la aplicabilidad y retroactividad/irretroactividad de la LISTA, refiriéndose el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a un principio, el de tipicidad, de la potestad sancionadora.

Sorprende que la parte actora cuestione que la parcelación que nos ocupa pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico (artículo 158.1.c) LISTA) si se atiende a lo actuado en la parcela NUM000 que comprende: 1º) como elementos comunes: su división en doce lotes, algunos de ellos además con sublotes, la ejecución de un carril interno de acceso a los lotes perpendicular al carril principal exterior, y la eliminación de capa vegetal y movimientos de tierra; y 2º) como elementos privativos: la ejecución en esos lotes o sublotes de viviendas (hasta once), piscinas, vallados y anexos; a lo que se unen numerosas parcelaciones urbanísticas llevadas a cabo en otras parcelas del polígono NUM001 en el que se inserta la parcela NUM000.

El número de subparcelas resultantes de la parcelación, la tipología y características de las edificaciones y construcciones ejecutadas, el cerramiento individual de cada lote, y su superficie inferior a la unidad mínima de cultivo, permiten concluir una clara vocación residencial permanente en el tiempo, y la consiguiente conformación de un núcleo poblacional.

Frente a lo que se afirma en la demanda, se describen en el acuerdo recurrido, uno a uno, el grado de ejecución de las actuaciones llevadas a cabo en cada uno de los lotes resultantes de la parcelación y la data de las mismas dentro del periodo que va del año 2017 al 2022, encontrándose aún en este último año alguna de ellas pendiente de terminar, caso del lote 1A; identificándose además individualizadamente las ejecutadas en cada uno de los doce lotes.

Reiteramos la improcedencia de la cita de los artículos 161.5.b) y 161.8.a) de la LISTA, sobre infracciones administrativas, y del principio de tipicidad, pues no estamos ante un procedimiento sancionador.

De acuerdo con los artículos 151.1 y 152.6 LISTA "Ante actuaciones realizadas sin licencia o título habilitante exigido por esta Ley o contraviniendo sus términos, la Administración acordará su legalización o impondrá las medidas necesarias para adecuar la realidad a la ordenación territorial y urbanística, según resulten o no conformes con ella";y "Si de la tramitación del procedimiento se infiere que las obras o usos pudieran ser compatibles con la ordenación vigente, se concederá a los interesados un plazo de dos meses para que insten la legalización mediante la solicitud del correspondiente título habilitante preceptivo o procedan a ajustar las obras o usos al título otorgado...".

Pues bien, como el acuerdo impugnado razona, y la parte actora no ha desvirtuado, las actuaciones analizadas son ilegalizables teniendo en cuenta: 1º) que resultan contrarias a las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Vejer de la Frontera, en particular a sus artículos 5.1.4 y 5.1.6, que prohíben las parcelaciones y cualquier edificación en suelo rústico no compatible con el uso y destino rústico de esta clase de suelo definido en el artículo 21.1 LISTA ("usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización razonal de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica"); 2º) que conforme a los artículos 16.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, 91.7 LISTA y 52 RDUA está prohibida la parcelación urbanística en este tipo de suelos; y 3º) que las construcciones, edificaciones e instalaciones existentes en cada uno de los lotes también contravienen el régimen del suelo rústico recogido en los artículos 20 y ss de la LISTA por los motivos particulares que se exponen.

Insistimos por lo demás en que a tenor del artículo 151.1 LISTA (también del artículo 45 RDUA) la decisión -reposición o legalización- en torno al restablecimiento del orden jurídico perturbado dependerá de si las obras o uso son conformes, compatibles, o no con la ordenación vigente; por lo que no cabe invocar su tratamiento como edificaciones irregulares o aisladas a efectos del anterior Decreto 2/2012 de 10 de enero o del posterior Decreto-Ley 3/2019 de 24 de septiembre cuando no han sido incorporadas con tal condición al planeamiento aplicable.

SEPTIMO.- Respecto de las actas de inspección y la subordinación al Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo aprobado por la Orden de 20 de abril de 2017 por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020.

Sin perjuicio de que a la fecha de la citada Orden de 20 de abril de 2017 o de las actuaciones inspectoras de marzo y julio de 2021 no estuviera en vigor la LISTA con la competencia directa que de ella deriva en favor de la Administración autonómica para la tramitación de procedimientos como el de autos, ello no es óbice para considerar que con anterioridad a ella, esto es, vigente la LOUA, y como se consignó en el requerimiento de actividad dirigido al Ayuntamiento, los hechos en el descritos suponían una afectación directa a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente y agricultura, entre otras, de conformidad con los artículos 148.1.3 CE y 48, 56.3 y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los términos precisamente de la STC 57/2015, de 18 de marzo de 2015, invocada por la parte actora que establece que cuando concurren intereses supramunicipales por sus valores ambientales, territoriales y ecológicos trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y queda legitimada la intervención autonómica.

También esta Sala se ha pronunciado en el sentido indicado en distintas Sentencias en las que expresábamos que no ofrece duda que la inactividad municipal afecta al ejercicio de competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en términos del artículo 60 LBRL. Al efecto debe tenerse en cuenta que a tenor de lo previsto en el artículo 10.1.A).h) de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) "la especificación de las medidas que eviten la formación de nuevos asentamientos" forma parte de la ordenación estructural del término municipal cuya aprobación, en el ámbito del planeamiento general o sus innovaciones, corresponde a la Administración autonómica según el artículo 31.2.B).a) de la misma Ley. Y que en el caso de autos nos encontramos ante una parcelación urbanística en suelo no urbanizable con riesgo de formación de nuevos asentamientos.

Y lo anterior es sin perjuicio, además, de la competencia que, también con carácter exclusivo, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materias de "agricultura, ganadería y desarrollo rural" o de "las previsiones sobre emplazamientos de infraestructuras y equipamientos, la promoción del equilibrio territorial y la adecuada protección ambiental" (artículos 48.1 y 56.5 del Estatuto de Autonomía), que podrían verse afectadas ante una actuación parcelatoria que comporta el peligro de dotar al suelo no urbanizable de un destino distinto a su destino natural, rural; "una demanda de servicios y suministros urbanos incompatibles con la clasificación del suelo que impera en la zona (suelo no urbanizable)".

De otra parte, la Orden de 20 de abril de 2017, por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2017-2020, sí incluye en su apartado segundo entre las denominadas "líneas prioritarias de intervención del Plan General de Inspección",actuaciones inspectoras como las de autos al referirse en su letra b) a la protección del patrimonio territorial de Andalucía, "en particular mediante la prevención de la formación de asentamientos urbanísticos no previstos en el planeamiento urbanístico general y los procesos de parcelaciones ilegales, de forma que se considerarán prioritarias aquellas actuaciones preventivas o cautelares que tengan por objeto frenar procesos de consolidación urbanística en curso, en suelos no urbanizables,especialmente en las redes supramunicipales de espacios libres y demás zonas de protección territorial establecidas por los instrumentos de ordenación del territorio".

Las actas de inspección de 2021 se emiten bajo la vigencia de ese Plan General de Inspección, a lo que se une la adopción el 2 de junio de 2021 de una Orden de inicio de actuaciones inspectoras del Secretario General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio aplicable a las actuaciones inspectoras documentadas en actas de julio de 2021 y abril de 2022, encontrándose entre estas últimas las actas de inspección NUM026 de 5 de abril de 2022 y NUM027 de la misma fecha, referidas precisamente al Lote 11 propiedad del demandante.

Reiteramos por último -en el mismo sentido expuesto en torno a la alegación de aplicación retroactiva de la LISTA- que la demanda adolece de una argumentación detallada en torno a en qué medida la aplicación de esa Ley le resulta más beneficiosa que la LOUA en orden a la legalización de las edificaciones existentes por mor de la clasificación del suelo (no urbanizable común/rural) objeto de inspección, siempre tomando en consideración las circunstancias particulares de las actuaciones parcelatorias y edificatorias y usos llevadas a cabo sobre la parcela NUM000, y sobre el lote de su titularidad.

OCTAVO.- Sobre el principio de buena administración y la caducidad de las actuaciones previas.

La actora toma como referencia el momento en que el Ayuntamiento conoce la actividad parcelatoria, obviando que el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad (mediante la incoación, trámite y resolución del procedimiento), así como la actuación inspectora de la que trae causa, proceden de la Administración autonómica, y precisamente ante la inactividad municipal pese al requerimiento que se le hizo.

De otra parte, la tardanza de la Administración competente en actuar no impide su actuación, pues como establece el apartado 2, en relación con el 1.c) de artículo 147 LISTA, el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística es "inexcusable"; disponiendo en el mismo sentido el artículo 37.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, aplicable por razón de orden temporal que la Administración competente "tiene el deber de iniciar el procedimiento de protección de la legalidad urbanística"si tiene conocimiento de cualquier acción u omisión que presuntamente vulnere la legalidad urbanística, una vez concluidas, en su caso, las actuaciones previas de averiguación de los hechos.

Este último inciso da también respuesta a otra de las alegaciones de la demanda, pues las actuaciones previas de comprobación, previstas en el artículo 36 RDUA, no forman parte del plazo a computar para evaluar si se ha producido o no la caducidad del expediente administrativo.

A tenor del artículo 21.2.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa en los procedimientos iniciado de oficio se contará "desde la fecha del acuerdo de iniciación"(19 de marzo de 2022), sin que desde entonces hasta la notificación al recurrente de la resolución definitiva de 15 de julio de 2022 haya transcurrido el plazo máximo del año fijado por el artículo 152.2 de la LISTA.

De otra parte, no cabe reprochar a la Administración autonómica la demora en la actuación de otra diferente, como es la municipal, ni ello es óbice como se ha dicho para que la primera pueda ejercitar una potestad pública fijada legalmente con carácter imperativo en tanto no medie prescripción para el caso de que estuviere sujeta a plazo.

Y desde luego tampoco cabe apreciar, como se suscita en la demanda, una demora en la iniciación del procedimiento por parte de la Administración actuante orientada a la aplicación al mismo de las previsiones de la LISTA en lugar de las de la LOUA. En primer lugar porque, remitiéndonos a lo dicho sobre la alegación de retroactividad de la primera, no se justifica en qué ha podido resultar beneficiada es Administración por la aplicación de una en vez de la otra. Y en segundo lugar porque la fecha y secuencia de las actuaciones previas autonómicas explican el inicio del expediente tras la entrada en vigor de la LISTA.

A tal fin debemos destacar: las Actas de inspección levantadas el 17 de marzo de 2021 ( NUM028) y el 13 de julio de 2021 ( NUM029); el requerimiento al Ayuntamiento de 17 de junio de 2021 y la respuesta municipal de 6 de julio siguiente; solicitudes de documentación e información de la Inspección Provincial al Registro de la Propiedad de Barbate de 9 de julio de 2021 y a la Agencia Tributaria de Andalucía en Cádiz de 26 de agosto de 2021; requerimiento de información dirigido por la Inspectora Provincial al Ayuntamiento el 15 de diciembre de 2021 en relación con el oficio municipal poniendo en conocimiento las actas de inspección y expedientes municipales respecto a las parcelas en cuestión, debiendo aportar en quince días la totalidad de las actas municipales referidas, y facilitar cualquier información de interés en relación con los hechos, y con si existe expediente abierto y su estado procedimental; ortografías de la aplicación informática Google Earth (la última de 20 de septiembre de 2021) y la del PNO del Instituto Geográfico Nacional; y fotografías tomadas mediante dron sobre vías públicas de 22 de noviembre de 2021.

Todas estas actuaciones y documentos debían ser valorados a través de los pertinentes informes técnico y jurídico a la hora de decidir sobre la posible incoación del expediente de protección de la legalidad urbanística junto a las decisiones de muy diversa índole anejas a esa decisión, como podían ser las relacionadas con la adopción de medidas provisionales, emitiéndose esos informes en los primeros días del mes de marzo de 2022 y acordándose la incoación por resolución de 19 de marzo de 2022.

Teniendo en cuenta que la entrada en vigor de la LISTA se produjo el 23 de diciembre de 2021, que previo a la incoación del expediente se llevaron a cabo las actuaciones mencionadas de comprobación de los hechos, que para informar y acordar sobre esa incoación del expediente debieron ser analizados y evaluados las actuaciones y documentos descritos algunos muy próximos en el tiempo a la referida entrada en vigor, que se trataba de una operación ciertamente compleja al tratarse de actos de parcelación urbanística de los que resultaban hasta doce lotes, llevándose a cabo actuaciones de urbanización, construcción, edificación e instalación, y de transformación del uso del suelo, y que junto a todo lo anterior debían elaborarse los meritados informes técnico y jurídico previos a la incoación del expediente, estimamos a partir de estos antecedentes que está suficientemente justificada esa incoación con posterioridad a iniciarse la vigencia de la LISTA en diciembre de 2021, siendo por ello esa legislación aplicable durante la tramitación del expediente de restablecimiento de la legalidad.

Rechazamos por último la pretendida vulneración del principio de confianza legítima. Desconocemos qué concreta actuación de la Administración demandada ha podido inducir pensar al recurrente en que la actuación que llevó a cabo podía ser ajustada a la ordenación territorial y urbanística. A ello se añade que como dirá la Sentencia de la Sala 3ª, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 18 enero 2016 dictada en el Recurso de Casación núm. 2628/2014 ese principio "supone una mandato dirigido a la Administración, no a los particulares, en el seno de las relaciones administrativas, que supone que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. De esta forma, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, pues lo contrario supondría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad",tal es nuestro caso.

NOVENO.- Lo alegado, finalmente, en torno a la ausencia de pie de recursos en la resolución de incoación del expediente NUM002 en orden a poder impugnar las medidas provisionales que en él se establecen, es irrelevante a los efectos de este procedimiento habida cuenta:

1º) Que esa omisión no impidió que el demandante, en su condición de propietario del lote 11, formulara recurso de reposición contra ese acuerdo de inicio en relación a a las medidas provisionales (folios 672 y ss del expediente) al punto que en escrito posterior de 7 de junio de 2022 (folios 896 a 898) solicitó que se suspendieran esas medidas provisionales ex artículo 117.3 de la Ley 39/2015. Por tanto ninguna indefensión material le generó la falta de información respecto a un recurso administrativo que finalmente planteó.

Y 2º) Que en todo caso esas medidas provisionales mantenían su vigencia hasta el dictado de la resolución definitiva de 15 de julio de 2022, por lo que si en ésta, como así fue ex artículo 151.3 LISTA, se adoptaron medidas definitivas que incluían el mantenimiento de las acordadas con carácter provisional, contra esa resolución definitiva ha de dirigir su disconformidad con las medidas en cuestión a través del pertinente recurso de alzada, como así hizo también.

Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso.

DECIMO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 (apartados 1 y 4) de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas, sin que las mismas puedan exceder por todos los conceptos de la cifra de 1.500 euros más lo que en su caso correspondiere por IVA.

VISTOS los preceptos legales de general y pertinente aplicación