Sentencia Contencioso-Administrativo 597/2024 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 588/2022 de 18 de diciembre del 2024

PRIMERO. Resolución impugnada y argumentos de las partes.

Se interpone el presente recurso contra el Decreto 61/2022, de 17 de mayo de 2022, del Departamento de Gobernanza y Autogobierno, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo de personal funcionario de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi (BOPV n.º 98, de 23 de mayo de 2022).

La recurrente, D. Leonardo, solicitó en su demanda que se estimara el recurso interpuesto, declarando contrario a derecho y anulando el Decreto que se impugna, por denominar el puesto del demandante como Técnico/a de Matadero y por no contemplar la Escala secundaria de Veterinaria en la clasificación de los puestos de Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria y de Responsable de Promoción y Ordenación Agraria; condenando a la Administración demandada a estar y pasar por esta declaración y por sus efectos jurídicos, que deberán ser los de denominar el puesto del demandante como Veterinario/a Oficial, e incluir la Escala secundaria de Veterinaria en la clasificación de los puestos de Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria y de Responsable de Promoción y Ordenación Agraria.

Sustenta su recurso la parte actora en las siguientes consideraciones:

En relación con los hechos:

El recurrente es funcionario interino que ocupa una plaza denominada Técnico/a de Matadero. Recurre la denominación de esa plaza y, asimismo, la falta de previsión respecto de otras dos plazas (Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria y Responsable de Promoción y Ordenación Agraria) de la Escala Veterinaria como escala secundaria de acceso.

En relación con los fundamentos jurídicos:

1º) La denominación Técnico/a de Matadero es contraria a Derecho y debería ser Veterinario Oficial, que es la que consta en toda la normativa aplicable (cita Reglamentos de la UE ) y la que exige colegiación obligatoria, como contempla la RPT.

2º) La plaza que ocupa el demandante comparte funciones con las de Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria y Responsable de Promoción y Ordenación Agraria, y sin embargo éstas no permiten el acceso desde la Escala de Veterinaria como Escala secundaria, lo que resulta disconforme a Derecho. La Licenciatura en Veterinaria, además, es una de las que dan acceso a la Escala del Sector Agropecuario. Se recurre porque estas circunstancias vulneran el derecho del demandante a la promoción profesional mediante la carrera vertical ( art. 16.3.b) del EBEP) , dado que impide al demandante acceder mediante cualquier sistema de provisión a los puestos en cuestión.

La demandada, ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, contestó a la demanda en el sentido de oponerse al recurso contencioso-administrativo deducido de contrario, solicitando que se desestimara el mismo y se confirmara la Resolución recurrida.

Sustenta su oposición la parte demandada en las siguientes consideraciones:

1º) La denominación Técnico/a de Matadero puede ser más o menos acertada, pero no es disconforme a Derecho, pues lo relevante es que el puesto está adscrito exclusivamente a la Escala de Veterinaria y todas sus dotaciones requieren colegiación obligatoria en Colegio Oficial de Veterinarios. De cualquier manera, la denominación del puesto es conforme con la misión establecida en la monografía, que es "gestionar programas de inspección de mataderos y control de actividades nocivas en relación con éstos, lo que implica identificar incidencias, redactar informes de evaluación y elaborar certificaciones" (documento n.º 1).

2º) Vistas las funciones del puesto Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria según su monografía (documento n.º 2), y las funciones propias de la Escala Superior y la Escala Técnica del Sector Agropecuario ( art. 3.18º y 4.15º del Decreto 57/2022, de 3 de mayo) y de la Escala de Veterinaria ( art. 3.10º de dicho Decreto), se infiere que la adscripción del puesto a las Escalas Superior y Técnica del Sector Agropecuario es correcta, ya que las funciones del puesto no son propias de la Escala de Veterinaria. Si el demandante sostiene que sus funciones son las propias de los Técnicos/as de Promoción y Ordenación Agraria, lo procedente sería que instara la adecuación de la monografía a la realidad, lo que, en su caso, daría lugar a la amortización de su puesto y la creación de otro diferente; que no se ha solicitado. Los mismos argumentos son trasladables a la pretensión realizada respecto del puesto Responsable de Promoción y Ordenación Agraria, estando su monografía aportada como documento n.º 3.

3º) La demandante confunde puesto de trabajo con escala. Lo que prevé la RPT es que a la Escala Facultativa del Sector Agropecuario se pueda acceder desde diversas titulaciones, entre ellas, la de Veterinaria.

4º) El Decreto recurrido se ha limitado a cumplir el mandato de la DA 3ª de la Ley 7/2021, de 11 de noviembre, sin modificar las funciones y las tareas de los puestos de trabajo descritas en sus correspondientes monografías.

SEGUNDO. Marco normativo.

Se recurre el Decreto 61/2022, de 17 de mayo de 2022, del Departamento de Gobernanza y Autogobierno, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo de personal funcionario de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi (BOPV n.º 98, de 23 de mayo de 2022).

Dicho Decreto es resultado del mandato comprendido en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/2021, de 11 de noviembre, de los cuerpos y de las escalas de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que prevé lo siguiente:

"Disposición adicional tercera. Adecuación de las relaciones de puestos de trabajo.

El Gobierno Vasco, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta ley, dictará un decreto en el que se adecue el contenido de las relaciones de puestos de trabajo a los cuerpos y a las escalas creados en ella y determine los títulos previstos para acceder a los cuerpos creados en la misma."

La Ley 7/2021, de 11 de noviembre, tiene por objeto regular los cuerpos y escalas de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi (art. 1), y lo hace teniendo en cuenta los siguientes conceptos enunciados por el marco normativo previo, según hace constar en su Exposición de Motivos:

"En el inicio, la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, agrupó al personal funcionario de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi en cuerpos, con el fin de ordenar su acceso al empleo público y posibilitar su promoción interna. Esta ley determinó, asimismo, las funciones que correspondían a los cuerpos, ya fueran tareas administrativas de carácter general o específicas de una profesión o formación académica determinada, cuya concreción se reservó a las relaciones de puestos de trabajo, que se convirtieron en un elemento indispensable para la función pública.

En un momento posterior, la Ley 1/2004, de 25 de febrero, de Ordenación de los Cuerpos y Escalas de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos, introdujo el término «opción» para denominar la titulación exigida en el acceso a los cuerpos especiales. Las funciones de estos cuerpos son las propias de la profesión para cuyo ejercicio habilitan las opciones o titulaciones que se concretan en las relaciones de puestos de trabajo correspondientes.

Asimismo, la Ley 1/2004, de 25 de febrero, desarrolló el concepto de «escala» dentro de los cuerpos especiales, cuando existe un ámbito profesional que no requiere para su desempeño una titulación concreta y determinada, sino que agrupa contenidos susceptibles de ser desempeñados por una agrupación de profesionales de diferentes áreas.

Por último, la ley citada implantó el concepto de «especialidad», para señalar los puestos de trabajo cuyo contenido técnico y particularizado exige una especialización adicional a la exigida para desempeñar las funciones del cuerpo, de la opción o de la escala en la que se enmarca.

Como consecuencia del tiempo transcurrido, de la necesidad de adaptarse a los grupos y subgrupos establecidos en el Estatuto Básico del Empleado Público, de las nuevas titulaciones creadas y de la actualización de los perfiles profesionales de determinados puestos de trabajo, es necesaria una nueva regulación de los cuerpos y de las escalas de la Administración.

Los cuerpos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi se agrupan, según el nivel de titulación exigido para acceder a los mismos, conforme a lo previsto en el artículo 76 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Se mantiene la clasificación de cuerpos generales y de cuerpos especiales. Dentro de los cuerpos se crean escalas. Estas se utilizan en un doble sentido: por un lado, para agrupar funciones que pueden ser desempeñadas por profesionales con titulaciones de diversos campos de estudio, y, por otro lado, para agrupar las funciones propias de una titulación oficial concreta. Se denomina campo de estudio a la agrupación de titulaciones universitarias oficiales que comparten conocimientos.

[...]

Por último, el anexo contiene la correspondencia entre los cuerpos, las opciones y las escalas existentes y los nuevos cuerpos y escalas."

Los cuerpos y escalas se definen, según la ley, como se observa a continuación (art. 3):

"[...] 2. Los cuerpos se clasifican en cuerpos generales y cuerpos especiales, de acuerdo con el carácter homogéneo de las funciones a realizar y de las competencias, las capacidades y los conocimientos comunes acreditados a través de los procedimientos selectivos para el acceso a la condición de personal funcionario.

3. A su vez, dentro de los cuerpos podrán existir escalas cuando las funciones que se desempeñen requieran la posesión de una titulación oficial determinada o el conocimiento de una materia adquirido desde diversos campos de estudio. [...]"

Además, en cuanto a las escalas, se prevé que, a efectos de provisión de puestos, aquéllas puedan ser preferentes o secundarias (art. 17):

"1. Tendrá la consideración de escala preferente aquella a través de la cual se convocarán los procesos de acceso al empleo público para la cobertura con carácter definitivo de los puestos de trabajo. Cuando el puesto de trabajo resulte adscrito a una escala única, será ésta la que tenga la consideración de preferente.

2. Tendrán la consideración de escalas secundarias todas aquellas, además de la escala preferente, a través de las cuales se podrán articular los procesos de provisión de puestos de trabajo.

3. La escala preferente y las escalas secundarias serán determinadas a través de las correspondientes relaciones de puestos de trabajo."

Finalmente, la Ley prevé la forma de hacer efectiva la integración del personal funcionario en los cuerpos y escalas creados por aquélla (art. 19).

Por su parte, el Decreto 61/2022, de 17 de mayo de 2022, del Departamento de Gobernanza y Autogobierno, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo de personal funcionario de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi, adecua la RPT a los nuevos Cuerpos y Escalas de la Ley 7/2021, de 11 de noviembre, sin realizar una nueva valoración de puestos de trabajo. Así lo refiere su Exposición de Motivos al incluir los siguientes razonamientos:

"En cumplimiento del mandato legal anterior [ DA 3ª de la Ley 7/2021, de 11 de noviembre], se ha realizado la adaptación de la relación de puestos de trabajo de personal funcionario a los nuevos cuerpos y escalas creados en la Ley 7/2021, de 11 de noviembre. Asimismo, se han actualizado sus características y se han incluido las especialidades existentes, así como la colegiación profesional cuando el desempeño del puesto lo requiere.

Así las cosas, se ha realizado un análisis exhaustivo de los puestos de trabajo, su clasificación y requisitos de ocupación, dando lugar a una nueva relación de puestos de trabajo que sustituye a la vigente, en lo que se refiere a los puestos reservados a personal funcionario."

Así lo dijimos, además, en nuestra sentencia n.º 356/2024, de 17 de julio de 2024 (recurso n.º 944/2022), en la que razonamos que la nueva RPT es simple reproducción de la anterior si bien con adaptación a los nuevos Cuerpos y Escalas de la Ley /2021, de 11 de noviembre. En esa sentencia dijimos

"[El Decreto 61/2022 es] simple reproducción, en relación con lo que se debate, del contenido sustantivo recogido en el Decreto 105/2007, en lo que en nada incidió la regulación del Decreto 61/2022 dada su singularidad, porque su finalidad únicamente era adecuar su contenido al mandato de la Ley 7/2021".

En la mencionada sentencia, de hecho, se declaró la inadmisibilidad del recurso por recurrirse un acto administrativo (el Decreto 61/2022) que era reproducción de otro acto administrativo firme y consentido (el Decreto 105/2007 que aprobaba la RPT anterior).

En el Anexo I del Decreto 61/2022 se consigna la RPT, en el Anexo II se incluyen los campos de estudio de las escalas y en el Anexo III se detallan las titulaciones incluidas en los campos de estudio.

TERCERO. Antecedentes relevantes.

El recurrente combate la RPT porque entiende que ésta, en cuanto a los concretos puestos impugnados, no es conforme a la realidad de las funciones desempeñadas en los mismos, y porque considera que ello vulnera su derecho a la promoción profesional mediante la carrera vertical ( art. 16.3.b) del EBEP) , dado que le impide acceder mediante cualquier sistema de provisión a los puestos en cuestión.

La demandada puso de relieve, en sus conclusiones, la supuesta desviación procesal en que incurrió el demandante en vía administrativa y, después, en vía judicial, pero estos argumentos no pueden suscitarse en tal momento procesal ( art. 65.1 de la LJCA) y, además, no hay desviación procesal alguna, dado que el propio demandante reconoce que lo que impugna de la RPT es lo que potencialmente puede resultarle perjudicial por cuanto le impide acceder a los puestos en que está interesado. La demanda o sus argumentos pueden ser más o menos confusos, como seguidamente se examinará, pero no hay duda de lo que recurre el demandante y cuáles son sus pretensiones, motivos de impugnación y argumentaciones.

Así, el recurrente ocupa el puesto código NUM000, dotación 26, Técnico/a de Matadero. Respecto de este puesto, la RPT que consta en el Anexo I indica que la colegiación es obligatoria (página 100). La escala preferente de acceso es EA110, sin que conste escala secundaria (misma página). La escala EA110 corresponde, según el Anexo II, a la Escala Facultativa de Veterinaria, siendo necesaria la titulación habilitante para el ejercicio de la profesión regulada de Veterinaria (página 3). La monografía del puesto aportada por la Administración demandada consigna que la misión del mismo es "gestionar programas de inspección de mataderos y control de actividades nocivas en relación con éstos, lo que implica identificar incidencias, redactar informes de evaluación y elaborar certificaciones" (documento n.º 1 de la contestación a la demanda). En el acto de la prueba, el testigo D. Ezequias, Responsable de Promoción y Ordenación Agraria y superior jerárquico del recurrente, fue claro y rotundo al afirmar que el demandante no realizaba funciones relacionadas con mataderos ni tampoco las relativas a la protección de la salud humana, pero sí las de protección de la salud animal. El Sr. Ezequias confirmó que tales funciones eran las que ejercían sus cuatro subordinados (el recurrente, en el puesto de Técnico/a de Matadero, y sus compañeros, en los puestos de Técnicos/as de Ordenación y Promoción Agraria).

El recurrente discute también la adecuación de la RPT respecto de otros dos puestos: código NUM001, Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria, y código NUM002, Responsable de Promoción y Ordenación Agraria.

El puesto con código NUM001, Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria, tiene prevista como escala preferente de acceso, según la RPT obrante al Anexo I, la EA118, y como escala secundaria EA215 (páginas 98, 99 y 104). La escala preferente EA118, según el Anexo II, es la Escala Facultativa del Sector Agropecuario, a la que dan acceso las titulaciones de grado, licenciatura o ingeniería en diversos campos de estudio, entre los que está la Veterinaria (página 7). La escala secundaria EA215 es la Escala Técnica del Sector Agropecuario, a la que dan acceso las titulaciones de grado, licenciatura, diplomatura, ingeniería o ingeniería técnica en diversos campos de estudio, entre los que está la Veterinaria (página 17). Como señala el demandante, no se prevé la Escala de Veterinaria para el acceso a la provisión de este puesto de trabajo.

El puesto con código NUM002, Responsable de Promoción y Ordenación Agraria, tiene prevista como escala preferente de acceso, según la RPT obrante en el Anexo I, la EA118, sin que conste escala secundaria de acceso (páginas 98 y 100). La escala preferente EA118, según el Anexo II, es la Escala Facultativa del Sector Agropecuario, a la que dan acceso las titulaciones de grado, licenciatura o ingeniería en diversos campos de estudio, entre los que está la Veterinaria (página 7). Como señala el demandante, no se prevé la Escala de Veterinaria para el acceso a la provisión de este puesto de trabajo.

El testigo, D. Ezequias, manifestó que, según su formación y experiencia, el recurrente podría promocionar al puesto de Responsable de Promoción y Ordenación Agraria, y que para ocupar tal puesto hay que ser veterinario.

CUARTO. Motivos de impugnación. La RPT aprobada por el Decreto 61/2022 es simple reproducción de la anterior y las modificaciones habidas no se deben a una nueva valoración de los puestos de trabajo sino a la adecuación de las valoraciones preexistentes a los nuevos Cuerpos y Escalas de la Ley 7/2021.

La demandante defiende que la denominación del puesto que ocupa, Técnico/a de Matadero, es disconforme a Derecho y que debería ser Veterinario Oficial. Asimismo, defiende que a los puestos con código NUM001, Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria, y código NUM002, Responsable de Promoción y Ordenación Agraria, debería poder accederse a través de la Escala de Veterinaria.

La demandante se opone a lo alegado de contrario, argumentando, en cuanto al puesto Técnico/a de Matadero, que la denominación puede ser más o menos acertada, pero que no es contraria a Derecho, máxime cuando coincide con la misión incluida en la monografía del puesto de trabajo; y, en cuanto a los otros dos puestos de trabajo, que las Escalas de acceso son conformes a Derecho y ya permiten que un veterinario ocupe el puesto en cuestión, pero ello como titular de la titulación de Veterinaria y no desde la Escala de Veterinaria.

De las pretensiones de las partes se infiere que se discute la valoración del puesto de trabajo que ocupa el recurrente y, además, las Escalas de acceso a otros dos puestos de trabajo que serían de su interés.

Cabe señalar, por tanto y, en primer lugar, que en el caso de autos no puede combatirse el Decreto 61/2022 por disconformidad a Derecho de la RPT por él aprobada en cuanto la misma sea reproducción de la RPT anterior, consentida y firme. Se da tal circunstancia en el caso de autos, pues el puesto Técnico/a de Matadero constaba, al menos, en la RPT aprobada por Decreto 105/2007; no consta que la valoración del puesto se haya modificado (se trata de la misma monografía) y no consta, tampoco, que tal RPT haya sido impugnada en ningún momento. Para consignar ese concreto puesto de trabajo en la RPT del Decreto 61/2022 no se ha llevado a cabo un proceso de modificación de la RPT, y dicho proceso no es una mera exigencia formal, pues requiere, según el art. 6 del Decreto 78/2005, de 12 de abril, por el que se regulan las relaciones de puestos de trabajo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos, lo siguiente:

"Artículo 6.- Elaboración y modificación de las relaciones de puestos de trabajo para el personal funcionario y el personal laboral fijo.

1.- La elaboración y modificación de las relaciones de puestos de trabajo ha de ajustarse a criterios de objetividad, racionalidad, economía, eficacia y eficiencia.

2.- El proceso de elaboración inicial o modificación de relaciones de puestos de trabajo para el personal funcionario y para el personal laboral fijo puede comprender, en función del alcance de la modificación propuesta, las siguientes fases:

1.ª Realización de un estudio organizativo previo o en su caso un proyecto de nueva estructura, acompañado de la correspondiente memoria económica.

2.ª Análisis de los puestos de trabajo.

3.ª Asignación del perfil lingüístico y, en su caso, fecha de preceptividad.

4.ª Traslado a la representación de personal de la documentación a que se refieren los apartados anteriores, a los efectos de que formulen las alegaciones que estimen oportunas.

5.ª Valoración de los puestos de trabajo conforme al procedimiento establecido para ello.

6.ª En el caso de las relaciones de puestos de trabajo para el personal funcionario: clasificación de los puestos de trabajo, dentro de la escala de niveles vigente.

Las fases 5 y 6 estarán condicionadas a los resultados de las fases anteriores.

[...]

4. Asimismo, ha de garantizarse la participación de la representación del personal en los procesos de elaboración y modificación de las relaciones de puestos de trabajo para personal funcionario y personal laboral fijo, de acuerdo con lo establecido en la normativa sobre órganos de representación y, en su caso, en los correspondientes acuerdos reguladores de las condiciones del personal funcionario y convenios del personal laboral."

Un documento esencial para las RPT es la monografía, que constituye el documento organizativo que describe las funciones y tareas, así como los componentes de perfil necesarios para un desempeño eficaz del puesto ( art. 4.1 del Decreto 78/2005). Respecto al proceso de elaboración de las monografías, se hace constar lo siguiente:

"Artículo 4.- Monografía del puesto de trabajo.

[...]

2.- La Monografía del puesto de trabajo será aprobada y actualizada periódicamente por acuerdo de la Dirección de Función Pública, de oficio o a propuesta del Departamento u Organismo Autónomo correspondiente.

3.- Por Orden del o de la Titular del Departamento competente en materia de función pública se determinará el procedimiento de elaboración, modificación, acceso y archivo de las monografías de puestos de trabajo.

En el procedimiento de modificación de las monografías, de la propuesta correspondiente se dará traslado al titular, si lo hubiere, y, en su caso, al ocupante de la dotación cuya monografía se pretende modificar a efectos de que pueda formular las alegaciones que considere oportunas."

Como venimos diciendo, en este caso, la monografía del puesto Técnico/a de Matadero no ha variado y no consta que se haya llevado a cabo una nueva valoración del puesto de trabajo, por lo que, por más que la declaración testifical pueda haber acreditado que las funciones y tareas del puesto no son las que más se adecuan a la realidad del mismo, el procedimiento adecuado para modificar las características del puesto es instar esa modificación de la RPT para, a la vista de la evaluación del puesto pertinente, poder decidir aquéllas. Huelga decir que tales características no se limitan únicamente a la denominación del puesto, como aquí se pretende, sino también la forma de provisión, el Departamento o Centro Directivo al que se halle adscrito, el centro de destino, el régimen de dedicación, los requisitos exigidos para su desempeño, la adscripción al Grupo, Cuerpo o Escala, el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico, el código y dotación que permitan identificar el puesto, el área funcional a que se adscribe, las condiciones particulares que se consideren relevantes, la acreditación de una determinada especialidad, la indicación de si está abierto a funcionarios de otras Administraciones y la indicación de si es o no un puesto singularizado ( art. 5.2 del Decreto 78/2005). Debe realizarse, en fin, un análisis exhaustivo del puesto que permita valorar todas las circunstancias concurrentes a fin de, en su caso, modificar sus características.

Y dicho lo anterior, queda por analizar si puede combatirse el Decreto 61/2022 en cuanto a que no prevé, como Escala Secundaria de acceso a los puestos con código NUM001, Técnico/a de Promoción y Ordenación Agraria, y código NUM002, Responsable de Promoción y Ordenación Agraria, la Escala de Veterinaria. Lo cierto es que esta pretensión tampoco puede prosperar, y ello porque las Escalas de acceso a dichos puestos son Escalas en las que pueden integrarse trabajadores con titulación en Veterinaria, lo que permite cumplir con el requisito de capacitación que defiende el demandante. Es decir, un veterinario puede ocupar esos puestos, pero no desde la Escala de Veterinaria sino desde las Escalas del Sector Agropecuario.

El hecho de que el demandante haya sido integrado en la Escala de Veterinaria y no en dichas Escalas del Sector Agropecuario efectivamente le priva del acceso a esos puestos, pero ello no evidencia la disconformidad a Derecho del Decreto 61/2022.

Por todo lo razonado, el recurso debe ser desestimado.

QUINTO. Costas.

De acuerdo con el art. 139 de la LJCA, dada la desestimación del recurso interpuesto pero vista, no obstante, la complejidad jurídica del caso examinado, no procede hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes, debiendo cada una de ellas abonar las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,