Sentencia Contencioso-Administrativo 519/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 536/2021 de 20 de noviembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso administrativo.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura, de 29 de julio de 2021 que desestimó el recurso de reposición por medio del que se impugnó la resolución de la misma autoridad de fecha 18 de mayo de 2021, actos que fueron dictados en el trámite del procedimiento SAN-88/2020; SAN 118/2021 (8543).

Dicha resolución desestima el recurso de reposición interpuesto por la actora frente a la resolución sancionadora por la que se le imponía como autora de una infracción tipificada en el artículo 116.c TRLA la sanción pecuniaria de 50.000 euros por alteración de los términos de la concesión que le fue otorgada.

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte actora y de la parte demandada.

La parte actorainterpone recurso contencioso administrativo en el que arguye como motivos de impugnación de la resolución recurrida los siguientes;

1.- La Comunidad de Regantes de DIRECCION000 tiene un perímetro de riego bruto de 3030 hectáreas.

Arguye la actora que ese aspecto impide la comisión de la infracción que se le imputa y ello lo considera acreditado a la luz de la documental que aporta junto a su escrito de demanda, en lo relativo a tal consideración el Doc. 4 emitido en el procedimiento ASM 2/2011 así como la Sentencia de esta Sala 808/2007 en lo relativo a este aspecto. Doc. 6.

2.- Señala que dentro de la Comunidad de Regantes, además del derecho que resulta ahora controvertido, existen otros derechos de agua, que dimanan entre otros de la Concesión de aguas de la EDAR Cabezo Beaza y de la SAT Virgen de los Dolores. Lo que acredita con el Doc. 4 de la demanda.

Entiende por ello, que la Comunidad de Regantes, solo debe responder por ello del suministro de aguas residuales depuradas en una superficie neta de 1528 hectáreas móviles dentro de la zona regable bruta aprobada y definida en sus ordenanzas.

3.- Ocultación de pruebas.

La actora arguye que solicitó tener conocimiento del expediente RCR NUM000 en concreto de las actuaciones de campo llevadas a cabo en el mismo y que a pesar de ello, no se entró a valorar la necesidad de dicha prueba no llegando ni tan siquiera a mencionar los medios probatorios instados por la actora.

Añade que no se comprobó el origen del agua que se empleaba en el riego, razón por la que no debe responder la Comunidad de regantes y a pesar de ello se propuso la sanción de la misma.

4.- Refutación del valor probatorio del informe elaborado por PROINTEC, S.A.

Considera que las pruebas de cargo utilizadas frente a la Comunidad de Regantes, carecen de eficacia probatoria.

Respecto del plano de PROINTEC señala que tiene en cuenta a efectos de determinar la extensión objeto de sanción las zonas improductivas, tales como caminos, ramblas, viviendas por lo que los datos que aparecen en su leyenda son inciertos.

Entiende que tras superponer el plano de la concesión con el plano del procedimiento sancionador se constata que toda la extensión de este último que considera carente de derechos de riego se encontraba dentro de la superficie de riego bruto de la concesión por lo que su regadío con las aguas gestionadas por esta es legítimo.

Se apoya a ese respecto en su informe pericial aportado junto con la demanda y ratificado en sede judicial.

5.- Ausencia de nombramiento del Sr. Cecilio el 21 de febrero de 2020 como Comisario de la Confederación Hidrográfica del Segura, lo que afectó al acuerdo de inicio del procedimiento sancionador.

6.- Inicio del procedimiento sancionador por parte del Sr. Cecilio en virtud de delegación de competencias otorgada por el Sr. Teodosio el 15 de octubre de 2018 sin estar este nombrado como Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura, lo que afectó a su vez a la resolución sancionadora y a la resolución del recurso de reposición.

7.- Hechos ocurridos en el municipio de Cartagena, que es una Cuenca Hidrográfica Interna de la Región de Murcia con conexión con la Cuenca Hidrográfica del Segura.

Considera que dicha Cuenca no se encuentra dentro de la Competencia de la Confederación Hidrográfica del Segura, lo que ha reconocido la propia CHS en el Doc. 11 titulado Esquema de temas importantes de julio de 2008.

8.- Ausencia de tipicidad. Falta de culpabilidad e infracción del derecho a la presunción de inocencia.

Las actuaciones ponen de manifiesto que el Órgano sancionador ha actuado en este caso sin disponer de dato alguno que acredite siquiera a nivel indiciario que la COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000 haya servido agua de la concesión que tiene otorgada fuera da la zona regable bruta que inicialmente se le asignó. Es más, la imputación contra ella dirigida es una mera conjetura que, como antes se ha expuesto, es completamente refutable.

Tampoco consta en el expediente sancionador relación alguna de parcelas individualizadas donde se haya constatado la llegada de estas aguas porque la sanción se ha razonado grosso modo. Finalmente, se constata que la sanción se ha impuesto sin que ninguna de las circunstancias conocidas por el Órgano sancionador acredite que esta Comunidad sirviera agua, simultáneamente, en una extensión superior a las 1.528 hectáreas netas de su concesión.

9.- Ausencia de daños al Dominio Público Hidráulico y Arbitrariedad de la Sanción, por infracción del principio de proporcionalidad.

Tras recoger la motivación dada por la resolución sancionadora, termina señalando que la misma no es ajustada a derecho por considerar que no ha tenido en cuenta al fijar la sanción aspectos como la seguridad de las personas y los bienes, grado de malicia, participación o beneficio obtenido.

10.- Infracción del principio de buena administración.

Enumera los aspectos por los que considera que la actuación de la Confederación Hidrográfica es contraria al meritado principio, lo que a su juicio debe hacer decaer la sanción impuesta.

Por la parte demandada se efectúa cumplida respuesta a la demanda formulada de contrario y tras oponerse a los motivos de impugnación argüidos solicita la desestimación íntegra del recurso.

En lo relativo a la ausencia de nombramiento s o la existencia de una cuenca intracomunitaria se remite a la fundamentación legal y lo recogido en sentencias de esta Sala.

En cuanto a la comisión de la infracción considera acreditado que se ha cometido la infracción pues en ningún caso se autorizó a la actora a tener como perímetro de riego 3030 hectáreas, constando acreditado el riego de una cantidad superior a las 600 hectáreas sin la debida autorización para ello. Sostiene la infracción del título concesional y la proporcionalidad de la sanción atendidas las características de la infracción.

TERCERO.- Ausencia de pruebas en el expediente; Nombramiento del Comisario de aguas; Nombramiento del Presidente de la CHS; Delegación de competencias; Cuenca Intracomunitaria.

- Ausencia de pruebas en el expediente.

La alegación debe ser rechazada desde el momento en que esa pretendida falta de información no es tal. El procedimiento sancionador que nos ocupa dimana del inicio de un procedimiento de comprobación del perímetro de riego de la actora y fruto de las comprobaciones realizadas en el mismo se propone iniciar el procedimiento sancionador que nos ocupa, es por ello, que al inicio del expediente administrativo consta no solo las actuaciones llevadas a cabo en esa función de comprobación del perímetro sino su remisión a fin de que se procediera al inicio del procedimiento sancionador.

Creemos que la alegación debe ser rechazada.

- Nombramiento del Comisario de aguas que inició el procedimiento.

Consideramos que la alegación debe ser desestimada por las razones que ofrecíamos en nuestra Sentencia de 22 de marzo de 2022.

Allí recogíamos en un supuesto idéntico al que nos ocupa y con la misma defensa, lo siguiente, "Al hilo de lo anterior, igualmente cuestiona el nombramiento como Comisario de Aguas del Sr. Lucio, que no lo era a la fecha de la incoación del expediente. Sin embargo, a la vista de la propia Resolución de 4 de noviembre de 2020, de la Subsecretaria del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico por la se hace pública la resolución parcial de la convocatoria de libre designación anunciada por Resolución de 10 de septiembre de 2020 en esta aparece que el Sr. Lucio no solo es nombrado para el puesto de Comisario de Aguas, sino que lo es, al cesar en el mismo puesto.

- Nulidad del acuerdo de delegación de competencias de 24 de abril de 2012 publicado en el BOE de 7 de mayo de 2012.

La Sala considera que son dos los motivos por los que procede rechazar la anulación pretendida del citado acuerdo de delegación.

En primer lugar, pues el mismo acuerdo de Delegación, publicado en el BOE de 7 de mayo de 2012 no fue objeto de recurso y ahora se pretende la anulación de un procedimiento sancionador basándose en una alegación frente a un Decreto de delegación que no consta recurrido en tiempo y forma.

Además de ello y sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, puede advertirse del examen de las competencias delegadas al Comisario de aguas que la señalada en la letra "m" le atribuye competencias en procedimientos sancionadores leves y menos graves, incluida su resolución, determinación de daños al dominio público hidráulico y la imposición de medios de ejecución forzosa, así como la adopción de las medidas provisionales que requiera el expediente.

- Nulidad del Expediente por falta de nombramiento del funcionario que actúa como Presidente de la Confederación Hidrográfica.

Hemos de resolver esta alegación basándonos en lo establecido con anterioridad por esta Sala para esta misma alegación. Así, en varias resoluciones hemos manifestado cuanto sigue,

"Hemos de comenzar haciendo la precisión relativa a que el objeto del presente procedimiento es la resolución dictada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura por la que se impone sanción a la parte actora, de forma tal que en caso de aducirse una eventual nulidad por aplicación del artículo 47.1.b LPAC la misma debe acontecer en el seno del procedimiento objeto de examen, el sancionador, y no en aquellos que han determinado el nombramiento tanto del Comisario de aguas como del Presidente de la Confederación y ello por cuanto esos pretendidos actos de nombramiento no son objeto de impugnación en el presente procedimiento, siendo así que además incluso respecto de alguno de ellos, el relativo al nombramiento del Presidente de la Confederación, esta Sala podría incluso no tener competencia objetiva para su examen atendiendo al juego de los artículos 9 , 11 y 12 de la LJCA en relación con el artículo 29 del TRLA y demás disposiciones que más adelante se citan.

Bastaría por tanto aseverar que constando un nombramiento valido tanto respecto del Presidente de la Confederación como del Comisario de Aguas los vicios de nulidad aducidos en el procedimiento son irrelevantes, pues la sanción es impuesta por el órgano competente a través del procedimiento legalmente previsto, por más que, en su caso, pudieran anularse los citados nombramientos en otro procedimiento, no en este, de ámbito estrictamente sancionador.

No obstante lo anterior, procede hacer una serie de aseveraciones relativas tanto al nombramiento del Presidente de la Confederación Hidrográfica como al nombramiento y delegación efectuada en favor del Comisario de Aguas.

-Nombramiento del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura.

- El examen de la cuestión requiere hacer referencia a varios aspectos normativos.

1.- En la Ley de Aguas del año 1985, la designación del Presidente de la Confederación Hidrográfica se atribuía al Consejo de dos Ministerios diferentes. (artículo 27 de la misma).

2.- Por RD 364/1995, en su artículo 51 se atribuía al Ministro del ramo, la posibilidad de designar en supuestos de libre designación al Presidente de la Confederación Hidrográfica.

3.- La exposición de motivos de este RD 364/1995 preveía que el mismo era dictado por el Ministerio de Administraciones públicas, oído el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros.

4.- El Real Decreto Legislativo 1/2001 aprobó el texto refundido de la Ley de Aguas por el que se aprobaba el texto refundido de la Ley de aguas, texto refundido que daba cumplimiento al mandato constitucional previsto en los artículos 82 y siguientes de la Constitución en relación a la Disposición Final Segunda de la Ley 46/1999 .

El artículo 29 del RDL 1/2001 atribuye la competencia para nombrar al Presidente de la Confederación Hidrográfica al Consejo de Ministros.

5.- La Disposición Derogatoria única del RDL 1/2001 indica que se derogan todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan al propio Real Decreto. No se hace mención expresa al RD 364/1995.

6.- La Orden 939/2011 preveía la delegación de competencias del Ministro del ramo al Subsecretario de Estado en materia de personal para supuestos de libre designación. Aproximándonos a la cuestión, la Sala como decíamos en nuestra Sentencia de 22 de marzo de 2022 sostiene la validez del nombramiento del Presidente de la confederación llevado a cabo.

En esta resolución indicábamos, "La parte recurrente se centra en que la resolución había sido dictada por quien ejerciendo el cargo de Presidente de la CHS no lo ocupa en virtud nombramiento del Consejo de Ministros, tal y como previene el artículo 29 del Texto Refundido de la Ley de Aguas . Sin embargo, lo cierto es que, como se destacó en la resolución impugnada el citado fue nombrado por Acuerdo del Secretario de Estado de Medio Ambiente el 31 de julio de 2018 conforme a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y artículo 63 del Real Decreto364/1995, de diez de marzo , en virtud de la delegación de competencias realizada conforme a lo dispuesto en la Orden ARM 939/2011, de 13 de abril y, con posterioridad, en virtud de Resolución de 2 de abril de 2019de la Subsecretaria del Ministerio para la Transición Ecológica, por la que se resuelve la convocatoria de libre designación, efectuada por Resolución de 30 de enero de 2019, de nuevo fue nombrado para la Presidencia dela Confederación, haciendo mención que ese mismo puesto era el que ocupaba hasta entonces.

De este modo, apareciendo designado desde el 31 de julio de 2018 como Presidente de la CHS el Sr. Ángel Jesús, sin que nada conste que aquel nombramiento o el posteriormente citado hubiera sido declarado inválido, en modo alguno, puede sostenerse que la resolución es nula de pleno derecho por aquella falta de competencia". Hemos de añadir a lo ya indicado que efectivamente, la resolución de 2 de abril de 2019 de la Subsecretaría del Ministerio nombraba al designado como Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura en un puesto a cubrir mediante libre designación.

Examinado el artículo 51 del RD 364/1995 se recoge que "La facultad de proveer los puestos de libre designación corresponde a los Ministros de los Departamentos de los que dependan y a los Secretarios de Estado en el ámbito de sus competencias.

2. Sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector general, Delegados y Directores territoriales, provinciales o Comisionados de los Departamentos ministeriales, de sus Organismos autónomos y de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, Secretarías de Altos Cargos de la Administración y aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo".

Se advierte a la luz del primero de los apartados que la competencia para hacer uso del sistema de nombramiento del Presidente de la confederación por medio de libre designación es competencia del Ministro del ramo y de los Secretarios de Estado en el ámbito de sus competencias.

Examinado el contenido de la Orden 939/2011 puede advertirse entre las facultades delegadas por el Ministro al Subsecretario en materia de gestión de personal, letra g) del citado exponendo consta la siguiente delegación, "g) La provisión de puestos de trabajo de libre designación, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 51 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de puestos de trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado".

Es decir, en primer lugar se atribuye, exclusivamente para los supuestos de libre designación la competencia al Ministro y con posterioridad, consta la delegación del Ministro de dicha competencia en el Subsecretario del Ministerio.

Por último, señalar que el último nombramiento del citado Presidente de la confederación fue por resolución de 2 de abril de 2019 de la Subsecretaría del Ministerio lo que va en consonancia con las normas citadas.

El problema aducido por la parte y que entendemos no es objeto del presente procedimiento es que según el artículo 29 del TRLA la designación del Presidente de la Confederación debe realizarse por el Consejo de Ministros y en este caso al amparo de la norma citada, el nombramiento y así consta publicado en el BOE fue realizado por delegación en el Subsecretario del Ministerio por parte del Ministro correspondiente. La cuestión por tanto se centra en determinar el efecto que tiene las normas anteriores al dictado del Texto Refundido de la Ley de aguas y que permitieron la Delegación de esta competencia en el Ministro, una vez entra en vigor el Texto Refundido de la Ley de Aguas y su artículo 29 .

A nuestro juicio la designación del Presidente de la confederación efectuada por Delegación del ministro al Subsecretario de Estado no puede tildarse de nula por inaplicación del artículo 29 TRLA. En primer lugar, examinada la disposición derogatoria única del TRLA se advera como el RD 364/1995 no es derogado expresamente por el citado TRLA, a ello hemos de añadir que en el propio RD 364/1995 se recoge en su exposición de motivos como el mismo de dicta previa deliberación del Consejo de Ministros lo que permite entender que esta Delegación, no derogada de forma expresa por el TRLA además fue consentida por el Consejo de Ministros e informada favorablemente por el Consejo de Estado.

Acudiendo a la figura de la derogación tácita, consideramos que el citado RD 364/1995 en su artículo 51 no fue tácitamente derogado por el TRLA. En concreto, como es de ver en la transcripción recogida más arriba, el artículo 51 del RD 364/1995 solo recoge una posibilidad que se atribuye al Ministro, indica literalmente que " la facultad de proveer los puestos de libre designación corresponde a los Ministros (...)". Es decir, si atendiendo al tenor de la Disposición Derogatoria Única del TRLA quedarían derogadas las disposiciones contrarias al propio texto Refundido, el RD 364/1995 como tal no se opone al tenor del articulo 29 TRLA que no limita ni restringe, si no que simplemente se mantiene (una facultad no una imposición) en favor del Ministro del Ministerio correspondiente, sin que ello cercene la competencia del TRLA en su artículo 29.

Dicho de otro modo, sin limitar la potestad del Consejo de Ministros para la designación del Presidente de la Confederación Hidrográfica, la Orden 364/1995 amplía esa potestad (pero respetándola) a los supuestos de libre designación y en favor del Ministro del ramo al que atribuye una mera facultad para este exclusivo supuesto, la libre designación. Dejando al margen, como ya hemos dicho, que no se está impugnando aquí la designación del Presidente de la Confederación por nulidad radical, si no que constituye el objeto del recurso un acuerdo sancionador dictado por el propio Presidente de la Confederación cuya validez se pretende desvirtuar atacando su nombramiento, esta Sala ha manifestado que en todo caso, no se dan aquí los requisitos que nos permitirían hablar de falta absoluta de competencia, lo que nos llevaría una incompetencia grosera, evidente, notoria y fuera de toda duda, carente de sustrato normativo alguno.

En concreto disponíamos en todas nuestras resoluciones con idéntico objeto ( STSJ de Murcia de 29 de septiembre de 2016 ; 15 de mayo de 2017 y 29 de marzo de 2017 ) cuanto sigue, " Pues bien, en primer lugar procede señalar que es evidente que la falta de competencia del órgano que dicta la resolución no se encuentra dentro de los motivos tasados que pueden ser alegados en un recurso extraordinario de revisión al no poder ser encuadrado en ninguno de los motivos señalados por el art. 118 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512). Bastaría tal argumento para desestimar dicha alegación. Ello no obstante esta Sala viene señalando de forma reiterada que no discute la actora la posibilidad de delegar la competencia en materia sancionadora, ni pone en duda que se hayan cumplido las formalidades exigidas en el artículo 13 de la Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), sin embargo mantiene que dicha delegación y por ende la actuación del Comisario de Aguas (o en este caso el Secretario General de la CHS), no es conforme a derecho por haber autorizado la delegación de competencias D. Agapito carecía de nombramiento como Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura. Sin embargo, pese a lo alegado es un hecho público y notorio el nombramiento del Sr. Indalecio y su actuación pública como Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura desde marzo de 2012, sin que se precise prueba concreta de dicho nombramiento que consta por notoriedad a este Tribunal, sobre todo cuando la actora no expone las razones por las que estima que su nombramiento no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley de Aguas (RCL 2001, 1824, 2906). (...) "Entre esos motivos de impugnación se alega, asimismo, por la actora la incompetencia del órgano sancionador, por considerar que la delegación de competencias en virtud de la que actúa el Comisario de Aguas tanto en el acuerdo de incoación como al adoptar el acuerdo sancionador no es conforme a derecho por carecer el órgano delegante de la competencia para autorizarla. Esta misma alegación, aunque referida a otro expediente sancionador en el que concurrían idénticas circunstancias ya fue resuelta por esta Sala en Sentencia nº 736/2016 , de septiembre en la que concluíamos que pese a lo alegado es un hecho público y notorio el nombramiento del Sr. Indalecio y su actuación pública como Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura desde marzo de 2012, sin que precise prueba concreta de dicho nombramiento que consta por notoriedad, sobre todo cuando la actora no expone las razones por las que estima que su nombramiento no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley de Aguas . En cualquier caso, como dice la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso administrativo, Sección 5ª, Sentencia 155/2017 de 2 Feb. 2017, Rec. 91/2016 ".

Por idénticos motivos a los mantenidos en nuestra STSJ de Murcia de 4 de julio de 2022 procede rechazar el citado motivo.

- Incompetencia por razón del territorio.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que el concepto de Demarcación Hidrográfica se introduce en el Texto Refundido de la Ley de Aguas por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, que incorporó un artículo 16 bis, dentro de los principios generales de la Ley Aguas y ello vino determinado por la Directiva 2000/60 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, conocida como Directiva Marco del Agua, por establecer un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.

Se define la demarcación en el apartado primero de este artículo como "la zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y de aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas" y se configura, de acuerdo con su apartado cuarto como la " principal unidad a efectos de la gestión de cuencas (y) constituye el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de las aguas" ( artículo 16 bis.4 de la misma Ley). De acuerdo, con el apartado quinto de este artículo 16 el Gobierno, mediante Real Decreto 125/2007, fijó el ámbito territorial disponiendo, en su artículo 2 que la Demarcación Hidrográfica del Segura "comprende el territorio de las cuencas hidrográficas que vierten al mar Mediterráneo entre la desembocadura del río Almanzora y la margen izquierda de la Gola del Segura en su desembocadura, incluidas sus aguas de transición; además la subcuenca hidrográfica de la Rambla de Canales y las cuencas endorreicas de Yecla y Corral Rubio. Las aguas costeras tienen como límite sur la línea con orientación 122.º que pasa por el Puntazo de los Ratones, al norte de la desembocadura del río Almanzora, y como límite norte la línea con orientación 100.ºque pasa por el límite costero entre los términos municipales de Elche y Guardamar del Segura.

Y, como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2011, recurso 60/2007, de la que era ponente la Excelentísima Sra. Pilar Teso Gamella y que desestimaba el recurso contencioso interpuesto por la comunidad Autónoma de Castilla La Mancha, toda cuenca intracomunitaria no traspasada queda provisionalmente adscrita a la demarcación hidrográfica cuyo territorio esté incluido en el ámbito territorial de la Confederación a que pertenezca la cuenca, de conformidad con la Disposición Transitoria Primera. De este modo, no constando aquel traspaso ni tan siquiera la creación de cuencas internas dentro del ámbito territorial de la Demarcación Hidrográfica del Segura, tal y como sostiene, las parcelas ubicadas en el Campo de Cartagena y la creación de aquella cuenca interna, quedan adscrita al ámbito territorial de la CHS.

Procede rechazar el motivo.

CUARTO.- Derecho de la parte actora. Perímetro de riego. Otros Derechos de aguas propios de las parcelas integradas en el perímetro de riego bruto (en palabras de la actora).

La infracción por la que se sanciona a la actora es la prevista en el artículo 116.c TRLA que sanciona el incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de su caducidad, revocación o suspensión.

A su vez, la infracción se califica como menos grave en aplicación del artículo 316.b RDPH cuando dispone que tendrán la consideración de infracciones menos graves el incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas en los supuestos en que hubiera lugar a la declaración de caducidad o revocación de las mismas.

El articulo 66.1 TRLA permite la caducidad de las concesiones por incumplimiento de cualquiera de las condiciones esenciales o plazos previstos en las mismas.

En el presente caso, se sanciona por el incumplimiento por parte de la actora de los términos de la concesión que le fue otorgada en el procedimiento administrativo NUM001 por la que se concede a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 la concesión administrativa a precario del aprovechamiento de regadío de las aguas residuales depuradas en la EDAR Mar Menor Sur con un caudal máximo de 3000 l/segundos, volumen máximo anual de 4.864.120 m3 (3.188 m3/ha./año) para una superficie de 1.528 hectáreas.

Dispone el articulo 61.2 TRLA que el agua concedida quedará adscrita a los usos indicados en el titulo concesional, sin que pueda ser aplicada a otros distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos con la excepción prevista en el artículo 67 TRLA relativa al contrato de cesión de derechos de riego no aplicable aquí.

Por la Confederación Hidrográfica se ha considerado acreditado que se ha regado por la parte actora una extensión de terreno fuera de su perímetro de riego en una extensión de 645 hectáreas, destinando así el agua, contra lo previsto en la Ley un terreno diferente a aquel para el que se otorgó la concesión.

En el presente caso, el argumentario de la actora tendente a acreditar que no hay infracción en su conducta parte de pretender acreditar dos aspectos, como son primero, que la superficie de riego a la que la Comunidad de Regantes podía dar agua era de 3030 hectáreas y que en el momento de iniciarse el expediente administrativo sancionador las parcelas dentro de dicho perímetro de riego ostentaban derechos de agua derivados no solo del expediente de concesión NUM001 si no también de otros, lo que unido a que no se constató el origen del agua en el momento en que se efectuaron las inspecciones, provoca que la sanción debe decaer.

La Sala considera que no asiste la razón a la actora por las siguientes razones;

1.- La propuesta de inicio de expediente sancionador, así como el propio expediente sancionador, reflejan la manera en la que se ha constatado el número de hectáreas que eran regadas careciendo de derecho alguno.

Partimos, como decíamos que en cualquier caso, el derecho de riego de la comunidad de regantes, amparada en la concesión otorgada por el NUM001, no podía exceder de los términos de dicha concesión, esto es un derecho que afectaba con un volumen determinado a 1528 hectáreas de riego.

Se constata en el expediente administrativo que la forma en que se calculó el número de hectáreas que se estaban regando y que determinaron el inicio del expediente sancionador, no fue acudiendo solo al derecho de riego otorgado en el NUM001, si no que se contabilizaron la totalidad de las hectáreas que tenían algún derecho en ese momento en la Comunidad de Regantes. El expediente administrativo señala que se solapaban derechos en una extensión total de 1.654,94 hectáreas.

Se constata igualmente que la extensión total regada en aquel momento ascendía a 2.298 hectáreas.

Ello, daba un resultante de parcelas incluidas en el ámbito de la Comunidad de Regantes que estaban siendo regadas y que no tenían derechos de riego de 645 hectáreas aproximadamente que tras las correcciones oportunas por la Confederación resultaron ser un total de 635 hectáreas.

Estas consideraciones, se constata no solo de las visitas realizadas por los agentes de campo que fueron recogidas en el inicio del expediente administrativo (y que tienen presunción de certeza salvo prueba en contrario) también se constata del plano que se acompaña al fol. 5 del expediente administrativo (al que después nos referiremos) e incluso, por las declaraciones de los meritados agentes que declararon a propuesta de la actora y que ratificaron la actuación llevada a cabo para concretar la extensión de terreno que se encontraba en riego y carecía de derecho alguno en dicho momento.

Ciertamente, la Sala no puede admitir la alegación de la demandada relativa a que la superficie bruta de riego es de 3030 hectáreas.

Dicha aseveración, la actora la hace sobre tres argumentos diferentes.

- El RD ley 10/2005 por el que se adoptan medidas tendentes a paliar la sequía, del que se extrae según la actora que su superficie de riego era de 3030 hectáreas.

- Sentencia de esta Sala y Sección del año 2007, de la que dice la actora se extrae que su superficie de riego es de esa extensión.

- Informe de prointec y de la comisaría de aguas en el procedimiento CSR 2/2011 en el que no se oponían a otorgar un derecho de riego sobre 3030 hectáreas.

Para la Sala ninguno de estos aspectos determina que la recurrente ostente un derecho de riego sobre 3030 hectáreas.

Hemos de comenzar aseverando que el titulo concesional solo ha conferido a la recurrente derecho a regar en extensión de 1528 hectáreas (expediente NUM001).

Dicho título concesional nunca ha sido modificado.

Acerca del RD ley 10/2005 que permitió llevar a cabo obras para paliar la sequía, lo cierto es que en el mismo, no se puede hacer reconocimiento expreso del derecho a regar una extensión de terreno superior a la que disponía el titulo concesional, toda vez que, por otra parte, solo a la Confederación le corresponde otorgar la concesión y fijar la extensión de la misma y ello entendemos que es al margen de que se autorizara a llevar a cabo obras de infraestructuras para paliar la sequía en dicha extensión de terreno. Como decimos, esto último, no enerva al título concesional.

Se arguye en segundo lugar una Sentencia de esta Sala de la que dice la parte se extrae que la superficie bruta de riego es de 3030 hectáreas. La Sala, examinada la Sentencia no llega a esa conclusión por dos motivos, en primer lugar porque se desconoce a la luz de su contenido si esa manifestación era propia de la parte o recogida por la Sentencia, pero en especial, aquella Sentencia desestimaba el recurso interpuesto por otra Comunidad de Regantes contra el titulo concesional dado a la Comunidad de Regantes DIRECCION000, de modo que solo podía estarse a dicho título que como decimos, reconocía el derecho de riego sobre 1528 hectáreas y no más.

Se arguye en tercer lugar el informe emitido en el procedimiento CSR 2/2011 que tenía por objeto incrementar la superficie de riego de la actora hasta las 3030 hectáreas. Si bien dicho informe y perímetro obtuvo al parecer la aceptación por la oficina de aguas, lo cierto es que dicho procedimiento terminó por resolución desestimatoria por la que no se reconocía la ampliación de hectáreas a la hoy actora.

En consecuencia, si el titulo concesional nunca se alteró e incluso la actora inició un procedimiento para incrementar la superficie de riego (el CSR 2/2011) que terminó por resolución desestimatoria, hemos de concluir que la superficie de riego sigue siendo la misma antes y ahora, sin que la propia actora pudiera entender por la vía del RD Ley 10/2005 para paliar la sequía o por la Sentencia de esta Sala de 2007 que tenía derechos de riego sobre una extensión superior de terreno y ello porque de ser así no tiene ningún sentido que iniciara el procedimiento CSR 2/2011 para incrementar la superficie de riego, siendo finalmente rechazada.

Constatado por tanto que se daba agua fuera del perímetro de riego, y siendo así que se acredita por el informe de los funcionaros intervinientes en el expediente administrativo, por sus respuestas por escrito dadas en el expediente administrativo y por el informe de Prointec, en el que se constatan las parcelas que caen fuera del título concesional y sobre el que, por otra parte, la propia Prointec ha expresado a esta Sala el proceso seguido para la concreción del perímetro de riego que motiva la sanción que ahora nos ocupa, sin que quepa advertir error en las conclusiones alcanzadas por la misma.

SEXTO.- Principio de tipicidad; Principio de culpabilidad y principio de proporcionalidad de la sanción. Buena Administración.

- Principio de tipicidad.

Mayor problema creemos que plantea la adecuada tipificación de la conducta al supuesto que nos ocupa. Como hemos dicho se sanciona por la comisión de una infracción del artículo 116.3.c TRLA que hemos considerado acreditada más arriba.

Ahora bien, el problema creemos que viene dado en la calificación de la infracción como menos grave. El artículo 316.b RDPH permite calificar la infracción del artículo 116.3.c TRLA cuando el incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas en los supuestos en que hubiera lugar a la declaración de caducidad o revocación de las mismas.

Y por otra parte el articulo 66.1 TRLA permite la caducidad de las concesiones por incumplimiento de cualquiera de las condiciones esenciales o plazos previstos en las mismas.

Indica la actora en la demanda que por la Administración no se ha indicado qué aspecto esencial de la concesión se ha incumplido, frente a lo que la Abogacía del Estado se expresa que se ha incumplido el artículo 61 del TRLA.

A nuestro juicio, el problema queda reducido a la motivación que haga la Administración acerca de que la infracción de la concesión ha sido de carácter esencial, debiendo olvidarnos de automatismos que hagan pensar, sin motivación alguna, que el número de hectáreas regadas fuera de perímetro determinará por sí solo y sin motivación el carácter más o menos grave de la infracción en función de la extensión de estas. No podemos admitir lo anterior y creemos que debemos exigir una motivación especifica en el acuerdo sancionador que nos permita distinguir entre la infracción del artículo 315.b RDPH en relación con el articulo 316 b del RDPH, de modo que, a falta de dicha fundamentación sobre el carácter esencial del incumplimiento, cabrá considerar la infracción como leve.

El Tribunal Supremo, si bien ha oscilado a la hora de calificar la infracción como menos grave o leve (por todas SSTS 1 de febrero de 2010 12 de abril de 2010 o 20 de febrero de 2011) si parece haber establecido una serie de requisitos que deben constatarse a fin de graduar la infracción como leve o menos grave en los supuestos del artículo 315.b y 316.b del RDPH.

En concreto en la STS de 17 de mayo de 2012, Rec. 1243/2010 se indicaba para un supuesto de vertidos en el que se discutía entre la aplicación de los artículos 315 y 316 del RDPH lo siguiente;

"Pues bien, en el supuesto que nos ocupa procede considerar como "leve" el hecho imputado a la recurrente, como se solicita con carácter subsidiario en el suplico de la demanda, toda vez que:

a) No consta la declaración de caducidad de la concesión como consecuencia del "incumplimiento de cualquiera de las condiciones esenciales o plazos en ella previstos" (artículo 66 del TRLA, en relación con el 53.1.b del mismo Texto, y con los 168, 169, 263 y 264 del RDPH).

b) Que ni siquiera consta la incoación de expediente para proceder a la declaración de la expresada caducidad, de conformidad con los mismos preceptos.

c) Que tampoco consta, en el supuesto de autos, el previo requerimiento al titular de la autorización para que ajuste el vertido a las condiciones establecidas, de conformidad con el artículo 264 del RDPH.

d) Por último, tampoco consta razonamiento alguno acerca del carácter esencial de la condición incumplida, de conformidad con el citado artículo 66 del TRLA".

En el presente caso creemos que no concurren los requisitos exigidos para poder considerar la infracción como menos grave.

En concreto, ni consta la declaración de caducidad del expediente en Autos ni consta el acuerdo de inicio de dicho expediente de caducidad.

Es cierto que en el informe que motiva el inicio del procedimiento sancionador se indica que "se va a iniciar" dicho expediente de caducidad de la concesión, pero no solo no se aporta, sino que la propia resolución sancionadora deja en entredicho si se ha llegado a iniciar o no cuando dispone tras imponer la sanción que "Se ordena el estricto cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión/autorización de que es titular, con la advertencia de nuevos expedientes sancionadores y/o revocación de la autorización concedida".Deja en el aire por tanto que se haya iniciado o no ese expediente de caducidad.

Por otra parte, en el acuerdo sancionador no existe una motivación específica acerca del carácter esencial de la condición del título concesional incumplida. Advertimos motivación de la comisión de la infracción del artículo 116.3.c TRLA, ahora bien, no advertimos una motivación especifica de la infracción para considerarla como menos grave en aplicación del artículo 316.b RDPH y que dé lugar a la caducidad del expediente en los términos del artículo 66 TRLA.

Existe incluso dudas al respecto cuando se indica lo siguiente en el acuerdo sancionador "En cuanto a la calificación de la infracción, esta se considera MENOS GRAVE, tal y como se recoge en el/los artículo/s 117 del TRLA, y se califica como tal dado que no los daños al dominio público hidráulico han sido valorados por el área correspondiente".

Parece tener en cuenta la valoración de daños que no han sido tales pues en este procedimiento no ha existido dicha valoración.

En conclusión, creemos que la inexistencia de un acuerdo de inicio sobre la caducidad de la concesión, el aviso indeterminado de poder iniciar el expediente y la ausencia de motivación sobre el carácter menos grave de la sanción, junto con la jurisprudencia recogida más arriba nos obliga a graduar la infracción cometida del artículo 116.3.c TRLA como infracción leve en aplicación del artículo 315 RDPH, lo que nos obligará el importe de la sanción dentro de la horquilla admitida.

- El principio de culpabilidad.

Se entiende el mismo como la necesidad de ser hallado responsable a título de dolo o de culpa por la realización de la conducta típica.

Advertimos que por la actora no se niega que haya dado agua a las parcelas indicadas por la CHS, sino que lo que asevera es que las mismas forman parte de su perímetro de riego "bruto".

Por las razones que antes indicábamos llegamos a la conclusión de que la actora actuó al menos de forma culposa en la realización de esta actividad pues era sabedora de cuáles eran las características de su título concesional, así como que ni el RD Ley 10/2005 ni la Sentencia que cita de esta Sala, habían alterado el marco de riego de la Comunidad de regantes, pues para ello solicitó la ampliación de dicho perímetro en el CSR 2/2011 siendo finalmente denegado. Esto es, actuó con conocimiento de que no ostentaba ese derecho.

- Principio de proporcionalidad.

Desde el momento en que consideramos que la infracción cometida es leve y no menos grave, procede fijar la sanción dentro de la horquilla admisible (como hacía el Tribunal Supremo en la Sentencia que señalábamos más arriba).

En el presente caso, la Sala utiliza los mismos argumentos recogidos por el acto administrativo para imponer la sanción en el máximo de la horquilla prevista para sanciones menos graves para fijar la misma en el máximo de la horquilla prevista para sanciones leves.

Valorando los mismos elementos que tiene en cuenta el acto administrativo recurrido para imponer la cuantía de la sanción, cuales son la extensión de hectáreas regadas de forma indebida (635 hectáreas), la aplicación del principio general en materia de proporcionalidad sancionadora por la que el importe de la sanción debe evitar que al sancionado le sea más favorable la comisión de la infracción que el cumplimiento de la Ley y teniendo en cuenta que las parcelas afectadas se encuentran en el campo de Cartagena, entorno del Mar Menor, (ZONA 1 del Anexo I del Decreto-Ley2/2019, de 26 de diciembre, de Protección Integral del Mar Menor), el cual ha sufrido un procedo se enriquecimiento de nutrientes producido como consecuencia de la actividad humana, provocando una grave alteración en sus condiciones naturales,consideramos que procede imponer la sanción en una cuantía de 10.000 euros, en el límite máximo de la horquilla permitida para las sanciones leves.

- Principio de buena administración.

La posible infracción del mismo deriva según el escrito de demanda del importante elenco de irregularidades que considera que concurren en el presente procedimiento. Ahora bien, como hemos visto todas estas irregularidades, se han visto desestimadas a la vez que entendemos que no concurre vulneración de dicho Derecho, en los términos en los que se sustantiva en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE.

QUINTO.- Costas.

Habiéndose estimado parcialmente las alegaciones de la actora, de conformidad con el articulo 139.1 LJCA cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,