Sentencia Contencioso-Administrativo 60/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 107/2024 de 20 de febrero del 2025

PRIMERO.- La sentencia apelada estimaba en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª. Lorena, Dª Candelaria y otros contra los actos Administrativos de 14-5-2022 de la Dirección General del Servicio de Empleo y Formación de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por los que se cesa a los actores como funcionarios interinos por programas en el Cuerpo Técnico Opción Educación e Intervención Social que desempeñaban en virtud de nombramientos de la Dirección General del Servicio de Empleo y Formación de 15-5-2019, con efectos iniciales de la misma fecha y por ampliación contra la Orden de la Consejera de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía y presidenta del Servicio Regional de Empleo y Formación y Formación de 27-12-2022, desestimatoria del Recurso de Alzada interpuesto por los actores el 1-7-2022 contra los mencionados Actos Administrativos de 14-5-2022 por los que se les cesa, los cuales se anulan por no ser conformes a derecho, declarando que los actores tienen derecho a que se les reintegre en el servicio en la forma y con las condiciones que se exponen en el último y penúltimo párrafo del fundamento de derecho cuarto, sin que se formule declaración sobre la situación en deben quedar los funcionarios interinos que actualmente ocupan dichas plazas, por no haber sido objeto de debate en el juicio, desestimando la pretensión de abono de una indemnización por el fraude de ley por falta de habilitación legal y sin hacer pronunciamiento sobre las costas causadas.

El Juzgador de instancia tras poner de manifiesto lo alegado por los actores en su demanda, así como la cláusula 5 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada expone la doctrina establecida por el TJUE en la sentencia de 19 de marzo de 2020 y la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2018, recurso 1305/2017 en la que se llega a la conclusión que, en los supuestos de apreciar fraude en los sucesivos nombramientos, (en este caso se trata de un solo nombramiento aunque muy prolongado en el tiempo, por renovación de tres programas), es la de mantener al funcionario interino en la misma plaza hasta que la plaza se cree, en caso de que la necesidad sea estructural, y sea ocupada por funcionario de carrera, o, en caso de estar ya creada, sea ocupada por funcionario de carrera o amortizada, pero no se reconoce el derecho a obtener la condición de funcionario.

Y, con referencia al supuesto que nos ocupa, destaca que los actores han venido desempeñando sus funciones como funcionarios interinos, entre seis años y cuatro años, según los casos habiendo cesado, a excepción de una que obtuvo plaza en propiedad, y siendo sustituidos por otros funcionarios interinos que siguen desempeñando los mismos puestos de trabajo, por lo que la fijeza en el mismo puesto de trabajo es incuestionable, como también lo es que la plazas de las que fueron cesados los actores son realmente estructurales, independientemente de la calificación que la administración le venga otorgando.

Señala, a la vista del artículo 10 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público que existe un abuso en la prolongación del periodo para el que fueron contratados, lo que evidencia que se trataban de plazas estructurales y constituye un abuso su cese para que las plazas sean ocupadas por otros funcionarios interinos, de ahí que anule el cese de estos hasta que las mismas sean incluidas una hipotética futura reforma de la Relación de Puestos de Trabajo de manera que pueda ofertarse a provisión por funcionarios titulares. Y para el caso de que no se declare estructural, deberán permanecer en el mismo puesto de trabajo hasta que se suprima el servicio lo que llevaría consigo la extinción del nombramiento de interinidad ya sea por motivos de insuficiencia económica o por otras razones organizativas.

SEGUNDO. - Alega la Administración recurrente, en su recurso de apelación, como motivo de impugnación, la improcedencia del fallo al ostentar los recurrentes la condición de funcionarios interinos por programas.

Destaca que, en primer término, fueron nombrados funcionarios interinos por programas en el Cuerpo Técnico, Opción Educación Intervención Social los cuales se fueron prorrogando anualmente hasta el plazo máximo de duración del programa, de casi tres años, el cual finalizó el 12/05/2019 y, a continuación, fueron nombrados para el denominado "MEJORA DE LA CALIDAD, EFICACIA, IMPACTO, EFICACIA Y EFICIENCIA DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO EN EL ÁMBITO DE LA REGIÓN DE MURCIA" que comprendió el periodo entre el 15/05/2019 al 14/05/2022.

Reconoce que ha podido haber tareas similares en ambos programas, puesto que se trata de programas ejecutados por el SEF, en ejercicio de sus competencias, si bien invocando la Sentencia número 284/2023 de la Sección Primera de esta Sala no excluye que se trate de diversos nombramientos para diversos programas con diversa previsión presupuestaria.

Y, a su juicio, no existiendo un puesto concreto en la estructura de la Administración que venga ocupado por los recurrentes, no puede concebirse fraude alguno dada la inexistencia de solución de continuidad en la contratación, no resultando posible ni adjudicarle plaza alguna ni tan siquiera mantenerla en el puesto de trabajo que desempeña más allá del programa en el que se las ha nombrado. Ni pueden ser declarados titulares de una plaza que no existe, ni pretender permanecer en la misma hasta que sea ocupada por funcionario de carrera, pues para ello debería crearse previamente dicha plaza, ni cuanto menos es susceptible de impugnación un cese que es consecuencia de la propia creación del programa a ejecutar.

Invoca el artículo 33.2 de la Ley 7/2017, de 21 de diciembre, de Presupuestos de la CARM para el 2018, periodo del último nombramiento en el que se dice que los nombramientos de personal funcionario interino para la ejecución de programas de carácter de temporal ... no requerirán necesariamente la existencia o creación de puestos de trabajo, requiriendo únicamente dotación presupuestaria para el abono de sus retribuciones durante el período de prestación de servicios, añadiendo que en todo caso, la duración del nombramiento tendrá como límite el período de desarrollo del programa y la duración de éste no podrá ser superior a tres años.

Finalmente, descarta que hubiera habido fraude o abuso en los nombramientos, al no rebasar el límite temporal, destacando, a la vista de la prueba que los reclamantes fueron nombrados para participar en el primer programa, conforme a lo previsto en la Orden de 27 de julio de 2001, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la selección de personal interino y laboral temporal de la Administración Pública Regional. A través del oportuno llamamiento a los integrantes de la lista de espera del cuerpo técnico, opción Educación Intervención Social (en vigor desde el 23/07/2008), y que tuvo lugar el 5/05/2016, fueron seleccionados 8 técnicos educadores, no habiendo continuidad entre los nombramientos y sus prórrogas del primer programa y los nombramientos y prorrogas del segundo, en el que se procedió de nuevo al llamamiento de técnicos educadores, aplicándose para ello, el procedimiento reglamentario previsto para ese nombramiento en la citada orden de 27 de julio de 2001, lo que excluye cualquier consideración de continuidad. Al quedar nuevamente activados en la bolsa los reclamantes que cesaron al haber llegado la fecha de su cese (algo que conocían desde que se produjo la última prórroga de su cese, se les convocó a un llamamiento para la cobertura de puestos -al igual que a otros posibles candidatos- al haber quedado activados en la lista de espera con ocasión de su cese, y al llegarles las ofertas de cobertura de puestos correspondientes, fueron seleccionados.

Posteriormente, se aprobó un nuevo programa, denominado PLANIFICACIÓN, EJECUCIÓN, JUSTIFICACIÓN Y CERTIFICACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS FONDOS PROCEDENTES DEL MECANISMO DE RECUPERACIÓN Y RESILIENCIA", el cual no requería ya de los técnicos educativos, sino de los siguientes perfiles profesionales: 8 puestos del Cuerpo Superior Administradores (AGX00), A1/22; 1 puesto Cuerpo Técnico, Escala de Arquitectos Técnicos e Ingenieros Técnicos, opción Arquitectura Técnica (BFT01), A2/20, 24 puestos del Cuerpo Gestión Administrativa (BGX00), A2/20; 1 puesto del Cuerpo Superior Facultativo, opción Periodismo (AFX16), A1/22 y 14 puestos del Cuerpo Técnico, Opción Orientación Laboral (BFX18), A2/20.

De entre ellos, en concreto de entre los puestos relativos al Cuerpo Gestión Administrativa (BGX00), 8 eran estaban destinados a la Subdirección General Formación, para el período 1/09/2022 a 31/05/2025. Todos provenían de un llamamiento de aspirantes integrantes de la bolsa del citado cuerpo de Gestión Administrativa, que tuvo lugar el 14/07/2022.

Y, concluye destacando que la especificidad del programa -que ya su título denota, al ir referido a la ejecución de unos fondos excepcionales procedentes Mecanismo de Recuperación y Resiliencia-,los distintos perfiles profesionales solicitados, así como como el lapso de tiempo trascurrido entre el cese de los recurrentes (14/05/2022) y la incorporación de los nuevos funcionarios interinos del tercer programa al mismo (1/09/2022) denotan que no existe continuidad entre el segundo y tercer programas, pese a lo que -reiteramos- parece el juez deducir de la declaración testifical practicada.

TERCERO. - La representación de la Sra. Carina y otros se opuso al recurso, refiriendo que los recurrentes fueron nombrados funcionarios interinos de ejecución de programas de carácter temporal en el Cuerpo Técnico, Opción Educación e Intervención Social del Servicio Regional de Empleo y Formación de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, en primer término, para el periodo de 16-5-2016 a 12-5-2019 funcionarios interinos de programas seguimiento, evaluación, control y publicidad de la Formación Profesional para el Empleo de la CARM y, de 15-5-2019 a 14-5-2022, funcionarios interinos por programas de Mejora de la Calidad, Eficacia, Impacto, Eficacias y Eficiencia de la F.P. para el empleo en el ámbito de la CARM.

Y, agrega que, durante el tiempo en que prestaron servicios lo hicieron siempre en el mismo servicio, el de ejecución, seguimiento y evaluación de acciones y proyectos, en la Subdirección General de Formación, Dirección General de Servicio Regional de Empleo y Formación, del Servicio de Empleo y Formación, (en adelante SEF), de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo su superior jerárquico inmediato el Jefe de Servicio de Ejecución, Seguimiento y Evaluación de Acciones y Proyectos y a dichos nombramientos accedieron en virtud de su pertenencia y posición por orden de puntuación a la lista de espera del Cuerpo Técnico, Opción Educación e Intervención Social, a cuyo efecto concurrieron al proceso selectivo al efecto convocado, entendiendo que las funciones que desarrollaron no eran de programa, sino estructurales.

Y, con referencia a los motivos de impugnación, señala:

1) La apariencia jurídica de los nombramientos como funcionarios interinos por programas, en realidad, respondían a necesidades estructurales, estables y permanentes.

Destaca que se nombraron nuevos funcionarios interinos para desempeñar los mismos cometidos, estando realizado las mismas tareas y funciones, en la misma ubicación y bajo las órdenes del mismo superior jerárquico, el Jefe de Servicio de Ejecución, Seguimiento y Evaluación de Acciones y Proyectos del SEF, D. Mauricio, quien destacó que los cometidos de los actores eran independientes de los programas para los que se les nombraba y antes de ser cesados propuesto que volvieran a ser nombrados, de ahí que no estamos ante el supuesto que examinó la Sentencia 284, de 17 de mayo de 2023, sino más bien en la Sentencia 332/21.

2) La existencia de fraude de ley.

Señala, a la vista de la prueba documental y testifical practicada que, más allá de los programas que sirven para revestir jurídicamente de apariencia de temporalidad la relación jurídica entre mis poderdantes y la administración recurrente, existe un déficit estructural de personal en el SEF que obliga a sucesivas contrataciones temporales, para realizar tareas permanentes e independientes de los programas para los que se les nombra.

Y, agrega que el hecho de que varíen los nombres de los programas o incluso en el último se soliciten otros perfiles, no es más que un perfeccionamiento o sofisticación del revestimiento jurídico de la relación con vocación de permanencia y en consecuencia, se da el supuesto de fraude de ley definido en el art. 6.4 del Código Civil y su consecuencia jurídica, de acuerdo con dicho precepto legal, no es otra que la de aplicación de la norma que fraudulentamente se trata de eludir, en este caso, la nulidad del cese de los actores y su reincorporación al trabajo como si de un funcionario interino por vacante se tratase.

Añade que han superado con creces por sucesivos nombramientos y prórrogas, el periodo de 3 años que para los funcionarios interinos de ejecución de programas de carácter temporal establece el art. 10.1.c) TRLEBEP, en cuanto, como es aceptado pacíficamente por las partes y se refleja en sentencia, los actores prestaron servicios bajo estos nombramientos desde el 15-5-2016 hasta el 14-02-2022, con la sola y artificial interrupción de dos días, lo que le lleva a mantener que se ha producido un abuso de temporalidad.

CUARTO. - No se comparten los razonamientos de la sentencia de instancia por las razones que se expondrán.

Con carácter general debemos recordar que, conforme a la letra c del apartado 1 del artículo 10 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público "son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales con carácter temporal para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto.

Y, disponiendo el apartado tercero que "en todo caso, la Administración formalizará de oficio la finalización de la relación de interinidad por cualquiera de las siguientes causas, además de por las previstas en el artículo 63, sin derecho a compensación alguna:

a) Por la cobertura reglada del puesto por personal funcionario de carrera a través de cualquiera de los procedimientos legalmente establecidos.

b) Por razones organizativas que den lugar a la supresión o a la amortización de los puestos asignados.

c) Por la finalización del plazo autorizado expresamente recogido en su nombramiento.

d) Por la finalización de la causa que dio lugar a su nombramiento.

En el supuesto que nos ocupa, los ahora apelados estuvieron vinculados con el Servicio de Empleo y Formación para la ejecución, de forma sucesiva en la ejecución de programas de carácter temporal.

En un principio, el denominado "Seguimiento, Evaluación, Control y Publicidad de la Formación Profesional para el Empleo de la Región de Murcia", que lo era para el Cuerpo Técnico de Educación Intervención Social, que iniciado para un periodo con fecha de inicio 16 de mayo de 2016 se extendía hasta el 31 de diciembre de 2016 y, en ellos se expresaba que el nombramiento se podía prolongar exclusivamente en aquellos supuestos en los que, dentro del plazo legalmente establecido, no haya finalizado la ejecución del programa de carácter temporal ni la financiación del mismo y exista disponibilidad presupuestaria, siempre y cuando no se superen los límites temporales establecidos en la normativa aplicable. De hecho, se prorrogaron por resolución de 29 de diciembre de 2016 desde el 1-01-2017 hasta el 31-12-2017; por resolución de 28 de diciembre de 2017 desde el 01-01-2018 hasta el 31-12-2018 y por resolución de 28 de diciembre de 2018 desde el 1 de enero de 2019 hasta el 12 de mayo de 2019, es decir, hasta casi completar el máximo de tres años que contempla el artículo 10.1 apartado c del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público.

Posteriormente y, no se discute, igualmente en relación con el Servicio de Empleo y Formación, para la ejecución del programa denominado "Mejora de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia de la FP para el ámbito de la CARM", igualmente para el Cuerpo Técnico de Educación Intervención Social, fueron nombrados por resolución de 14 de mayo de 2019 para un periodo que se iniciaba el 15 de mayo de 2019 y finalizaba el 31 de diciembre del mismo año, en los que se decía que el nombramiento se podía prolongar exclusivamente en aquellos supuestos en los que, dentro del plazo legalmente establecido, no haya finalizado la ejecución del programa de carácter temporal ni la financiación del mismo y exista disponibilidad presupuestaria, siempre y cuando no se superen los límites temporales establecidos en la normativa aplicable. Estos nombramientos, se prorrogaron por resolución de 19 de diciembre de 2019 desde el 1-01-2020 hasta el 31-12-2020; por resolución de 21 de diciembre de 2020 desde el 01-01-2021 hasta el 31-12-2021 y por resolución de 15 de diciembre de 2021 desde el 1 de enero de 2022 hasta el 14 de mayo de 2022, es decir, hasta completar el máximo de tres años que contempla el artículo 10.1 apartado c del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público.

De este modo, siendo que los ahora apelados fueron nombrados funcionarios interinos en relación con la ejecución sucesiva de dos programas en los que la duración de estos no podía exceder de los tres años, el transcurso del plazo para el que se había fijado en aquellos nombramientos que aparecían recogidos en las propias resoluciones iniciales determinaría el cese, a salvo que se hubiera prorrogado, pero, en ningún caso, este podía exceder de los tres años, tal y como ocurrió en uno y otro programa.

De ahí que el cese de estos, una vez concluida la fecha que aparecía consignada en las últimas resoluciones de prórroga del segundo programa, se ajustaría a lo previsto en el artículo 10.1 c del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con la letra c) del apartado tercero del mismo artículo que disponía el cese "por la finalización del plazo autorizado expresamente recogido en su nombramiento".

Se sostiene por el juzgador de instancia que, en realidad, constituían plazas estructurales, lo cual deduce de la similitud de las funciones desarrolladas por estos en uno y otro programa y, que, con posterioridad, se realizaron otros nombramientos para la ejecución de un tercer programa dentro del mismo Servicio de Empleo y Formación. Sin embargo, dicha conclusión, a la vista de la prueba practicada no puede asumirse.

Es así, por cuanto, tal y como ya declaró la Sentencia de la Sección Primera de esta Sala número 284/2023, recaída en el recurso de apelación 430/22, "la similitud de tareas desarrolladas durante los distintos nombramientos para los distintos programas o la conexión entre las funciones -e incluso la existencia de un mismo despacho o lugar de actuación- no excluye que se trate de diversos nombramientos para diversos programas con diversa previsión presupuestaria; incluso, la similitud de tareas se justifica en la identidad de intereses públicos y la interconexión que debe existir entre los Programas o actuaciones que desarrolla de forma continuada en el tiempo una Dirección General".Y esta situación se produce en el supuesto que nos ocupa, en el que, al describir las funciones a desarrollar por los recurrentes se observa que, con una mayor o menor concreción, se aproximan unas a otras, máxime cuando están insertas en el mismo servicio, se mantenían los despachos y respondían ante el mismo Jefe de Servicio. Y ello, no se altera por la aprobación de un tercer programa, para cuya ejecución no fueron nombrados, desde el momento que, únicamente se practicó la testifical del Jefe de Servicio del que dependían, más nada se concretó acerca del perfil que se reclamó en el citado programa para ello y cuáles eran las funciones a desarrollar por estos, limitándose a declarar aquel que propuso la continuación de aquellos. De hecho, en el escrito de apelación de la Comunidad Autónoma se identifica este nuevo programa, con la descripción del perfil profesional que se reclamó, distinto al de los recurrentes y, nada se cuestionó al contestar a dicho recurso, para limitarse que se incurre en fraude de ley.

La conclusión a la que llega esta Sala es de considerar que no constituían plazas estructurales y, como tales los nombramientos como funcionarios interinos por programas determinaba que, una vez concluida la actuación para la que fueron nombrados, que la relación de servicios concluía.

Y, en consecuencia, no se aprecia la existencia de abuso en la contratación que llevara consigo el mantenimiento de los recurrentes para realizar unas funciones que se venían desarrollando, para la ejecución de unos programas específicos que tenían una duración determinada y que su finalización determinaba su cese.

QUINTO.- En razón de todo ello procede estimar el recurso de apelación y sin imposición sobre las costas de esta instancia, de acuerdo con lo dispuesto en art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,