Sentencia Contencioso-Administrativo 196/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 66/2022 de 20 de junio del 2025

PRIMERO.-Se apela la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Guadalajara de fecha 29 de noviembre de 2021 que desestima el recurso contencioso administrativo formulado por TOP BUDIA, S.L. contra la resolución presunta desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial que presentó el 13 de octubre de 2020 frente al Ayuntamiento de Guadalajara con ocasión del daño sufrido como consecuencia del dictado de distintas licencias de obras y posterior decreto de cierre de local de ocio destinado a discoteca, sito en la plaza Alfonso López de Haro nº 4 de Guadalajara.

Sostiene el apelante en el recurso de apelación:

- El daño se encuentra en la realización de un desembolso económico motivado por la ejecución de unas obras en un local para el ejercicio de una actividad de discoteca que nunca debieron ser autorizadas por el Ayuntamiento demandado, ya que según lo indicado por la Corporación el local no cumplía ni podía cumplir la normativa de accesibilidad que se encontraba en vigor en el momento de concesión de las licencias.

- Sostiene que el daño es consecuencia de la situación provocada por la actuación desplegada por la Administración a la que se dirige la reclamación concediendo una serie de licencias administrativas para la realización de una serie de obras que conlleva un gran desembolso económico.

- La antijuridicidad del daño no se encuentra en el deber jurídico de soportar el cierre del establecimiento, sino en el hecho de que por parte de la Administración demandada se fueron concediendo licencias administrativas de obras de forma continua para el ejercicio de la actividad sin que se indicare nada en relación con la inobservancia de las normas relativas a la accesibilidad o a las salidas de emergencia, pese a que dicha norma estaba en vigor desde tiempo anterior.

- Señala que el origen de la reclamación se encuentra en la confianza legítima provocada por el Ayuntamiento permitiéndole llevar a cabo inversiones y dictando orden de clausura de la actividad por imposibilidad de adaptación de una normativa que se encontraba en vigor en el momento de la concesión de dichas licencias de obras, las cuales constituyen un acto reglado para la Administración demandada, debiendo haber denegado las mismas si el local en el que se venía ejerciendo la actividad no cumplía con la normativa relativa a la accesibilidad o salidas de emergencia.

El Ayuntamiento de Guadalajara se opone al recurso de apelación por las siguientes razones:

- El recurso de apelación se trata de una mera reiteración de los argumentos expuestos en la demanda. No contiene crítica formal y desmenuzada de la Sentencia.

- La normativa de accesibilidad es de cumplimiento imperativo y su inobservancia por la recurrente determina que no resulte aplicable el principio de confianza

SEGUNDO.- Juicio de la Sala. Desestimación del recurso de apelación.

La recurrente señala que el origen de la reclamación se encuentra en la confianza legítima provocada por el Ayuntamiento de Guadalajara permitiéndole llevar a cabo inversiones y dictando posteriormente una orden de clausura de la actividad por imposibilidad de adaptación a una normativa que ya se encontraba en vigor en el momento de concesión de las citadas licencias administrativas de obras.

Consta en las actuaciones que a TOP BUDIA, S.L. se le concedió la correspondiente licencia de apertura de establecimiento y ejercicio de actividades incluidas en el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, para la actividad de discoteca (transmisión) el 24 de mayo de 1999, especificándose que quedaba obligado a la observancia de cuantas disposiciones legales generales y de policía local le afectasen.

En el año 2004 la mercantil sustituyó la climatización de la discoteca, cuyo coste ascendió a 23.200 euros.

Con fecha 8 de abril de 2009 se solicitó licencia de obra menor consistente en: sustitución del suelo por otro con clase de resbaladicidad según el Código Técnico de la Edificación; pintado general, reparación de aseos y adecuación de la instalación eléctrica según exigencia de la Delegación Provincial en Guadalajara de la Consejería de Industria de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. El recurrente hace constar que el presupuesto de las obras asciende a 6.104,23 euros.

Posteriormente, en fecha 22 de septiembre de 2009 se solicitó la concesión de licencia de obra menor consistente en "sustitución de la puerta principal y reforma general de la entrada del local". En el apartado relativo al presupuesto se fija el coste en 723,37 euros.

Por resolución del Ayuntamiento de Guadalajara de 30 de abril de 2010 se denegó la licencia solicitada por la actora para la colocación de barandilla y realización de otras obras y se ordenó la clausura del local al no ser accesible según lo dispuesto en el Decreto 158/1997 de dos de diciembre, del Código de Accesibilidad de Castilla La Mancha y haber transcurrido el plazo establecido en el art. 19.4 del citado Código en relación con el artículo 26.1 de la Ley 1/194 para hacerlo accesible.

Por Sentencia de 15 de diciembre de 2014 la Sala estimó el recurso de apelación formulado por el demandante contra la Sentencia de 10 de diciembre de 2012 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Guadalajara al sostener que resultaba procedente conceder un trámite de audiencia a TOP BUDIA, S.L.

Posteriormente, la Resolución de 7 de abril de 2015 del Excmo. Ayuntamiento de Guadalajara por la que se denegó la licencia solicitada por TOP BUDIA S.L para la realización de determinadas obras y se ordenó la clausura y precinto del establecimiento fue objeto de recurso contencioso administrativo, que fue finalmente desestimado por Sentencia de 23 de octubre de 2018 de la Sala.

En cuanto a la normativa que resulta de aplicación, hemos de destacar

El art. 32 de la Ley 1/1994, de 24 de mayo, de accesibilidad y eliminación de barreras en Castilla-La Mancha, sobre el cumplimiento y control de las condiciones de accesibilidad, que disponía: 1. Corresponde a los Ayuntamientos exigir el cumplimiento y control de las medidas adoptadas en esta Ley cuando ejecute o mande ejecutar obras de urbanización y con carácter previo a la concesión de las preceptivas licencias municipales, que no serán otorgadas en caso de incumplimiento de las normas sobre accesibilidad y eliminación de barreras.

El Decreto 158/1997 de 2 de diciembre del Código de Accesibilidad de Castilla- La Mancha, cuyo artículo 11 señala "Los Ayuntamientos y demás Entidades Públicas que aprueben los instrumentos de planeamiento o ejecución a que se refiere el párrafo anterior y otorguen las licencias y autorizaciones, cuidarán del estricto cumplimiento de las prescripciones de la Ley y de este Decreto , debiendo denegar las que no se ajusten a los mismos".

Así como el Art. 19 "Los edificios, instalaciones y establecimientos ya existentes deberán hacerse accesibles cuando se realice una reforma integral de los mismos. En todo caso dicha adaptación deberá efectuarse en el plazo fijado en el artículo 16.1 de la Ley 1/1994 . Cuando se trate de reformas parciales, han de hacerse accesibles aquellos espacios o elementos afectados por la reforma".

Por último, la disposición Adicional recoge "los informes técnicos preceptivos para la concesión de las licencias o autorizaciones administrativas por los Ayuntamientos de Castilla-La Mancha deberán hacer expresa referencia al cumplimiento de lo establecido en la Ley 1/1994 de 24 de mayo y en el presente Decreto".

En el caso examinado el recurrente reclama la cantidad de 123.848,78 euros por las inversiones realizadas en el local. De acuerdo con la documentación que fue aportada con la demanda, las licencias que fueron solicitadas por el recurrente al Ayuntamiento fueron de obra menor, detallándose en la solicitud una serie de obras a realizar que no estaban relacionadas con la accesibilidad del local y fijándose un presupuesto notablemente inferior a la cantidad reclamada.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2016 (rec. casación 4948/2013) recuerda que la confianza legítima requiere la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3).

Así como la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 2015 (rec. 721/2013) señala "En la mencionada sentencia de esta Sala jurisdiccional de 23 de febrero de 2000 , la aplicación del principio de protección de confianza legítima se condiciona no tanto al hecho de que se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien a que se acredite la existencia de signos externos producidos por la Administración «lo suficientemente concluyentes» para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unida a que dada la ponderación de intereses en juego -interés individual e interés general- la revocación o dejación sin efecto del acto evita que el particular sufra unos perjuicios que no tiene porqué soportar; presupuestos que, como hemos expuesto, no concurren en el presente caso, analizando tanto el comportamiento de la mercantil recurrente como la actuación de la Directora de Investigación de la Comisión Nacional de la Competencia.

Al respecto, resulta oportuno recordar que, en relación con el alcance y significado de la doctrina de los actos propios, en la sentencia de esta Sala de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990 ), que reprodujimos en la sentencia de 17 de mayo de 2013 (RC 441/2010 ), dijimos:

« [...] En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima", expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente».

En este sentido, no resulta ocioso recordar el alcance del principio de confianza legítima, según expusimos en la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001 ), que reprodujimos en las sentencias de 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005 ) y 17 de mayo de 2013 (RC 441/2010 ):

« El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz- Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general". Por otra parte, en la STS de 1-2-99 Az 1633, se recuerda que "este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando delacto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una. conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley (...), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa".».

Por último, cabe destacar la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2010 (rec. 335/2008) que, en un supuesto en el que se analizaba la pérdida de una subvención por incumplimiento de las condiciones establecidas señala:

"CUARTO.-Considera la recurrente que la actuación de la Administración supone una infracción del precedente administrativo y del principio de confianza legítima por cuanto en el primer expediente en el que se concedieron los incentivos regionales para la realización de la primera fase del proyecto de mejora y optimización de su actividad industrial la Administración no exigió la presentación de las licencias municipales de obra, de actividad ni de ningún otro tipo, y tal forma de actuar generó la creencia de la no necesidad de ostentar licencia municipal alguna para obtener y disfrutar los incentivos que ahora se examinan, correspondientes a la segunda fase del mismo proyecto. La Administración en este segundo expediente exige condiciones que en el correspondiente a la primera fase no solicitó, como las licencias municipales de obra actividad y autorización ambiental integrada; con esta nueva actuación administrativa cambia su criterio precedente y vulnera la confianza legítima.

La Jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha indicado (Sentencias de 1 de febrero de 1999 , 26 de febrero de 2001 , y 24 de noviembre de 2004 ), que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes " venire contra factum popium". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta.

Sobre la base de la doctrina expuesta no puede acogerse el argumento por un doble motivo. En primer lugar, porque, no cabe invocar los mencionados principios a supuestos, como el contemplado, en el que la empresa subvencionada actúa al margen de la legalidad sin observar las normas básicas exigibles; en segundo lugar porque no es cierto que haya existido un sorpresivo cambio de criterio de la Administración en la exigencia de los requisitos para disfrutar de los incentivos regionales, en el sentido pretendido en la demanda. El planteamiento del que parte la actora es erróneo, pues no cabe considerar que la Administración haya aceptado una situación de ilegalidad por el mero hecho de que en la anterior concesión no constatara la efectiva tenencia de los permisos necesarios.

Como no puede ser de otra manera, la concesión de los incentivos se encuentra siempre supeditada al cumplimiento por la beneficiaria de la normativa vigente, sin que quepan excepciones. Precisamente en el Acuerdo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos que concedió los incentivos al primer proyecto figuraba que el beneficiario debía disponer de los permisos y autorizaciones exigibles con arreglo a la normativa vigente. El mero dato de que la Administración no comprobara ciertas carencias en el anterior expediente no significa una tolerancia o aceptación de dicha situación de ilegalidad, sino tan solo el desconocimiento o ignorancia de tal extremo, pues no consta ningún dato objetivo que permita deducir que la Administración concedente tolerara conscientemente la irregular situación de la empresa subvencionada, la cual, no sólo aceptó expresamente las condiciones impuestas que le obligaban a cumplir las normas, sino que además ocultó el incumplimiento de los imprescindibles permisos administrativos. Y de tal desconocimiento no cabe extraer la consecuencia de que la Administración se encuentre vinculada en lo sucesivo a tolerar o admitir situaciones que se desarrollan al margen de la legalidad, pues se trata de una interpretación que conduce a consecuencias inaceptables e irrazonables en cuanto implica que la Administración podría otorgar subvencionar actividades que se desarrollan con clara infracción de la ley, con renuncia a los principios elementales que presiden su actuación".

En el caso examinado, cabe concluir, como señala la sentencia apelada, que no concurren los requisitos para apreciar la responsabilidad patrimonial, en base a una actuación se dice basada en el principio de confianza legítima. El hecho de que se concedieran determinadas licencias de obra menor, en la que en las solicitudes se refleja que no afecta a condiciones relativas a la accesibilidad del local, no conlleva que hayan existido signos externos lo suficientemente concluyentes como para confiar en que no pudiera tener lugar en el futuro una clausura del establecimiento al no ser accesible según lo dispuesto en el Decreto 158/1997 de 2 de diciembre del Código de Accesibilidad de Castilla-La Mancha.

Los razonamientos que se contienen en la Sentencia dictada por la Sala de 15 de diciembre de 2014 se efectuaron con ocasión del motivo alegado sobre la falta de audiencia del recurrente, señalándose posteriormente en la citada resolución "no cabe alzar, como se postulaba en la demanda, la clausura y precinto que se materializaron, según pertinente acta, el día veinte de mayo de 2010, ni conceder las licencias denegadas en el acto impugnado, por quedar tan afectada la seguridad pública -caso de tener que acordarse finalmente de nuevo la clausura del establecimiento".

Por último, el apelante hace alusión a la jurisprudencia del Tribunal Supremo fijada en relación con la responsabilidad patrimonial ocasionada por actos anulados previamente por la Administración, cuestión distinta a la planteada en el presente procedimiento, pues no consta que dichas licencias fueran otorgadas de manera incorrecta.

En consecuencia, procede la desestimación del recurso de apelación.

TERCERO.- Costas.

De conformidad con lo establecido en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional procede imponer las costas a la parte apelante con el límite de €1500 en concepto de honorarios de Letrado. ( Art. 139.1 y 4 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,