Sentencia Contencioso-Administrativo 75/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 212/2024 de 21 de marzo del 2025

PRIMERO.-La sentencia apelada estima parcialmente el recurso interpuesto por doña Sara contra el oficio informativo del Secretario Provincial de la Delegación Provincial de Educación Cultura y Deportes de La Junta de Comunidades de Castilla la Mancha en Cuenca, de 2 de abril de 2024.

La actora había puesto en conocimiento de este órgano su doble condición, por un lado, como funcionaria docente en el cuerpo de profesores de Secundaria en la especialidad de procesos sanitarios con destino en IES "Lorenzo Hervás y Panduro",y por otro, su condición de alumna en el Ciclo Formativo de "Laboratorio Clínico y Biomédico"que se impartía en dicho centro en modalidad a distancia.

En el oficio, después del análisis de los elementos fácticos que concurrían y de los preceptos que se consideraban de aplicación, se informa a la interesada "... que se encuentra en una situación irregular, en tanto que está incumpliendo lo dispuesto en el artículo 7.8 de la orden 191/2020 de 14 de diciembre, de la Consejería de Educación Cultura y Deportes por la que se regula el régimen de enseñanza a distancia de las enseñanzas de Formación Profesional. Toda vez que se ha solicitado información a este órgano para que se pronuncie sobre la existencia o no de dicha circunstancia, se le traslada a este oficio, de carácter informativo, a los efectos de que corrija por su propia iniciativa la situación irregular en la que se encuentra para lo cual se le concede un plazo de diez días hábiles desde la recepción de esta notificación. Transcurrido el citado plazo sin poner fin a la incompatibilidad de su situación, esta Delegación Provincial cursará orden de servicio para que se inicie el procedimiento previsto en los artículos 23 y 24 de la ley 40 / 2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , así como los que resulten pertinentes de acuerdo con la normativa en vigor.".

La sentencia considera que el oficio informativo impugnado, aun cuando entendiéramos que estamos ante un acto de trámite, sí es susceptible de producir efectos a la actora al darle un plazo para corregir una situación y contener la advertencia de las consecuencias de no actuar en el plazo conferido.

En cuanto al fondo del asunto, la sentencia parte de que la recurrente se encuentra en una situación irregular, porque el art. 7.8 Orden 191/20 que regula las enseñanzas a distancia establece que el personal docente dependiente de la Consejería competente en materia de enseñanzas no universitarias no podrá cursar estas enseñanzas en los mismos ciclos formativos de formación profesional o enseñanzas deportivas que esté impartiendo. Ahora bien, tiene en cuenta que la actora lleva matriculada en estos estudios de Formación Profesional a distancia desde el curso 21 / 22 y le falta poco tiempo para terminar dicho Ciclo Formativo, de modo que si tuviera que abandonar sus estudios en ese momento perdería las evaluaciones llevadas a cabo durante el curso. En consecuencia, el juzgador de instancia considera que para garantizar el derecho a la educación y atendiendo a las concretas circunstancias que concurren, debía permitirse a la interesada finalizar el curso.

A fin de preservar cualquier conflicto de intereses dado el poco tiempo que faltaba para la finalización del curso, la sentencia dispone que, por un lado, la señora Sara deberá abstenerse de cualquier decisión dentro del Departamento, o de la intervención en cualquier procedimiento, en la que pueda existir dicho conflicto de intereses, dada su condición también de alumna. Por otro lado, la Administración demandada ha de garantizar la debida evaluación de la actora en el curso que nos, mediante Profesional ajeno al Centro IES Lorenzo Hervás y Panduro.

SEGUNDO.-La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha apela la sentencia solicitando en primer lugar, como ya se sostuvo en la contestación a la demanda, que se declare la inadmisión del recurso contencioso administrativoal amparo del artículo 69.c) de la Ley 29/1998, por haberse deducido contra un acto no susceptible de recurso contencioso-administrativo.

Se afirma que el oficio informativo tiene la naturaleza de documento administrativo de comunicación. En él se le informa de su situación actual y de cómo se procederá en un futuro si no regulariza la mima, sin que ponga fin a la vía administrativa ni adopte ninguna medida, de modo que no ha producido efectos ningunos más allá de informar, ni ha variado la situación jurídica de la actora.

El análisis de la cuestión ha de partir del art 25.1. Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , según el cual: " El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos...".

Sobre la naturaleza del acto de trámite, que se cualifica y se abre a la impugnación autónoma, se pronuncia la sentencia de la sala tercera de 30 de enero de 2024 (rec.6402/2021), examinando un recurso frente a una comunicación del Servicio de Empleo que establecía la deuda derivada de las inexactitudes apreciadas en la aplicación de bonificaciones, y señala:

"...La consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJ y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento...."

.......

"...la resolución administrativa presenta un contenido material relevante, pues implica una actuación que genera por sí misma, sin necesidad de ulteriores actos adicionales, unas concretas y específicas consecuencias negativas en la esfera de intereses de la entidad recurrente..."...".... no cabe obviar la trascendencia de su contenido y las consecuencias inmediatas derivadas de la resolución dictada",concluyendo, " ... No se trata de que se anticipe un pronunciamiento definitivo que no es posible imputar al acto impugnado, sino de que este acto por sí mismo, de forma autónoma, tiene un contenido sustantivo y produce una serie de efectos inmediatos negativos y perjudiciales para la recurrente, sin necesidad de aguardar a un ulterior acto administrativo de la Inspección de la Seguridad Social, a la que incumbe afirmar si los hechos considerados en el expediente son definitivamente correctos o no y si constituyen infracción y sus consecuencias sancionadoras. Pero no cabe obviar ni eludir el contenido ni los efectos propios derivados la resolución impugnada que apremia el ingreso de una cantidad dineraria en tiempo y forma en el contexto descrito.

De lo que se desprende que la resolución administrativa impugnada se caracteriza y tiene su encaje en la categoría de acto de trámite cualificado del artículo 25.1 LJCA , y por ende, es susceptible de impugnación separada, independiente y autónoma."

Así mismo la sentencia de 4 de junio de 2020, (rec. 1228/2019), establece: " ... una jurisprudencia abundante, elaborada fundamentalmente en relación a respuestas informativas de la Administración, viene considerando que no constituye actividad administrativa susceptible de residenciar ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, aquellas en las que «ni hay acto de voluntad, que trate de imponer una conducta, ni se prevé una sanción jurídica, que es presupuesto de la existencia del acto administrativo» (S.1-2-2002). Que el concepto de actos no susceptibles de impugnación es «aplicable a aquellos que se consideran de naturaleza puramente informativa, y que en consecuencia no contienen una decisión que ponga fin a la vía administrativa, no vinculan a la Administración, no otorgan o deniegan concretos derechos al administrado, ni, en fin, revisten carácter imperativo o sancionador (S. 16-6-2004). Siendo significativa la sentencia de 31 de octubre de 1989 , relativa a circulares y hojas informativas en el ámbito de un Colegio Profesional, en la que se razona que «no se trata ni por el contenido ni por su alcance, del ejercicio de ninguna potestad reglamentaria, ni pueden reputarse como actos administrativos impugnables (...), debiendo notarse que entender lo contrario, admitir que pudieran ser resueltos por los Tribunales temas puramente teóricos acerca de la interpretación que deba darse a las normas legales o reglamentarias, misión esta ajena la que es específico de la función jurisdiccional, sin perjuicio, obviamente, que cuando se suscite un problema concreto pueda y deba el Tribunal decirlo conforme a derecho, o sea, que si se adoptan decisiones vinculantes (no meros criterios interpretativos), o se aplican efectivamente tales criterios, los interesados puedan impugnarlos.

En definitiva, se hace siempre imprescindible un examen particularizado del acto de que se trate, para determinar si es susceptible de producir algunos de los efectos que se recoge en el artículo 112. 1 de la LPAC que lo califiquen como acto de trámite y permitan su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

Del análisis del oficio impugnado se concluye que , en efecto, el mismo no pone fin a la vía administrativa, pero sí contiene la orden a la interesada de obrar de una manera concreta, le otorga un plazo, y le advierte de que se pondrán en marcha los mecanismos previstos en la ley si no actúa de la forma indicada. En definitiva, se trata de un acto de comunicación con un contenido sustancial, de eficacia inmediata, que fija criterio y contiene, tanto un requerimiento perentorio, como una advertencia. En palabras del Tribunal Supremo, hay un acto de voluntad que trata de imponer una conducta y prevé una sanción jurídica.

En conclusión, a la luz de las sentencias parcialmente transcritas, se concluye que el recurrido es un acto de trámite cualificado susceptible de su impugnación autónoma, como así sucedió, y ha de rechazarse la pretendida inadmisibilidad del recurso esgrimida por la Administración Autonómica.

TERCERO.-En cuanto al fondo, la sentencia parte de la irregularidad de la actora que es simultáneamente docente y alumna en ciclos formativos de la rama sanitaria en el mismo centro educativo, con infracción de lo dispuesto en el artículo 7.8 de la Orden 191/2020, de 14 de diciembre, de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, por la que se regula el régimen de enseñanza a distancia, de las enseñanzas de formación profesional, y de las enseñanzas deportivas de régimen especial, en la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha. En la misma se regula la organización y autorización del régimen de enseñanza a distancia de estas de la Comunidad de Castilla-La Mancha que impartan las enseñanzas citadas.

Dicha Orden dispone en su Art. 7.8 El personal docente dependiente de la consejería competente en materia de enseñanzas no universitarias no podrá cursar estas enseñanzas en los mismos ciclos formativos de formación profesional o enseñanzas deportivas que esté impartiendo.

Sin embargo la sentencia considera, en base al poco tiempo que restaba para la finalización de los estudios, ( la sentencia se dicta el 29 de mayo), que se debía permitir finalizar los estudios a la recurrente para evitarle perjuicios laborales. Eso sí, consciente de la irregularidad, la sentencia dispone que se habrían de adoptar medidas que evitaran un conflicto de intereses, tales como que en la hoy apelada se abstuviera de cualquier decisión dentro del departamento o de intervenir en cualquier procedimiento en el que pudiera existir conflicto, y que la evaluación de la señora Sara se realizará por profesionales ajenos al centro IES Lorenzo Hervás y Panduro.

Esa situación de irregularidad también deriva del régimen de incompatibilidades que integran el estatuto funcional del personal integrado en la Administración , bien como funcionario de carrera o como funcionario interino, y así se infiere también de la sentencia apelada cuando establece como medida " ...a fin de preservar el conflicto de intereses...",la de que la recurrente, como miembro como del mismo departamento en el que es profesora y alumna, no participara en las decisiones que pudieran afectarle.

El conflicto de intereses era evidente a juicio de la sala, y la dualidad docente/alumna incidía directamente en las competencias y responsabilidades de la apelada como profesora integrante del departamento.

Hay que partir de que las funciones de un departamento están definidas en el artículo 54.1 de la orden 118/2022 de la Consejería de educación cultura y deportes, que son las siguientes:

" a) Formular propuestas al Equipo Directivo, a la comisión de coordinación pedagógica y al claustro relativas a la elaboración o modificación del proyecto educativo del instituto y la Programación General Anual.

b) Elaborar, antes del comienzo del curso académico, la programación didáctica de las enseñanzas correspondientes a las materias, ámbitos y módulos integrados en el departamento, bajo la coordinación y dirección de la jefatura del mismo, y de acuerdo con las directrices generales establecidas por la comisión de coordinación pedagógica.

c) Analizar, al menos una vez al mes, el desarrollo y seguimiento de la programación didáctica.

d) Promover la investigación educativa y proponer actividades de perfeccionamiento de sus miembros.

e) Mantener actualizada la metodología didáctica.

f) Colaborar con el departamento de orientación, bajo la dirección de la jefatura de estudios, en la prevención y detección temprana de problemas de aprendizaje, y elaborar la programación y aplicación de medidas de inclusión educativa para los alumnos que lo precisen.

g) Organizar y realizar las pruebas necesarias para los alumnos de bachillerato o de ciclos formativos con materias o módulos pendientes.

h) Resolver las reclamaciones derivadas del proceso de evaluación atendiendo a la normativa vigente.

i) Elaborar, a final de curso, una memoria en la que se evalúe el desarrollo de la programación didáctica, la práctica docente y los resultados obtenidos, incluyendo los relativos a las materias pendientes."

El Art 53 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, dispone en su apartado 5º : Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público".

Pues bien, al respecto de la abstención, el Artículo 23 de la Ley 40/2015, de 1

de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece :

"1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el apartado siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

2. Son motivos de abstención los siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

(.....)

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

3. Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el punto anterior podrán ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente.

4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones

Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

5. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda".

La sentencia no dice la razón por la que el requerimiento hecho a la actora mediante la resolución recurrida vulnere el derecho fundamental a la educación regulado en el artículo 27 de la Constitución, que ni menciona como tal.

Como hemos visto, en dicho requerimiento exclusivamente se la insta a corregir la evidente situación irregular en la que se encontraba concediéndole un plazo para ello, indicándole que de no hacerlo se procedería a abrir un expediente previsto en los artículos 23 y 24 de la ley 40 / 2015 así como los que resultaran pertinentes.

La sentencia apelada se adelanta a la decisión que hubiera podido tomar la interesada, y a las posibles acciones de la administración después de tramitar el correspondiente expediente, y además arbitra unas medidas que no tienen soporte normativo alguno.

A la señora Sara le hubiera correspondido analizar y evaluar su situación y, en su caso, poder optar entre continuar sus estudios y renunciar a su plaza como docente en ese centro, o lo contrario.

Según consta en las actuaciones, a doña Sara se le adjudicó provisionalmente en fecha 7 de agosto de 2023 una vacante que solicitó expresamente como profesora de la especialidad de "Procesos sanitarios" en el centro IES Hervás y Panduro, adjudicación que fue definitiva el 14 de agosto de 2023. Fue posteriormente, el 22 de septiembre de 2023, es decir, cuando ya era docente en el centro y en la especialidad de que se trataba, cuando formalizó la matrícula en el Ciclo Formativo de "Laboratorio Clínico y Biomédico" en la modalidad a distancia que se impartía en el mismo centro educativo. Es decir, voluntariamente se matriculó en el curso formativo siendo ya funcionaria docente con destino en el mismo centro y especialidad y conociendo, o debiendo conocer, que su actividad docente era incompatible con su condición de alumna porque las competencias que tenía atribuidas incidían directamente en sus intereses.

Pues bien, en los términos de la resolución recurrida no se vulnera el derecho fundamental de la educación recogido en el artículo 27 de la constitución. Ninguna medida se tomaba respecto de dicho derecho en el requerimiento, y, además, no toda actuación administrativa sería susceptible de infringir el mismo, que como cualquier derecho fundamental no es absoluto, sino que la violación del derecho fundamental se dará cuando se establezcan impedimentos u obstaculizaciones y no obedezcan a razones atendibles de protección de derechos e intereses constitucionalmente previstos que el autor de la norma legal o reglamentaria haya podido tomar en consideración ( SSTC 51/1988, 30/1992).Como señala el Ministerio Fiscal, este criterio resulta relevante en este caso, pues la imparcialidad y objetividad en el funcionamiento de la Administración es un valor indispensable en un Estado de Derecho.

En consecuencia procede estimar el recurso de apelación.

CUARTO.-No procede hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.