PRIMERO.- Constituye el objeto de esta Sentencia analizar la conformidad a Derecho del acuerdo de 21 de enero de 2022 del Pleno del Ayuntamiento de Aljaraque por el que se aprobó definitivamente la Modificación Puntual nº 11 del PGOU de Aljaraque, relativa a las determinaciones de carácter general de los usos de las Estaciones de Servicios y Resumen Ejecutivo, redactada por la Oficina Técnica Municipal.
SEGUNDO.- Alega la parte actora en los apartados de hechos de su demanda: 1º) Puntafuel, S.L. adquirió mediante escritura de 26 de febrero de 2019 una parcela comercial urbana en Aljarafe, en el conjunto inmobiliario al sitio denominado "Casa de la Era", que de acuerdo con esa escritura "se destina a superficie comercial para venta de combustible y servicios complementarios",declaración derivada de la resolución de 23 de enero de 2019 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Aljaraque que autorizó la constitución de complejo inmobiliario que acuerdo de 21 de enero de 2022 del Pleno del Ayuntamiento de Aljaraque se aprobó definitivamente la Modificación Puntual incluía dicha parcela en la que así se establecía expresamente. Por lo tanto, ya en las previsiones del planeamiento se plantó en todo momento la implantación de una estación de servicio como zona de lavado y aspiración en dicha parcela, y así se concibió desde el principio asignándosele a la segunda fase de la parcela comercial sólo la volumetría necesaria para el específico uso de venta de combustibles y servicios complementarios (mucho menor que la precisa para otros tipos de establecimiento), y con estas determinadas especificaciones, y para la implantación de la estación de servicio ya prevista, adquirió la demandante la referida parcela. 2º) Antes de adquirir la parcela la recurrente había mantenido conversaciones con el Ayuntamiento para concertar el proyecto a presentar, y el 25 de octubre presentó solicitud de licencia para Calificación Ambiental para proyecto de estación de servicio con zona de lavado y aspiración, presentando el 20 de marzo de 2019, tras requerimiento municipal, Reformado de Calificación Ambiental y una serie de separatas y anexos de acuerdo con las especificaciones municipales. El 13 de junio de 2019, ya cumplidos todos los requisitos previos, presentó solicitud de licencia de actividad y obra para la instalación en la parcela de estación de servicio con zona de lavado y aspirado. Estas actuaciones dieron lugar al expediente 1703/2018 en el que la demandante presentó toda la documentación en el Ayuntamiento y en las Administraciones sectoriales, obteniendo los informes favorables de la corporación municipal. 3º) En los trámites de información pública y notificación a colindantes respecto a la licencia solicitada se produjo una campaña por parte de algunos vecinos contra la instalación de la estación de servicio por supuestos peligros para la salud y la seguridad de las personas, solicitándose expresamente la revisión del PGOU en lo relativo a la regulación de las estaciones carburantes y a la suspensión de licencia en esta materia desde la formulación de la modificación. La normativa española y comunitaria, cuyo cumplimiento se ha constatado, es exhaustiva sobre los niveles de emisión de benceno y otras sustancias, realizándose el suministro al por menor de carburantes en condiciones máximas de seguridad para la salud de las personas, no existiendo estudio alguno que ampare un daño constatado en la salud de las persona que trabajan en ellas o que viven en sus proximidades. Sin embargo los intereses económicos de los propietarios de otras gasolineras del pueblo y la campaña realizada por algunos vecinos consiguió crear una enorme presión en el Ayuntamiento que le llevó a tramitar la modificación del planeamiento, adoptando acuerdo en fecha 27 de septiembre de 2019 por el que se suspendió la Licencia de Construcción para la instalación de estaciones de servicios en el término municipal para emprender la tramitación de instrumento de planeamiento que regule su instalación, entrando así en vigor la suspensión de la tramitación de la licencia solicitada por la recurrente. Contra ese acuerdo interpuso recurso de reposición que fue desestimado por acuerdo del Pleno de 17 de enero de 2020, y frente a éste dedujo recurso contencioso-administrativo que se tramita ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 3 como Procedimiento Ordinario 191/2020. 4º) El Ayuntamiento cedió a aquella presión y suspendió la licencia para llevar a cabo la revisión del PGOU e impedir la instalación de la estación de servicio prevista y proyectada y para la que se había comprado la parcela, realizado inversiones, redactado proyectos e informes, etc. El Ayuntamiento acordó el 15 de enero de 2021 la aprobación inicial de la Modificación Puntual y la suspensión por un año de las licencias de construcción o edificación e instalación y uso del suelo para la instalación de estaciones de servicios en el término municipal; acuerdo frente al que interpuso recurso contencioso-administrativo en lo relativo a la suspensión de la licencia, dando lugar al Procedimiento Ordinario 289/2021 de esta misma Sala y Sección. Una vez transcrito el fundamento de esa Modificación señala que es la presión ejercida pro algunos vecinos la que dio lugar a la suspensión de la licencia solicitada por la actora que estaba a punto de ser otorgada, con base a una serie de peligros que no se apoyan en ningún tipo de estudios técnico ni en prueba objetiva alguna, y en contradicción con los expresamente realizados sobre el proyecto presentado. A ello se añade que los surtidores de combustible sólo podrían asentarse en zona industrial y comercial expresamente prevista como tal en el planeamiento urbanístico, lo que nunca podría suponer una implantación indiscriminada y se opone frontalmente a lo expresamente previsto en la Ley de Hidrocarburos. 5º) El 21 de enero de 2022 se aprobó definitivamente la Modificación Puntual, siéndole notificada al 24 de marzo de 2022, interponiéndose frente a ella el presente recurso contencioso-administrativo. En sede de Fundamentos de Derecho argumenta: A) La modificación puntual impugnada impide los objetivos expresamente previstos en la vigente Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos tras la modificación establecida por Ley 11/2013, pues conforme a su preámbulo y a su artículo 43.2 se facilita la apertura de estaciones de servicio en centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales; previéndose además en el artículo 5 que la planificación urbanística califique adecuadamente los terrenos y establezca las reservas de suelo necesarias para la ubicación de las nuevas instalaciones y la protección de las existentes. No se hace así en este caso pues la modificación recurrida se lleva a cabo para impedir la instalación de una estación de suministro ya prevista y planificada en una ubicación comercial y junto al centro comercial ya existente, así como para impedir la instalación de cualquier estación de servicio en el casco urbano ya que se pretende una distancia mínima de 150 metros por todos sus lados a cualquier zona residencial. B) Se vulnera también el artículo 3.3 del Real Decreto Ley 6/2000 en la redacción dada por la Ley 11/2013, impidiendo la finalidad prevista por esta y la anterior normativa citada. C) La prohibición de implantar ningún punto de suministro a menos de 150 metros de ninguna zona residencial se lleva a cabo por cuestiones de salud y seguridad delas personas y protección del medio ambiente, lo que supone una valoración de cuestiones técnicas que exceden de la competencia municipal y se regulan en normativas estatales y comunitarias que se cumplen escrupulosamente, produciéndose así una injerencia municipal en cuestiones ajenas a su competencia, e incumpliéndose las previsiones de la Ley del Sector de Hidrocarburos que garantiza y promueve la implantación de instalaciones de suministros de hidrocarburos en zonas urbanas, en especial las próximas a centros comerciales o zonas industriales, sin excluir en ningún momento la proximidad a las zonas residenciales que, en el caso de poblaciones pequeñas como la de autos, es prácticamente inevitable. En este caso no sólo se ha afectado al derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 CE, sino que además se vulneran las previsiones de la Ley del Sector de Hidrocarburos sin justificación suficiente de que se está dando satisfacción al interés general, pues muy al contrario se está privando a la población de un servicio imprescindible con el que no se cuenta en el casco urbano y que expresamente promueve una ley estatal en su actual redacción. D) No cabe la aplicación del artículo 27 LOUA utilizado para impedir el otorgamiento de la licencia antes de iniciarse la tramitación de la modificación pues no se ha tratado en este caso de una suspensión de licencia como consecuencia de la planificación de un nuevo instrumento de planeamiento urbanístico, sino de impedir los legítimos derechos de la actora conforme a las legislaciones estatal, autonómica y municipal con el exclusivo fin de impedir la efectiva implantación del suministro de carburante para el que se había adquirido la parcela (ya específicamente señalada por el propio Ayuntamiento), realizado los proyectos, estudios e informes, abonado la tasas y solicitado las licencias y autorizaciones pertinentes, no siendo esa la finalidad del artículo 27 LOUA, por lo que se produce un fraude de ley que vulnera las legítimas expectativas de la actora y deslegitima la modificación del PGOU que se impugna
Opone la defensa municipal: A) El recurso debe ser inadmitido al solicitarse en el suplico de la demanda la anulación de un acto de trámite, cual es el acuerdo de 15 de enero de 2011 de aprobación inicial de la Modificación puntual. B) Con carácter subsidiario el recurso debe ser desestimado: 1º) La Modificación obedece a la intención de la Corporación de regular una cuestión urbanística de interés general, cual es la ordenación de las instalaciones de estaciones de servicios, y ello en el ejercicio de su potestad de planeamiento e innovación, y sin perjuicio de las hipotética acciones de responsabilidad que la modificación del planeamiento pudiera determinar. 2º) Sobre el supuesto impedimento de los objetivos previstos en la Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos de permitir la apertura de estaciones de servicio. La Modificación no prohíbe e impide la instalación de estaciones de servicio en el término municipal, sino que establece una limitación similar a la contenida en numerosos instrumentos de planeamiento municipal cual es la exigencia de una distancia mínima de 150 metros a zona residencial, máxime teniendo en cuenta que el planeamiento de este municipio son Normas Subsidiarias ya desfasadas y mínimas. No se han establecido restricciones injustificadas ni desproporcionadas. 3º) Sobre la supuesta ordenación en la innovación del planeamiento de cuestiones técnicas que exceden de la competencia municipal. La innovación recurrida no infringe el artículo 43.2 de la Ley 34/1998 pues no afecta a aspectos técnicos ni tecnológicos sino a ubicación, condición de parcela y distancias, aspectos típicamente urbanísticos y que no suponen limitación técnica alguna ni entorpecen o condicionan el uso de la estación de suministro de carburantes. Lo técnico está regulado en el Real Decreto 706/2017, no incidiendo en ello el planeamiento municipal litigioso; y la STC 34/2017 consideró que permanecen intactas las competencias autonómicas y municipales en orden a alterar los usos previstos en el planeamiento urbanístico pues la competencia vinculada a la garantía institucional de la autonomía local es irrenunciable. Prueba del carácter urbanístico de la innovación es el informe favorable de la Administración autonómica que consta en el expediente administrativo.
TERCERO.- Damos respuesta con carácter previo a la causa de inadmisibilidad planteada por la parte demandada que se basa en que de acuerdo con el suplico de la demanda la actuación recurrida es de trámite y por ello no susceptible de impugnación, al consistir en el acuerdo de 15 de enero de 2021 del Pleno del Ayuntamiento de Aljaraque se aprobó inicialmente la Modificación Puntual nº 11 del PGOU de Aljaraque.
La inadmisibilidad planteada, que tendría encaje en lo dispuesto en el artículo 69.c) en relación con el artículo 25.1 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción, debe ser rechazada, pues siendo cierto lo dicho sobre el suplico de la demanda su redacción obedece sin duda a un mero error de redacción, por ende subsanable, como ponen de relieve el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo (al que se acompaña además copia del acuerdo recurrido a los efectos del artículo 45 de la referida Ley procesal), el escrito de conclusiones de la demandante (en el que se responde a la alegación de inadmisibilidad), y el propio escrito de demanda (hechos primero y sexto), en los que repetidamente se pone de manifiesto que lo impugnado es el acuerdo municipal de 21 de enero de 2022 de aprobación definitiva de la Modificación Puntual, no el de aprobación inicial de enero del año anterior.
CUARTO.- La Modificación puntual impugnada tiene por objeto el establecimiento de las condiciones reguladoras de la instalación de surtidores para la venta de combustibles al por menor, uso éste no regulado específicamente por el planeamiento general.
A tal efecto se introduce un artículo 66 Bis dentro del bloque normativo correspondiente a la definición y regulación de los usos terciarios, Sección 3ª, Capítulo 1 Título IV de las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal con el siguiente contenido:
"Artículo 66 bis. Estaciones de Servicio.
1.Objeto.
1.1 El objeto es establecer las condiciones reguladoras de la instalación de surtidores para la venta de combustibles al por menor.
2. Ambito de aplicación
2.1 El ámbito de aplicación es el término municipal de Aljaraque
2.2 Las condiciones de aplicación son tanto a nuevas actividades como a las ampliaciones o modificaciones sustanciales de las ya existentes, siempre que de dichas modificaciones o ampliaciones se derive un incremento de los niveles de peligrosidad para el medio ambiente o la salud, ruido o generación de residuos contaminantes, respecto a los valores preexistentes.
3. Normativa
3.1 La presente normativa está subordinada a lo establecido en la normativa de rango superior; en especial al Planeamiento General vigente en cada momento, y a la normativa sectorial de rango municipal.
3.2 Las condiciones que se establecen en esta normativa son por tanto complementarias y compatibles con respecto a las de rango superior que desarrolle
3.3 El cumplimiento de la presente normativa no exime del cumplimiento de la normativa que sea de aplicación, de tipo técnico, ambiental, sobre ruído, etc.
4. Información al usuario
4.1 Además de la información al usuario que determine la normativa específica en materia de protección de los consumidores, todas las instalaciones de suministro de combustibles para vehículos deberán indicar claramente el emplazamiento de las instalaciones más próximas.
5. .Ubicación
5.1 Se permite la ubicación de instalaciones objeto de la presente modificación, sólo en los siguientes casos:
5.1.1. Suelo Urbano de Uso Industrial.
5.1.2. Suelo urbano de Uso Comercial, siempre que éste se encuentre en una zona aislada de los núcleos urbanos.
5.1.3. Suelos No Urbanizable, siempre que se encuentre anexo a las carreteras A-492, A-497 y A-5077 (O en otros emplazamientos, en caso de tratarse de almacén y suministro para uso agrícola o industrial, previa tramitación de Proyecto de Actuación).
6 Distancia al núcleo urbano
6.1 La zona de suministro de las instalaciones no podrá situarse a menos de 150 metros, en todas las direcciones, de cualquier punto de Núcleo Urbano con uso característico residencial.
7. Horarios
7.1 Los horarios serán los derivados de la normativa de aplicación en la materia
8. Condiciones estéticas
8.1 Las actividades objeto de la presente modificación deberán ejecutarse y mantenerse en las debidas condiciones estéticas y de ornato público, de forma que se garantice la adecuada integración de las instalaciones en el entorno. En este sentido, los proyectos técnicos incluirán un apartado sobre condiciones estéticas.
9. Condiciones higiénicas
9.1 Las instalaciones y sus espacios libres deberán encontrarse en las debidas condiciones de limpieza. Las superficies de paso y estancia de vehículos, así como los elementos que componen las redes de saneamiento de aguas pluviales (canales, arquetas, conducciones, etc.) deberán limpiarse con frecuencia, evitando la acumulación de aceites y carburantes. En este sentido el proyecto técnico incluirá un plan de mantenimiento de las instalaciones.
9.2 La red de saneamiento se diseñará separativa en el interior de la parcela, debiendo de proyectarse una red estanca, es decir construida con materiales resistentes a los hidrocarburos y ditados de sumideros sifónicos y un separador de hidrocarburos previo a la acometida a la red de alcantarillado pública, para las aguas susceptibles de ser hidrocarburadas
9.3 Se consideran aguas hidrocarburadas al menos las de escorrentía de las áreas de la parcela destinadas al suministro de combustible, a la zona de carga y descarga, en la que además se diseñará de forma que los derrames que puedan producirse en estas operaciones sean retenidos y puedan ser recogidos.
9.4 Asímismo, en caso de existir aguas procedentes de instalaciones de lavado de vehículos, serán sometidos al mismo tratamiento que las aguas hidrocarburadas.
10. Dimensiones de la zona de carga y descarga
10.1 Las actividades se diseñarán de forma que las operaciones de carga y descarga se realicen de forma adecuada y en todo caso en el interior de la parcela
10.2 El espacio reservado para zona de carga y descarga no afectará al normal funcionamiento y circulación de las instalaciones y estará claramente delimitado en el pavimento.
11. Zona de espera
11.1 La zona de espera tendrá una dimensión mínima tal que permita albergar dos vehículos por aparato surtidor
12. Aparcamientos
12.2 Las actividades objeto de la presente normativa, contarán en el interior de la parcela con la dotación de plazas de aparcamiento que garanticen el correcto funcionamiento de la actividad, estableciéndose una dotación míníma de una plaza por cada 100 metros cuadrados de superficie de la parcela ocupada por la instalación. Las plazas serán todas ellas de fácil maniobra y de dimensiones mínimas de 2,50 x 5,00 m.
12.2 En las instalaciones de suministro en las que existan usos anexos se estará a la reserva de aparcamiento prescrita para cada uso específico en la normativa urbanística correspondiente-
12.3 El espacio reservado para plazas de aparcamiento no afecta el normal funcionamiento de las instalaciones y estará claramente delimitado en el pavimento, e incorporarán la dotación exigible por la normativa sectorial de plazas para persona de movilidad reducida.
13. Accesos
13.1 Las entradas y salidas de vehículos en las estaciones de servicio y unidades de suministro a la vía pública se diseñarán de acuerdo con las características del viario de la zona, de forma que el impacto sobre el tráfico sea lo menor posible.
13.2 El acceso de entrada a las instalaciones se dimensionará de forma que, en ningún momento, los vehículos que utilicen la instalación ocupen la calzada de la vía pública.
13.3 En el acceso a la instalación de servicio se identificará adecuadamente los puntos de entrada y salida, mediante la oportuna señalización
14. Sección mínima de la red viaria.
14.1 Para preservar la fluidez del tráfico las instalaciones de suministro de combustible estarán situadas en vías interurbanas, con mayor densidad de trafico, más concretamente colindantes a la carretera A-492, A-497 y en la A-5077
15. Instalaciones anexas de lavado de vehículos.
15.1Salvo justificación técnica y autorización expresa, los recorridos de los vehículos usuarios de las instalaciones de lavado serán independientes de los recorridos para el suministro de combustible
En cualquier caso, las interferencias entre ambos recorridos nunca supondrán un impacto para el tráfico exterior
16. Actividades de venta al por menor y de restauración
16.1 En el interior de las parcelas ocupadas por unidades de suministro o estaciones de servicio podrán autorizarse, sujetas al cumplimiento de la normativa que con carácter general o específico les sea de aplicación, bares, cafeterías, restaurantes y actividades de venta al por menor de lubricantes, repuestos y otros productos relacionados con el automóvil, incluso exposición y venta de vehículos, productos de alimentación envasados, bebidas, prensa y otros artículos que no desvirtúen el carácter de servicio al usuario de la instalación de suministro de combustible que debe tener la actividad. En esta categoría quedarán incluidas las máquinas expendedoras automáticas.
17. Excepcionalidad de la norma
17.1 La presente normativa no resulta de aplicación a las Estaciones de servicio que tengan las autorizaciones con anterioridad a la presente modificación del planeamiento."
QUINTO.- Del tenor del nuevo artículo 66 bis incorporado a la normativa municipal por la Modificación recurrida se desprende que se adecúa a las previsiones del artículo 5 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, pues de conformidad con lo que se establece en su apartado primero se recogen a partir de ella en el planeamiento municipal "los criterios generales para el emplazamiento de instalaciones de suministro de productos petrolíferos al por menor...precisando las posibles instalaciones, calificando adecuadamente los terrenos y estableciendo las reservas de suelo necesarias para la ubicación de las nuevas instalaciones y la protección de las existentes".
No observamos asimismo infracción de lo dispuesto en el artículo 43.2 de la misma Ley teniendo en cuenta: que con la Modificación no se impide el ejercicio libre de la referida actividad por cualquier persona; que es respetuosa con las restantes normativas sectoriales, competencias y autorizaciones concurrentes sobre la misma actividad como se desprende de los apartados 3, 4, 7 y 18 del artículo 66 bis; que no regula aspectos técnicos de las instalaciones ni exige una tecnología concreta; y que no impide la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor en los usos del suelo para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales; al punto que como se ha visto prevé expresamente su ubicación, entre otros, en el Suelo Urbano de Uso Industrial y en el Suelo urbano de Uso Comercial que se encuentre en una zona aislada de los núcleos urbanos.
También debemos rechazar la pretendida vulneración del artículo 3.3 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, a tenor del cuál "El órgano municipal no podrá denegar la instalación de estaciones de servicio o de unidades de suministro de carburantes a vehículos en los establecimientos y zonas anteriormente señalados por la mera ausencia de suelo cualificado específicamente para ello".
Precisamente la Modificación pretende, como se ha dicho, incorporar al planeamiento urbanístico municipal una regulación de las estaciones de servicio de la que hasta entonces carecía para, entre otros extremos, delimitar los tipos de suelo en que podían ubicarse y su localización respecto al núcleo urbano.
En consecuencia, a partir de esa innovación del planeamiento se admite la posibilidad de incorporar instalaciones para suministro de productos petrolíferos a vehículos en "establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales"( artículo 3.3 del Real Decreto-ley 6/2000) si, por lo que ahora interesa, los terrenos en cuestión cumplen los condicionantes sobre clasificación, uso y/o ubicación de los apartados 5 y 6 del nuevo artículo 66 bis.
Y en fin, por lo que hace a la alegada finalidad espúrea de la Modificación (como sería la de impedir la instalación de una estación de suministro ya prevista y planificada por la actora en una ubicación comercial y junto al centro comercial ya existente con informes favorable), en nuestra Sentencia de 17 de mayo de 2024 dictada en el recurso núm. 289/2021 seguido en relación con la aprobación inicial de la Modificación Puntual nº 11 ya expusimos que "por lo que respecta al alegado fraude de Ley, no se obtuvo la licencia para la apertura de estación de servicio, ni se prueba que se tuviera derecho a su obtención, ni que la misma hubiese sido denegada de forma fraudulenta, ni, en fin, que el procedimiento seguido al efecto se hubiera incidido en actuación alguna de la que poder deducir el fraude denunciado".
SEXTO.- Sobre la justificación de la modificación en lo relativo a la prohibición de implantar puntos de suministro a menos de 150 metros de ninguna zona residencial-
El artículo 5.3 de la Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos establece que las restricciones previstas en los instrumentos de planificación que afecten a las actividades de explotación de hidrocarburos "no podrán tener carácter genérico y deberán estar motivadas";mientras que el artículo 43.2 de la propia Ley prevé por su parte que esos instrumentos de planificación urbanística "no podrán regular aspectos técnicos de las instalaciones o exigir una tecnología concreta".
Ya nos referimos anteriormente a la conformidad de la nueva normativa resultante de la Modificación con el Real Decreto-ley 6/2000 y con la Ley 34/1998, destacando entre otros extremos al respecto del artículo 43.2 de esta última Ley que no regula aspectos técnicos de las instalaciones, ni exige tampoco una tecnología concreta, circunscribiéndose a describir los tipos de suelo y ubicación donde podrán instalarse las futuras estaciones de servicio.
Las prescripciones técnicas a las que han de ajustarse las instalaciones destinadas al suministro de combustibles y carburantes son objeto de la instrucción técnica complementaria MI-IP 04 "Instalaciones para suministro a vehículos" aprobada por el Real Decreto 706/2017, de 7 de julio, que en ningún caso se ve afectada por esa modificación.
Y por lo que se refiere a la motivación del apartado 6 (Distancia al núcleo urbano) del nuevo artículo 66 bis se encuentra debidamente explicitado en el documento aprobado, centrándose en la seguridad y la salud de las personas, y en la protección del medio ambiente urbano.
Como bien expresa el Informe favorable condicionado emitido el 12 de enero de 2022 por el Delegado Territorial en Huelva de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, esa modificación "se justifica en el apartado correspondiente a la Descripción de las Alternativas de Ordenación y en el Criterios de Selección, optándose por la Alternativa nº 2 por las siguientes razones:
. Minimizar los efectos negativos que la contaminación atmosférica derivada de la actividad de una gasolinera puede ocasionar sobre los residentes cercanos al emplazamiento de ésta. Esto se consigue, alejando el foco de emisión de ciertos compuestos (tales como el benceno y el monóxido de carbono, que de manera prolongado pueden suponer riesgos para la salud) de las zonas residenciales.
. Satisfacer las demandas de la ciudadanía al respecto de la regulación municipal referente a las estaciones de servicio, aumentando así su bienestar, minimizando los riesgos sobre la salud y satisfacción.
. Minimizar el riesgo de deflagración, explosión e incendio en la zona residencial para la seguridad de las personas
. Menor impacto paisajístico
El desarrollo de la Alternativa 2, es la mejor valorada, al ser la de mayor distancia establece entre las actividades de las estaciones de servicio y las zonas residenciales minimizando de esta manera los impactos que sobre las personas pudieran tener. Asimismo, teniendo en cuenta los criterios de selección, y además en su selección concurren las siguientes circunstancias:
Las Normas Urbanísticas de Aljaraque no contempla las condiciones reguladoras de la instalación de surtidores para la venta de combustible al por menor.
Por todo ello, la implantación de actividades de suministro de combustible, si bien se debe permitir, ha de regularse mediante una normativa que de su aplicación se garantice la preservación de los valores ambientales del medio natural y urbano en que se ubiquen, así como la protección de los usos más sensibles con presencia de personas, principalmente el residencial, el dotacional y las zonas verdes.
Por otra parte, el Ayuntamiento de Aljaraue se encuentra adherido al Programa Ciudades Amigas de la Infancia de UNICEF desde el año 2012 y comienza a trabajar a nivel local bajo este enfoque de derechos de la infancia, y en este sentido UNICEF lanza la publicación Shaping urbanization for children. A handbook on child responsive urban planning ("Construyendo el entorno urbano para niños. Un manual sobre la planificación urbana responsable con la infancia"). Manual que exige el compromiso de invertir en una planificación urbana que repete los derechos de la infancia, asegurando un entorno seguro y limpio, así como impulsar la creación de redes de energía limpia, estable y confiable.
En resumen, la conveniencia de la elección de la Alternativa 2 se justifica, además, en base a que la modificación regula las distancias mínimas desde viviendas o lugares de afluencia y estancia de público a las que se pueden establecer los surtidores de combustible con el fin de proteger la salud, seguridad de las personas y el medio ambiente.".
Como expresa el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, en su Sentencia nº 1351/2024 de 18 Jul de julio (Recurso de casación nº 3878/2023) en torno al "conflicto entre la limitación a la implantación de actividades económicas desde instrumentos de planeamiento urbanístico como manifestación de la potestad de planificación y el principio de libre mercado y empresa....una justificación adecuada y suficiente de las razones de interés general que sustenten la regulación limitativa de la implantación de usos, alejada de meros motivos económicos, legitima al planificador municipal para regular usos en una zona urbana. Esto puede incluir la imposición de un régimen de distancias mínimas para nuevas implantaciones o la ampliación de las existentes..."
Se cita en ella más adelante la Sentencia de la misma Sala y Sección del Alto Tribunal nº 4900/2022, de 15 de noviembre (recurso de casación nº 8378/2021), que señalaba que si por servicios debe entenderse "cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración" ( articulo 4-1º de la Directiva de Servicios) y por "establecimiento" el "ejercicio efectivo de una actividad económica... por una duración indeterminada y por medio de una infraestructura estable a partir de la cual se lleva a cabo efectivamente la prestación de servicios"; "es evidente que esa infraestructura que comporta el ejercicio efectivo de cualquier actividad económica requiere una serie de elementos materiales que han de ubicarse en un determinado espacio físico, en un determinado suelo; es decir, resulta evidente que la libertad de prestación de tales servicios resolví realizarse en la clase de suelo que la ordenación urbanística autorice..Y así las cosas no es suficiente centrar el debate en si las concretas determinaciones que impone el planeamiento como limitaciones a la libertad de establecimiento vulneran dicha libertad, "ya que esas limitaciones son consustanciales al planeamiento. Lo que centra el debate es que la norma, es decir, el Plan, en esas limitaciones, no encuentre justificación razonable ni razonada, conclusión relevante porque relega el debate a esa falta de razonabilidad y, en definitiva, a la motivación que la justifique; motivación que, en los instrumentos de planeamiento urbanístico debe estar recogida en los documentos justificativos que se han de elaborar en la tramitación del Plan, de manera especial en las Memorias, que adquieren una especial relevancia en ese debate y que, incluso se las otorga el carácter de vinculantes".
Respondía así la Sentencia a la cuestión de interés casacional: "los instrumentos de ordenación...urbanística están legitimados para -en realidad, comportan, en todo caso-establecer limitaciones a la libertad de establecimiento , siempre que tales limitaciones y conforme con los documentos elaborados en la aprobación del planeamiento estén suficientemente justificadas, razonables y motivada su necesidad a los fines de la planificación.".
La Modificación aquí recurrida justifica a nuestro entender de manera suficiente, en atención de la jurisprudencia que acabamos de transcribir, la limitación impuesta en el apartado 6 del nuevo artículo 66 bis por razones de interés público, pues constituye el objeto de esa medida reducir el impacto negativo que sobre la seguridad y la salud de las personas y el entorno urbano tendrá la instalación y funcionamiento de estaciones de servicio con surtidores para la venta de combustibles al por menor en el interior o en las inmediaciones de una zona de uso característico residencial en al que, por lo tanto, predominan las viviendas.
SEPTIMO.- Sobre la alegada improcedencia de aplicar el artículo 27 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), para impedir el otorgamiento de la licencia antes de iniciarse la tramitación de la modificación.
Ese artículo 27 dispone:
"1. Las Administraciones competentes para la aprobación inicial y provisional de los instrumentos de planeamiento, desde la adopción del acuerdo de formulación o, en su caso, desde la aprobación del Avance, podrán acordar la suspensión, por el plazo máximo de un año, del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para áreas o usos determinados, a los efectos de la elaboración o, en su caso, innovación de dichos instrumentos.
2. El acuerdo de aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento determinará la suspensión, por el plazo máximo de un año, del otorgamiento de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas en las áreas en las que las nuevas determinaciones para ellas previstas supongan modificación del régimen urbanístico vigente.
Cuando no se haya acordado previamente la suspensión a que se refiere el apartado anterior, este plazo tendrá una duración máxima de dos años.
3. La suspensión se extingue, en todo caso, con la publicación de la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento.
4. Los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho, en caso de desistirse de su petición, a ser indemnizados del coste de los proyectos y a la devolución, en su caso, de los tributos municipales."
Esa suspensión del otorgamiento, durante la tramitación de la Modificación Puntual nº 11, de licencias de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo para la instalación de estaciones de servicio en el municipio, fue una decisión que se adoptó en el mismo acuerdo de 15 de enero de 2021 del Pleno del Ayuntamiento de Aljaraque por el que se aprobó inicialmente dicha Modificación.
En consecuencia es a través la impugnación de ese acuerdo de aprobación inicial cuando la recurrente debía hacer y justificar cuanto a su derecho conviniere a respecto de la posible ilegalidad de ese acuerdo suspensivo; y lo cierto es que, según dijimos anteriormente, así lo hizo en el recurso tramitado ante esta Sala con el núm. 289/2021 en el que impugnaba dicho acuerdo, y que concluyó con el dictado de Sentencia desestimatoria firme de 17 de mayo de 2024, a cuyos razonamientos por tanto debemos estar.
Decíamos en esa Sentencia, una vez transcrito el artículo 27 LOUA:
"El Ayuntamiento de Aljaraque se ha acogido a este precepto para dictar el acuerdo impugnado.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2009 , a propósito de la aprobación inicial de los Planes de Urbanismo, expone que esa aprobación es un acto de trámite, y, por lo tanto, y en principio, inimpugnable; sin embargo, va acompañada de un efecto que puede perjudicar a los interesados, como es la suspensión de licencias para las áreas cuya régimen urbanístico se modifique ( artículo 8.2 del Decreto-Ley 16/81 de 16 de octubre y artículo 102.2 del Texto Refundido 1/1992, de 26 de junio ).
Pues bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha admitido la impugnación de las aprobaciones iniciales precisamente por conllevar ese efecto de suspensión de las licencias.
Pero la demandante no discute que la suspensión afecte a áreas o usos que no sean objeto de la aprobación inicial, lo que implica que aquella es coherente con la finalidad de la modificación. Tampoco que la haya dictado un órgano incompetente o la omisión de trámites esenciales. No ha habido exceso material en el ejercicio de esta facultad ni tampoco temporal ya que respeta el plazo de un año. Realmente lo que la actora cuestiona es el contenido de la aprobación inicial, es decir, la supuesta contradicción de lo que el Ayuntamiento proyecta, que no sabemos en qué acabará cuando se apruebe definitivamente, si fuera el caso, con las normas sustantivas a las que anteriormente hemos hecho referencia: invasión de competencias estatales, no para dictar la aprobación inicial, sino relativas al régimen del sector de hidrocarburos y demás normas antes mencionadas. Este enfoque nos obliga a considerar que lo que se pretende es un pronunciamiento anticipado sobre una cuestión que desconocemos si será o ha sido definitivamente aprobada. Y que lo será o habrá sido, en su caso, mediante otro acuerdo, el de aprobación definitiva, que no es objeto de este proceso.
Y por lo que respecta al alegado fraude de Ley, no se obtuvo la licencia para la apertura de estación de servicio, ni se prueba que se tuviera derecho a su obtención, ni que la misma hubiese sido denegada de forma fraudulenta, ni, en fin, que el procedimiento seguido al efecto se hubiera incidido en actuación alguna de la que poder deducir el fraude denunciado.
Podemos recordar en este momento la clásica STS de 7 de abril de 1998 , en la que se razonaba que "la suspensión de licencias viene configurada en el TRLS como una técnica cautelar para asegurar que durante la elaboración y tramitación de un plano de su modificación, no se produzcan actos de utilización del suelo al amparo de una normativa aún vigente, pero en trance de sustitución, con el consiguiente establecimiento de situaciones contradictorias de la nueva ordenación, facultad de suspensión que tiene dos manifestaciones: 1º) La facultativa, para estudiar en determinada zona la sustitución del Plan y su reforma, a la que se refieren los arts. 27 y siguientes 1 y 2 del TRLS y 117 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RD 2159/1978, de 23 junio ) y 2º La automática, en caso de aprobación inicial del nuevo planeamiento o de la reforma del anterior".
En nuestro caso, al amparo del art 27 de la LOUA, de aplicación por razones temporales, se acudió por el Ayuntamiento a las dos modalidades de suspensión.
El presente recurso queda circunscrito exclusivamente a la aprobación inicial de la Modificación Puntual y a la suspensión de otorgamiento de licencias anudada legalmente a ella. Cualquier otra actuación ajena a dicho objeto habrá de ser combatida de manera autónoma e independiente a la suspensión dimanante de la aprobación inicial, sin perjuicio, en su caso, de ser viables, de posibles acumulaciones, que no se han interesado en este proceso.
Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso.".
OCTAVO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 (apartados 1 y 4) de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción procede imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas, sin que las mismas puedan exceder por todos los conceptos de la cifra de 1.500 euros más lo que en su caso correspondiere por IVA.
En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. EL REY
