Sentencia Contencioso-Administrativo 444/2024 Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 86/2023 de 22 de octubre del 2024

Primero.- El día 31 de enero de 2021 la corporación recurrente presentó en el Registro General Electrónico del Gobierno de Canarias la pertinente solicitud y documentación complementaria dirigida a la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia del Gobierno de Canarias para el otorgamiento al Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma de una subvención por importe de 207.240'78 €- de la que finalmente fue concedida la cantidad de 206.720'68€, siendo que la diferencia (520€) constituye la cuantía del presente procedimiento por cuanto es la partida discutida- para el abono de los gastos del Turno de Oficio, Asistencia al Detenido y Asistencia Jurídica Gratuita correspondientes al Cuarto Trimestre de 2021 (Documento nº 35 del expediente administrativo).

El día 18 de febrero de 2022 se dictó una Resolución por la Directora General de Relaciones con la Administración de Justicia del Gobierno de Canarias por que la que se requiere la subsanación documental previa a la propuesta definitiva de concesión de la subvención al Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma para el abono a los Abogados por las actuaciones en el turno de oficio y la asistencia jurídica gratuita correspondiente al cuarto trimestre de 2021 (Documento nº 36 del expediente administrativo).

El día 11 de marzo de 2022 el citado Colegio de Abogados presentó un escrito de alegaciones para la subsanación documental previa a la propuesta definitiva de concesión de la subvención al Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma para el Abono de los Gastos del Turno de Oficio, Asistencia al Detenido y Asistencia Jurídica Gratuita correspondientes al cuatro trimestre de 2021 (Documento nº 37 del expediente administrativo).

El 29 de marzo de 2022 se dictó una Resolución por la Directora General de Relaciones con la Administración de Justicia del Gobierno de Canarias por que la que se requiere una segunda subsanación documental previa a la propuesta definitiva de concesión de la subvención al Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma para el abono a los Abogados por las actuaciones en el turno de oficio y la asistencia jurídica gratuita correspondiente al cuarto trimestre de 2021 (Documento nº 38 del expediente administrativo)

El 23 de mayo de 2022 la corporación hoy recurrente presentó un escrito de alegaciones para la subsanación documental previa a la propuesta definitiva de concesión de la subvención al Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma para el Abono de los Gastos del Turno de Oficio, Asistencia al Detenido y Asistencia Jurídica Gratuita correspondientes al cuatro trimestre de 2021 (Documento nº 39 del expediente administrativo).

Con fecha 14 de junio de 2022 se dictó la Orden nº 135 del Consejero de Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad del Gobierno de Canarias por la que se concede una subvención directa al Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma para el abono a los abogados por las actuaciones en el Turno de Oficio y la Asistencia Jurídica Gratuita correspondiente al cuarto trimestre de 2021 por importe de 206.720'68 € (Documento nº 45 del expediente administrativo).

El día 20 de julio de 2022 la interesada presentó un recurso de reposición contra la Orden nº 135 del Consejero de Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad del Gobierno de Canarias (Documento nº 51 del expediente administrativo), ello toda vez que, si bien se concede la subvención, no se acuerda el abono del importe íntegro solicitado.

Recurso que resultó desestimado por Orden 8/2023 del Señor Consejero de Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad del Gobierno de Canarias por la que se resuelve "Desestimar el recurso potestativo de reposición interpuesto por el Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma contra la Orden nº 135/2022, de fecha 14 de junio de 2022, notificada el 20 de junio del mismo año, dictada por el Consejero de Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad del Gobierno de Canarias, por la que se concede una subvención directa al Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma para el abono a los abogados por las actuaciones en el Turno de Oficio y la Asistencia Jurídica Gratuita correspondiente al cuarto trimestre de 2021", que es el acto administrativo impugnado en el presente recurso contencioso-administrativo (Documento nº 52 del expediente administrativo).

Segundo.- La administración demandada minoró en 520 euros el importe solicitado por no haber quedado suficientemente probados los siguientes extremos:

-En concepto de "Estancia Justificada (día previo en citaciones tempranas y primer día de juicio con Tribunal del Jurado y penales especiales)": un "concepto" por importe de 104 €.

-En concepto de "Estancia y dietas en el caso de traslado desde islas menores": cuatro "conceptos" por importe de 104 € cada uno (en total, 416 €).

Más en concreto, la Resolución nº 381 de la Directora General de Relaciones con la Administración de Justicia de fecha 29 de marzo de 2022 por la que se requiere una segunda subsanación (documento 38 del expediente administrativo, folios 429 y 430), señala:

a) Respecto al concepto de "Estancia justificada (día previo en citaciones tempranas y

primer día de juicio con Tribunal del Jurado y penales especiales)":

"retribuye la manutención y la "Estancia" cuando se produce la pernocta desde el día previo a una

citación para juicio que se ha de celebrar en las primeras horas del día y la letrada o letrado se aloja el día antes para garantizar su presencia temprana en las sesiones del juicio pero no cubre el mismo día del juicio.

Para poder ser retribuida se ha de acreditar el desplazamiento (billete de avión o barco) del día previo, el documento de alojamiento y pernocta, incorporar una explicación detallada de la estancia justificada y previa, del letrado/a en el cuerpo de la certificación y del procedimiento del que trae causa. Además, habrá de aportarse la acreditación documental correspondiente.

En este caso debería acreditar la pernocta del día 13/06. La estancia del día 14/06 sería retribuible por "Estancia y Dietas" si estuviera suficientemente justificada."

a) Respecto al concepto de "Estancia y dietas en el caso de Traslados desde islas menores" por un número de 4, a razón de 104€ cada una (416,00 €): "Las alegaciones formuladas no son suficientes, deberá aportar la documentación acreditativa que se viene solicitando desde el segundo trimestre de 2021"

Y después de las alegaciones (documentos 37 y 39 del expediente administrativo) y del recurso de reposición (documento 51 del expediente administrativo) presentado por el Colegio de Abogados de Santa Cruz de La Palma, la Administración demandada reitera su posición inicial confirmando la procedencia de la minoración del importe de la subvención al considerar que "A pesar de que en el recurso, tal y como se había solicitado en los requerimientos, identifican a la letrada, el procedimiento y la fecha del mismo, no queda acreditado que le corresponda percibir el concepto "Estancia y Dietas", ya que no se ha producido la pernocta. El simple traslado no implica la estancia y la dieta, ya que los viajes de ida y el de vuelta tienen lugar el mismo día. El traslado ya se abona "según coste" tal y como establece la Orden de 17 de mayo de 2019" (documento 52 del expediente administrativo, folio 534).

Esta posición es compartida y asumida por esta Sala.

En efecto, a título de "Estancia Justificada (día previo en citaciones tempranas y primer día de juicio con Tribunal del Jurado y penales especiales)" se certificó un asunto por importe de 104 € y según el Colegio pertenece a la letrada Milagrosa, pero no se acreditó gasto de pernocta correspondiente al día 13 de junio. Indicando igualmente que la estancia del día 14 del mismo mes y año sería retribuible por "Estancia y Dietas" si estuviera suficientemente justificada.

En concepto de Estancia y Dietas en el caso de Traslados desde islas menores se certificó un importe de 416 €, por un número de 4, a razón de 104 € cada una. El Colegio aclaró que tres de ellas correspondían al Procedimiento del Tribunal Jurado de doña Milagrosa. Sin embargo, no aportaron la documentación acreditativa de las mismas, como se vino requiriendo, desde la Resolución 1.331, de fecha 7 de septiembre de 2021.

Igualmente, se certificó también otra "Estancia y Dietas" de la que no se identificó a qué profesional pertenecía, ni se aportó la documentación requerida. En el recurso presentado sí proceden a explicar que pertenece a la letrada doña Violeta por su "desplazamiento, estancia y asistencia en la isla de Tenerife al Procedimiento Abreviado 47/2020 seguido ante la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife el día 16 de noviembre de 2021 (104 x 1= 104 €), ello a pesar de haber abonado el billete correspondiente al desplazamiento que justifica una estancia de 12 horas y media en la isla de Tenerife". A pesar de que en el recurso, tal y como se había solicitado en los requerimientos, identifican a la letrada, el procedimiento y la fecha del mismo, no queda acreditado que le corresponda percibir el concepto "Estancia y Dietas", ya que no se ha producido la pernocta. El simple traslado no implica la estancia y la dieta, ya que los viajes de ida y el de vuelta tienen lugar el mismo día. El traslado ya se abona "según coste" tal y como establece la Orden de 17 de mayo de 2019.

Toda esta documentación requerida no ha sido aportada en ningún momento y estamos plenamente conformes con la administración actuante en que es imprescindible, por cuanto referida al presupuesto de hecho de la subvención.

Asimismo, no puede pasarse por alto la realidad de lo que son los traslados interinsulares, principalmente los aéreos, ya que su corta duración permite desplazarse a una o más islas distintas de la de residencia y volver a ésta en el mismo día sin pernoctar en otra. También hay que tener en cuenta que si la pernocta se produce en domicilio de familiar o amigo tampoco se produce gasto, como sí sucede si se acude a un hotel.

Tercero.- No se ha incurrido en la proscrita derogación singular de los reglamentos, porque no se ha dictado ningún acto administrativo que pretenda inaplicar la norma, sino que se ha producido una operación de aplicación de la norma.

El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos impone a la Administración el deber de observar la norma administrativa que ella misma ha dictado, sin que pueda, al decidir situaciones concretas en relación con ellas, admitir la excepción.

Como viene destacando la doctrina científica, la Administración, cuando realiza actuaciones singulares, se encuentra obligada al cumplimiento de las normas reglamentarias dictadas por ella; y no sólo por ella, sino por cualquier otra Administración que actúe en ejercicio de sus competencias"

El fundamento de este principio de inderogabilidad singular de los reglamentos se halla en el principio de legalidad/juridicidad, la igualdad ante la ley (entendida esta en un sentido amplio), el principio de los actos propios (venire contra actum proprium non valet) y el principio de seguridad jurídica.

Y lo cierto es que todo lo contrario sucede en el caso que se nos plantea, porque no se ha dispensado del cumplimiento de ninguna norma, sino se ha aplicado con rigor y seriedad, como ha de corresponder al manejo de los caudales públicos, que precisamente por ser públicos son de todos y antes de ser conferidos a un particular con exclusión de cualesquiera otros fines habrá de exigirse la prueba plena de que así corresponde que sea.

Ni se efectúa ninguna interpretación tórpida de la norma reglamentaria, sino que se pide la acreditación de los hechos fundantes.

Porque tampoco se puede perder de vista la totalidad del bloque normativo aplicable al caso: la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, su Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y el Decreto 57/1998, de 28 de abril y el Decreto 36/2009, de 31 de marzo, por el que se establece el régimen general de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Canarias. Este marco normativo que preside y precede a la Orden de 17 de mayo de 2019 por la que aprueban los módulos y bases de compensación económica de los servicios de asistencia jurídica gratuita de los profesionales de la abogacía y procuraduría, pese a figurar en todas las órdenes de concesión, incluida la de la causa de este litigio, es obviado por la parte actora.

Así, en el Resuelvo Séptimo de la Orden de concesión objeto de este litigio, se establece:

"Asimismo, está sujeto a las obligaciones que establece el artículo 14 de la Ley General de Subvenciones:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la concesión.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación a efectuar por el órgano concedente, así como cualquiera otra de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

d) Comunicar al órgano concedente la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas. Esta comunicación deberá efectuarse tan pronto como se conozca, y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos percibidos.

e) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en todo caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control.

f) Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control".

Todo ello, como ya evocábamos antes, con el objetivo de garantizar los fines, cuantías, importes y destino público de tales fondos y de los mecanismos de control.

Cuarto.- También invoca la parte actora la hipotética violación del principio de actos propios.

Esta doctrina, de origen iusprivatista, tiene sus bases en dos importantes máximas: Nemo potest mutare consilium suum in alterius iniuriam -Papiniano- y Factum cuique suum non adversario nocere debit -Paulo-. Parece, no obstante, que es el jurisconsulto Ulpiano el primero en sistematizar la referida doctrina (D. 1.7.25), si bien hay algunos otros autores, los menos, que atribuyen el establecimiento de la regla como general a Celso (D. 8.3.11).

Pero no será hasta el romanista-canonista-civilista Filippo Decio (S. XV) cuando encontremos la regla tal ha pasado hasta nuestros días: "venire contra factum proprium non valet" (Consilium 495, nº 18).

Por su parte, el célebre iusnaturalista Samuel Pufendorf, ya en el siglo XVIII, defenderá que se trata de una exigencia derivada del derecho natural y por tanto inderogable para el positivo:

"una de las máximas más inviolables del Derecho Natural, de cuya observancia depende todo el orden, toda la bondad y todo lo agradable de la vida humana es que cada uno debe cumplir religiosamente su palabra, es decir, efectuar aquello a lo que se ha comprometido por alguna promesa o por cualquiera convención".

En nuestro derecho histórico se recoge también esta regla de Derecho en la ley sexta del título octavo de la partida VI

Pero la institución debe ser fuertemente matizada cuando se importa al derecho público.

Los requisitos constitutivos de la misma quedan magníficamente sintetizados en la STS de 22 de junio de 2016, rec. 2218/2015). Son los siguientes:

a) La existencia de una conducta, actuación, hecho o manifestación. No cabe extraer una voluntad del puro razonamiento lógico o intuitivo del observador para adentrarse en la mente de otro y presumir voluntades. Tal conducta ha de ser imputable al particular o a la administración; en este caso, la conducta administrativa puede expresarse, pese a su personalidad jurídica única, por cualquiera de sus ojos y tentáculos, constituidos por cargos, órganos y unidades que la integran.

b) La conciencia del responsable de que está creando, ratificando o modificando una situación jurídica. Excluye la actitud ambigua, desiderativa, especulativa, lúdica o indefinida.

c) La exteriorización. Eso sí, cabe la conducta reveladora de acto propio por omisión, esto es, si manifiesta una voluntad cuando es requerido para ello y conoce las consecuencias de callarse.

d) La concurrencia de una nueva conducta contradictoria con la precedente. Transcurrido el tiempo sobreviene otra conducta que tiene significado distinto con la precedente. Es entonces cuando el conflicto se resuelve hacia la primera voluntad para no hacer peligrar la buena fe de terceros confiados en la misma.

Esa doctrina de los actos propios juega en doble sentido, para el particular y para la Administración, pero la posición de la Administración es más resistente a la fuerza vinculante de los actos propios, toda vez que está sometida al principio de legalidad ( art. 9.1, 103 y 106 CE)

Y es que, en efecto, no pueden invocarse precedentes contrarios a la Ley o actos equívocos, de los que puede apartarse la Administración con la simple motivación, pues la legalidad se sustrae al principio de disponibilidad, ni de la administración ni del particular ( STS de 16 de marzo de 2016, rec. 2775/2014). Y tampoco puede invocarse la igualdad si peligra la legalidad ( STS de 27 de septiembre de 2012, rec. 7008/2010). La STC 37/1982 precisa «que la equiparación en la igualdad, que por propia definición puede solicitar el ciudadano que se sienta discriminado, ha de ser dentro de la legalidad, y sólo ante situaciones idénticas que sean conformes al ordenamiento jurídico, pero nunca fuera de la legalidad».

Por consiguiente, es irrelevante que en procedimientos anteriores la administración hubiese podido actuar de manera más laxa en la gestión del erario público, puesto que en la resolución administrativa aquí combatida se ha razonado suficientemente por qué no se consideran debidamente justificadas determinadas partidas.

Quinto.- Por aplicación del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), se imponen las costas a la parte actora, dado que en virtud de los razonamientos anteriores se desestima el recurso.

Por todo lo expuesto,

y en el nombre de Su Majestad el Rey