Sentencia Contencioso-Administrativo 651/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1405/2024 de 22 de julio del 2026

PRIMERO.-Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 (ROJ: STS 6183/1998 - ECLI:ES:TS:1998:6183) dictada en el recurso de casación 6192/1992 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias 24 de noviembre de 1987 (ROJ: STS 9732/1987 - ECLI:ES:TS:1987:9732), 5 de diciembre de 1988 ( ROJ: STS 8540/1988 - ECLI:ES:TS:1988:8540), 20 de diciembre de 1989 ( ROJ: STS 14450/1989 - ECLI:ES:TS:1989:14450) dictada en el recurso de casación 1969/1988, 5 de julio de 1991 ( ROJ: STS 3896/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3896), 14 de abril de 1993 ( ROJ: STS 13060/1993 - ECLI:ES:TS:1993:13060), etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1991 (ROJ: STS 14216/1991 - ECLI:ES:TS:1991:14216) y 14 de junio de 1991 ( ROJ: STS 3260/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3260), indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso".

Sin embargo, el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación

SEGUNDO.-La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución dictada el 28 de marzo de 2023 por el Director General del Área de Edificación del Ayuntamiento de Madrid en el expediente de disciplina urbanística nº NUM000, por la que se declara "la caducidad del procedimiento por haberse rebasado del plazo de tramitación de diez meses sin que se hubiese resuelto y notificado el mismo, sin perjuicio de la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento de restauración de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y/o uso del suelo realizados."

TERCERO. -La sentencia apelada realiza el siguiente relato de los fundamentos fácticos en los que se sustenta

1.- En fecha 22.03.2021 se dicta resolución por la que se ordena la suspensión de las obras que se venían ejecutando sin licencia en la DIRECCION000 de Madrid y se requiere al hoy demandante para que proceda a su legalización en el plazo de dos meses. Ello de conformidad con los artículos 193 y 194 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo , de la Comunidad de Madrid, dando inicio al procedimiento de protección de la legalidad urbanística, seguido en el expediente nº NUM000 (folios 40-43 E.A.).

2. Frente a la citada resolución se interpuso recurso de reposición (en fecha 10.05.2021), que fue desestimado por resolución de fecha 14.06.2021 dictada en el expediente nº NUM001 (folios 155-158 E.A.).

3.- En fecha 07.06.2021 la parte recurrente presentó solicitud de licencia (folios 149152 E.A.), denegada por resolución de fecha 08.11.2022, dictada en expediente nº NUM002 (folio 242 E.A.)

4.- Por resolución que se recurre, de fecha 28.03.2023, se declara la caducidad del expediente nº NUM000, dando fin al procedimiento de disciplina urbanística seguido para la restauración de la legalidad urbanística y disponiendo el archivo de las actuaciones (folios 250-252 E.A.)

Y fundamenta la decisión desestimatoria indicando que Pues bien, en el presente caso, desde que se da inicio al procedimiento de disciplina urbanística que nos ocupa: en fecha 22.03.2021 hasta la denegación de la licencia interesada por la parte actora, en fecha 08.11.2022, habría transcurrido sobradamente el plazo previsto en la norma de aplicación, dando lugar a la declaración de caducidad en la resolución recurrida, de fecha 28.03.2023, cuyo dictado no impide la reapertura de un nuevo procedimiento administrativo con el mismo objeto, siempre que no hubiese vencido el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción administrativa, según lo previsto en el artículo 95.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas, 39/2015, de 1 de octubre .

CUARTO.- La parte apelante alega que, incoado por el Ayuntamiento de Madrid el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística , y emitida orden de legalización de obras notificada el 9 de abril de 2021, fue atendido dicho requerimiento por esta parte, mediante la solicitud de licencia ,considerado por la administración el inicio de expediente de solicitud de legalización de determinadas obras nº NUM002, la cual fue finalmente denegada; estando recurrida tal decisión en sede judicial en los autos de referencia (Procedimiento Ordinario 52/2023, de que actualmente conoce el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 11 de Madrid), habiéndose dictado sentencia desestimatoria que ha sido recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Indicado lo anterior, resulta manifiestamente claro que la resolución impugnada - Archivo de Expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por CADUCIDAD, adolece de un claro vicio de nulidad ex artículos 47.1.c ) y e) de la LPAC , por los siguientes motivos:

Por cuanto plantea el archivo del expediente por caducidad cuando la resolución de denegación de la solicitud de legalización está siendo discutido en sede jurisdiccional.

Por haberse resuelto y notificado con posterioridad a un nuevo requerimiento de legalización para las mismas obras que ni tan siquiera recoge el expediente anterior ni se inicia concediendo trámite de audiencia al administrado para que alegue en defensa de sus derechos.

La problemática se focaliza en que la resolución de archivo del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística como consecuencia de la caducidad firmada por el Director General de la Edificación el 28 de marzo de 2023 fue notificada el 14 de abril de 2023 y con posterioridad a la resolución de un nuevo expediente de restablecimiento de la legalidad con requerimiento de legalización.

En efecto la resolución de requerimiento de legalización fue adoptada y notificada con anterioridad a la resolución de caducidad, exactamente y así se puede comprobar en el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística la notificación del citado requerimiento se realizó día 28 de marzo de 2023, cuando la notificación de archivo de expediente por caducidad se efectuó el 14 de abril de 2024.

Con ello se ha producido un nuevo inicio de expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, susceptible de producir efectos desfavorables, con fecha anterior a la resolución de caducidad y sobre idénticas obras relacionadas en el primer requerimiento.

El motivo de la impugnación entre otros se encuentra en que la Administración justifica la denegación de licencia requerida en el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, como consecuencia de no haber atendido a los requerimientos efectuados (nos remitimos a la cronología de la tramitación donde se puede acreditar que por parte de mi mandante se ha procedido en todo momento a cursar contestación a los requerimientos notificados) y este motivo resulta manifiestamente incorrecto, entre otros por la irregularidad ostensible de la tramitación del expediente de solicitud de legalización, al no contener ni aportar ante el órgano judicial, toda la documentación que se ha aportado, principalmente se ha incidido en que el proyecto visado que se entregó como respuesta a uno de los requerimientos no ha sido aportado en el expediente por la administración existiendo, por parte del juzgador que ha dictado la Sentencia un manifiesto error en la apreciación de la prueba, todo ello dicho en términos de estricta defensa, sin haber requerido a la Administración que lo aporte y a pesar que mi representado ha justificado mediante comprobación de anotación de registro su aportación.

Consecuentemente, en tanto en cuanto no se resuelva la impugnación de la denegación de la licencia solicitada por esta parte, el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística no se podrá archivar por caducidad, a mayor abundamiento si, además, se ha iniciado un nuevo procedimiento de requerimiento de legalización con el mismo objeto, literalmente igual, con anterioridad a la resolución de ARCHIVO DE EXPEDIENTE POR CADUCIDAD, y cuando la resolución denegando la licencia solicitada esta impugnada en el orden jurisdiccional.

QUINTO.- .-Respecto de la caducidad del expediente de restauración de la legalidad urbanística la Sentencia dictada el 19 de Junio de 2007dictada en recurso de apelación nº 208 de 2.007 ( ROJ: STSJ MAD 10133/2007) en la que indicamos que en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección el 21 de Junio de 2005 en el rollo de Apelación nº 31 de 2.004 dimanante del Procedimiento Ordinario número 70 de 2.003 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 6 de los de Madrid ha reiterado la doctrina general respecto de la caducidad de los expedientes de restauración de la legalidad urbanística haciendo cita de la sentencia de 25 de Mayo de 2.004 ha entendido que el Decreto 75/1993, de 26 de agosto, por el que se adecuan determinados procedimientos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo artículo 2 dedicado a la adecuación de los procedimientos en materia de disciplina urbanística, establece que el plazo de tramitación de los procedimientos para el restablecimiento de la legalidad urbanística, previstos en la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística, será de diez meses. Cuando no haya recaído resolución en el indicado plazo les será de aplicación, en su caso, lo dispuesto en el art. 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Como quiera que el Ayuntamiento de Madrid en el supuesto enjuiciado ha aplicado la Ley de Madrid 4/1.984 de 10 de febrero sobre Medidas de Disciplina Urbanística, aplicable en razón al momento en que se dictó el acto administrativo de referencia, le resulta de aplicación dicho plazo, pues entre la iniciación del procedimiento que se produce con el dictado de la orden de legalización de las obras, y su finalización que se produce con la notificación de la orden de demolición. Debe señalarse que tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999 de 13 de Enero el artículo 44 señala que los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, cuando se trate de supuestos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad ordenando el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92. En cuanto al plazo de duración del procedimiento, el artículo 42 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en su redacción otorgada por la Ley 4/1999 de 13 de Enero, establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea, y si la norma no fija plazo éste será de tres meses. Debe sin embargo tenerse en cuenta que en la Comunidad de Madrid se dictó Ley 8/1999, de 9 de abril, de Adecuación de la Normativa de la Comunidad de Madrid a la Ley Estatal 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Podríamos entender que desde la entrada en vigor de la Ley Estatal 4/1999 hasta la entrada en vigor de la Ley autonómica el plazo para resolver los procedimientos de restauración de la legalidad fuera de seis meses pero una vez que entró en vigor la Ley Territorial de Madrid 8/1999, de 9 de abril, el plazo volvió a ser de 10 meses como se establece en el anexo de la misma.

Y debe señalarse que aun cuando la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tenga el carácter de básica la propia Ley permite que el plazo de duración del procedimiento pueda exceder de seis meses siempre que se establezca en una norma con rango de Ley o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Esta Ley puede ser una Ley estatal o una Ley Territorial de una Comunidad Autónoma como ocurre en el caso presente y como quiera que en el caso presente el procedimiento se inició una vez entrada en vigor la Ley 8/1999, de 9 de abril, el plazo para su tramitación era de diez meses, plazo que permanece en contados desde que se dictó la orden de legalización que como ha declarado este Tribunal es el acto que verdaderamente inicia el expediente hasta la notificación o intento acreditado de la orden de demolición, conforme al art. 42, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 58. 4º de dicha Ley que establece que sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Hoy los preceptos aplicables son el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95 de forma que caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

El artículo 21 la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas indica que El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento y el artículo 40 apartado 4º señala que sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

La duración del expediente para la restauración de la legalidad urbanística se establece en el artículo 195 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid que establece en su apartado 4º que el plazo máximo de notificación de la resolución del procedimiento regulado en este artículo será de diez meses.

El expediente de restauración de la legalidad urbanística se inicia con el requerimiento de legalización,no con el acta de inspección, ni con las actuaciones previas, o informes de la administración o la denuncia de un particular y el plazo concluye con el intento válidode notificación de la orden de demolición

Si como indica la Sentencia en fecha 22 de marzo de 2021 hasta la denegación de la licencia interesada por la parte actora, en fecha 8 de noviembre de 2022, habría transcurrido sobradamente el plazo previsto en la norma de aplicación, dando lugar a la declaración de caducidad en la resolución recurrida, de fecha 28 de marzo de 2023no cabe duda que había transcurrido en exceso el plazo de 10 meses establecidos en los artículos 193 y 195 de la de la de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid plazo que opere inexorablemente de forma que la resolución recurrida se ajusta derecho

SÉPTIMO.-Respecto de la alegación de que La problemática se focaliza en que la resolución de archivo del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística como consecuencia de la caducidad firmada por el Director General de la Edificación el 28 de marzo de 2023 fue notificada el 14 de abril de 2023 y con posterioridad a la resolución de un nuevo expediente de restablecimiento de la legalidad con requerimiento de legalización,debe indicarse en primer lugar que dicha alegación debería hacerse valer contra el nuevo requerimiento de legalización puesto que el dictado del mismo en nada afecta a la validez de la declaración de caducidad del expediente administrativo pero es que además como señala la Sentencia de esta Sala y Sección dictada el 08 de enero de 2026 (ROJ: STSJ M 57/2026 - ECLI:ES:TSJM:2026:57) en el recurso de apelación: 985/2024

« No se discute por las partes que para iniciar un segundo expediente de restauración de la legalidad urbanística es preciso haber acordado la caducidad y archivo del expediente anterior, tal y como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo dictada el día 03 de diciembre de 2020 (ROJ: STS 4161/2020 - ECLI:ES:TS:2020:4161) en el recurso de casación 8332/2019 señala lo siguiente

(...) la cuestión que se ha delimitado como de interés casacional objetivo es determinar si, tras iniciarse un procedimiento y haber transcurrido el plazo para dictar resolución definitiva, es admisible iniciar un nuevo procedimiento sin dictar resolución expresa declarando la prescripción del anterior. (...)

La caducidad no es sino uno de los efectos que el paso del tiempo tiene sobre los procedimientos administrativos. Las Administraciones públicas, en cuanto que personas jurídicas, están necesitadas de configurar su voluntad de manera compleja con una serie de actos de las personas físicas por las que actúan, integradas en los órganos administrativos. Para ello se exigen una serie de formalidades legalmente establecidas, que integran el procedimiento administrativo, que constituye, conviene recordarlo, una exigencia básica en dicha actuación de las Administraciones, como se impone ya al máximo nivel normativo en el artículo 105.c) de la Constitución , al exigir que los actos administrativos se adopten " a través" del procedimiento, que se regulan por la ley.

Uno de las mayores críticas doctrinales y jurisprudenciales en la regulación del procedimiento administrativo en nuestro Derecho ha sido la secular indefinición en cuanto a la incidencia del tiempo en su desarrollo. Sabido es la problemática generada con la regulación que se establecía al respecto en la vieja Ley de 1956 que, pese al avance que supuso, no contenía en su regulación una mínima exigencia en orden a esa influencia del tiempo sobre los procedimientos, siendo de recordar las situaciones de absoluta indefensión de los ciudadanos que, bien en vía de petición pero, sobre todo, en el ejercicio de potestades de gravamen, en especial las sancionadoras, iniciado el procedimiento, quedaban su tramitación a la disponibilidad temporal del personal encargado de su tramitación, disponibilidad que dado el secular cúmulo de trabajo para el personal encargado de la misma, terminaba siendo un auténtica incertidumbre para los ciudadanos. La Administración podría iniciar el procedimiento sin que existiera garantía alguna del tiempo para tramitarlo, por lo que solo el instituto de la prescripción de la potestad, o del derecho del particular, podría resolver esa incertidumbre, lo cual era ya complejo, entre otras cosas por la paradoja que se generaba, dado que el procedimiento suspendía la prescripción, entrando el ciudadano en un círculo vicioso de inadmisible aceptación por el Derecho.

A esa situación vino a poner término ya la Ley 30/1992 y, con mejores técnicas, ha sido reforzada en la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que ha previsto despejar, en todo caso, las dudas sobre la demora en la tramitación de los procedimientos administrativos.

Con el nuevo sistema ya instaurado en aquella Ley de procedimiento de 1992, después de casi cuarenta años de la inicial, mantenido en la actual norma reguladora, la Administración, al iniciar los procedimientos, bien para decidir las peticiones de los ciudadanos, bien para ejercer sus potestades de gravamen, en especial las sancionadoras, no está ya habilitadas para su tramitación de manera indefinida. Lo declara ya de manera taxativa el artículo 21.1º de la Ley cuando dispone que todos los procedimientos administrativos han de concluir por resolución expresa, no cabe mantener indefinidamente sin decisión un procedimiento una vez que se ha iniciado. Pero además de esa exigencia, se impone que, en todos los procedimientos, esa resolución expresa ha de dictarse en el plazo de tres meses, salvo que se disponga un plazo superior en la normativa singular, que para exceder de seis meses requiere una norma con rango de Ley (artículo 21.2º).

Con ello quedarían, en principio, salvaguardados los derechos de los interesados en los procedimientos, en cuanto en el plazo mencionado debía resolverse, bien su petición, computándose el plazo desde que quedara registrada la misma en los registros de la Administración; bien el gravamen que, en base a las potestades administrativas conferidas, pudieran serle impuesto, a contar desde que la Administración procediera a la incoación del procedimiento.

Ahora bien, las buenas intenciones del Legislador al determinar esa exigencia perentoria de resolución expresa de los procedimiento, es evidente que chocarían con la tradicional carencia de medios de la Administración para dicha tramitación diligente, de ahí que el mismo Legislador estableciera, de una parte, la responsabilidad del personal funcionario encargado de la tramitación por la demora en la tramitación de los procedimientos en el plazo establecido (artículo 21.6º); pero por esa circunstancia, el mismo legislador mantuvo la regulación de los supuestos en que, pese a esa responsabilidad, la Administración no dictara la resolución expresa en el plazo establecido. Pues bien, es esta faceta la que ahora nos interesa concretar.

Dejando al margen ahora, porque no trasciende al debate, los supuestos en que no se dictara la resolución expresa en plazo de los procedimiento iniciados en vía de petición a instancia de los ciudadanos; en los supuestos de actos de gravamen, en especial los sancionadores, iniciados de oficio por la Administración, de no dictarse resolución expresa en los plazos señalados, comporta, no ya la prescripción de la potestad sancionadora, como ocurría, no sin complicaciones legales, bajo la vigencia de la Ley de 1956, sino que se ocasiona la caducidad del procedimiento (artículo 25.1º.b), que es una institución bien diferente, como reiteradamente declaro la jurisprudencia.

La prescripción lo es de la potestad, en el caso de la Administración, o del derecho, en el caso de los ciudadanos, es decir, del aspecto sustantivo del objeto del procedimiento; en tanto que la caducidad, afecta al procedimiento directamente, porque afecta exclusivamente a éste, en el que se acciona dicha potestad o se decidía sobre el derecho de los ciudadanos; circunstancia de indudable trascendencia porque la caducidad no afectaba a la potestad o al derecho cuestionado en el procedimiento ni, por tanto, a la prescripción del mismo, sin perjuicio de la incidencia de los procedimientos que sean declarados caducados.

En ese esquema, la caducidad vendría a suponer la terminación del procedimiento por el mero transcurso del tiempo, por el mero hecho de no dictarse la resolución --que es la que le pone fin-- en el plazo establecido. Ahora bien, en cuanto que resolución que pone fin al procedimiento y sin perjuicio de producirse por el mero transcurso del tiempo, es lo cierto que esa finalización ha de producirse, formalmente, con la correspondiente resolución que lo declare de manera expresa. Que ello es así, lo pone de manifiesto ya el artículo 21.1º cuando exige a la Administración dictar esa resolución, en cualquier clase de procedimiento; pero lo exige de manera expresa el mencionado artículo 25.1º.b) cuando impone la necesidad de que la caducidad deba acordarse mediante resolución en la que se declare, de manera expresa, con el subsiguiente efecto de declaración del archivo de las actuaciones, con la importante consecuencia, sobre las potestades accionadas, de que el plazo suspendido por la iniciación de ese procedimiento, luego declarado caducado, no interrumpe el plazo de prescripción de dichas potestades (artículo 95.3º).

Lo que interesa destacar de lo expuesto es que, conforme a dicha regulación legal, la caducidad comporta una causa de terminación de los procedimientos, pero no genera, por sí misma, dicha terminación, porque requiere una resolución expresa que la declare, pudiendo incluso la Administración, pese a concurrir el presupuesto de hecho, que es objetivo, rechazarla en supuestos excepcionales(artículo 95.4º). Y ello es consecuente con los efectos de la caducidad, que no es sino una forma de terminación del procedimiento, de una terminación anormal, podríamos decir, como con otra terminología y salvando las diferencia, se establece para el proceso contencioso en su Ley reguladora.

En suma, de lo expuesto hemos de concluir que, en tanto no se haya dictado la resolución expresa declarando la terminación del procedimiento por caducidad, el procedimiento en que se ejerciten potestades de gravamen, ha de considerarse vigente, por más que hubiese transcurrido el plazo de caducidad, porque no es el mero transcurso del plazo el que genera la terminación del procedimiento --será su presupuesto--, sino la resolución que así lo ordena.

Estamos en situación de acercarnos al debate suscitado en este recurso como cuestión casacional, que no es sino determinar si la Administración puede reiniciar un nuevo procedimiento sin haber declarado la caducidad de uno previo. Pues bien, conforme a lo expuesto, si el mero transcurso del plazo no comporta, por sí solo, la caducidad del procedimiento, sino que para su efectividad debe ser declarada por resolución expresa, es manifiesto que, en tales supuestos, no es que se haya reiniciado un nuevo procedimiento sino que, en realidad, se trata del mismo procedimiento. Admitamos, y ya sería anormal porque de nada serviría la regulación de la caducidad, que en una misma resolución y conforme autoriza el artículo 95, la Administración acuerde a un mismo tiempo la caducidad del procedimiento ya iniciado, la incoación de un nuevo procedimiento y el mantenimiento de las actuaciones " cuyo contenido se hubieran contenido igual"; pero lo que no es admisible es pretender un a modo de decisión implícita, de una resolución tácita, en la incoación de un nuevo procedimiento de la caducidad del anterior.Ni lo autoriza precepto alguno, sino todo lo contrario, como hemos expuesto, ni es respetuoso con los derechos de los ciudadanos.

Aun cabría añadir un efecto perverso de aceptarse la posibilidad de iniciar nuevos procedimientos por el mero transcurso del tiempo de los ya iniciados anteriormente sin que se haya declarado expresamente su caducidad. Nos referimos al hecho de que no pueden existir dos procedimientos administrativos con un mismo ámbito subjetivo y objetivo, no es pensable en el ámbito del procedimiento administrativo una situación equiparable a la litispendencia,porque es la misma Administración, bien que sometida al principio de legalidad, juez y parte de la decisión y estaría fuera de toda lógica permitir dos procedimientos con esas identidades. Lo que se quiere decir es que se trataría de un solo procedimiento, uno ya caducado, pero no declarada la caducidad; y uno nuevo que sustituiría al anterior.

Pues bien, si no hay un acto formal que separe ambos procedimientos, archivando uno e incoando otro, esa duplicidad es inadmisible y contradictoria, lo que obliga a concluir que en esas situaciones lo que hace la Administración es pura y simplemente obviar toda la normativa sobre los plazos que impone el Legislador para la tramitación, porque bastaría con que en un mismo procedimiento, cuando esté a punto de caducar por el transcurso de los plazos, ordenar una nueva reiniciación, pero del mismo procedimiento, con lo cual se burlaría toda la regulación y la finalidad de la institución de la caducidad, que no ha sido fácil de imponer el Legislador a nuestra Administración, en garantía de los derechos de los ciudadanos. Y es que, a la postre, si de un mismo procedimiento se trata, es lo cierto que en un procedimiento ya caducado por el transcurso del tiempo ya solo cabe adoptar una única decisión, una resolución que le pone fin, cual es la declaración formal de la caducidad del mismo y su archivo, sin que puedan dictarse resolución alguna de contenido distinto, menos aún, una resolución ordenando su reinicio que es lo que en definitiva sucedería de admitir la opción de reinicio sin declaración formal de caducidad.

Y no está de más traer a colación el principio ala buena administración que, merced a lo establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , ha adquirido el rango de derecho fundamental en el ámbito de la Unión, calificándose por algún sector doctrinal como uno de los derechos fundamentales de nueva generación del que se ha hecho eco la misma jurisprudencia de este Tribunal Supremo desde la sentencias de 30 de abril de 2012, dictada en el recurso de casación 1869/2012 ( ECLI:ES:TS:2012:3243 ); hasta la más reciente sentencia, con abundante cita, 1558/2020/, de 19 de noviembre último, dictada en el recurso de casación 4911/2018 ( ECLI:ES:TS:2020:3880 );que se ha querido vincular, en nuestro Derecho interno, a la exigencia que impone el artículo 9.3º de nuestra Constitución sobre la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los podres públicos; pero que, sobre todo, debe considerarse implícito en la exigencia que impone a la actuación de la Administración en el artículo 103, en articular con le impone los principios de sometimiento " pleno" a la ley y al Derecho . Y en ese sentido, es apreciable la inspiración de la exigencia comunitaria en el contenido de los artículos 13 y 53 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al referirse a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.

Pero la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento. Y en relación con eso, con el procedimiento, no puede olvidarse que cuando el antes mencionado precepto comunitario delimita este derecho fundamental, lo hace con la expresa referencia al derecho de los ciudadanos a que sus " asuntos" se " traten... dentro de un plazo razonable"; por lo que cabría suscitar la pregunta de cómo se garantizaría ese derecho si la Administración desconoce la imposición legal y procede a continuar actuando en un procedimiento caducado como si dicha caducidad no se hubiera producido, dictando resoluciones que debemos considerar tácitamente como reapertura de un nuevo procedimiento. Sería volver a los tiempo, felizmente superados, preconstitucionales de tan nefasta trascendencia para los ciudadanos en sus relaciones con la Administración; porque si admitiésemos que la Administración puede seguir actuando en un procedimiento materialmente caducado, pero formalmente vigente, debemos concluir que el tiempo transcurrido, no es que comporte la caducidad del pretendido ser el primer procedimiento, sino del único procedimiento existente, es decir, de todo el procedimiento, el inicial y el pretendido reiniciado. Y con ello se dejaría sin eficacia alguna la institución de la caducidad, con su importante relevancia para los derechos de los ciudadanos; lo cual es tanto más contradictorio cuando, como hemos expuesto, está clara la regulación legal en favor de esa protección de los ciudadanos que debe servir para zanjar ese debate. Y deberá añadirse a lo expuesto un nuevo argumento, no de menor trascendencia que los anteriores, vinculado al antes mencionado artículo 53 de la vigente Ley de procedimiento administrativo, cuando al reconocer los derechos de los ciudadanos que se relacionan con la Administración, establece en su párrafo primero el derecho de estos a " conocer... el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dice ni notifique resolución expresa en plazo"; y la única forma de tener ese conocimiento cuando el efecto de esa ausencia de resolución es la caducidad del procedimiento, es mediante el dictado de la resolución que así lo declara y su posterior notificación formal al interesado.

1 Y el Tribunal Supremo concluye dando respuesta a la cuestión de interés casacional que para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento.»

Pero en dicha sentencia se añade que

« Sexto.-Dicho motivo debe ser desestimado puesto que la resolución de dictada por el Ayuntamiento de Madrid el día 25 de junio de 2023 produce efectos desde su dictado siendo intrascendente incluso el momento en que se comunicará su existencia, al juzgado de lo Contencioso Administrativo a los efectos de la puesta en conocimiento de la existencia de una satisfacción extraprocesal, puesto que como su propio nombre indica la satisfacción se produce fuera del marco del proceso por eso se denomina satisfacción extraprocesal,porque se produce fuera del proceso, y produce los efectos tanto fuera como dentro del proceso, produciendo en este el efecto del archivo de las actuaciones pero los verdaderos efectos se producen fuera del proceso.

Si se siguiera el criterio de la parte en una reclamación de cantidad no podría abonar ninguna cantidad si no se dictará la sentencia del proceso pendiente.

Desde dicha perspectiva el momento en el que se dicta el auto reconociendo la satisfacción extraprocesal carece de trascendencia puesto que dicho auto tiene efectos declarativos de forma que se retrotraen al momento del dictado del acto administrativo.

Séptimo.- Los actos administrativos que reconocen pretensiones de la parte, aun estando pendiente el proceso no tiene singularidad alguna en la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y por lo tanto resulta de aplicación el artículo 39 de dicha norma legal que establece que Jurisprudencia

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

No existe duda sobre la desvinculación o autonomía entre el acto administrativo o resolución dictada por la Administración, de una parte, y, el acto, distinto e independiente, de su comunicación o notificación al administrado interesado. Así, el Tribunal Supremo, por lo general, ha seguido esta última orientación considerando a la notificación como un acto administrativo de carácter autónomo e independiente del acto notificado y que, por tanto, conserva su validez, si reúne los requisitos legales, aunque se anule el acto de notificación (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de Abril de 1.992). A mayor abundamiento, es doctrina reiterada ( SSTS, por todas, de 7 de marzo y 30 de abril de 1997 , así como 26 de junio de 1998) que señala que

"La notificación consiste en una comunicación formal del acto administrativo de que se trate, de la que se hace depender la eficacia de aquel, y constituye una garantía tanto para el administrado como para la propia Administración. Para aquel, en especial, porque le permite conocer exactamente el acto y le permite, en su caso, impugnarle. La notificación, no es, por tanto, un requisito de validez, pero sí de eficacia del acto y solo desde que ella se produce (dies a quo) comienza el cómputo de los plazos de los recursos procedentes. Como mecanismo de garantía está sometida a determinados requisitos formales ( art. 79.2 LPA, entonces vigente --- art. 58.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , LRJ y PAC-), de modo que las notificaciones defectuosas no surten, en principio, efectos, salvo que se convalide, produciendo entonces los efectos pertinentes".

La notificación del acto es un requisito de eficacia y no de validez y por lo tanto el mismo producirá sus efectos una vez que se ha notificado

Noveno.- Es decir el acto que acuerda la caducidad, en nuestro caso la resolución del Director general de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid de fecha 25 de julio de 2023, es válido desde el momento que se dictó y produce efectos desde el día de la fecha en que se dictó, aunque pudiera entenderse esta eficacia podría quedar demorada hasta su notificación, que se produjo el día 27 de julio de 2023, es decir unos días antes de que se dictara nueva Resolución requiriendo de legalización al interesado. Desde el momento en que se notificó el acuerdo que declaraba la caducidad del archivo de las actuaciones es válido y eficaz y por lo tanto no existe obstáculo dictar un nuevo requerimiento de legalización puesto que la ley del artículo 39 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que los efectos del acto administrativo produce desde el día en que se dicta aunque los mismos se demoran al día de la notificación, sin que dichos efectos se demoren hasta que transcurra el plazo para interponer el recurso de reposición puesto que dicho acto es plenamente ejecutivo tal y como establece el artículo 98 de la citada Ley 39/2015 cuando señala que

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

Es decir los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos con las especialidades que señala la ley, debiendo significarse que los expedientes de restauración de la legalidad urbanística aunque se refieren acto de gravamen no tiene naturaleza sancionadora como reiteradamente ha declarado la doctrina jurisprudencial que reiteradamente establecido que no se trata de un procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 1.991 el procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana (Texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, y 29 de su reglamento de Disciplina Urbanística), que no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado, (en nuestra comunidad autónoma los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid) en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las obras que está llevando a cabo indebidamente (incumpliéndose con ello lo dispuesto en los artículos 178 y 179 de la citada Ley y sus concordantes 29 y 52 del reglamento de Disciplina Urbanística); y ello mediante la reacción administrativa, en control de la legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata de la obra o actividad que se estén realizando y el simultáneo requerimiento para que el interesado, en el plazo perentorio de dos meses, solicite la oportuna licencia que "deberá" imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado o ajustado las obras a las condiciones que se le señalen (como ha sucedido en el caso litigioso), el Ayuntamiento (o en nuestro caso la Comunidad Autónoma al subrogarse en las potestades municipales) habrá de acordar, asimismo imperativamente, la demolición de lo ilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalización, todo ello a tenor de lo preceptuado en los apartados 2º y 3º del citado artículo 184; por tanto, este específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto en aquel precepto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de Diciembre de 1.984 y 7 de Febrero de 1.990), constituyendo tal requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en el repetido artículo 184, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, habida cuenta de lo que dispone el artículo 105, c) del mismo Texto Fundamental (garantizando "cuando proceda", la audiencia del interesado), pues como señala el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de Octubre de 1.988 y 7 de Febrero de 1.990, entre otras, el requerimiento previo a que se viene haciendo referencia cumple, no sólo las funciones habilitadoras de una legalización, sino también las generales propias del trámite de audiencia.

Por tanto la resolución que acuerda la caducidad del archivo de las actuaciones al inmediatamente ejecutivo a salvo que se interpusiera el correspondiente recurso de reposición en el que se solicitara la suspensión del acto y así se acordara por la administración correspondiente sin olvidar que dicha resolución que puso fin a la vía administrativa y de conformidad con el artículo 114 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que la vía administrativa Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario,ya que los actos administrativos dictados por el Director General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid se dictan por delegación de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid y por lo tanto su dictados y atribuye al órgano de levante de conformidad con el artículo 8 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que establece que La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén y por ello el artículo 9 de la citada Ley señala que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

En conclusión, la resolución dictada por el Director General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid el día 25 de junio de 2023 era válida desde el día en que se dictó y eficaz de su notificación momento en el que se desplegaron sus efectos, entre ellos el de la ejecutividad inmediataque como su propio nombre indica produce sus efectos ipso facto, es decir al instante es decir que produce sus efectos enseguida sin tardanza.

Por ello una vez dictada y la notificada dicha resolución estaba expedito el camino para dictar un nuevo requerimiento de legalización lo que resulta posible tanto en cuanto no estuviese caducada la acción de restauración de la legalidad urbanística de conformidad con el artículo 95 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que señala que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción,y es esa premura la que justifica la actuación de la administración, dado el plazo establecido en el artículo 195 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid era tan sólo de 4 años desde la total terminación de las obras en el momento en el que se dictó dicha resolución que dicho plazo se ha ampliado a 6 años en los supuestos de suelo urbano por la Ley Territorial de Madrid 7/2024, de 26 de diciembre, de medidas para un desarrollo equilibrado en materia de medio ambiente y ordenación del territorio.»

Por tanto una vez que se ha declarado la caducidad del primitivo expediente de restauración de la legalidad urbanística, aunque dicha resolución no se hubiese notificado no es obstáculo para el dictado y notificación de un nuevo requerimiento de legalización

Debe pues desestimarse el recurso de apelación pues la sentencia apelada se acomoda en todo a Derecho.

OCTAVO.- Respecto del motivo de apelación referido a la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y sobre la necesaria motivación de la resolución objeto de impugnación.-

No existe virtualidad alguna cuando la resolución administrativa se limita única y exclusivamente aplicar la Ley

Y respecto a la exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS 16 de julio de 2001, Recurso 92/1994, a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión. Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos.

En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa que viene constitucionalmente impuesto - artículo 106.1 CE-, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad

En definitiva, la motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración.

Motivación de los actos administrativos que, como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión "facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa".

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá recordarse, como lo hemos hecho en otras muchas ocasiones (por todas, sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016) que el "Derecho a una buena Administración", incluye dentro del mismo, en particular, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación "debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes"; el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, "apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente (en este mismo sentido, nuestra sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016)".

Pues bien, en el supuesto de autos, las propias manifestaciones expresadas en el escrito de demanda determinan la inexistencia de esa indefensión material que exige la doctrina antes referida en cuanto que el recurrente conoce las razones de la denegación y se ha expresado y ha traído al procedimiento hechos y documentos que ha entendido relevantes para acreditar la concurrencia del requisito negado por la Administración por lo que no podemos atender a la pretensión deducida en tal sentido, más aún cuando una declaración de caducidad de un expediente administrativo sólo precisa para entenderse motivada la cita del precepto que fija el plazo de caducidad y la constatación de las fechas de inicio del expediente administrativo y la ausencia de su resolución el plazo indicado.

NOVENO.-Respecto de la infracción del principio de confianza legítima, como se ha indicado en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección de del 20 de abril de 2016, (ROJ: STSJ M 7243/2016 - ECLI:ES:TSJM :2016:7243) en el recurso de apelación 554/2015.

Por último y en relación con la infracción del principio de confianza legítima, el mismo no puede ser esgrimido para obtener una licencia en contra de las previsiones del planeamiento, dado el carácter reglado de las licencias.Ni siquiera sirve el precedente administrativo, así lo indica la jurisprudencia del Tribunal Supremo, indicando la Sentencia dictada el l 30 de octubre de 2012 (ROJ: STS 7176/2012 - ECLI:ES: TS:2012:7176) en el Recurso de Casación 1657/2010 con cita de la sentencia de la misma Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2012 ( dictada en el Recurso de Casación 288/2011 ), que el principio de la confianza legítima tiene su origen en el Derecho Administrativo Alemán (Sentencia de 14 de mayo de 1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), del que fue recepcionado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo acoge ya en las sentencias de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz- Werk) y se acepta como un principio general del Derecho Comunitario ( STS de 22 de Marzo del 2012, recurso 2998/2008 ). En Derecho Administrativo Español, regido por el principio de legalidad estricta de inspiración francesa, la institución no fue acogida hasta ya tardíamente, si bien la Jurisprudencia de esta Sala aplicó la confianza legítima como fundamento del examen de legalidad de las actuaciones administrativas (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio , 28 de julio de 1997 , 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , citadas en la de 22 de marzo de 2012 , ya mencionada), vinculando la confianza legítima con los principios más generales de la seguridad jurídica y buena fe, de larga tradición en nuestro Derecho Administrativo ( SSTS 10 de mayo de 1999 y la de 26 de abril de 2012 ). Nuestro Legislador, con ocasión de la reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1999, incorpora la confianza legítima en el artículo 3 , referido a los principios generales a los que debe adaptar su actividad la Administración Pública.

Conforme a lo declarado por la antes mencionada sentencia de 6 de julio de 2012 el principio de confianza legítima comporta que "la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento"."

En esa misma línea se declara en la sentencia de 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ) que la institución "... encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento...". Se declara en la misma sentencia, con cita especial de la de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ), en relación con las consecuencias de la actuación contraria a la confianza legítima, "que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha...". Ese criterio se reitera frecuentemente por la Jurisprudencia de esta Sala como pone de manifiesto las citas que se contienen en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ).

En cuanto a los elementos de la confianza legítima, aparece como elemento básico para su apreciación que el ciudadano tenga, en palabras de la sentencia de 26 de abril de 2012 , antes citada, la "creencia racional y fundada" de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión. Ello no asimila la confianza legítima con el precedente administrativo, porque en éste lo que existe es una previa decisión de la Administración que, para un supuesto ulterior, no puede desconocer sin la preceptiva motivación, conforme a lo que se impone en el artículo 54 de le Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pero sin trascendencia indemnizatoria. En la confianza, la actuación administrativa a considerar está en el mismo procedimiento, en el que por las decisiones que se han adoptado por la Administración existe la creencia racional y fundada de que la decisión definitiva, la resolución, tendrá un determinado sentido para el ciudadano que, en esa creencia, ha realizado unos gastos y generado unas expectativas. Ese elemento psicológico de la confianza legítima se erige en elemento esencial de la institución y se viene exigiendo de manera reiterada por la Jurisprudencia de esta Sala. En este sentido se declara en la sentencia 3 de julio de 2012 (recurso 6558/2010 ): "... La protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de protección aquella "confianza" sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes...".

Lo que caracteriza a la confianza es que la propia Administración ha venido adoptando decisiones, en el mismo procedimiento, que han generado esa creencia racional y fundada de que se adoptará una decisión favorable a la petición del interesado.

Pero de las propias decisiones de esta Sala, se ha de concluir en un importante y relevante elemento para configurar la confianza legítima, a saber, que la concreta actuación que se espera en esa confianza sea conforme al Ordenamiento (sentencia últimamente citada), es decir, es preciso que la actuación de la Administración, con su conducta, induzca al administrado "a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho" ( sentencia de 3 de julio de 2012, dictada en el recurso 6558/2010 ). En ese mismo sentido se ha declarado que no puede ampararse en la confianza legítima "la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias", como se declara en la sentencia de 22 de marzo de 2012 (recurso 2998/2008 ), en la que se concluye que no puede mantenerse irreversible un comportamiento que se considera injusto.

Dando un paso más en esa vinculación entre actuación basada en la confianza legítima, la Jurisprudencia viene excluyendo la posibilidad de apreciarla cuando la actuación de la Administración no está sujeta a una potestad discrecional. Como declara la sentencia de 10 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), -por cierto, referida a un supuesto similar al de autos y que ha de servir para el examen de las cuestiones que se suscitan en la demanda- "la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado. En estos supuestos el quebrantamiento del principio de confianza legítima tan solo podrá llevar consigo la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados al administrado como consecuencia del mismo (...)". Se hace con ello referencia a la idea, que se contiene en la demanda, de que la confianza legítima ha de entrar en juego cuando no se trate de una actividad reglada, porque en tales supuestos el resarcimiento deberá canalizarse por la vía de la responsabilidad patrimonial; es decir, en tales supuestos la actividad reglada habrá generado, en su caso, un auténtico derecho cuyo resarcimiento deberá canalizarse por esa institución de la responsabilidad, cuyo alcance es el valor económico del derecho frustrado; en tanto que en la confianza legítima, precisamente por esa incidencia en la actividad discrecional de la Administración, tan solo genera el derecho de resarcir los gastos o daños ocasionados en la actuación desplegada por el ciudadano, en la creencia racional y fundada y basada en hechos de entidad suficiente, de que se produciría una determinada actividad por la Administración, sin afección a derecho concreto.

Como se declara en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ) "...no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado". Y se concluye en la mencionada sentencia que "ha de insistirse en que la regulación legal no se ve alterada por el principio de confianza legítima."

No existe infracción del principio de confianza legítima cuando la administración se limita a aplicar la ley debiendo además significarse que toda la argumentación del apelante hace referencia al dictado de un ulterior requerimiento de legalización que es objeto del presente procedimiento, y dichas alegaciones debería hacerse valer en su caso recurriendo el citado nuevo requerimiento

Debe pues desestimarse el recurso de apelación pues la sentencia apelada se acomoda en todo a Derecho.

DÉCIMO-De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición, estableciendo el apartado 3º de dicho precepto que. la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal haciendo uso de esta facultad fija las costas a abonar por el apelante en la suma de DOS MIL Euros (2.000 €) en concepto de honorarios del Letrado consistorial, pues la intervención de Procurador para representar a la Corporación municipal es innecesaria y no da lugar a devengo de costas pues se trata de una actuación inútil, sirviendo un testimonio de la presente sentencia para que la Administración acreedora inicie el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario, en aplicación del apartado 4º del citado artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, para lo que no será necesario solicitar ni practicar tasación de costas entregando el Letrado de la administración de Justicia el testimonio con código de verificación segura a solicitud de la parte y en otros DOS MIL Euros (2.000 €) (más el IVA) en concepto de honorarios de Letrado y el arancel del procurador de Mariana, limitados los derechos arancelarios del Procurador a las actuaciones seguidas ante este Tribunal por ser innecesario el Procurador para formalizar la oposición al recurso de apelación ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo.

Para fijar estas cantidades ha tenido en cuenta la actividad procesal de las partes y el contenido de los escritos de oposición al recurso de apelación.

Vistas las disposiciones legales citadas

PRIMERO.-Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 (ROJ: STS 6183/1998 - ECLI:ES:TS:1998:6183) dictada en el recurso de casación 6192/1992 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias 24 de noviembre de 1987 (ROJ: STS 9732/1987 - ECLI:ES:TS:1987:9732), 5 de diciembre de 1988 ( ROJ: STS 8540/1988 - ECLI:ES:TS:1988:8540), 20 de diciembre de 1989 ( ROJ: STS 14450/1989 - ECLI:ES:TS:1989:14450) dictada en el recurso de casación 1969/1988, 5 de julio de 1991 ( ROJ: STS 3896/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3896), 14 de abril de 1993 ( ROJ: STS 13060/1993 - ECLI:ES:TS:1993:13060), etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1991 (ROJ: STS 14216/1991 - ECLI:ES:TS:1991:14216) y 14 de junio de 1991 ( ROJ: STS 3260/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3260), indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso".

Sin embargo, el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación

SEGUNDO.-La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución dictada el 28 de marzo de 2023 por el Director General del Área de Edificación del Ayuntamiento de Madrid en el expediente de disciplina urbanística nº NUM000, por la que se declara "la caducidad del procedimiento por haberse rebasado del plazo de tramitación de diez meses sin que se hubiese resuelto y notificado el mismo, sin perjuicio de la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento de restauración de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y/o uso del suelo realizados."

TERCERO. -La sentencia apelada realiza el siguiente relato de los fundamentos fácticos en los que se sustenta

1.- En fecha 22.03.2021 se dicta resolución por la que se ordena la suspensión de las obras que se venían ejecutando sin licencia en la DIRECCION000 de Madrid y se requiere al hoy demandante para que proceda a su legalización en el plazo de dos meses. Ello de conformidad con los artículos 193 y 194 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo , de la Comunidad de Madrid, dando inicio al procedimiento de protección de la legalidad urbanística, seguido en el expediente nº NUM000 (folios 40-43 E.A.).

2. Frente a la citada resolución se interpuso recurso de reposición (en fecha 10.05.2021), que fue desestimado por resolución de fecha 14.06.2021 dictada en el expediente nº NUM001 (folios 155-158 E.A.).

3.- En fecha 07.06.2021 la parte recurrente presentó solicitud de licencia (folios 149152 E.A.), denegada por resolución de fecha 08.11.2022, dictada en expediente nº NUM002 (folio 242 E.A.)

4.- Por resolución que se recurre, de fecha 28.03.2023, se declara la caducidad del expediente nº NUM000, dando fin al procedimiento de disciplina urbanística seguido para la restauración de la legalidad urbanística y disponiendo el archivo de las actuaciones (folios 250-252 E.A.)

Y fundamenta la decisión desestimatoria indicando que Pues bien, en el presente caso, desde que se da inicio al procedimiento de disciplina urbanística que nos ocupa: en fecha 22.03.2021 hasta la denegación de la licencia interesada por la parte actora, en fecha 08.11.2022, habría transcurrido sobradamente el plazo previsto en la norma de aplicación, dando lugar a la declaración de caducidad en la resolución recurrida, de fecha 28.03.2023, cuyo dictado no impide la reapertura de un nuevo procedimiento administrativo con el mismo objeto, siempre que no hubiese vencido el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción administrativa, según lo previsto en el artículo 95.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas, 39/2015, de 1 de octubre .

CUARTO.- La parte apelante alega que, incoado por el Ayuntamiento de Madrid el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística , y emitida orden de legalización de obras notificada el 9 de abril de 2021, fue atendido dicho requerimiento por esta parte, mediante la solicitud de licencia ,considerado por la administración el inicio de expediente de solicitud de legalización de determinadas obras nº NUM002, la cual fue finalmente denegada; estando recurrida tal decisión en sede judicial en los autos de referencia (Procedimiento Ordinario 52/2023, de que actualmente conoce el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 11 de Madrid), habiéndose dictado sentencia desestimatoria que ha sido recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Indicado lo anterior, resulta manifiestamente claro que la resolución impugnada - Archivo de Expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por CADUCIDAD, adolece de un claro vicio de nulidad ex artículos 47.1.c ) y e) de la LPAC , por los siguientes motivos:

Por cuanto plantea el archivo del expediente por caducidad cuando la resolución de denegación de la solicitud de legalización está siendo discutido en sede jurisdiccional.

Por haberse resuelto y notificado con posterioridad a un nuevo requerimiento de legalización para las mismas obras que ni tan siquiera recoge el expediente anterior ni se inicia concediendo trámite de audiencia al administrado para que alegue en defensa de sus derechos.

La problemática se focaliza en que la resolución de archivo del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística como consecuencia de la caducidad firmada por el Director General de la Edificación el 28 de marzo de 2023 fue notificada el 14 de abril de 2023 y con posterioridad a la resolución de un nuevo expediente de restablecimiento de la legalidad con requerimiento de legalización.

En efecto la resolución de requerimiento de legalización fue adoptada y notificada con anterioridad a la resolución de caducidad, exactamente y así se puede comprobar en el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística la notificación del citado requerimiento se realizó día 28 de marzo de 2023, cuando la notificación de archivo de expediente por caducidad se efectuó el 14 de abril de 2024.

Con ello se ha producido un nuevo inicio de expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, susceptible de producir efectos desfavorables, con fecha anterior a la resolución de caducidad y sobre idénticas obras relacionadas en el primer requerimiento.

El motivo de la impugnación entre otros se encuentra en que la Administración justifica la denegación de licencia requerida en el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, como consecuencia de no haber atendido a los requerimientos efectuados (nos remitimos a la cronología de la tramitación donde se puede acreditar que por parte de mi mandante se ha procedido en todo momento a cursar contestación a los requerimientos notificados) y este motivo resulta manifiestamente incorrecto, entre otros por la irregularidad ostensible de la tramitación del expediente de solicitud de legalización, al no contener ni aportar ante el órgano judicial, toda la documentación que se ha aportado, principalmente se ha incidido en que el proyecto visado que se entregó como respuesta a uno de los requerimientos no ha sido aportado en el expediente por la administración existiendo, por parte del juzgador que ha dictado la Sentencia un manifiesto error en la apreciación de la prueba, todo ello dicho en términos de estricta defensa, sin haber requerido a la Administración que lo aporte y a pesar que mi representado ha justificado mediante comprobación de anotación de registro su aportación.

Consecuentemente, en tanto en cuanto no se resuelva la impugnación de la denegación de la licencia solicitada por esta parte, el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística no se podrá archivar por caducidad, a mayor abundamiento si, además, se ha iniciado un nuevo procedimiento de requerimiento de legalización con el mismo objeto, literalmente igual, con anterioridad a la resolución de ARCHIVO DE EXPEDIENTE POR CADUCIDAD, y cuando la resolución denegando la licencia solicitada esta impugnada en el orden jurisdiccional.

QUINTO.- .-Respecto de la caducidad del expediente de restauración de la legalidad urbanística la Sentencia dictada el 19 de Junio de 2007dictada en recurso de apelación nº 208 de 2.007 ( ROJ: STSJ MAD 10133/2007) en la que indicamos que en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección el 21 de Junio de 2005 en el rollo de Apelación nº 31 de 2.004 dimanante del Procedimiento Ordinario número 70 de 2.003 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 6 de los de Madrid ha reiterado la doctrina general respecto de la caducidad de los expedientes de restauración de la legalidad urbanística haciendo cita de la sentencia de 25 de Mayo de 2.004 ha entendido que el Decreto 75/1993, de 26 de agosto, por el que se adecuan determinados procedimientos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo artículo 2 dedicado a la adecuación de los procedimientos en materia de disciplina urbanística, establece que el plazo de tramitación de los procedimientos para el restablecimiento de la legalidad urbanística, previstos en la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística, será de diez meses. Cuando no haya recaído resolución en el indicado plazo les será de aplicación, en su caso, lo dispuesto en el art. 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Como quiera que el Ayuntamiento de Madrid en el supuesto enjuiciado ha aplicado la Ley de Madrid 4/1.984 de 10 de febrero sobre Medidas de Disciplina Urbanística, aplicable en razón al momento en que se dictó el acto administrativo de referencia, le resulta de aplicación dicho plazo, pues entre la iniciación del procedimiento que se produce con el dictado de la orden de legalización de las obras, y su finalización que se produce con la notificación de la orden de demolición. Debe señalarse que tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999 de 13 de Enero el artículo 44 señala que los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, cuando se trate de supuestos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad ordenando el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92. En cuanto al plazo de duración del procedimiento, el artículo 42 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en su redacción otorgada por la Ley 4/1999 de 13 de Enero, establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea, y si la norma no fija plazo éste será de tres meses. Debe sin embargo tenerse en cuenta que en la Comunidad de Madrid se dictó Ley 8/1999, de 9 de abril, de Adecuación de la Normativa de la Comunidad de Madrid a la Ley Estatal 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Podríamos entender que desde la entrada en vigor de la Ley Estatal 4/1999 hasta la entrada en vigor de la Ley autonómica el plazo para resolver los procedimientos de restauración de la legalidad fuera de seis meses pero una vez que entró en vigor la Ley Territorial de Madrid 8/1999, de 9 de abril, el plazo volvió a ser de 10 meses como se establece en el anexo de la misma.

Y debe señalarse que aun cuando la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tenga el carácter de básica la propia Ley permite que el plazo de duración del procedimiento pueda exceder de seis meses siempre que se establezca en una norma con rango de Ley o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Esta Ley puede ser una Ley estatal o una Ley Territorial de una Comunidad Autónoma como ocurre en el caso presente y como quiera que en el caso presente el procedimiento se inició una vez entrada en vigor la Ley 8/1999, de 9 de abril, el plazo para su tramitación era de diez meses, plazo que permanece en contados desde que se dictó la orden de legalización que como ha declarado este Tribunal es el acto que verdaderamente inicia el expediente hasta la notificación o intento acreditado de la orden de demolición, conforme al art. 42, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 58. 4º de dicha Ley que establece que sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Hoy los preceptos aplicables son el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95 de forma que caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

El artículo 21 la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas indica que El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento y el artículo 40 apartado 4º señala que sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

La duración del expediente para la restauración de la legalidad urbanística se establece en el artículo 195 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid que establece en su apartado 4º que el plazo máximo de notificación de la resolución del procedimiento regulado en este artículo será de diez meses.

El expediente de restauración de la legalidad urbanística se inicia con el requerimiento de legalización,no con el acta de inspección, ni con las actuaciones previas, o informes de la administración o la denuncia de un particular y el plazo concluye con el intento válidode notificación de la orden de demolición

Si como indica la Sentencia en fecha 22 de marzo de 2021 hasta la denegación de la licencia interesada por la parte actora, en fecha 8 de noviembre de 2022, habría transcurrido sobradamente el plazo previsto en la norma de aplicación, dando lugar a la declaración de caducidad en la resolución recurrida, de fecha 28 de marzo de 2023no cabe duda que había transcurrido en exceso el plazo de 10 meses establecidos en los artículos 193 y 195 de la de la de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid plazo que opere inexorablemente de forma que la resolución recurrida se ajusta derecho

SÉPTIMO.-Respecto de la alegación de que La problemática se focaliza en que la resolución de archivo del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística como consecuencia de la caducidad firmada por el Director General de la Edificación el 28 de marzo de 2023 fue notificada el 14 de abril de 2023 y con posterioridad a la resolución de un nuevo expediente de restablecimiento de la legalidad con requerimiento de legalización,debe indicarse en primer lugar que dicha alegación debería hacerse valer contra el nuevo requerimiento de legalización puesto que el dictado del mismo en nada afecta a la validez de la declaración de caducidad del expediente administrativo pero es que además como señala la Sentencia de esta Sala y Sección dictada el 08 de enero de 2026 (ROJ: STSJ M 57/2026 - ECLI:ES:TSJM:2026:57) en el recurso de apelación: 985/2024

« No se discute por las partes que para iniciar un segundo expediente de restauración de la legalidad urbanística es preciso haber acordado la caducidad y archivo del expediente anterior, tal y como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo dictada el día 03 de diciembre de 2020 (ROJ: STS 4161/2020 - ECLI:ES:TS:2020:4161) en el recurso de casación 8332/2019 señala lo siguiente

(...) la cuestión que se ha delimitado como de interés casacional objetivo es determinar si, tras iniciarse un procedimiento y haber transcurrido el plazo para dictar resolución definitiva, es admisible iniciar un nuevo procedimiento sin dictar resolución expresa declarando la prescripción del anterior. (...)

La caducidad no es sino uno de los efectos que el paso del tiempo tiene sobre los procedimientos administrativos. Las Administraciones públicas, en cuanto que personas jurídicas, están necesitadas de configurar su voluntad de manera compleja con una serie de actos de las personas físicas por las que actúan, integradas en los órganos administrativos. Para ello se exigen una serie de formalidades legalmente establecidas, que integran el procedimiento administrativo, que constituye, conviene recordarlo, una exigencia básica en dicha actuación de las Administraciones, como se impone ya al máximo nivel normativo en el artículo 105.c) de la Constitución , al exigir que los actos administrativos se adopten " a través" del procedimiento, que se regulan por la ley.

Uno de las mayores críticas doctrinales y jurisprudenciales en la regulación del procedimiento administrativo en nuestro Derecho ha sido la secular indefinición en cuanto a la incidencia del tiempo en su desarrollo. Sabido es la problemática generada con la regulación que se establecía al respecto en la vieja Ley de 1956 que, pese al avance que supuso, no contenía en su regulación una mínima exigencia en orden a esa influencia del tiempo sobre los procedimientos, siendo de recordar las situaciones de absoluta indefensión de los ciudadanos que, bien en vía de petición pero, sobre todo, en el ejercicio de potestades de gravamen, en especial las sancionadoras, iniciado el procedimiento, quedaban su tramitación a la disponibilidad temporal del personal encargado de su tramitación, disponibilidad que dado el secular cúmulo de trabajo para el personal encargado de la misma, terminaba siendo un auténtica incertidumbre para los ciudadanos. La Administración podría iniciar el procedimiento sin que existiera garantía alguna del tiempo para tramitarlo, por lo que solo el instituto de la prescripción de la potestad, o del derecho del particular, podría resolver esa incertidumbre, lo cual era ya complejo, entre otras cosas por la paradoja que se generaba, dado que el procedimiento suspendía la prescripción, entrando el ciudadano en un círculo vicioso de inadmisible aceptación por el Derecho.

A esa situación vino a poner término ya la Ley 30/1992 y, con mejores técnicas, ha sido reforzada en la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que ha previsto despejar, en todo caso, las dudas sobre la demora en la tramitación de los procedimientos administrativos.

Con el nuevo sistema ya instaurado en aquella Ley de procedimiento de 1992, después de casi cuarenta años de la inicial, mantenido en la actual norma reguladora, la Administración, al iniciar los procedimientos, bien para decidir las peticiones de los ciudadanos, bien para ejercer sus potestades de gravamen, en especial las sancionadoras, no está ya habilitadas para su tramitación de manera indefinida. Lo declara ya de manera taxativa el artículo 21.1º de la Ley cuando dispone que todos los procedimientos administrativos han de concluir por resolución expresa, no cabe mantener indefinidamente sin decisión un procedimiento una vez que se ha iniciado. Pero además de esa exigencia, se impone que, en todos los procedimientos, esa resolución expresa ha de dictarse en el plazo de tres meses, salvo que se disponga un plazo superior en la normativa singular, que para exceder de seis meses requiere una norma con rango de Ley (artículo 21.2º).

Con ello quedarían, en principio, salvaguardados los derechos de los interesados en los procedimientos, en cuanto en el plazo mencionado debía resolverse, bien su petición, computándose el plazo desde que quedara registrada la misma en los registros de la Administración; bien el gravamen que, en base a las potestades administrativas conferidas, pudieran serle impuesto, a contar desde que la Administración procediera a la incoación del procedimiento.

Ahora bien, las buenas intenciones del Legislador al determinar esa exigencia perentoria de resolución expresa de los procedimiento, es evidente que chocarían con la tradicional carencia de medios de la Administración para dicha tramitación diligente, de ahí que el mismo Legislador estableciera, de una parte, la responsabilidad del personal funcionario encargado de la tramitación por la demora en la tramitación de los procedimientos en el plazo establecido (artículo 21.6º); pero por esa circunstancia, el mismo legislador mantuvo la regulación de los supuestos en que, pese a esa responsabilidad, la Administración no dictara la resolución expresa en el plazo establecido. Pues bien, es esta faceta la que ahora nos interesa concretar.

Dejando al margen ahora, porque no trasciende al debate, los supuestos en que no se dictara la resolución expresa en plazo de los procedimiento iniciados en vía de petición a instancia de los ciudadanos; en los supuestos de actos de gravamen, en especial los sancionadores, iniciados de oficio por la Administración, de no dictarse resolución expresa en los plazos señalados, comporta, no ya la prescripción de la potestad sancionadora, como ocurría, no sin complicaciones legales, bajo la vigencia de la Ley de 1956, sino que se ocasiona la caducidad del procedimiento (artículo 25.1º.b), que es una institución bien diferente, como reiteradamente declaro la jurisprudencia.

La prescripción lo es de la potestad, en el caso de la Administración, o del derecho, en el caso de los ciudadanos, es decir, del aspecto sustantivo del objeto del procedimiento; en tanto que la caducidad, afecta al procedimiento directamente, porque afecta exclusivamente a éste, en el que se acciona dicha potestad o se decidía sobre el derecho de los ciudadanos; circunstancia de indudable trascendencia porque la caducidad no afectaba a la potestad o al derecho cuestionado en el procedimiento ni, por tanto, a la prescripción del mismo, sin perjuicio de la incidencia de los procedimientos que sean declarados caducados.

En ese esquema, la caducidad vendría a suponer la terminación del procedimiento por el mero transcurso del tiempo, por el mero hecho de no dictarse la resolución --que es la que le pone fin-- en el plazo establecido. Ahora bien, en cuanto que resolución que pone fin al procedimiento y sin perjuicio de producirse por el mero transcurso del tiempo, es lo cierto que esa finalización ha de producirse, formalmente, con la correspondiente resolución que lo declare de manera expresa. Que ello es así, lo pone de manifiesto ya el artículo 21.1º cuando exige a la Administración dictar esa resolución, en cualquier clase de procedimiento; pero lo exige de manera expresa el mencionado artículo 25.1º.b) cuando impone la necesidad de que la caducidad deba acordarse mediante resolución en la que se declare, de manera expresa, con el subsiguiente efecto de declaración del archivo de las actuaciones, con la importante consecuencia, sobre las potestades accionadas, de que el plazo suspendido por la iniciación de ese procedimiento, luego declarado caducado, no interrumpe el plazo de prescripción de dichas potestades (artículo 95.3º).

Lo que interesa destacar de lo expuesto es que, conforme a dicha regulación legal, la caducidad comporta una causa de terminación de los procedimientos, pero no genera, por sí misma, dicha terminación, porque requiere una resolución expresa que la declare, pudiendo incluso la Administración, pese a concurrir el presupuesto de hecho, que es objetivo, rechazarla en supuestos excepcionales(artículo 95.4º). Y ello es consecuente con los efectos de la caducidad, que no es sino una forma de terminación del procedimiento, de una terminación anormal, podríamos decir, como con otra terminología y salvando las diferencia, se establece para el proceso contencioso en su Ley reguladora.

En suma, de lo expuesto hemos de concluir que, en tanto no se haya dictado la resolución expresa declarando la terminación del procedimiento por caducidad, el procedimiento en que se ejerciten potestades de gravamen, ha de considerarse vigente, por más que hubiese transcurrido el plazo de caducidad, porque no es el mero transcurso del plazo el que genera la terminación del procedimiento --será su presupuesto--, sino la resolución que así lo ordena.

Estamos en situación de acercarnos al debate suscitado en este recurso como cuestión casacional, que no es sino determinar si la Administración puede reiniciar un nuevo procedimiento sin haber declarado la caducidad de uno previo. Pues bien, conforme a lo expuesto, si el mero transcurso del plazo no comporta, por sí solo, la caducidad del procedimiento, sino que para su efectividad debe ser declarada por resolución expresa, es manifiesto que, en tales supuestos, no es que se haya reiniciado un nuevo procedimiento sino que, en realidad, se trata del mismo procedimiento. Admitamos, y ya sería anormal porque de nada serviría la regulación de la caducidad, que en una misma resolución y conforme autoriza el artículo 95, la Administración acuerde a un mismo tiempo la caducidad del procedimiento ya iniciado, la incoación de un nuevo procedimiento y el mantenimiento de las actuaciones " cuyo contenido se hubieran contenido igual"; pero lo que no es admisible es pretender un a modo de decisión implícita, de una resolución tácita, en la incoación de un nuevo procedimiento de la caducidad del anterior.Ni lo autoriza precepto alguno, sino todo lo contrario, como hemos expuesto, ni es respetuoso con los derechos de los ciudadanos.

Aun cabría añadir un efecto perverso de aceptarse la posibilidad de iniciar nuevos procedimientos por el mero transcurso del tiempo de los ya iniciados anteriormente sin que se haya declarado expresamente su caducidad. Nos referimos al hecho de que no pueden existir dos procedimientos administrativos con un mismo ámbito subjetivo y objetivo, no es pensable en el ámbito del procedimiento administrativo una situación equiparable a la litispendencia,porque es la misma Administración, bien que sometida al principio de legalidad, juez y parte de la decisión y estaría fuera de toda lógica permitir dos procedimientos con esas identidades. Lo que se quiere decir es que se trataría de un solo procedimiento, uno ya caducado, pero no declarada la caducidad; y uno nuevo que sustituiría al anterior.

Pues bien, si no hay un acto formal que separe ambos procedimientos, archivando uno e incoando otro, esa duplicidad es inadmisible y contradictoria, lo que obliga a concluir que en esas situaciones lo que hace la Administración es pura y simplemente obviar toda la normativa sobre los plazos que impone el Legislador para la tramitación, porque bastaría con que en un mismo procedimiento, cuando esté a punto de caducar por el transcurso de los plazos, ordenar una nueva reiniciación, pero del mismo procedimiento, con lo cual se burlaría toda la regulación y la finalidad de la institución de la caducidad, que no ha sido fácil de imponer el Legislador a nuestra Administración, en garantía de los derechos de los ciudadanos. Y es que, a la postre, si de un mismo procedimiento se trata, es lo cierto que en un procedimiento ya caducado por el transcurso del tiempo ya solo cabe adoptar una única decisión, una resolución que le pone fin, cual es la declaración formal de la caducidad del mismo y su archivo, sin que puedan dictarse resolución alguna de contenido distinto, menos aún, una resolución ordenando su reinicio que es lo que en definitiva sucedería de admitir la opción de reinicio sin declaración formal de caducidad.

Y no está de más traer a colación el principio ala buena administración que, merced a lo establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , ha adquirido el rango de derecho fundamental en el ámbito de la Unión, calificándose por algún sector doctrinal como uno de los derechos fundamentales de nueva generación del que se ha hecho eco la misma jurisprudencia de este Tribunal Supremo desde la sentencias de 30 de abril de 2012, dictada en el recurso de casación 1869/2012 ( ECLI:ES:TS:2012:3243 ); hasta la más reciente sentencia, con abundante cita, 1558/2020/, de 19 de noviembre último, dictada en el recurso de casación 4911/2018 ( ECLI:ES:TS:2020:3880 );que se ha querido vincular, en nuestro Derecho interno, a la exigencia que impone el artículo 9.3º de nuestra Constitución sobre la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los podres públicos; pero que, sobre todo, debe considerarse implícito en la exigencia que impone a la actuación de la Administración en el artículo 103, en articular con le impone los principios de sometimiento " pleno" a la ley y al Derecho . Y en ese sentido, es apreciable la inspiración de la exigencia comunitaria en el contenido de los artículos 13 y 53 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al referirse a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.

Pero la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento. Y en relación con eso, con el procedimiento, no puede olvidarse que cuando el antes mencionado precepto comunitario delimita este derecho fundamental, lo hace con la expresa referencia al derecho de los ciudadanos a que sus " asuntos" se " traten... dentro de un plazo razonable"; por lo que cabría suscitar la pregunta de cómo se garantizaría ese derecho si la Administración desconoce la imposición legal y procede a continuar actuando en un procedimiento caducado como si dicha caducidad no se hubiera producido, dictando resoluciones que debemos considerar tácitamente como reapertura de un nuevo procedimiento. Sería volver a los tiempo, felizmente superados, preconstitucionales de tan nefasta trascendencia para los ciudadanos en sus relaciones con la Administración; porque si admitiésemos que la Administración puede seguir actuando en un procedimiento materialmente caducado, pero formalmente vigente, debemos concluir que el tiempo transcurrido, no es que comporte la caducidad del pretendido ser el primer procedimiento, sino del único procedimiento existente, es decir, de todo el procedimiento, el inicial y el pretendido reiniciado. Y con ello se dejaría sin eficacia alguna la institución de la caducidad, con su importante relevancia para los derechos de los ciudadanos; lo cual es tanto más contradictorio cuando, como hemos expuesto, está clara la regulación legal en favor de esa protección de los ciudadanos que debe servir para zanjar ese debate. Y deberá añadirse a lo expuesto un nuevo argumento, no de menor trascendencia que los anteriores, vinculado al antes mencionado artículo 53 de la vigente Ley de procedimiento administrativo, cuando al reconocer los derechos de los ciudadanos que se relacionan con la Administración, establece en su párrafo primero el derecho de estos a " conocer... el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dice ni notifique resolución expresa en plazo"; y la única forma de tener ese conocimiento cuando el efecto de esa ausencia de resolución es la caducidad del procedimiento, es mediante el dictado de la resolución que así lo declara y su posterior notificación formal al interesado.

1 Y el Tribunal Supremo concluye dando respuesta a la cuestión de interés casacional que para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento.»

Pero en dicha sentencia se añade que

« Sexto.-Dicho motivo debe ser desestimado puesto que la resolución de dictada por el Ayuntamiento de Madrid el día 25 de junio de 2023 produce efectos desde su dictado siendo intrascendente incluso el momento en que se comunicará su existencia, al juzgado de lo Contencioso Administrativo a los efectos de la puesta en conocimiento de la existencia de una satisfacción extraprocesal, puesto que como su propio nombre indica la satisfacción se produce fuera del marco del proceso por eso se denomina satisfacción extraprocesal,porque se produce fuera del proceso, y produce los efectos tanto fuera como dentro del proceso, produciendo en este el efecto del archivo de las actuaciones pero los verdaderos efectos se producen fuera del proceso.

Si se siguiera el criterio de la parte en una reclamación de cantidad no podría abonar ninguna cantidad si no se dictará la sentencia del proceso pendiente.

Desde dicha perspectiva el momento en el que se dicta el auto reconociendo la satisfacción extraprocesal carece de trascendencia puesto que dicho auto tiene efectos declarativos de forma que se retrotraen al momento del dictado del acto administrativo.

Séptimo.- Los actos administrativos que reconocen pretensiones de la parte, aun estando pendiente el proceso no tiene singularidad alguna en la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y por lo tanto resulta de aplicación el artículo 39 de dicha norma legal que establece que Jurisprudencia

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

No existe duda sobre la desvinculación o autonomía entre el acto administrativo o resolución dictada por la Administración, de una parte, y, el acto, distinto e independiente, de su comunicación o notificación al administrado interesado. Así, el Tribunal Supremo, por lo general, ha seguido esta última orientación considerando a la notificación como un acto administrativo de carácter autónomo e independiente del acto notificado y que, por tanto, conserva su validez, si reúne los requisitos legales, aunque se anule el acto de notificación (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de Abril de 1.992). A mayor abundamiento, es doctrina reiterada ( SSTS, por todas, de 7 de marzo y 30 de abril de 1997 , así como 26 de junio de 1998) que señala que

"La notificación consiste en una comunicación formal del acto administrativo de que se trate, de la que se hace depender la eficacia de aquel, y constituye una garantía tanto para el administrado como para la propia Administración. Para aquel, en especial, porque le permite conocer exactamente el acto y le permite, en su caso, impugnarle. La notificación, no es, por tanto, un requisito de validez, pero sí de eficacia del acto y solo desde que ella se produce (dies a quo) comienza el cómputo de los plazos de los recursos procedentes. Como mecanismo de garantía está sometida a determinados requisitos formales ( art. 79.2 LPA, entonces vigente --- art. 58.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , LRJ y PAC-), de modo que las notificaciones defectuosas no surten, en principio, efectos, salvo que se convalide, produciendo entonces los efectos pertinentes".

La notificación del acto es un requisito de eficacia y no de validez y por lo tanto el mismo producirá sus efectos una vez que se ha notificado

Noveno.- Es decir el acto que acuerda la caducidad, en nuestro caso la resolución del Director general de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid de fecha 25 de julio de 2023, es válido desde el momento que se dictó y produce efectos desde el día de la fecha en que se dictó, aunque pudiera entenderse esta eficacia podría quedar demorada hasta su notificación, que se produjo el día 27 de julio de 2023, es decir unos días antes de que se dictara nueva Resolución requiriendo de legalización al interesado. Desde el momento en que se notificó el acuerdo que declaraba la caducidad del archivo de las actuaciones es válido y eficaz y por lo tanto no existe obstáculo dictar un nuevo requerimiento de legalización puesto que la ley del artículo 39 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que los efectos del acto administrativo produce desde el día en que se dicta aunque los mismos se demoran al día de la notificación, sin que dichos efectos se demoren hasta que transcurra el plazo para interponer el recurso de reposición puesto que dicho acto es plenamente ejecutivo tal y como establece el artículo 98 de la citada Ley 39/2015 cuando señala que

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

Es decir los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos con las especialidades que señala la ley, debiendo significarse que los expedientes de restauración de la legalidad urbanística aunque se refieren acto de gravamen no tiene naturaleza sancionadora como reiteradamente ha declarado la doctrina jurisprudencial que reiteradamente establecido que no se trata de un procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 1.991 el procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana (Texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, y 29 de su reglamento de Disciplina Urbanística), que no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado, (en nuestra comunidad autónoma los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid) en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las obras que está llevando a cabo indebidamente (incumpliéndose con ello lo dispuesto en los artículos 178 y 179 de la citada Ley y sus concordantes 29 y 52 del reglamento de Disciplina Urbanística); y ello mediante la reacción administrativa, en control de la legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata de la obra o actividad que se estén realizando y el simultáneo requerimiento para que el interesado, en el plazo perentorio de dos meses, solicite la oportuna licencia que "deberá" imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado o ajustado las obras a las condiciones que se le señalen (como ha sucedido en el caso litigioso), el Ayuntamiento (o en nuestro caso la Comunidad Autónoma al subrogarse en las potestades municipales) habrá de acordar, asimismo imperativamente, la demolición de lo ilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalización, todo ello a tenor de lo preceptuado en los apartados 2º y 3º del citado artículo 184; por tanto, este específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto en aquel precepto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de Diciembre de 1.984 y 7 de Febrero de 1.990), constituyendo tal requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en el repetido artículo 184, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, habida cuenta de lo que dispone el artículo 105, c) del mismo Texto Fundamental (garantizando "cuando proceda", la audiencia del interesado), pues como señala el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de Octubre de 1.988 y 7 de Febrero de 1.990, entre otras, el requerimiento previo a que se viene haciendo referencia cumple, no sólo las funciones habilitadoras de una legalización, sino también las generales propias del trámite de audiencia.

Por tanto la resolución que acuerda la caducidad del archivo de las actuaciones al inmediatamente ejecutivo a salvo que se interpusiera el correspondiente recurso de reposición en el que se solicitara la suspensión del acto y así se acordara por la administración correspondiente sin olvidar que dicha resolución que puso fin a la vía administrativa y de conformidad con el artículo 114 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que la vía administrativa Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario,ya que los actos administrativos dictados por el Director General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid se dictan por delegación de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid y por lo tanto su dictados y atribuye al órgano de levante de conformidad con el artículo 8 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que establece que La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén y por ello el artículo 9 de la citada Ley señala que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

En conclusión, la resolución dictada por el Director General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid el día 25 de junio de 2023 era válida desde el día en que se dictó y eficaz de su notificación momento en el que se desplegaron sus efectos, entre ellos el de la ejecutividad inmediataque como su propio nombre indica produce sus efectos ipso facto, es decir al instante es decir que produce sus efectos enseguida sin tardanza.

Por ello una vez dictada y la notificada dicha resolución estaba expedito el camino para dictar un nuevo requerimiento de legalización lo que resulta posible tanto en cuanto no estuviese caducada la acción de restauración de la legalidad urbanística de conformidad con el artículo 95 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que señala que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción,y es esa premura la que justifica la actuación de la administración, dado el plazo establecido en el artículo 195 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid era tan sólo de 4 años desde la total terminación de las obras en el momento en el que se dictó dicha resolución que dicho plazo se ha ampliado a 6 años en los supuestos de suelo urbano por la Ley Territorial de Madrid 7/2024, de 26 de diciembre, de medidas para un desarrollo equilibrado en materia de medio ambiente y ordenación del territorio.»

Por tanto una vez que se ha declarado la caducidad del primitivo expediente de restauración de la legalidad urbanística, aunque dicha resolución no se hubiese notificado no es obstáculo para el dictado y notificación de un nuevo requerimiento de legalización

Debe pues desestimarse el recurso de apelación pues la sentencia apelada se acomoda en todo a Derecho.

OCTAVO.- Respecto del motivo de apelación referido a la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y sobre la necesaria motivación de la resolución objeto de impugnación.-

No existe virtualidad alguna cuando la resolución administrativa se limita única y exclusivamente aplicar la Ley

Y respecto a la exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS 16 de julio de 2001, Recurso 92/1994, a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión. Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos.

En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa que viene constitucionalmente impuesto - artículo 106.1 CE-, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad

En definitiva, la motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración.

Motivación de los actos administrativos que, como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión "facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa".

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá recordarse, como lo hemos hecho en otras muchas ocasiones (por todas, sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016) que el "Derecho a una buena Administración", incluye dentro del mismo, en particular, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación "debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes"; el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, "apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente (en este mismo sentido, nuestra sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016)".

Pues bien, en el supuesto de autos, las propias manifestaciones expresadas en el escrito de demanda determinan la inexistencia de esa indefensión material que exige la doctrina antes referida en cuanto que el recurrente conoce las razones de la denegación y se ha expresado y ha traído al procedimiento hechos y documentos que ha entendido relevantes para acreditar la concurrencia del requisito negado por la Administración por lo que no podemos atender a la pretensión deducida en tal sentido, más aún cuando una declaración de caducidad de un expediente administrativo sólo precisa para entenderse motivada la cita del precepto que fija el plazo de caducidad y la constatación de las fechas de inicio del expediente administrativo y la ausencia de su resolución el plazo indicado.

NOVENO.-Respecto de la infracción del principio de confianza legítima, como se ha indicado en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección de del 20 de abril de 2016, (ROJ: STSJ M 7243/2016 - ECLI:ES:TSJM :2016:7243) en el recurso de apelación 554/2015.

Por último y en relación con la infracción del principio de confianza legítima, el mismo no puede ser esgrimido para obtener una licencia en contra de las previsiones del planeamiento, dado el carácter reglado de las licencias.Ni siquiera sirve el precedente administrativo, así lo indica la jurisprudencia del Tribunal Supremo, indicando la Sentencia dictada el l 30 de octubre de 2012 (ROJ: STS 7176/2012 - ECLI:ES: TS:2012:7176) en el Recurso de Casación 1657/2010 con cita de la sentencia de la misma Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2012 ( dictada en el Recurso de Casación 288/2011 ), que el principio de la confianza legítima tiene su origen en el Derecho Administrativo Alemán (Sentencia de 14 de mayo de 1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), del que fue recepcionado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo acoge ya en las sentencias de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz- Werk) y se acepta como un principio general del Derecho Comunitario ( STS de 22 de Marzo del 2012, recurso 2998/2008 ). En Derecho Administrativo Español, regido por el principio de legalidad estricta de inspiración francesa, la institución no fue acogida hasta ya tardíamente, si bien la Jurisprudencia de esta Sala aplicó la confianza legítima como fundamento del examen de legalidad de las actuaciones administrativas (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio , 28 de julio de 1997 , 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , citadas en la de 22 de marzo de 2012 , ya mencionada), vinculando la confianza legítima con los principios más generales de la seguridad jurídica y buena fe, de larga tradición en nuestro Derecho Administrativo ( SSTS 10 de mayo de 1999 y la de 26 de abril de 2012 ). Nuestro Legislador, con ocasión de la reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1999, incorpora la confianza legítima en el artículo 3 , referido a los principios generales a los que debe adaptar su actividad la Administración Pública.

Conforme a lo declarado por la antes mencionada sentencia de 6 de julio de 2012 el principio de confianza legítima comporta que "la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento"."

En esa misma línea se declara en la sentencia de 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ) que la institución "... encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento...". Se declara en la misma sentencia, con cita especial de la de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ), en relación con las consecuencias de la actuación contraria a la confianza legítima, "que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha...". Ese criterio se reitera frecuentemente por la Jurisprudencia de esta Sala como pone de manifiesto las citas que se contienen en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ).

En cuanto a los elementos de la confianza legítima, aparece como elemento básico para su apreciación que el ciudadano tenga, en palabras de la sentencia de 26 de abril de 2012 , antes citada, la "creencia racional y fundada" de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión. Ello no asimila la confianza legítima con el precedente administrativo, porque en éste lo que existe es una previa decisión de la Administración que, para un supuesto ulterior, no puede desconocer sin la preceptiva motivación, conforme a lo que se impone en el artículo 54 de le Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pero sin trascendencia indemnizatoria. En la confianza, la actuación administrativa a considerar está en el mismo procedimiento, en el que por las decisiones que se han adoptado por la Administración existe la creencia racional y fundada de que la decisión definitiva, la resolución, tendrá un determinado sentido para el ciudadano que, en esa creencia, ha realizado unos gastos y generado unas expectativas. Ese elemento psicológico de la confianza legítima se erige en elemento esencial de la institución y se viene exigiendo de manera reiterada por la Jurisprudencia de esta Sala. En este sentido se declara en la sentencia 3 de julio de 2012 (recurso 6558/2010 ): "... La protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de protección aquella "confianza" sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes...".

Lo que caracteriza a la confianza es que la propia Administración ha venido adoptando decisiones, en el mismo procedimiento, que han generado esa creencia racional y fundada de que se adoptará una decisión favorable a la petición del interesado.

Pero de las propias decisiones de esta Sala, se ha de concluir en un importante y relevante elemento para configurar la confianza legítima, a saber, que la concreta actuación que se espera en esa confianza sea conforme al Ordenamiento (sentencia últimamente citada), es decir, es preciso que la actuación de la Administración, con su conducta, induzca al administrado "a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho" ( sentencia de 3 de julio de 2012, dictada en el recurso 6558/2010 ). En ese mismo sentido se ha declarado que no puede ampararse en la confianza legítima "la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias", como se declara en la sentencia de 22 de marzo de 2012 (recurso 2998/2008 ), en la que se concluye que no puede mantenerse irreversible un comportamiento que se considera injusto.

Dando un paso más en esa vinculación entre actuación basada en la confianza legítima, la Jurisprudencia viene excluyendo la posibilidad de apreciarla cuando la actuación de la Administración no está sujeta a una potestad discrecional. Como declara la sentencia de 10 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), -por cierto, referida a un supuesto similar al de autos y que ha de servir para el examen de las cuestiones que se suscitan en la demanda- "la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado. En estos supuestos el quebrantamiento del principio de confianza legítima tan solo podrá llevar consigo la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados al administrado como consecuencia del mismo (...)". Se hace con ello referencia a la idea, que se contiene en la demanda, de que la confianza legítima ha de entrar en juego cuando no se trate de una actividad reglada, porque en tales supuestos el resarcimiento deberá canalizarse por la vía de la responsabilidad patrimonial; es decir, en tales supuestos la actividad reglada habrá generado, en su caso, un auténtico derecho cuyo resarcimiento deberá canalizarse por esa institución de la responsabilidad, cuyo alcance es el valor económico del derecho frustrado; en tanto que en la confianza legítima, precisamente por esa incidencia en la actividad discrecional de la Administración, tan solo genera el derecho de resarcir los gastos o daños ocasionados en la actuación desplegada por el ciudadano, en la creencia racional y fundada y basada en hechos de entidad suficiente, de que se produciría una determinada actividad por la Administración, sin afección a derecho concreto.

Como se declara en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ) "...no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado". Y se concluye en la mencionada sentencia que "ha de insistirse en que la regulación legal no se ve alterada por el principio de confianza legítima."

No existe infracción del principio de confianza legítima cuando la administración se limita a aplicar la ley debiendo además significarse que toda la argumentación del apelante hace referencia al dictado de un ulterior requerimiento de legalización que es objeto del presente procedimiento, y dichas alegaciones debería hacerse valer en su caso recurriendo el citado nuevo requerimiento

Debe pues desestimarse el recurso de apelación pues la sentencia apelada se acomoda en todo a Derecho.

DÉCIMO-De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición, estableciendo el apartado 3º de dicho precepto que. la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal haciendo uso de esta facultad fija las costas a abonar por el apelante en la suma de DOS MIL Euros (2.000 €) en concepto de honorarios del Letrado consistorial, pues la intervención de Procurador para representar a la Corporación municipal es innecesaria y no da lugar a devengo de costas pues se trata de una actuación inútil, sirviendo un testimonio de la presente sentencia para que la Administración acreedora inicie el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario, en aplicación del apartado 4º del citado artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, para lo que no será necesario solicitar ni practicar tasación de costas entregando el Letrado de la administración de Justicia el testimonio con código de verificación segura a solicitud de la parte y en otros DOS MIL Euros (2.000 €) (más el IVA) en concepto de honorarios de Letrado y el arancel del procurador de Mariana, limitados los derechos arancelarios del Procurador a las actuaciones seguidas ante este Tribunal por ser innecesario el Procurador para formalizar la oposición al recurso de apelación ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo.

Para fijar estas cantidades ha tenido en cuenta la actividad procesal de las partes y el contenido de los escritos de oposición al recurso de apelación.

Vistas las disposiciones legales citadas

PRIMERO.-Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 (ROJ: STS 6183/1998 - ECLI:ES:TS:1998:6183) dictada en el recurso de casación 6192/1992 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias 24 de noviembre de 1987 (ROJ: STS 9732/1987 - ECLI:ES:TS:1987:9732), 5 de diciembre de 1988 ( ROJ: STS 8540/1988 - ECLI:ES:TS:1988:8540), 20 de diciembre de 1989 ( ROJ: STS 14450/1989 - ECLI:ES:TS:1989:14450) dictada en el recurso de casación 1969/1988, 5 de julio de 1991 ( ROJ: STS 3896/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3896), 14 de abril de 1993 ( ROJ: STS 13060/1993 - ECLI:ES:TS:1993:13060), etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1991 (ROJ: STS 14216/1991 - ECLI:ES:TS:1991:14216) y 14 de junio de 1991 ( ROJ: STS 3260/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3260), indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso".

Sin embargo, el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación

SEGUNDO.-La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución dictada el 28 de marzo de 2023 por el Director General del Área de Edificación del Ayuntamiento de Madrid en el expediente de disciplina urbanística nº NUM000, por la que se declara "la caducidad del procedimiento por haberse rebasado del plazo de tramitación de diez meses sin que se hubiese resuelto y notificado el mismo, sin perjuicio de la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento de restauración de la legalidad urbanística en relación con los actos de edificación y/o uso del suelo realizados."

TERCERO. -La sentencia apelada realiza el siguiente relato de los fundamentos fácticos en los que se sustenta

1.- En fecha 22.03.2021 se dicta resolución por la que se ordena la suspensión de las obras que se venían ejecutando sin licencia en la DIRECCION000 de Madrid y se requiere al hoy demandante para que proceda a su legalización en el plazo de dos meses. Ello de conformidad con los artículos 193 y 194 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo , de la Comunidad de Madrid, dando inicio al procedimiento de protección de la legalidad urbanística, seguido en el expediente nº NUM000 (folios 40-43 E.A.).

2. Frente a la citada resolución se interpuso recurso de reposición (en fecha 10.05.2021), que fue desestimado por resolución de fecha 14.06.2021 dictada en el expediente nº NUM001 (folios 155-158 E.A.).

3.- En fecha 07.06.2021 la parte recurrente presentó solicitud de licencia (folios 149152 E.A.), denegada por resolución de fecha 08.11.2022, dictada en expediente nº NUM002 (folio 242 E.A.)

4.- Por resolución que se recurre, de fecha 28.03.2023, se declara la caducidad del expediente nº NUM000, dando fin al procedimiento de disciplina urbanística seguido para la restauración de la legalidad urbanística y disponiendo el archivo de las actuaciones (folios 250-252 E.A.)

Y fundamenta la decisión desestimatoria indicando que Pues bien, en el presente caso, desde que se da inicio al procedimiento de disciplina urbanística que nos ocupa: en fecha 22.03.2021 hasta la denegación de la licencia interesada por la parte actora, en fecha 08.11.2022, habría transcurrido sobradamente el plazo previsto en la norma de aplicación, dando lugar a la declaración de caducidad en la resolución recurrida, de fecha 28.03.2023, cuyo dictado no impide la reapertura de un nuevo procedimiento administrativo con el mismo objeto, siempre que no hubiese vencido el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción administrativa, según lo previsto en el artículo 95.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas, 39/2015, de 1 de octubre .

CUARTO.- La parte apelante alega que, incoado por el Ayuntamiento de Madrid el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística , y emitida orden de legalización de obras notificada el 9 de abril de 2021, fue atendido dicho requerimiento por esta parte, mediante la solicitud de licencia ,considerado por la administración el inicio de expediente de solicitud de legalización de determinadas obras nº NUM002, la cual fue finalmente denegada; estando recurrida tal decisión en sede judicial en los autos de referencia (Procedimiento Ordinario 52/2023, de que actualmente conoce el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 11 de Madrid), habiéndose dictado sentencia desestimatoria que ha sido recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Indicado lo anterior, resulta manifiestamente claro que la resolución impugnada - Archivo de Expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por CADUCIDAD, adolece de un claro vicio de nulidad ex artículos 47.1.c ) y e) de la LPAC , por los siguientes motivos:

Por cuanto plantea el archivo del expediente por caducidad cuando la resolución de denegación de la solicitud de legalización está siendo discutido en sede jurisdiccional.

Por haberse resuelto y notificado con posterioridad a un nuevo requerimiento de legalización para las mismas obras que ni tan siquiera recoge el expediente anterior ni se inicia concediendo trámite de audiencia al administrado para que alegue en defensa de sus derechos.

La problemática se focaliza en que la resolución de archivo del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística como consecuencia de la caducidad firmada por el Director General de la Edificación el 28 de marzo de 2023 fue notificada el 14 de abril de 2023 y con posterioridad a la resolución de un nuevo expediente de restablecimiento de la legalidad con requerimiento de legalización.

En efecto la resolución de requerimiento de legalización fue adoptada y notificada con anterioridad a la resolución de caducidad, exactamente y así se puede comprobar en el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística la notificación del citado requerimiento se realizó día 28 de marzo de 2023, cuando la notificación de archivo de expediente por caducidad se efectuó el 14 de abril de 2024.

Con ello se ha producido un nuevo inicio de expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, susceptible de producir efectos desfavorables, con fecha anterior a la resolución de caducidad y sobre idénticas obras relacionadas en el primer requerimiento.

El motivo de la impugnación entre otros se encuentra en que la Administración justifica la denegación de licencia requerida en el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, como consecuencia de no haber atendido a los requerimientos efectuados (nos remitimos a la cronología de la tramitación donde se puede acreditar que por parte de mi mandante se ha procedido en todo momento a cursar contestación a los requerimientos notificados) y este motivo resulta manifiestamente incorrecto, entre otros por la irregularidad ostensible de la tramitación del expediente de solicitud de legalización, al no contener ni aportar ante el órgano judicial, toda la documentación que se ha aportado, principalmente se ha incidido en que el proyecto visado que se entregó como respuesta a uno de los requerimientos no ha sido aportado en el expediente por la administración existiendo, por parte del juzgador que ha dictado la Sentencia un manifiesto error en la apreciación de la prueba, todo ello dicho en términos de estricta defensa, sin haber requerido a la Administración que lo aporte y a pesar que mi representado ha justificado mediante comprobación de anotación de registro su aportación.

Consecuentemente, en tanto en cuanto no se resuelva la impugnación de la denegación de la licencia solicitada por esta parte, el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística no se podrá archivar por caducidad, a mayor abundamiento si, además, se ha iniciado un nuevo procedimiento de requerimiento de legalización con el mismo objeto, literalmente igual, con anterioridad a la resolución de ARCHIVO DE EXPEDIENTE POR CADUCIDAD, y cuando la resolución denegando la licencia solicitada esta impugnada en el orden jurisdiccional.

QUINTO.- .-Respecto de la caducidad del expediente de restauración de la legalidad urbanística la Sentencia dictada el 19 de Junio de 2007dictada en recurso de apelación nº 208 de 2.007 ( ROJ: STSJ MAD 10133/2007) en la que indicamos que en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección el 21 de Junio de 2005 en el rollo de Apelación nº 31 de 2.004 dimanante del Procedimiento Ordinario número 70 de 2.003 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 6 de los de Madrid ha reiterado la doctrina general respecto de la caducidad de los expedientes de restauración de la legalidad urbanística haciendo cita de la sentencia de 25 de Mayo de 2.004 ha entendido que el Decreto 75/1993, de 26 de agosto, por el que se adecuan determinados procedimientos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo artículo 2 dedicado a la adecuación de los procedimientos en materia de disciplina urbanística, establece que el plazo de tramitación de los procedimientos para el restablecimiento de la legalidad urbanística, previstos en la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística, será de diez meses. Cuando no haya recaído resolución en el indicado plazo les será de aplicación, en su caso, lo dispuesto en el art. 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Como quiera que el Ayuntamiento de Madrid en el supuesto enjuiciado ha aplicado la Ley de Madrid 4/1.984 de 10 de febrero sobre Medidas de Disciplina Urbanística, aplicable en razón al momento en que se dictó el acto administrativo de referencia, le resulta de aplicación dicho plazo, pues entre la iniciación del procedimiento que se produce con el dictado de la orden de legalización de las obras, y su finalización que se produce con la notificación de la orden de demolición. Debe señalarse que tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999 de 13 de Enero el artículo 44 señala que los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, cuando se trate de supuestos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad ordenando el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92. En cuanto al plazo de duración del procedimiento, el artículo 42 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en su redacción otorgada por la Ley 4/1999 de 13 de Enero, establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea, y si la norma no fija plazo éste será de tres meses. Debe sin embargo tenerse en cuenta que en la Comunidad de Madrid se dictó Ley 8/1999, de 9 de abril, de Adecuación de la Normativa de la Comunidad de Madrid a la Ley Estatal 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Podríamos entender que desde la entrada en vigor de la Ley Estatal 4/1999 hasta la entrada en vigor de la Ley autonómica el plazo para resolver los procedimientos de restauración de la legalidad fuera de seis meses pero una vez que entró en vigor la Ley Territorial de Madrid 8/1999, de 9 de abril, el plazo volvió a ser de 10 meses como se establece en el anexo de la misma.

Y debe señalarse que aun cuando la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tenga el carácter de básica la propia Ley permite que el plazo de duración del procedimiento pueda exceder de seis meses siempre que se establezca en una norma con rango de Ley o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Esta Ley puede ser una Ley estatal o una Ley Territorial de una Comunidad Autónoma como ocurre en el caso presente y como quiera que en el caso presente el procedimiento se inició una vez entrada en vigor la Ley 8/1999, de 9 de abril, el plazo para su tramitación era de diez meses, plazo que permanece en contados desde que se dictó la orden de legalización que como ha declarado este Tribunal es el acto que verdaderamente inicia el expediente hasta la notificación o intento acreditado de la orden de demolición, conforme al art. 42, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 58. 4º de dicha Ley que establece que sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Hoy los preceptos aplicables son el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95 de forma que caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

El artículo 21 la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas indica que El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento y el artículo 40 apartado 4º señala que sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

La duración del expediente para la restauración de la legalidad urbanística se establece en el artículo 195 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid que establece en su apartado 4º que el plazo máximo de notificación de la resolución del procedimiento regulado en este artículo será de diez meses.

El expediente de restauración de la legalidad urbanística se inicia con el requerimiento de legalización,no con el acta de inspección, ni con las actuaciones previas, o informes de la administración o la denuncia de un particular y el plazo concluye con el intento válidode notificación de la orden de demolición

Si como indica la Sentencia en fecha 22 de marzo de 2021 hasta la denegación de la licencia interesada por la parte actora, en fecha 8 de noviembre de 2022, habría transcurrido sobradamente el plazo previsto en la norma de aplicación, dando lugar a la declaración de caducidad en la resolución recurrida, de fecha 28 de marzo de 2023no cabe duda que había transcurrido en exceso el plazo de 10 meses establecidos en los artículos 193 y 195 de la de la de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid plazo que opere inexorablemente de forma que la resolución recurrida se ajusta derecho

SÉPTIMO.-Respecto de la alegación de que La problemática se focaliza en que la resolución de archivo del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística como consecuencia de la caducidad firmada por el Director General de la Edificación el 28 de marzo de 2023 fue notificada el 14 de abril de 2023 y con posterioridad a la resolución de un nuevo expediente de restablecimiento de la legalidad con requerimiento de legalización,debe indicarse en primer lugar que dicha alegación debería hacerse valer contra el nuevo requerimiento de legalización puesto que el dictado del mismo en nada afecta a la validez de la declaración de caducidad del expediente administrativo pero es que además como señala la Sentencia de esta Sala y Sección dictada el 08 de enero de 2026 (ROJ: STSJ M 57/2026 - ECLI:ES:TSJM:2026:57) en el recurso de apelación: 985/2024

« No se discute por las partes que para iniciar un segundo expediente de restauración de la legalidad urbanística es preciso haber acordado la caducidad y archivo del expediente anterior, tal y como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo dictada el día 03 de diciembre de 2020 (ROJ: STS 4161/2020 - ECLI:ES:TS:2020:4161) en el recurso de casación 8332/2019 señala lo siguiente

(...) la cuestión que se ha delimitado como de interés casacional objetivo es determinar si, tras iniciarse un procedimiento y haber transcurrido el plazo para dictar resolución definitiva, es admisible iniciar un nuevo procedimiento sin dictar resolución expresa declarando la prescripción del anterior. (...)

La caducidad no es sino uno de los efectos que el paso del tiempo tiene sobre los procedimientos administrativos. Las Administraciones públicas, en cuanto que personas jurídicas, están necesitadas de configurar su voluntad de manera compleja con una serie de actos de las personas físicas por las que actúan, integradas en los órganos administrativos. Para ello se exigen una serie de formalidades legalmente establecidas, que integran el procedimiento administrativo, que constituye, conviene recordarlo, una exigencia básica en dicha actuación de las Administraciones, como se impone ya al máximo nivel normativo en el artículo 105.c) de la Constitución , al exigir que los actos administrativos se adopten " a través" del procedimiento, que se regulan por la ley.

Uno de las mayores críticas doctrinales y jurisprudenciales en la regulación del procedimiento administrativo en nuestro Derecho ha sido la secular indefinición en cuanto a la incidencia del tiempo en su desarrollo. Sabido es la problemática generada con la regulación que se establecía al respecto en la vieja Ley de 1956 que, pese al avance que supuso, no contenía en su regulación una mínima exigencia en orden a esa influencia del tiempo sobre los procedimientos, siendo de recordar las situaciones de absoluta indefensión de los ciudadanos que, bien en vía de petición pero, sobre todo, en el ejercicio de potestades de gravamen, en especial las sancionadoras, iniciado el procedimiento, quedaban su tramitación a la disponibilidad temporal del personal encargado de su tramitación, disponibilidad que dado el secular cúmulo de trabajo para el personal encargado de la misma, terminaba siendo un auténtica incertidumbre para los ciudadanos. La Administración podría iniciar el procedimiento sin que existiera garantía alguna del tiempo para tramitarlo, por lo que solo el instituto de la prescripción de la potestad, o del derecho del particular, podría resolver esa incertidumbre, lo cual era ya complejo, entre otras cosas por la paradoja que se generaba, dado que el procedimiento suspendía la prescripción, entrando el ciudadano en un círculo vicioso de inadmisible aceptación por el Derecho.

A esa situación vino a poner término ya la Ley 30/1992 y, con mejores técnicas, ha sido reforzada en la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que ha previsto despejar, en todo caso, las dudas sobre la demora en la tramitación de los procedimientos administrativos.

Con el nuevo sistema ya instaurado en aquella Ley de procedimiento de 1992, después de casi cuarenta años de la inicial, mantenido en la actual norma reguladora, la Administración, al iniciar los procedimientos, bien para decidir las peticiones de los ciudadanos, bien para ejercer sus potestades de gravamen, en especial las sancionadoras, no está ya habilitadas para su tramitación de manera indefinida. Lo declara ya de manera taxativa el artículo 21.1º de la Ley cuando dispone que todos los procedimientos administrativos han de concluir por resolución expresa, no cabe mantener indefinidamente sin decisión un procedimiento una vez que se ha iniciado. Pero además de esa exigencia, se impone que, en todos los procedimientos, esa resolución expresa ha de dictarse en el plazo de tres meses, salvo que se disponga un plazo superior en la normativa singular, que para exceder de seis meses requiere una norma con rango de Ley (artículo 21.2º).

Con ello quedarían, en principio, salvaguardados los derechos de los interesados en los procedimientos, en cuanto en el plazo mencionado debía resolverse, bien su petición, computándose el plazo desde que quedara registrada la misma en los registros de la Administración; bien el gravamen que, en base a las potestades administrativas conferidas, pudieran serle impuesto, a contar desde que la Administración procediera a la incoación del procedimiento.

Ahora bien, las buenas intenciones del Legislador al determinar esa exigencia perentoria de resolución expresa de los procedimiento, es evidente que chocarían con la tradicional carencia de medios de la Administración para dicha tramitación diligente, de ahí que el mismo Legislador estableciera, de una parte, la responsabilidad del personal funcionario encargado de la tramitación por la demora en la tramitación de los procedimientos en el plazo establecido (artículo 21.6º); pero por esa circunstancia, el mismo legislador mantuvo la regulación de los supuestos en que, pese a esa responsabilidad, la Administración no dictara la resolución expresa en el plazo establecido. Pues bien, es esta faceta la que ahora nos interesa concretar.

Dejando al margen ahora, porque no trasciende al debate, los supuestos en que no se dictara la resolución expresa en plazo de los procedimiento iniciados en vía de petición a instancia de los ciudadanos; en los supuestos de actos de gravamen, en especial los sancionadores, iniciados de oficio por la Administración, de no dictarse resolución expresa en los plazos señalados, comporta, no ya la prescripción de la potestad sancionadora, como ocurría, no sin complicaciones legales, bajo la vigencia de la Ley de 1956, sino que se ocasiona la caducidad del procedimiento (artículo 25.1º.b), que es una institución bien diferente, como reiteradamente declaro la jurisprudencia.

La prescripción lo es de la potestad, en el caso de la Administración, o del derecho, en el caso de los ciudadanos, es decir, del aspecto sustantivo del objeto del procedimiento; en tanto que la caducidad, afecta al procedimiento directamente, porque afecta exclusivamente a éste, en el que se acciona dicha potestad o se decidía sobre el derecho de los ciudadanos; circunstancia de indudable trascendencia porque la caducidad no afectaba a la potestad o al derecho cuestionado en el procedimiento ni, por tanto, a la prescripción del mismo, sin perjuicio de la incidencia de los procedimientos que sean declarados caducados.

En ese esquema, la caducidad vendría a suponer la terminación del procedimiento por el mero transcurso del tiempo, por el mero hecho de no dictarse la resolución --que es la que le pone fin-- en el plazo establecido. Ahora bien, en cuanto que resolución que pone fin al procedimiento y sin perjuicio de producirse por el mero transcurso del tiempo, es lo cierto que esa finalización ha de producirse, formalmente, con la correspondiente resolución que lo declare de manera expresa. Que ello es así, lo pone de manifiesto ya el artículo 21.1º cuando exige a la Administración dictar esa resolución, en cualquier clase de procedimiento; pero lo exige de manera expresa el mencionado artículo 25.1º.b) cuando impone la necesidad de que la caducidad deba acordarse mediante resolución en la que se declare, de manera expresa, con el subsiguiente efecto de declaración del archivo de las actuaciones, con la importante consecuencia, sobre las potestades accionadas, de que el plazo suspendido por la iniciación de ese procedimiento, luego declarado caducado, no interrumpe el plazo de prescripción de dichas potestades (artículo 95.3º).

Lo que interesa destacar de lo expuesto es que, conforme a dicha regulación legal, la caducidad comporta una causa de terminación de los procedimientos, pero no genera, por sí misma, dicha terminación, porque requiere una resolución expresa que la declare, pudiendo incluso la Administración, pese a concurrir el presupuesto de hecho, que es objetivo, rechazarla en supuestos excepcionales(artículo 95.4º). Y ello es consecuente con los efectos de la caducidad, que no es sino una forma de terminación del procedimiento, de una terminación anormal, podríamos decir, como con otra terminología y salvando las diferencia, se establece para el proceso contencioso en su Ley reguladora.

En suma, de lo expuesto hemos de concluir que, en tanto no se haya dictado la resolución expresa declarando la terminación del procedimiento por caducidad, el procedimiento en que se ejerciten potestades de gravamen, ha de considerarse vigente, por más que hubiese transcurrido el plazo de caducidad, porque no es el mero transcurso del plazo el que genera la terminación del procedimiento --será su presupuesto--, sino la resolución que así lo ordena.

Estamos en situación de acercarnos al debate suscitado en este recurso como cuestión casacional, que no es sino determinar si la Administración puede reiniciar un nuevo procedimiento sin haber declarado la caducidad de uno previo. Pues bien, conforme a lo expuesto, si el mero transcurso del plazo no comporta, por sí solo, la caducidad del procedimiento, sino que para su efectividad debe ser declarada por resolución expresa, es manifiesto que, en tales supuestos, no es que se haya reiniciado un nuevo procedimiento sino que, en realidad, se trata del mismo procedimiento. Admitamos, y ya sería anormal porque de nada serviría la regulación de la caducidad, que en una misma resolución y conforme autoriza el artículo 95, la Administración acuerde a un mismo tiempo la caducidad del procedimiento ya iniciado, la incoación de un nuevo procedimiento y el mantenimiento de las actuaciones " cuyo contenido se hubieran contenido igual"; pero lo que no es admisible es pretender un a modo de decisión implícita, de una resolución tácita, en la incoación de un nuevo procedimiento de la caducidad del anterior.Ni lo autoriza precepto alguno, sino todo lo contrario, como hemos expuesto, ni es respetuoso con los derechos de los ciudadanos.

Aun cabría añadir un efecto perverso de aceptarse la posibilidad de iniciar nuevos procedimientos por el mero transcurso del tiempo de los ya iniciados anteriormente sin que se haya declarado expresamente su caducidad. Nos referimos al hecho de que no pueden existir dos procedimientos administrativos con un mismo ámbito subjetivo y objetivo, no es pensable en el ámbito del procedimiento administrativo una situación equiparable a la litispendencia,porque es la misma Administración, bien que sometida al principio de legalidad, juez y parte de la decisión y estaría fuera de toda lógica permitir dos procedimientos con esas identidades. Lo que se quiere decir es que se trataría de un solo procedimiento, uno ya caducado, pero no declarada la caducidad; y uno nuevo que sustituiría al anterior.

Pues bien, si no hay un acto formal que separe ambos procedimientos, archivando uno e incoando otro, esa duplicidad es inadmisible y contradictoria, lo que obliga a concluir que en esas situaciones lo que hace la Administración es pura y simplemente obviar toda la normativa sobre los plazos que impone el Legislador para la tramitación, porque bastaría con que en un mismo procedimiento, cuando esté a punto de caducar por el transcurso de los plazos, ordenar una nueva reiniciación, pero del mismo procedimiento, con lo cual se burlaría toda la regulación y la finalidad de la institución de la caducidad, que no ha sido fácil de imponer el Legislador a nuestra Administración, en garantía de los derechos de los ciudadanos. Y es que, a la postre, si de un mismo procedimiento se trata, es lo cierto que en un procedimiento ya caducado por el transcurso del tiempo ya solo cabe adoptar una única decisión, una resolución que le pone fin, cual es la declaración formal de la caducidad del mismo y su archivo, sin que puedan dictarse resolución alguna de contenido distinto, menos aún, una resolución ordenando su reinicio que es lo que en definitiva sucedería de admitir la opción de reinicio sin declaración formal de caducidad.

Y no está de más traer a colación el principio ala buena administración que, merced a lo establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , ha adquirido el rango de derecho fundamental en el ámbito de la Unión, calificándose por algún sector doctrinal como uno de los derechos fundamentales de nueva generación del que se ha hecho eco la misma jurisprudencia de este Tribunal Supremo desde la sentencias de 30 de abril de 2012, dictada en el recurso de casación 1869/2012 ( ECLI:ES:TS:2012:3243 ); hasta la más reciente sentencia, con abundante cita, 1558/2020/, de 19 de noviembre último, dictada en el recurso de casación 4911/2018 ( ECLI:ES:TS:2020:3880 );que se ha querido vincular, en nuestro Derecho interno, a la exigencia que impone el artículo 9.3º de nuestra Constitución sobre la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los podres públicos; pero que, sobre todo, debe considerarse implícito en la exigencia que impone a la actuación de la Administración en el artículo 103, en articular con le impone los principios de sometimiento " pleno" a la ley y al Derecho . Y en ese sentido, es apreciable la inspiración de la exigencia comunitaria en el contenido de los artículos 13 y 53 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al referirse a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.

Pero la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento. Y en relación con eso, con el procedimiento, no puede olvidarse que cuando el antes mencionado precepto comunitario delimita este derecho fundamental, lo hace con la expresa referencia al derecho de los ciudadanos a que sus " asuntos" se " traten... dentro de un plazo razonable"; por lo que cabría suscitar la pregunta de cómo se garantizaría ese derecho si la Administración desconoce la imposición legal y procede a continuar actuando en un procedimiento caducado como si dicha caducidad no se hubiera producido, dictando resoluciones que debemos considerar tácitamente como reapertura de un nuevo procedimiento. Sería volver a los tiempo, felizmente superados, preconstitucionales de tan nefasta trascendencia para los ciudadanos en sus relaciones con la Administración; porque si admitiésemos que la Administración puede seguir actuando en un procedimiento materialmente caducado, pero formalmente vigente, debemos concluir que el tiempo transcurrido, no es que comporte la caducidad del pretendido ser el primer procedimiento, sino del único procedimiento existente, es decir, de todo el procedimiento, el inicial y el pretendido reiniciado. Y con ello se dejaría sin eficacia alguna la institución de la caducidad, con su importante relevancia para los derechos de los ciudadanos; lo cual es tanto más contradictorio cuando, como hemos expuesto, está clara la regulación legal en favor de esa protección de los ciudadanos que debe servir para zanjar ese debate. Y deberá añadirse a lo expuesto un nuevo argumento, no de menor trascendencia que los anteriores, vinculado al antes mencionado artículo 53 de la vigente Ley de procedimiento administrativo, cuando al reconocer los derechos de los ciudadanos que se relacionan con la Administración, establece en su párrafo primero el derecho de estos a " conocer... el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dice ni notifique resolución expresa en plazo"; y la única forma de tener ese conocimiento cuando el efecto de esa ausencia de resolución es la caducidad del procedimiento, es mediante el dictado de la resolución que así lo declara y su posterior notificación formal al interesado.

1 Y el Tribunal Supremo concluye dando respuesta a la cuestión de interés casacional que para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento.»

Pero en dicha sentencia se añade que

« Sexto.-Dicho motivo debe ser desestimado puesto que la resolución de dictada por el Ayuntamiento de Madrid el día 25 de junio de 2023 produce efectos desde su dictado siendo intrascendente incluso el momento en que se comunicará su existencia, al juzgado de lo Contencioso Administrativo a los efectos de la puesta en conocimiento de la existencia de una satisfacción extraprocesal, puesto que como su propio nombre indica la satisfacción se produce fuera del marco del proceso por eso se denomina satisfacción extraprocesal,porque se produce fuera del proceso, y produce los efectos tanto fuera como dentro del proceso, produciendo en este el efecto del archivo de las actuaciones pero los verdaderos efectos se producen fuera del proceso.

Si se siguiera el criterio de la parte en una reclamación de cantidad no podría abonar ninguna cantidad si no se dictará la sentencia del proceso pendiente.

Desde dicha perspectiva el momento en el que se dicta el auto reconociendo la satisfacción extraprocesal carece de trascendencia puesto que dicho auto tiene efectos declarativos de forma que se retrotraen al momento del dictado del acto administrativo.

Séptimo.- Los actos administrativos que reconocen pretensiones de la parte, aun estando pendiente el proceso no tiene singularidad alguna en la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y por lo tanto resulta de aplicación el artículo 39 de dicha norma legal que establece que Jurisprudencia

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

No existe duda sobre la desvinculación o autonomía entre el acto administrativo o resolución dictada por la Administración, de una parte, y, el acto, distinto e independiente, de su comunicación o notificación al administrado interesado. Así, el Tribunal Supremo, por lo general, ha seguido esta última orientación considerando a la notificación como un acto administrativo de carácter autónomo e independiente del acto notificado y que, por tanto, conserva su validez, si reúne los requisitos legales, aunque se anule el acto de notificación (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de Abril de 1.992). A mayor abundamiento, es doctrina reiterada ( SSTS, por todas, de 7 de marzo y 30 de abril de 1997 , así como 26 de junio de 1998) que señala que

"La notificación consiste en una comunicación formal del acto administrativo de que se trate, de la que se hace depender la eficacia de aquel, y constituye una garantía tanto para el administrado como para la propia Administración. Para aquel, en especial, porque le permite conocer exactamente el acto y le permite, en su caso, impugnarle. La notificación, no es, por tanto, un requisito de validez, pero sí de eficacia del acto y solo desde que ella se produce (dies a quo) comienza el cómputo de los plazos de los recursos procedentes. Como mecanismo de garantía está sometida a determinados requisitos formales ( art. 79.2 LPA, entonces vigente --- art. 58.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , LRJ y PAC-), de modo que las notificaciones defectuosas no surten, en principio, efectos, salvo que se convalide, produciendo entonces los efectos pertinentes".

La notificación del acto es un requisito de eficacia y no de validez y por lo tanto el mismo producirá sus efectos una vez que se ha notificado

Noveno.- Es decir el acto que acuerda la caducidad, en nuestro caso la resolución del Director general de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid de fecha 25 de julio de 2023, es válido desde el momento que se dictó y produce efectos desde el día de la fecha en que se dictó, aunque pudiera entenderse esta eficacia podría quedar demorada hasta su notificación, que se produjo el día 27 de julio de 2023, es decir unos días antes de que se dictara nueva Resolución requiriendo de legalización al interesado. Desde el momento en que se notificó el acuerdo que declaraba la caducidad del archivo de las actuaciones es válido y eficaz y por lo tanto no existe obstáculo dictar un nuevo requerimiento de legalización puesto que la ley del artículo 39 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que los efectos del acto administrativo produce desde el día en que se dicta aunque los mismos se demoran al día de la notificación, sin que dichos efectos se demoren hasta que transcurra el plazo para interponer el recurso de reposición puesto que dicho acto es plenamente ejecutivo tal y como establece el artículo 98 de la citada Ley 39/2015 cuando señala que

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

Es decir los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos con las especialidades que señala la ley, debiendo significarse que los expedientes de restauración de la legalidad urbanística aunque se refieren acto de gravamen no tiene naturaleza sancionadora como reiteradamente ha declarado la doctrina jurisprudencial que reiteradamente establecido que no se trata de un procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 1.991 el procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana (Texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, y 29 de su reglamento de Disciplina Urbanística), que no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado, (en nuestra comunidad autónoma los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid) en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las obras que está llevando a cabo indebidamente (incumpliéndose con ello lo dispuesto en los artículos 178 y 179 de la citada Ley y sus concordantes 29 y 52 del reglamento de Disciplina Urbanística); y ello mediante la reacción administrativa, en control de la legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata de la obra o actividad que se estén realizando y el simultáneo requerimiento para que el interesado, en el plazo perentorio de dos meses, solicite la oportuna licencia que "deberá" imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado o ajustado las obras a las condiciones que se le señalen (como ha sucedido en el caso litigioso), el Ayuntamiento (o en nuestro caso la Comunidad Autónoma al subrogarse en las potestades municipales) habrá de acordar, asimismo imperativamente, la demolición de lo ilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalización, todo ello a tenor de lo preceptuado en los apartados 2º y 3º del citado artículo 184; por tanto, este específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto en aquel precepto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de Diciembre de 1.984 y 7 de Febrero de 1.990), constituyendo tal requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en el repetido artículo 184, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, habida cuenta de lo que dispone el artículo 105, c) del mismo Texto Fundamental (garantizando "cuando proceda", la audiencia del interesado), pues como señala el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de Octubre de 1.988 y 7 de Febrero de 1.990, entre otras, el requerimiento previo a que se viene haciendo referencia cumple, no sólo las funciones habilitadoras de una legalización, sino también las generales propias del trámite de audiencia.

Por tanto la resolución que acuerda la caducidad del archivo de las actuaciones al inmediatamente ejecutivo a salvo que se interpusiera el correspondiente recurso de reposición en el que se solicitara la suspensión del acto y así se acordara por la administración correspondiente sin olvidar que dicha resolución que puso fin a la vía administrativa y de conformidad con el artículo 114 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que la vía administrativa Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario,ya que los actos administrativos dictados por el Director General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid se dictan por delegación de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid y por lo tanto su dictados y atribuye al órgano de levante de conformidad con el artículo 8 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que establece que La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén y por ello el artículo 9 de la citada Ley señala que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

En conclusión, la resolución dictada por el Director General de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid el día 25 de junio de 2023 era válida desde el día en que se dictó y eficaz de su notificación momento en el que se desplegaron sus efectos, entre ellos el de la ejecutividad inmediataque como su propio nombre indica produce sus efectos ipso facto, es decir al instante es decir que produce sus efectos enseguida sin tardanza.

Por ello una vez dictada y la notificada dicha resolución estaba expedito el camino para dictar un nuevo requerimiento de legalización lo que resulta posible tanto en cuanto no estuviese caducada la acción de restauración de la legalidad urbanística de conformidad con el artículo 95 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que señala que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción,y es esa premura la que justifica la actuación de la administración, dado el plazo establecido en el artículo 195 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid era tan sólo de 4 años desde la total terminación de las obras en el momento en el que se dictó dicha resolución que dicho plazo se ha ampliado a 6 años en los supuestos de suelo urbano por la Ley Territorial de Madrid 7/2024, de 26 de diciembre, de medidas para un desarrollo equilibrado en materia de medio ambiente y ordenación del territorio.»

Por tanto una vez que se ha declarado la caducidad del primitivo expediente de restauración de la legalidad urbanística, aunque dicha resolución no se hubiese notificado no es obstáculo para el dictado y notificación de un nuevo requerimiento de legalización

Debe pues desestimarse el recurso de apelación pues la sentencia apelada se acomoda en todo a Derecho.

OCTAVO.- Respecto del motivo de apelación referido a la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y sobre la necesaria motivación de la resolución objeto de impugnación.-

No existe virtualidad alguna cuando la resolución administrativa se limita única y exclusivamente aplicar la Ley

Y respecto a la exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS 16 de julio de 2001, Recurso 92/1994, a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión. Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos.

En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa que viene constitucionalmente impuesto - artículo 106.1 CE-, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad

En definitiva, la motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración.

Motivación de los actos administrativos que, como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión "facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa".

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá recordarse, como lo hemos hecho en otras muchas ocasiones (por todas, sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016) que el "Derecho a una buena Administración", incluye dentro del mismo, en particular, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación "debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes"; el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, "apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente (en este mismo sentido, nuestra sentencia de 5 de junio de 2017, recurso contencioso-administrativo 567/2016)".

Pues bien, en el supuesto de autos, las propias manifestaciones expresadas en el escrito de demanda determinan la inexistencia de esa indefensión material que exige la doctrina antes referida en cuanto que el recurrente conoce las razones de la denegación y se ha expresado y ha traído al procedimiento hechos y documentos que ha entendido relevantes para acreditar la concurrencia del requisito negado por la Administración por lo que no podemos atender a la pretensión deducida en tal sentido, más aún cuando una declaración de caducidad de un expediente administrativo sólo precisa para entenderse motivada la cita del precepto que fija el plazo de caducidad y la constatación de las fechas de inicio del expediente administrativo y la ausencia de su resolución el plazo indicado.

NOVENO.-Respecto de la infracción del principio de confianza legítima, como se ha indicado en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección de del 20 de abril de 2016, (ROJ: STSJ M 7243/2016 - ECLI:ES:TSJM :2016:7243) en el recurso de apelación 554/2015.

Por último y en relación con la infracción del principio de confianza legítima, el mismo no puede ser esgrimido para obtener una licencia en contra de las previsiones del planeamiento, dado el carácter reglado de las licencias.Ni siquiera sirve el precedente administrativo, así lo indica la jurisprudencia del Tribunal Supremo, indicando la Sentencia dictada el l 30 de octubre de 2012 (ROJ: STS 7176/2012 - ECLI:ES: TS:2012:7176) en el Recurso de Casación 1657/2010 con cita de la sentencia de la misma Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2012 ( dictada en el Recurso de Casación 288/2011 ), que el principio de la confianza legítima tiene su origen en el Derecho Administrativo Alemán (Sentencia de 14 de mayo de 1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), del que fue recepcionado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo acoge ya en las sentencias de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz- Werk) y se acepta como un principio general del Derecho Comunitario ( STS de 22 de Marzo del 2012, recurso 2998/2008 ). En Derecho Administrativo Español, regido por el principio de legalidad estricta de inspiración francesa, la institución no fue acogida hasta ya tardíamente, si bien la Jurisprudencia de esta Sala aplicó la confianza legítima como fundamento del examen de legalidad de las actuaciones administrativas (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio , 28 de julio de 1997 , 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , citadas en la de 22 de marzo de 2012 , ya mencionada), vinculando la confianza legítima con los principios más generales de la seguridad jurídica y buena fe, de larga tradición en nuestro Derecho Administrativo ( SSTS 10 de mayo de 1999 y la de 26 de abril de 2012 ). Nuestro Legislador, con ocasión de la reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1999, incorpora la confianza legítima en el artículo 3 , referido a los principios generales a los que debe adaptar su actividad la Administración Pública.

Conforme a lo declarado por la antes mencionada sentencia de 6 de julio de 2012 el principio de confianza legítima comporta que "la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento"."

En esa misma línea se declara en la sentencia de 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ) que la institución "... encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento...". Se declara en la misma sentencia, con cita especial de la de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ), en relación con las consecuencias de la actuación contraria a la confianza legítima, "que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha...". Ese criterio se reitera frecuentemente por la Jurisprudencia de esta Sala como pone de manifiesto las citas que se contienen en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ).

En cuanto a los elementos de la confianza legítima, aparece como elemento básico para su apreciación que el ciudadano tenga, en palabras de la sentencia de 26 de abril de 2012 , antes citada, la "creencia racional y fundada" de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión. Ello no asimila la confianza legítima con el precedente administrativo, porque en éste lo que existe es una previa decisión de la Administración que, para un supuesto ulterior, no puede desconocer sin la preceptiva motivación, conforme a lo que se impone en el artículo 54 de le Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pero sin trascendencia indemnizatoria. En la confianza, la actuación administrativa a considerar está en el mismo procedimiento, en el que por las decisiones que se han adoptado por la Administración existe la creencia racional y fundada de que la decisión definitiva, la resolución, tendrá un determinado sentido para el ciudadano que, en esa creencia, ha realizado unos gastos y generado unas expectativas. Ese elemento psicológico de la confianza legítima se erige en elemento esencial de la institución y se viene exigiendo de manera reiterada por la Jurisprudencia de esta Sala. En este sentido se declara en la sentencia 3 de julio de 2012 (recurso 6558/2010 ): "... La protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de protección aquella "confianza" sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes...".

Lo que caracteriza a la confianza es que la propia Administración ha venido adoptando decisiones, en el mismo procedimiento, que han generado esa creencia racional y fundada de que se adoptará una decisión favorable a la petición del interesado.

Pero de las propias decisiones de esta Sala, se ha de concluir en un importante y relevante elemento para configurar la confianza legítima, a saber, que la concreta actuación que se espera en esa confianza sea conforme al Ordenamiento (sentencia últimamente citada), es decir, es preciso que la actuación de la Administración, con su conducta, induzca al administrado "a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho" ( sentencia de 3 de julio de 2012, dictada en el recurso 6558/2010 ). En ese mismo sentido se ha declarado que no puede ampararse en la confianza legítima "la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias", como se declara en la sentencia de 22 de marzo de 2012 (recurso 2998/2008 ), en la que se concluye que no puede mantenerse irreversible un comportamiento que se considera injusto.

Dando un paso más en esa vinculación entre actuación basada en la confianza legítima, la Jurisprudencia viene excluyendo la posibilidad de apreciarla cuando la actuación de la Administración no está sujeta a una potestad discrecional. Como declara la sentencia de 10 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), -por cierto, referida a un supuesto similar al de autos y que ha de servir para el examen de las cuestiones que se suscitan en la demanda- "la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado. En estos supuestos el quebrantamiento del principio de confianza legítima tan solo podrá llevar consigo la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados al administrado como consecuencia del mismo (...)". Se hace con ello referencia a la idea, que se contiene en la demanda, de que la confianza legítima ha de entrar en juego cuando no se trate de una actividad reglada, porque en tales supuestos el resarcimiento deberá canalizarse por la vía de la responsabilidad patrimonial; es decir, en tales supuestos la actividad reglada habrá generado, en su caso, un auténtico derecho cuyo resarcimiento deberá canalizarse por esa institución de la responsabilidad, cuyo alcance es el valor económico del derecho frustrado; en tanto que en la confianza legítima, precisamente por esa incidencia en la actividad discrecional de la Administración, tan solo genera el derecho de resarcir los gastos o daños ocasionados en la actuación desplegada por el ciudadano, en la creencia racional y fundada y basada en hechos de entidad suficiente, de que se produciría una determinada actividad por la Administración, sin afección a derecho concreto.

Como se declara en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ) "...no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado". Y se concluye en la mencionada sentencia que "ha de insistirse en que la regulación legal no se ve alterada por el principio de confianza legítima."

No existe infracción del principio de confianza legítima cuando la administración se limita a aplicar la ley debiendo además significarse que toda la argumentación del apelante hace referencia al dictado de un ulterior requerimiento de legalización que es objeto del presente procedimiento, y dichas alegaciones debería hacerse valer en su caso recurriendo el citado nuevo requerimiento

Debe pues desestimarse el recurso de apelación pues la sentencia apelada se acomoda en todo a Derecho.

DÉCIMO-De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición, estableciendo el apartado 3º de dicho precepto que. la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal haciendo uso de esta facultad fija las costas a abonar por el apelante en la suma de DOS MIL Euros (2.000 €) en concepto de honorarios del Letrado consistorial, pues la intervención de Procurador para representar a la Corporación municipal es innecesaria y no da lugar a devengo de costas pues se trata de una actuación inútil, sirviendo un testimonio de la presente sentencia para que la Administración acreedora inicie el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario, en aplicación del apartado 4º del citado artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, para lo que no será necesario solicitar ni practicar tasación de costas entregando el Letrado de la administración de Justicia el testimonio con código de verificación segura a solicitud de la parte y en otros DOS MIL Euros (2.000 €) (más el IVA) en concepto de honorarios de Letrado y el arancel del procurador de Mariana, limitados los derechos arancelarios del Procurador a las actuaciones seguidas ante este Tribunal por ser innecesario el Procurador para formalizar la oposición al recurso de apelación ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo.

Para fijar estas cantidades ha tenido en cuenta la actividad procesal de las partes y el contenido de los escritos de oposición al recurso de apelación.

Vistas las disposiciones legales citadas