Sentencia Contencioso-Administrativo 437/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 768/2022 de 22 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Con fecha 24 de mayo de 2021 la Central Sindical Independiente y de funcionarios (CSIF) presentó escrito dirigido al Ayuntamiento de Zaragoza solicitando que se permita a los agentes de la Unidad Especial de Apoyo Operativo (UAPO) de la Policía Local de Zaragoza "disfrutar de la compensación de horas extraordinarias de manera acorde con las necesidades del Agente de la UAPO y sin la obligatoriedad de gastar necesariamente las 8 horas que se viene imponiendo hasta la fecha, en igualdad de condiciones que respeto de los demás integrantes del Cuerpo de la Policía Local de Zaragoza y del resto de funcionarios del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza".

En fundamento de esta petición se expuso que el referido cuerpo se creó por Orden de 17 de noviembre de 2006; que en la condición tercera de la misma se contempla que "únicamente se generará derecho a la compensación de horas extraordinarias en el supuesto de asistencias a juicios u otras comparecencias fuera del horario de servicio prefijado y en aquellos supuestos en que de forma taxativa se establezca por la Jefatura en el sentido de que ésta sea conocedora de antemano de la necesidad de prestar un servicio de duración mayor"; que no se regula en momento alguno cómo disfrutar de dichas horas extraordinarias; que en este momento los agentes de la UAPO a la hora de compensar esas horas extraordinarias se ven en la necesidad imperativa e injustificada por los mandos de utilizar un día completo, es decir 8 horas; que dentro de la Policía Local del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza otras UNIDADES no tienen estas limitaciones a la hora de compensar horas extraordinarias; que no existe normativa que imponga esta restricción; que la Orden General del Cuerpo (OGC-TEC/008/17) hace incluso una clara distinción conceptual donde diferencia la posibilidad de:

1. "Compensación de horas jornada completa"

2. "Compensación de horas".

Se invoca, en fin, el principio de igualdad respecto a los restantes policías locales y de los demás funcionarios del Ayuntamiento -art. 12 del Pacto de aplicación al personal del Ayuntamiento de Zaragoza-. Se alude también a la existencia de desviación de poder y arbitrariedad.

En fecha 13 de septiembre de 2021 el sindicato CSIF interpuso recurso de alzada frente a la inactividad de la Administración ante la solicitud expresada.

Vencido el plazo para que se dictara resolución frente a interposición de recurso de alzada ante inactividad del Ayuntamiento de Zaragoza, el 24 de diciembre de 2021 el sindicato presentó solicitud de silencio positivo, entendiendo que había operado el mismo conforme al artículo 27 y a la disposición adicional sexta de la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa.

La demanda rectora de esta litis se presentó el 20 de enero de 2022.

El 27 de enero se admitió a trámite el recurso y se acordó reclamar el expediente administrativo.

Remitido el expediente administrativo al Juzgado requirente, en el mismo consta como documento 6 un Decreto firmado por el Concejal Delegado de Personal de fecha 16 de febrero de 2022 acordando:

"DESESTIMAR el Recurso de Alzada presentado por D. Hernan , en su calidad de Presidente de la Unión Provincial de Zaragoza de la Central Sindical Independiente y de funcionarios (CSIF), sobre compensación de horas extraordinarias en la Unidad de Apoyo Operativo de Policía Local (UAPO), en virtud de Informe emitido por el Intendente Jefe UAPO N. NUM000 de fecha 13/01/2022, en el que se reitera en el Informe de fecha 02/03/2009 del Sr. Intendente Principal de la Secretaria Técnica de Policía Local en el que dice: "No se concederán permisos por horas por tiempo parcial dentro de la jornada laboral sino que se deberá de disfrutar del día completo y según lo dispuesto en el artículo 112.d y 121 de la Ley 39/2015, de I de octubre. del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas".

Tramitado el procedimiento en primera instancia se dictó la sentencia ahora apelada en la que se rechaza que deba entenderse estimada la solicitud por silencio positivo, por resultar de aplicación la normativa anterior a la Ley 1/2021. Asimismo tampoco aprecia la causa de inadmisibilidad opuesta por la administración, fundada en que se recurre un acto consentido y firme, porque la Orden de 17 de noviembre de 2006 no regula cómo se pueden disfrutar las horas extraordinarias.

En cuanto al fondo del recurso interpuesto, se razona con apoyo en el informe del Ayuntamiento elaborado respecto a esta concreta petición, que se funda en la singularidad de la Unidad, que no concurre en el resto de Unidades:

"la que nos ocupa es una Unidad cuya principal característica es su flexibilidad y disponibilidad a la hora de atender los servicios encomendados; las especialidades que caracterizan a la Unidad se exponen en el Informe y tal y como se indica en el mismo, estas se reflejan en un complemento económico. Son las funciones específicas y la propia organización de la unidad las que justifican que el disfrute de las horas extraordinarias no pueda materializarse de la misma manera que en el resto de unidades.

En cuanto al principio de igualdad, tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Constitucional han precisado perfectamente sus características y delimitación, señalando al efecto que el mismo encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos quedando "enmarcados con rigurosa precisión los perfiles dentro de los cuales ha de desenvolverse la acción promovida en defensa de ese derecho fundamental de igualdad , que ha de entenderse entre iguales, es decir, entre aquellos que tiene circunstancias de todo tipo iguales..." ( STS 23 de junio. 1989 )".

SEGUNDO.- La parte apelante reitera la existencia de silencio positivo. Expone que la Disposición final 20ª en relación con la 16ª de la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa, no establece que los seis meses lo sean para poder aplicar el artículo 27 en los procedimientos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la meritada Ley.

El Ayuntamiento opone que no cabe recurso de alzada ya que nos encontramos en el ámbito de una entidad local. Así pues, aun cuando el recurso administrativo se interpuso contra la desestimación por silencio de su solicitud formulada con fecha 27 de mayo de 2021, la competencia para resolverla le correspondía al Consejero Delegado de Personal en ejercicio de las competencias que tiene atribuidas y, de conformidad con lo previsto en el 52.2 b) de la 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dicha resolución agota vía administrativa por lo que no cabe recurso de alzada, sino de reposición, de conformidad con lo establecido en el artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En consecuencia, el recurso que debió interponerse no es el de alzada, sino reposición, cuya resolución presunta, en caso de no resolverse en plazo, debe entenderse en sentido desestimatorio.

Añade que no es de aplicación la Ley 1/2021 de Simplificación Administrativa ya que su Disposición Transitoria 1ª establece:

"Los procedimientos en tramitación a la entrada en vigor de esta ley se regirán por la normativa conforme a la cual se iniciaron."

Y conforme a la Disposición final vigésima, habida cuenta de que los preceptos relativos al silencio invocados de contrario se encuentran en el título III, resulta de aplicación el apartado segundo de la DF que remite a lo dispuesto en la Disposición Final 16, que indica:

"Disposición final decimosexta. Adaptación de régimen de intervención, procedimientos y plazos de silencio e informe.

1. Dentro del plazo de seis meses contados desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno de Aragón aprobará y remitirá a las Cortes de Aragón para su tramitación un proyecto de ley de aplicación de la Ley de simplificación administrativa, que se atendrá estrictamente a los criterios establecidos en ella, con los siguientes contenidos:

a) Reformas legales necesarias para la sustitución de autorizaciones o licencias previas por

declaraciones responsables o comunicaciones.

b) Reformas legales necesarias para la sustitución del silencio negativo por silencio positivo.

c) Reformas legales necesarias para la revisión de los plazos de silencio administrativo.

d) Reformas legales necesarias para la revisión de los plazos de emisión de informes y dictámenes.

e) Procedimientos en los que la aportación inicial de documentación por los solicitantes se sustituye por declaración responsable, indicando el momento en que habrá de aportarse la documentación, y reformas legales necesarias para ello."

Este desarrollo normativo, añade el Ayuntamiento, se produjo en virtud de la Ley 2/2022, de 19 de mayo de aplicación y desarrollo de la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa.

Respecto a la alegación del Ayuntamiento de que no cabe recurso de alzada, baste indicar que la propia Administración resolvió expresamente el recurso de alzada interpuesto por la parte recurrente sin formular objeción alguna respecto a la posibilidad de interposición del mismo, entrando a examinar la cuestión sustantiva debatida por el sindicato recurrente. En todo caso, consideramos correcta la interpretación que efectúa la sentencia apelada de considerar que no resultar de aplicación la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa, en lo referente a la alegación de silencio positivo.

Así resulta de la previsión contenida en la disposición final vigésima, de entrada en vigor de la ley, en la que si bien se contempla la vigencia desde el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón» -BOA 23/02/2021- apartado 1 de la DF, se añade en el número 2 de la DF que "la efectiva aplicación de lo establecido en el título III de esta ley respecto de concretos procedimientos, trámites de informe o dictamen y trámites de aportación de documentación tendrá lugar conforme a lo previsto en la disposición final decimosexta de esta ley".

Y con claridad, la disposición final decimosexta dispone:

"1. Dentro del plazo de seis meses contados desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno de Aragón aprobará y remitirá a las Cortes de Aragón para su tramitación un proyecto de ley de aplicación de la Ley de simplificación administrativa, que se atendrá estrictamente a los criterios establecidos en ella, con los siguientes contenidos:

a) Reformas legales necesarias para la sustitución de autorizaciones o licencias previas por declaraciones responsables o comunicaciones.

b) Reformas legales necesarias para la sustitución del silencio negativo por silencio positivo.

c) Reformas legales necesarias para la revisión de los plazos de silencio administrativo.

d) Reformas legales necesarias para la revisión de los plazos de emisión de informes y dictámenes.

e) Procedimientos en los que la aportación inicial de documentación por los solicitantes se sustituye por declaración responsable, indicando el momento en que habrá de aportarse la documentación, y reformas legales necesarias para ello".

Dado que este desarrollo normativo se produjo en virtud de la Ley 2/2022, de 19 de mayo de aplicación y desarrollo de la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa, posterior a la resolución de la petición ahora examinada, y con entrada en vigor a los tres meses de su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón» -BOA de 27/05/2022-, debemos desestimar en este extremo el recurso de apelación interpuesto, por no apreciar que deba entenderse estimada la petición que nos ocupa por silencio administrativo.

TERCERO.- Respecto al fondo de la cuestión debatida el apelante alega la vulneración de lo dispuesto en la Orden General del Cuerpo (OGC-TEC/008/17), Orden de 17 de noviembre de 2006, en su condición general tercera relativa a "Turnos, horarios y ciclos" y artículo 33 del Pacto de aplicación al personal funcionario del ayuntamiento de Zaragoza. -Servicios extraordinarios-, en consonancia con artículo 14 de la Constitución Española.

El apelante expone que la condición general tercera no regula cómo se puede disfrutar el derecho a la compensación de horas extraordinarias. Señala que dentro de la Policía Local del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza otras UNIDADES no tienen estas limitaciones a la hora de compensar horas extraordinarias, de forma que si se necesita una hora se utiliza de las acumuladas sin la obligatoriedad de tener que gastar 8 completas. Ni siquiera la Orden General del Cuerpo dice nada al respecto y hace una clara distinción conceptual donde diferencia la posibilidad de:

1. "Compensación de horas jornada completa"

2. "Compensación de horas"

Señala que las siguientes unidades sí que pueden compensar esas horas sin necesidad de que se gasten de tirón las 8 que se exige a los integrantes de la UAPO.

1. SECTOR CENTRO

2. SECTOR NORTE

3. SECTOR SUR

4. MOTORISTAS

5. Unidad de Protección Ambiental y Consumo (UPAC) al igual que las 4 UNIDADES anteriores pueden hacer uso de esas horas SIN QUE SE EXIJA gastar 8 horas.

Si bien admite que hay 3 unidades que no pueden hacer uso de estas horas de la forma que el resto de policías, pero son supuestos distintos a las 5 UNIDADES anteriores y a la UAPO, porque en ellas se exigen servicios mínimos cosa que no ocurre en la UAPO:

1. UNIDAD DE SERVICIO NOCTURNO

2. POLICIA JUDICIAL

3. ECO (EMISORA)

Y tampoco la UNIDAD DE BARRIOS RURALES, por escasez de efectivos puede hacer uso de horas, siendo un problema de gestión de recursos.

El Pacto de aplicación al personal funcionario del Ayuntamiento de Zaragoza dispone en su artículo 12:

"La prestación de servicios en los días inhábiles no recuperables será objeto de compensación con un día de permiso o en las horas correspondientes en aquellos servicios de jornada de cómputo anual".

Respecto a los fundamentos de la sentencia, alega que la flexibilidad y disponibilidad supone, por ejemplo, que un agente integrante de la UAPO tiene que estar disponible y ser flexible por ejemplo para cubrir plantilla en la UNIDAD de EMISORA. Nada tiene que ver con que esa disponibilidad suponga un impedimento para disfrutar de una hora como pedimos y no ocho como sin apoyo legal exigen los mandos de esta unidad.

Se insiste en que tratándose de la cobertura de puestos de carácter individual como por ejemplo en Unidad central de operaciones, sí SE HA podido disfrutar de permiso de ausencia por horas sueltas cuando los servicios mínimos de esa unidad han estado cubiertos -informe de la Unidad de Apoyo Operativo de 14 de julio de 2022-. Alude a la existencia de un sistema de prelación en el supuesto en el que varios policías deseen convertir el vehículo policial en "un transporte urbano de agentes". Expone que el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza no puede hacer uso de la justificación de "necesidades del servicio" toda vez que no se ha hecho nunca y no se ha justificado.

El Ayuntamiento opone que los distintos sistemas de compensación para la prolongación de la jornada laboral en forma de cuantía económica o en compensación de tiempo libre sobre distintas unidades de Policía Local para el personal funcionario integrante en dichas Unidades de Policía Local, igual que para el resto de personal funcionario, se rige por lo dispuesto en el artículo 33 del vigente Pacto de aplicación al personal funcionario del Ayuntamiento de Zaragoza 2016.2019, en la actualidad prorrogado, existiendo, por tanto, dos sistemas o mecanismos de compensación, en tiempo de descanso y en económico. Y no existe en el Pacto de aplicación al personal funcionario norma específica que regule el modo de disfrute de la compensación en tiempo de descanso siendo los distintos servicios municipales los que, en función de las necesidades del servicio, establecen la forma de disfrute de dicha compensación. La posibilidad de que los miembros de la UAPO puedan compensar horas extraordinarias sueltas requiere del análisis de la composición y funcionamiento de dicha unidad ya que ello sirve de fundamento para desestimación de su solicitud, puesto que son las peculiaridades propias de dicha unidad lo determina que la compensación de horas extraordinarias deba ser por jornada completa.

Insiste en la característica singular de la Unidad, que es la flexibilidad y disponibilidad a la hora de atender los servicios encomendados, lo que va a exigir que los horarios, turnos y ciclos de trabajo sean diferentes a los que se realizan en la actualidad en la Policía Local, fruto de las nuevas necesidades de servicios. A la vista de ello el régimen de horarios y turnos se fijará por la Jefatura del Cuerpo de Policía Local de Zaragoza, de conformidad con las necesidades del servicio en el ámbito de la presente Resolución. Dicha especificidad conllevará la asignación a los miembros de la Unidad de un Complemento de carácter económico, en tanto permanezcan en la misma.

Indica la parte que la situación en la que se encuentra la UAPO y el modo en que se pueda llevar a cabo dicha compensación, fue objeto de informe -que obra en el expediente administrativo- de fecha 13 de enero de 2022 emitido por el Intendente Principal del Área Operativa y que las especialidades que presenta esta unidad, en cuanto a su forma de actuación y adscripción y las retribuciones superiores que perciben, hace que se diferencie sustancialmente del resto de las unidades que integran la Policía Local, lo cual determina que no pueda ser parámetro de comparación para que se les permite la compensación de horas extra por horas sueltas y no en jornada completa, el que en otras unidades sí que sea posible. Estas distinciones hacen que no pueda invocarse la infracción del principio de igualdad.

Para la resolución del recurso debemos partir de la propia constatación que efectúa la parte apelante en el sentido de que ni la condición general tercera relativa a "Turnos, horarios y ciclos" de la Orden de 17 de noviembre de 2006, ni el artículo 33 del Pacto de aplicación al personal funcionario del ayuntamiento de Zaragoza. -Servicios extraordinarios-, que se dicen infringidos, regulan expresamente la forma en que se puede disfrutar el derecho a la compensación de horas extraordinarias.

En efecto, la condición general tercera de la Orden de 17 de noviembre de 2006 dispone:

«Por la misma razón no existirá un horario de servicio prefijado, sino que será el señalado para cada servicio, teniendo en cuenta que cada día se realizará una jornada mínima de 8 horas, sin que con carácter general se puedan realizar horas extraordinarias. Únicamente se generará derecho a la compensación de horas extraordinarias en el supuesto de asistencias a juicios u otras comparecencias fuera del horario de servicio prefijado y en aquellos supuestos en que de forma taxativa se establezca por la Jefatura en el sentido de que ésta sea conocedora de antemano de la necesidad de prestar un servicio de duración mayor».

Y el artículo 33 del Pacto de aplicación al personal funcionario del ayuntamiento de Zaragoza de 2016, vigente en el momento de efectuarse la solicitud, señala:

«Artículo 33.- SERVICIOS EXTRAORDINARIOS Tienen la consideración de servicios extraordinarios los realizados fuera de la jornada ordinaria de cada servicio y se compensarán a razón de una hora y media de descanso por cada hora realizada en jornada diurna, y dos horas de descanso por cada hora realizada en jornada festiva y/o nocturna. La compensación por tiempo se efectuará, como carácter general, en el plazo de seis meses, ampliables a un año por necesidades del servicio.

Excepcionalmente y con la previa autorización del órgano municipal competente, el/la funcionario/a tendrá derecho al abono en su caso de servicios extraordinarios, bajo el concepto retributivo de gratificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 23.3 d) de la Ley 30/84 en los casos que las necesidades del servicio no permitan la compensación horaria y en todo caso el importe máximo será el correspondiente a 50 horas.

Quedan excluidos de la regla general de autorización previa y del límite de 50 horas aquellos servicios extraordinarios imprescindibles para garantizar los servicios municipales obligatorios así como para prevenir o reparar siniestros y otros daños extraordinarios y urgentes.

Si durante el disfrute efectivo de las vacaciones los/las empleados/as municipales debieran asistir con motivo del desempeño de las funciones de su puesto de trabajo, a los juzgados y tribunales en calidad de testigos se computará como servicio extraordinario, abonándose, además en su caso, la correspondiente dieta por desplazamiento si el/la funcionario/a se encontrara disfrutando sus vacaciones fuera de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Una Mesa Técnica realizará los trabajos correspondientes en orden a la determinación de criterios para la racionalización y actualización de los servicios extraordinarios».

Cabe añadir que existen unidades de Policía Local que no pueden hacer uso de la compensación de horas de forma fraccionada, como es el caso de la UNIDAD DE SERVICIO NOCTURNO, la POLICIA JUDICIAL y de la ECO (EMISORA), como también sucede con la UAPO.

Expuesto cuanto antecede, debemos reiterar la fundamentación de la sentencia apelada, atendiendo a los informes obrantes en el procedimiento en los que se razona acerca de la singularidad y necesidades del servicio de la UAPO, según los cuales - informe de fecha 18 de mazo de2022-:

«La principal característica de la Unidad va a ser precisamente su flexibilidad y disponibilidad a la hora de atender los servicios encomendados, lo que va a exigir que los horarios, turnos y ciclos de trabajo sean diferentes a los que se realizan en la actualidad en Policía Local, fruto de las nuevas necesidades de servicios. Dicha especificidad conllevará la asignación a los miembros de la Unidad de un complemento de carácter económico, en tanto en cuanto permanezcan en la misma.

La forma ordinaria de selección de sus componentes es de forma voluntaria mediante el sistema de concurso previsto.

La adscripción a la Unidad de Apoyo Operativo implicará la aceptación de las siguientes especialidades: Por la misma razón no existirá un horario de servicio prefijado sino que será el señalado para cada servicio, teniendo en cuenta que cada día se realizará una jornada mínima de 8 horas, sin que con carácter general se puedan realizar horas extraordinarias.

A la vista de los antecedentes expuestos se aprecia de manera clara que la Unidad de Apoyo Operativo no va a corresponder con ningún tipo de las ya existentes en el Cuerpo.

La forma de funcionamiento mediante Equipos operativos, esencial, significa que no se realiza el servicio en parejas y mediante la utilización de un vehículo turismo, sino como norma general se realiza en un grupo de policías que suele oscilar entre 5 y 7, y que se desplazan ordinariamente todos juntos en un furgón policial.

Esta circunstancia supone, a diferencia de otras unidades que contabilizan multitud de patrullas, que en la Unidad de Apoyo Operativo(UAPO) se cuenta de forma ordinaria con la presencia de tan solo 6 equipos operativos.

Se hace difícil conjugar la esencia de funcionamiento y disponibilidad de la Unidad y el servicio efectivo de I horas, con la concesión de horas extraordinarias sueltas.

La Orden General del Cuerpo OGC-TEC/008/17 se menciona respecto a la concesión de compensación de horas sueltas que será restrictiva por parte de los mandos.... La concesión de horas corresponderá al Jefe de la Unidad o Sector y no afectará al buen funcionamiento del servicio.

Consta en la Unidad una fotocopia de escrito remitido por parte del Sr. Intendente Principal de la Secretaría Técnica de Policía Local, de fecha 2 marzo de 2009, en el que parece contestarse al escrito presentado en el Registro General del Ayuntamiento de Zaragoza, con número de expediente NUM001 informándose lo siguiente a la Sra. Jefa del Servicio Relaciones Laborales:

1. El disfrute por compensación de días inhábiles y horas extraordinarias realizadas no se encuentra regulado en el Pacto- Convenio de este Ayuntamiento.

2. Cabe aplicar por analogía los requisitos establecidos para el disfrute de días por exceso de jornada.

3. Se debe tener en cuenta las características especiales de disponibilidad de la Unidad de Apoyo Operativo (UAPO)».

Existen, en fin, razones que se fundan en las necesidades de organización y prestación del servicio encomendado a la UAPO que singularizan en este caso la forma de disfrutar el derecho a la compensación de las horas extraordinarias. Ya se ha señalado que la UAPO no es la única unidad de la Policía Local en la que se contempla esta previsión sin que, como razona la sentencia apelada, se justifique que exista en este caso un trato discriminatorio o arbitrariedad alguna, ni contravención del principio de igualdad, recordando que «el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho, cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional» - entre otras, STC 49/1982, de 14 de julio, 76/1990, de 26 de abril y 39/2002, de 14 de febrero- lo que no se aprecia en el caso que nos ocupa, como ya se ha razonado anteriormente.

Por lo expuesto y dando por reiterada la fundamentación de la sentencia apelada, procede desestimar el recurso, si bien no se hará una expresa condena en costas por las dudas de derecho que puede presentar el caso - art. 139 LJCA-.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo