Sentencia Contencioso-Administrativo 685/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 678/2024 de 23 de octubre del 2025

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 13 de febrero de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 187/2023, en los que se venía a impugnar el Decreto de la Alcaldía Presidencia del Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas de fecha 13 de febrero de 2023, dictado en el expediente 06839/2022, por el que se impone a Ibermaison, S.L. una sanción pecuniaria por importe de 48.000 euros, como autora responsable de una infracción de las tipificadas como graves en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, consistente en la implantación y desarrollo, sin el correspondiente título urbanístico habilitante, de usos manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística aplicable.

Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes, en las siguientes consideraciones: a pesar de haberse reconocido la responsabilidad que se deriva de la normativa aplicable, en la demanda se invoca la nulidad de la resolución impugnada por vulneración del artículo 85 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sosteniendo que se ha incurrido en un defecto en la tramitación del expediente sancionador, que ha causado un grave perjuicio a la mercantil recurrente, al impedirle que se beneficiara de las bonificaciones de las sanciones previstas en el citado artículo respecto de los hechos imputados, y ello tras haber cuestionado el importe mismo de la sanción, que considera desproporcionado, por ascender al doble del inicialmente propuesto para la persona jurídica contra la que, en un principio, se dirigió el procedimiento sancionador (Fermarad Investement, S.L.), teniendo, como único fundamento, el cambio de sujeto presuntamente responsable; tal pretensión, sin embargo, no puede ser acogida, a la vista de la regulación contenida en el precepto legal citado y de las páginas 200 y 210 del Expediente Administrativo, de las que resulta que ambas posibilidades (reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario) le fueron notificadas a la mercantil recurrente al inicio del procedimiento como exige el precepto, con indicación expresa del citado artículo 85, debiendo rechazarse, asimismo, la desproporción de la sanción impuesta a Ibermaison, S.L., por cuanto no estamos ante un simple cambio en la persona responsable de la infracción sino ante un supuesto en que, como bien dice el Ayuntamiento demandado, desde la notificación a Fermarad Investment S.L., de la incoación del expediente sancionador mediante el Decreto nº 13.380, de fecha 14 de septiembre de 2022, hasta la notificación a Ibermaison, S.L., de la incoación del expediente sancionador mediante Decreto nº 16.378 de fecha 31 de octubre de 2022, continuó produciéndose un uso de la vivienda distinto al establecido en el plan, sin título urbanístico habilitante, debiendo tenerse en cuenta, asimismo, la relación existente entre ambas mercantiles, deducible del hecho de compartir la misma dirección (páginas 58 y 83 del E.A.) y de la personación espontánea de Ibermaison, S.L., en el procedimiento seguido contra Fermarad Investment S.L., por lo que la recurrente era conocedora de los incumplimientos achacables a la referida mercantil, a pesar de lo cual continuó desarrollando la actividad ilegal de esta última y su conducta resulta más reprochable aún; por último, la acumulación de las reducciones del 20%, por reconocimiento de responsabilidad y por pago voluntario, conforme a la redacción del artículo 85 de la Ley 39/2015 y el Decreto de fecha 31 de octubre de 2022, por el que se acordó la incoación del procedimiento sancionador contra Ibermasion, S. L., se produce cuando tiene lugar, primero, el reconocimiento de la responsabilidad, y, después, antes de que se dicte la resolución que pone fin al procedimiento, el pago del importe de la sanción, debiendo advertirse que, conforme a la redacción del artículo 85, mientras que el reconocimiento de la responsabilidad conlleva que "se podrá" resolver el procedimiento, por lo que es posible que continúe tramitándose (con la imposición, finalmente, de la sanción que proceda), el pago voluntario de la sanción propuesta "implicará" la terminación del procedimiento, con lo que ya no hay opción de una nueva reducción (del 20%) con base en un reconocimiento de responsabilidad, corroborando esta interpretación la expresión del artículo analizado "en cualquier momento anterior a la resolución", referida al pago voluntario; esa posibilidad de acumulación de reducciones se producirá solamente cuando el interesado efectúe el pago anticipándose al dictado de la resolución (por reconocimiento de responsabilidad) o cuando en un mismo acto reconozca su responsabilidad y efectúe el pago, no habiendo actuado la mercantil recurrente de ninguna de estas maneras; no es posible acoger la tesis que sostiene la mercantil actora de que, tras su reconocimiento de responsabilidad, el Ayuntamiento demandado debió haber dictado una resolución dándole la posibilidad de efectuar el pago voluntario para poder beneficiarse, así, de la segunda reducción del 20% porque, aparte de que ya estaba informada de esa posibilidad desde el inicio del procedimiento y de que no hay ninguna previsión en el artículo al respecto, desde el momento mismo en que un expedientado reconoce su responsabilidad, la Administración demandada está facultada para dictar la resolución que pone fin al procedimiento no concibiéndose, por tanto, la obligatoriedad de ninguna otra resolución intermedia que pudiera servir al fin que pretende la recurrente.

Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación Ibermaison, S.L., a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que se ha incurrido en un defecto en la tramitación del expediente sancionador que ha causado un grave perjuicio a la apelante, al impedirle que se beneficiara de las bonificaciones de las sanciones previstas en el artículo 85.3 respecto de los hechos imputados; que la normativa de tráfico (pionera en la medida, junto con la normativa de transportes) no plantea dudas cuando señala que se producirá en estos casos de pronto pago la terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa ( art. 94.1.c, Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico) y, en la misma línea, puede citarse el art. 54 de la L.O. 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y otras leyes sectoriales, estatales o autonómicas (p.ej. Ley 13/2002 de Turismo de Catalunya); que, salvo los citados supuestos de excepcional exclusión por Ley formal, será necesario que exista una resolución expresa que declare que se ha producido esa terminación del procedimiento por pago de conformidad y que precise la rebaja aplicada, pues la única justa causa legítima para un pago a favor de la Administración ha de ser un negocio jurídico, un tributo o una sanción pero nunca una mera actividad administrativa de trámite avanzado y cuya naturaleza es de mera propuesta, sin que pueda confundirse la fase de instrucción con la fase de resolución (un procedimiento no terminado, por elemental definición, no encierra voluntad administrativa perfeccionada alguna) y el expedientado tiene derecho a conocer la razón del reproche administrativo, la infracción que se le achacaba y la sanción final con precisión, para su garantía (reincidencia, antecedentes, bis in ídem, etcétera), además de imponer esa resolución final la regulación general del procedimiento administrativo ( arts. 21.1, 881 y 90 de la Ley 39/2015), sin que pueda aceptarse en esta clase de procedimientos una sanción invisible ni tampoco una sanción tácita; que, por tanto, la Administración debió notificar la oportuna resolución reduciendo un 20% el importe sancionador, acordando reducir otro 20% si en el plazo que se otorgara, la expedientada abonara el importe total reducido en un 40% y no dictar la resolución sancionadora que ahora se combate; que, en cuanto a la proporcionalidad de la sanción propuesta por la instructora del expediente, habiéndose incoado el expediente sancionador, en exclusiva, frente a FERMARAD y debiendo partirse del régimen de ofrecimientos reductores contemplados en la normativa citada por el juzgador, el cambio de destinatario de esa eventual sanción, sujeta a reducción, tuvo que determinar la incoación de otro proceso sancionador por las nuevas infracciones que se dicen cometidas por la apelante pero nunca acumular en un proceso ya iniciado y con propuesta de sanción y reducción de la misma, multiplicando el importe de la sanción.

Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas: que la apelante insiste en los mismos argumentos esgrimidos durante la tramitación del procedimiento en primera instancia; que entre la notificación del Decreto de 14 de septiembre de 2022 a Fermarad Investment S.L., de incoación de expediente sancionador (documento nº8 del expediente) y la notificación del expediente sancionador a Ibermaison S.L mediante Decreto de 31 de octubre de 2022, (documento nº23 expediente), se pueden contabilizar nuevas utilizaciones de la vivienda para la realización de todo tipo de eventos ,sin título urbanístico habilitante (documentos nº9,10,12,14,16,17,18 expediente), teniendo conocimiento la apelante de la ilegalidad de la actuación, pues ambas mercantiles tienen la misma dirección de notificaciones y se produjo una personación espontánea de la ahora recurrente en el procedimiento sancionador incoado a Fermarad Investment S.L., de lo que se deduce fácilmente que ambas sociedades estaban íntimamente conectadas y conocían sus respectivas actividades e incumplimientos, por lo que la conducta imputada ahora a Ibermaison S.L, sería incluso más grave; y que la sanción impuesta está tipificada y su importe y graduación cumplen con las determinaciones del art. 207 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid (multa entre 30.001 hasta 600.000 euros), resultando ajustada a Derecho la sanción inicialmente impuesta, sobre todo teniendo en cuenta que la recurrente reconoció expresamente su responsabilidad en los hechos denunciados, acogiéndose a un descuento del 20% de la sanción inicialmente impuesta de 60.000 euros, quedando un total de 48.000 euros tras la reducción que es lo que ahora se recurre.

Cuarto.-El análisis de las cuestiones suscitadas en la presente apelación exige, necesariamente, partir de los siguientes hechos, resultantes del expediente administrativo cuya copia en formato digital obra en los autos elevados a esta Sala:

a) El 14 de septiembre de 2022 fue acordada la incoación de expediente sancionador a Fermarad Investment, S.L. (expte. 05521/2022) por la posible comisión de infracción urbanística grave de las tipificadas en el artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, consistente en el ejercicio en vivienda unifamiliar de una actividad encuadrable en el uso terciario recreativo/comercial y no autorizable conforme al planeamiento urbanístico en vigor, cuantificándose en el Decreto de incoación la posible sanción pecuniaria a imponer por la aludida infracción en un importe de 30.001 euros.

b) En el procedimiento sancionador aludido fue presentado por Ibermaison, S.L. escrito por el que se interesaba que la indicada mercantil fuera considerada como interesada en el expediente, en su condición de poseedora del inmueble en el que venía desarrollándose la actividad denunciada, siendo incoado por Decreto de 31 de octubre de 2022 nuevo expediente -el sustanciado con el núm. 06839/2022, al que puso término la resolución administrativa impugnada en la instancia- por el que se acordó el inicio de procedimiento sancionador por los hechos anteriormente descritos, si bien teniendo como responsable a la aquí apelante (que había venido a admitir haber tenido conocimiento de la incoación del procedimiento, solicitando, de hecho, en el escrito a que acabamos de hacer mención el alzamiento de la medida de suspensión inicialmente acordada, a pesar de lo cual y de la denegación de dicha petición, resulta de los informes obrantes en el expediente administrativo que se continuó en el ejercicio de la actividad). En el nuevo Decreto de invocación vino a cifrarse la eventual sanción pecuniaria a imponer en 60.000 euros.

c) En el Decreto a que acabamos de hacer mención en el apartado precedente, se contenía expresa advertencia de la posibilidad de ser aplicadas acumuladamente las reducciones legalmente previstas del 20% en caso de reconocimiento de la responsabilidad y de otro 20% en caso de pago del importe de la sanción en cualquier momento anterior a la resolución del procedimiento (lo que permitiría el abono de 36.000 euros, al ser la sanción a imponer, como hemos dicho, de 60.000).

d) El 22 de noviembre de 2022 se presentó escrito por Ibermaison, S.L. por el que venía a reconocerse expresamente la responsabilidad de la referida mercantil por los hechos imputados y a solicitarse la práctica de la consiguiente reducción del 20% de la sanción propuesta, lo que determinó el dictado de resolución de 13 de febrero de 2023 por la que se acuerda dar por terminado el procedimiento y la imposición a la expedientada de una sanción de 48.000 euros de multa, como responsable de la infracción administrativa tipificada como grave en el artículo 204.3 b) Ley 9/200 I del Suelo de la Comunidad de Madrid.

Quinto.-El artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sistemáticamente ubicado en el Capítulo V ("Finalización del procedimiento") del Título IV del referido Cuerpo legal, bajo la rúbrica "Terminación de los procedimientos sancionadores", viene a establecer lo que sigue: "1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente".

El precepto legal transcrito, como pusimos de manifiesto en nuestra Sentencia de 10 de marzo de 2025 (Ap. 427/2023) viene a distinguir, en orden a la terminación de los procedimientos sancionadores, entre dos supuestos netamente diferenciados: aquellos en los que el infractor reconoce su responsabilidad (apartado 1 del indicado precepto legal) y los de pago voluntario de la sanción pecuniaria por el presunto responsable (apartado 2).

En ambos casos y de tener la sanción propuesta únicamente carácter pecuniario se aplican reducciones de, al menos, el 20% sobre el importe de la misma, quedando condicionada la efectividad de dicha reducción al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción lo que, como destaca la STS 18 de febrero de 2021 (cas. 2201/2020), se proyecta única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial, dada la claridad del precepto, que hace innecesaria la utilización de cualquier otro método de interpretación ("in claris non fit interpretatio"), si bien puntualiza el Alto Tribunal en la aludida Sentencia que "(...) una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora, y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción -por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción- tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora, porque esa será la consecuencia natural de haber reconocido voluntariamente su responsabilidad en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos, que exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales. Esto es, aunque el sujeto renunciante pueda impugnar en vía jurisdiccional la resolución sancionadora, para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida -que conlleva el reconocimiento de la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción, es decir, de su participación en los hechos tipificados y de su culpabilidad-, después, en vía judicial, sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio".

Sexto.-La diferencia entre los supuestos que contemplan los apartados primero y segundo del artículo 85 viene determinada por el hecho de que el reconocimiento de la responsabilidad a que se refiere el primer apartado del precepto implicará, por lo general, la terminación anticipada del procedimiento mediante el dictado de la correspondiente resolución sancionadora, en la que se cifrará la sanción en el importe especificado en el acuerdo de incoación con la correspondiente reducción del 20%, lo que no es sino lógica consecuencia del presupuesto de hecho a que hace mención la norma, pues ese reconocimiento excluye, por innecesaria, la ulterior prosecución del procedimiento administrativo en orden a dilucidar aquellos elementos fácticos, objetivos y subjetivos, sobre los que habría de pronunciarse en otro caso el órgano competente para el dictado de la referida resolución, a cuyos fines sirven, precisamente, las diligencias de instrucción y probatorias a que se refieren los artículos 75, 77 y concordantes de la Ley 39/2015. Los términos facultativos en que se expresa el artículo 85.1 -que afirma que cuando dicho reconocimiento tenga lugar "se podrá" resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda- debemos entender que comprenden, en exclusiva, aquellos supuestos en los que, por cualesquiera circunstancias ajenas al indicado reconocimiento, no procedería el dictado de resolución sancionadora (por suministrar algún ejemplo aquellos en los que el reconocimiento tenga lugar transcurrido el plazo máximo de que disponía la Administración para resolver y el procedimiento sancionador se encuentra, en consecuencia, caducado, lo que el órgano sancionador habría de apreciar de oficio).

El pago anticipado, por su parte, provocará igualmente la terminación -anticipada- del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción, como especifica el artículo 85.2, habiendo afirmado al respecto la STS 30 marzo 2023 (rec. 8315/2021) que "(...) el pago voluntario al que se refiere el artículo 85 del LPAC como causa de reducción de la sanción, debe interpretarse como aquel en que se hace por la voluntad del deudor (sujeto al expediente sancionador por el importe íntegro) en momento anterior a dictarse la resolución. Para tener la consideración de "voluntario" es necesario que se manifieste expresamente la voluntad de proceder al abono de la totalidad de la multa y que éste se haga efectivo en momento previo a dictarse la resolución sancionadora".

Bien podría interpretarse la norma en el sentido de entender que en estos casos no es necesario ya el dictado de resolución sancionadora, propiamente dicha, pero, como en el anterior supuesto, lo que si debe dictar la Administración, en todo caso, es una resolución expresa que ponga término al procedimiento sancionador (como sería igualmente procedente de finalizar el procedimiento por cualesquiera de los otros medios de terminación anormal normativamente previstos), pues la Administración está obligada a dictar resolución expresa ( art. 88.5 de la Ley 39/2015), sin que los procedimientos sancionadores que finalicen por el especial cauce que contempla el artículo 85 se encuentren específicamente exceptuados de dicha exigencia legal en el artículo 90 de la Ley (que contempla las especialidades concernientes a la resolución que debe poner término a esta clase de procedimientos administrativos) y ello como concreta proyección del deber general a que hace mención el artículo 21.1 del referido Cuerpo legal, a cuyo tenor "La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación",obligación de la que únicamente quedan exceptuados, por prescripción legal, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio. De hecho, el propio artículo 21.1 citado se encarga de puntualizar, en su segundo párrafo, que "En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables".

Así las cosas, teniendo en cuenta la indicada obligación de dictar resolución expresa y lo prevenido en el artículo 63.2 de la Ley 39/2015, que excluye la posibilidad de imponer sanción alguna sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento, en estos casos de terminación anticipada que comporta el hecho de reconocer expresamente el expedientado su responsabilidad o de pago de la sanción impuesta la conclusión que se impone es que en uno y otro supuesto la Administración habrá de dictar una resolución administrativa.

En definitiva: es posible que tenga lugar: un reconocimiento expreso de responsabilidad, sin pago anticipado; un pago voluntario sin dicho reconocimiento de responsabilidad; o ambas cosas.

En este último supuesto, que es el que aquí nos interesa, para que pueda operar la reducción acumulada del 40% que pretende la recurrente y aquí apelante se haría de todo punto necesario que ambos actos del expedientado fueran simultáneos, desde el momento en que, como hemos visto, el reconocimiento de responsabilidad determinará en la práctica generalidad de supuestos el inmediato dictado de resolución sancionadora y el pago anticipado únicamente puede tener lugar, por prescripción legal expresa, antes del dictado de la resolución. De ahí que el artículo 85 imponga que ambas reducciones estén determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento [norma que reitera el artículo 64.2.d) de la Ley 39/2015].

Por tanto, frente a lo que aduce la recurrente y aquí apelante no resulta, en absoluto, exigible a la Administración que dicte una resolución sancionadora en base al reconocimiento de responsabilidad concediendo al interesado nueva oportunidad de beneficiarse de la otra reducción por pago voluntario.

Séptimo.-Respecto de la cuantía de la sanción impuesta, además del hecho de resultar incoherente que se discuta la proporcionalidad de aquella cuando, a los efectos de la determinación del quantum,se han tenido en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas concurrentes, provisoriamente valoradas en el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador y el expedientado viene a reconocer su responsabilidad, como es el caso, lo cierto es que la apelante viene a reiterar en su escrito de recurso la argumentación vertida en la primera instancia, alegatos a los que la Sentencia recurrida ha dado cumplida respuesta, por lo que no podemos sino remitirnos a lo que en la misma se pone de manifiesto.

Octavo.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso de apelación interpuesto, con imposición a la apelante de las costas procesales de la segunda instancia, en ausencia de circunstancias que justifiquen lo contrario y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado cuarto del mismo Cuerpo legal, señala 2.600 euros (más el I.V.A. correspondiente) como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo