Sentencia Contencioso-Administrativo 501/2024 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 309/2022 de 24 de octubre del 2024

PRIMERO.- Dirige la parte actora el presente recurso contencioso-administrativo, como ya hemos anticipado, contra la resolución de la Presidencia de la CHS de 11 de marzo de 2022, dictada en el expediente NUM000 (8386), que desestima el recurso de reposición interpuesto por D. Jose Ramón en nombre y representación de la Comunidad de Regantes DIRECCION000, contra la resolución del expediente sancionador NUM000, iniciado por haber incumplido las condiciones de la concesión de su aprovechamiento inscrito en el Registro de Aguas en la Sección A/Tomo 4/Hoja 654, al destinar aguas fuera del perímetro de riego autorizado de su aprovechamiento, en el DIRECCION001 en el término municipal de Abanilla (Murcia), sin la correspondiente autorización administrativa según Informe/propuesta de incoación de expediente sancionador de 26/06/2019 (Ref. Administrativa AP-597/2019).

La resolución recurrida considera acreditada la realización del hecho denunciado, esto es, la infracción del art. 116.3 c) del TRLA en relación con art. 315 b) del RDPH. Consta que se han realizado dos inspecciones a la misma zona en distintas fechas: la primera, el 4/07/2018, y la segunda inspección, el 6/03/2019; inspecciones que constatan la realidad de los hechos y la autoría de los mismos, así como la inexistencia de título administrativo que legitime los hechos objeto de sanción. Documentos que gozan de fuerza probatoria según el art 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, lo que sustenta también en la doctrina jurisprudencial fijada en la STS de 14 de septiembre de 1990.

Rechaza la resolución recurrida la alegación de vulneración del principio de proporcionalidad basándose en el art. 315 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico al que se remite el art. 117 del TRLA, pues la infracción acreditada se califica como leve. A lo que añade que la sanción aparece graduada tomando en consideración los criterios establecidos por el art. 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y dentro del marco legal de imposición pecuniaria de hasta 10.000,00 €. Añade que no ha habido falta de motivación en la graduación de la sanción, pues se ha respetado el principio de proporcionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 117 del TRLA y el art. 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público prestando en este caso atención a las hectáreas regadas sin concesión y al volumen de agua destinado a ello. Trascribe los apartados 2 y 3 del citado art. 29.

Igualmente rechaza la alegación referida a la vulneración del principio de presunción de inocencia por no ser responsable de los hechos imputados, establecido en el art. 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Se remite a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que establece que la ausencia de intención específica de dañar los intereses generales protegidos por la legislación que se traduce en la mala fe no implica la ausencia de culpabilidad en la conducta, puesto que la infracción de las normas administrativas puede producirse no sólo a título de dolo o de forma intencional, sino también por negligencia o simple inobservancia culpable. Por lo que la mera inobservancia de la norma es suficiente para apreciar la culpabilidad necesaria, aunque sea a título de negligencia.

Reitera lo ya expuesto en la resolución recurrida en reposición según la cual la recurrente era conocedora de esta circunstancia, por lo que existe una culpabilidad y responsabilidad sobre los hechos imputados pues los ha realizado con conocimiento de causa a sabiendas de incumplir con los requerimientos del Organismo de cuenca y con los preceptos legales del TRLA.

Rechaza igualmente la resolución recurrida la alegación de la recurrente relativa a la prescripción de la infracción, con base en el art. 327 del RDPH. A lo que añade que el presente procedimiento está directamente relacionado con el procedimiento sancionador de referencia NUM001, tramitado por uso privativo de aguas en terreno sin derecho a riego para el cultivo de 5,84 ha de cítricos, en el que ha quedado acreditado que el origen del agua empleada proviene del aprovechamiento del que es titular la Comunidad de Regantes DIRECCION000, quien ha suministrado el agua para tal regadío ilegal, constando además que es dicha Comunidad la que instó el inicio del expediente que se está tramitando con referencia NUM002, con el fin de regularizar dicho regadío, el cual sigue produciéndose.

En consecuencia, sigue diciendo, nos encontramos ante un incumplimiento continuado de las condiciones de su autorización, debiendo tenerse en cuenta en todo caso que el cómputo del plazo de 6 meses previsto para las infracciones leves y menos graves no comienza hasta que cesa la actuación infractora continuada y así lo ha señalado este TSJ en Murcia, entre otras, en sentencias n.º 208/15, de 6 de febrero (recurso n.º 56/12), n.º 133/2016, de 25 de febrero (recurso n.º 439/13), y n.º 741/2017, de 14 de diciembre (recurso 29/2017) en las que se señala que, conforme a reiterada jurisprudencia, el plazo de prescripción de seis meses no puede comenzar a computarse hasta que no cese el comportamiento constitutivo de infracción, sin que el expedientado haya acreditado el cese de la actuación por la que se le sanciona.

En relación a la falta de motivación de la resolución recurrida, ocasionándole indefensión, señala que el deber de motivación, exigencia de los art. 9.3, 103.1 y 106.1 CE, y art. 35. a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no requiere que sea exhaustiva y con completa referencia fáctica y jurídica; y detalla las características que debe cumplir dicha motivación tendiendo a la jurisprudencia al respecto con cita de diversas sentencias del TS.

SEGUNDO.- Funda la parte actora su recurso en los siguientes motivos:

1.- Inexistencia de infracción administrativa y ausencia de prueba de cargo. Infracción del principio de responsabilidad administrativa e infracción del principio de presunción de inocencia. Infracción del art. 28 de la Ley 40/2015 LRJSP. Infracción de los art. 9 y art. 24 CE. Indefensión.

Tras una amplia exposición de los principios que deben regir la potestad sancionadora de la Administración con cita de las normas aplicables y de la jurisprudencia al respecto, señala que en el presente caso se impone una sanción sin aportar, por parte de la administración, ninguna prueba de cargo. El hecho que se denuncia, según la resolución de incoación y demás actos administrativos del expediente, es que las DIRECCION001 del t. m. de Abanilla, propiedad de D. Hugo y D.ª Fátima, han sido regadas con aguas proporcionadas por la CR DIRECCION000, acreditándose supuestamente que los recursos utilizados para el riego no autorizado fueron facilitados la recurrente. A lo que opone que no se barajan otras posibilidades del origen de dichos recursos:

1) Que las aguas hayan sido obtenidas mediante un pozo que se haya realizado por los propietarios de los terrenos regados Don Hugo y/o Doña Fátima (u otra tercera persona) de forma ilegal en algún punto de las 5,84 hectáreas que se indican cultivadas de forma ilegal. No ha existido por parte de la Administración demandada investigación alguna dentro de la finca de los referidos propietarios a los efectos de descartar la existencia de un pozo ilegal.

2) Que el agua haya sido proporcionada por otra entidad distinta a la recurrente.

Se remite a otros supuestos resueltos por esta Sala en los que se ha sancionado a determinados sujetos por el uso de agua en terrenos no autorizados sitos también en el término municipal de Abanilla, en los que fueron otras organizaciones distintas a la recurrente quienes suministraron el agua para realizar dicho riego no autorizado. Cita tres resoluciones de esta Sala que se han manifestado en este sentido. Y añade que son numerosos los procedimientos sancionadores tramitados por la Administración demandada en que se ha procedido a utilizar el agua legalmente atribuida a la SAT Fortuna n.º 1668 para riegos sin autorización realizados en el término municipal de Abanilla, lugar en que se ha producido realizado el riego supuestamente suministrado por la recurrente objeto del presente procedimiento.

Reitera que no existe prueba alguna de que el agua suministrada a las DIRECCION001 del t. m. de Abanilla provenga de la Comunidad de Regantes DIRECCION000; ni documento alguno sobre contadores, tuberías u otros elementos sitos en dichas parcelas cuya propiedad pueda atribuirse a esta. Sobre la falta de acreditación del origen de las aguas con respecto a la infracción imputada, cita el caso resuelto por la STSJ de Castilla y León de 16 de septiembre de 2021.

En conclusión, dice, la administración actuante pretende la imputación de una infracción sin una mínima prueba de cargo sobre el hecho imputado. Se ha limitado a imponer de forma automática la sanción. Como consta en el expediente administrativo, tanto la incoación como la sanción, se emiten si establecer ni determinar qué elementos subjetivos del administrado entiende acreditados a los efectos de la imputación de la infracción.

Detalla que:

1) Se desconoce el contenido del procedimiento sancionador de referencia NUM001 al que se alude en la resolución de 14 de marzo de 2022 objeto del presente contencioso dado que la recurrente no ha formado parte del mismo.

2) El hecho de que la recurrente hubiera instado un procedimiento de modificación del perímetro de riego con referencia NUM002 no conllevaría el que estuviera proporcionando agua a las parcelas sancionadas.

Insiste en que ni en la tramitación del procedimiento sancionador ni en el Expediente Administrativo existe documento alguno referente a los aludidos procedimientos NUM001 y/o NUM002,

2.- Prescripción de la acción para sancionar. Art. 327.1 del RDPH en relación con el art. 30 de la Ley 40/2015 del RJSP.

Según reza la incoación, propuesta de resolución y la resolución dictada en el procedimiento sancionador número NUM000 se pretende sancionar una supuesta infracción constatadas por acta de campo de 06/03/2019, y otra de 04/07/2018, relativas a las DIRECCION001 del término municipal de Abanilla.

Según obra en el expediente administrativo, hasta el 27/02/2020 no se acuerda por el organismo competente la incoación del correspondiente procedimiento sancionador, siendo notificada dicha resolución de incoación el 9 de marzo de 2020. La infracción que se imputa por la administración es calificada como leve, al amparo del art. 315 b) del RDPH. Con base en el art. 30 de la Ley 49/2015 del RJSP (correlativo al 132 de la Ley 30/1992), entiende que la prescripción ha operado. En cuanto al inicio del cómputo del plazo se estima el mismo desde que la infracción se entiende cometida, siendo dicha fecha la correspondiente a las actas de 06/03/2019 y de 04/07/2018.

Por otro lado, la notificación de la incoación del procedimiento sancionador no se produce hasta el 09/03/2020, por lo que, siendo la infracción calificada de leve, queda constatada suficientemente la prescripción de la misma por transcurso del plazo de los 6 meses.

La resolución de 14 de marzo de 2022 objeto del presente contencioso, para descartar la aplicación de la prescripción, refiere que "nos encontramos ante un incumplimiento continuado de las condiciones de su autorización;pero se pregunta la interesada cómo puede demostrar que ha dejado de proporcionar agua a las parcelas sancionadas ( DIRECCION001 del t. m. de Abanilla) cuando ni siquiera existe prueba de que haya comenzado a suministrar tal agua. Se le está exigiendo un imposible o "probatio diabólica".

3.- Infracción de los arts. 116 y 117 del TRLA e infracción de los arts. 315 y 318 del RDPH. Infracción del art. 29.3 y 29.4 de la Ley 40/2015. Infracción del principio de proporcionalidad. Falta de motivación en la fijación del porcentaje medio de sanción.

Si atendemos a los dos parámetros tenidos en cuenta para fijar la sanción en 5000,00 €, puede observarse cómo resulta en cualquier caso dicha sanción desproporcionada:

1. En cuanto al volumen de agua destinada al riego, no consta en todo el EA cálculo o referencia alguna al volumen de agua supuestamente extraído, no pudiendo atenderse por tanto a dicho criterio (al volumen de agua destinada al riego) para fijar la sanción.

2. Si atendemos al número de hectáreas regadas supuestamente sin concesión, en el presente caso se fija la superficie regada supuestamente de forma ilegal en 5,84 hectáreas, y se razona que corresponde establecer la sanción en 5000 €, resultando a todas luces desproporcionada dicha sanción si lo comparamos con otros supuestos en que se regaron mayores extensiones y se impuso una sanción inferior. Cita al respecto diversas resoluciones de este TSJ. Y añade que no toda la superficie que la Administración considera regada ilegalmente es cultivable, de ahí que debiera reducirse la sanción a imponer por el principio de proporcionalidad. Dentro de las 5,84 hectáreas que se consideran regadas supuestamente sin concesión, se han incluido superficies -la vivienda sita en la DIRECCION001, el Canal del Taibilla, los caminos interiores de las referidas fincas, etc., que resultan objetivamente no regables, improductivas o no cultivables.

TERCERO.- La Administración demandada se opone al recurso sosteniendo la conformidad a derecho de la resolución de la CHS impugnada.

Se sanciona a la Comunidad de Regantes por haber incumplido las condiciones de la concesión de su aprovechamiento inscrito en el Registro de Aguas en la Sección A/Tomo 4/Hoja 654, al destinar aguas fuera del perímetro de riego autorizado de su aprovechamiento, en el DIRECCION001 en el término municipal de Abanilla (Murcia), sin la correspondiente autorización administrativa.

En cuanto a la alegación de ausencia de infracción, señala que la Comunidad de Regantes no cuenta con autorización para suministrar agua fuera de las condiciones autorizadas por la CHS.

La resolución administrativa parte de denuncias del Servicio de Policía de Aguas y Cauces en las que consta que el agua era suministrada por la Comunidad de Regantes. Documentos, realizados por funcionarios públicos, que gozan de la fuerza probatoria que se desprende del art. 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Añade que también debe tenerse en cuenta también la presunción derivada de la unidad de cultivo de cítricos existente en todas las fincas colindantes.

Niega la prescripción de la infracción al tratarse de una infracción continuada y no haberse acreditado que en el momento de la incoación hubiera cesado el suministro de agua.

Y en cuanto a la proporcionalidad de la sanción, reproduce lo dicho al respecto por la resolución impugnada.

CUARTO.- Entrando en el examen de los motivos de impugnación, alega en primer lugar la recurrente la vulneración del principio de presunción de inocencia que consagra el art. 24.2 de la Constitución, que una vez constitucionalizado, ha dejado de ser un principio general del derecho informador de la actividad judicial para convertirse en un derecho fundamental que vincula a todos los poderes públicos y es de aplicación inmediata, presidiendo la adopción de cualquier resolución tanto administrativa como jurisdiccional que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio para las mismas o limitativo de sus derechos. Como ha señalado reiteradamente la Jurisprudencia, este derecho garantiza que no se sufra sanción en el orden administrativo sancionador sin previa actividad probatoria que dé como resultado una prueba de cargo, correspondiendo a la Administración la carga de probar la certeza de los hechos imputados, sin que en ningún caso esté obligado el inculpado o expedientado a probar su propia inocencia por la presunción constitucional. Esto conlleva que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, deba traducirse en un pronunciamiento absolutorio. Debiendo también señalarse que las actuaciones administrativas formalizadas en el oportuno expediente sirven como medio para desvirtuar la citada presunción de inocencia, de modo que las actuaciones realizadas por los funcionarios en quienes concurra la condición de agentes de la autoridad que hubieran presenciado los hechos, constituyen base suficiente al tener valor probatorio. Entre los principios generales del procedimiento sancionador se encuentra el referido a la garantía del respeto a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Por tanto, la eficacia del derecho fundamental a ser tenido por inocente sólo desenvuelve sus efectos cuando exista falta absoluta de pruebas, las obtenidas no sean de cargo o no reúnan las debidas garantías.

Aplicada la anterior doctrina al caso de autos, consideramos que no ha quedado acreditado en el presente caso que la Comunidad de Regantes DIRECCION000 haya destinado aguas fuera de su perímetro, concretamente en el DIRECCION001 en el término municipal de Abanilla (Murcia), sin la correspondiente autorización administrativa. Es cierto que en el expediente administrativo constan dos actas de campo de 4 de julio de 2018 y 6 de marzo de 2019 en las que se reconoce el terreno y se constata textualmente que existe una plantación de cítricos en regadío en las parcelas señaladas de forma que se estaría produciendo un uso privativo de aguas sin autorización/concesión al carecer estas parcelas de derechos de agua inscritos en esta Confederación;y dichas actas están acompañadas de fotografías del cultivo y de la parcela en las que en ningún momento de aprecia casetas de riego de la Comunidad de Regantes ni conducciones provenientes de las instalaciones de la recurrente; no hay ni un solo documento gráfico ni manifestación en el expediente de los titulares de las parcelas que manifiesten que el agua procede de la Comunidad de Regantes DIRECCION000. Y pese a que en la resolución objeto de impugnación en este recurso de diga que el procedimiento está relacionado con el sancionador NUM001, no se acompaña tal expediente ni ningún documento integrante del mismo que pueda acreditar el uso privativo de aguas para riego sin autorización y que el origen del agua esté en la Comunidad recurrente. Tampoco el hecho de que la recurrente hubiera instado un procedimiento de modificación del perímetro de riego en el año 2016 acredita que en las fechas de las denuncias estuviera proporcionando aguas a las parcelas referidas del DIRECCION001 del término municipal de Abanilla.

El informe propuesta de incoación de expediente sancionador hace referencia, como documentación e información recibida, a una denuncia ciudadana formulada por un particular que denunciaba el posible riego sin concesión y que, según dicho informe, afirmaba que el agua procede la Comunidad de Regantes DIRECCION000; sin embargo, no consta la denuncia, no se aportan las actuaciones previas a un expediente sancionador con referencia NUM003 que, al parecer, se debió incoar en la CHD; pero, como decimos, no consta la denuncia aportada, no se ha recibido declaración al denunciante ni se aporta el expediente de actuaciones previas. Y también hace referencia a las dos actas de inspección que realizan una funcionaria y el guardia fluvial de la zona; y aunque al hablar del origen el recurso manifiesta que en la zona se observan casetas de riego de la CR, en este expediente no consta ninguna fotografía de la casetas de riego.

Tampoco el hecho de que el cultivo de cítricos existente en las parcelas se encuentre en gran parte rodeado por el perímetro de riego de la Comunidad de Regantes denunciada, nos puede conducir a la conclusión de que el suministro de agua procede la de citada Comunidad, porque incluso la imagen capturada del visor que se acompaña a este informe propuesta acredita que hay una parte de esas parcelas que no lindan con el perímetro de riego de la Comunidad de Regantes recurrente. Es más, la parte actora en su demanda hace referencia a otros expedientes de los que ha conocido esta Sala respecto del uso privativo de agua en terrenos del término municipal de Abanilla y los recursos hídricos no se decían proporcionados por la Comunidad de Regantes recurrente.

No existe constancia fotográfica de contadores, tuberías, llaves de paso de agua, casetas de riego o embalses sitos en dichas parcelas cuya propiedad sea de la Comunidad de Regantes DIRECCION000 o que acrediten la procedencia del agua.

La carga de la prueba correspondía a la Administración; y la insuficiencia probatoria debe llevarnos a la estimación del recurso sin necesidad de examinar los restantes motivos alegados por la demandante.

QUINTO.- En razón de todo ello, procede estimar el recurso contencioso administrativo por no ser ajustada a derecho la resolución recurrida; con expresa imposición de costas a la Administración cuyas pretensiones han sido desestimadas ( art. 139 de la Ley Jurisdiccional, reformado por la Ley de Agilización Procesal 37/2011, de 10 de octubre).

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,