Sentencia Contencioso-Administrativo 488/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 314/2023 de 24 de octubre del 2025

PRIMERO. -Es objeto de la presente alzada la sentencia desestimatoria del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Zaragoza, de fecha 9 de febrero de 2023, dictada en el procedimiento abreviado núm. 125/2022.

Según consta en el escrito de demanda y recoge la sentencia en la que se detallan las actuaciones recurridas, las acumulaciones y las ampliaciones del recurso, el objeto de impugnación jurisdiccional es la Orden de la Consejera de Sanidad del Gobierno de Aragón, de fecha 7 de septiembre de 2022, por la que se desestiman los dos recursos de alzada deducidos frente a las siguientes resoluciones:

o Resolución del Director Gerente del SALUD de 3 de mayo de 2021 que acuerda excluir a la recurrente de la bolsa de empleo temporal convocada por resolución de 20/2/2008 para la provisión de plazas estatutarias de carácter temporal en los Centros Sanitarios de la Comunidad Autónoma de Aragón de la categoría de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería por carecer de la titulación habilitante para el desempeño de plaza de la citada categoría.

o Resolución del Director Gerente del Sector Zaragoza II del SALUD de 20 de agosto de 2021, por la que se le cesa en el nombramiento de sustitución de una plaza en la categoría de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería que venía desempañando en el Sector Zaragoza II por no acreditar la posesión del título habilitante para la categoría que desempeña.

SEGUNDO. -La sentencia de instancia detalla los antecedentes fácticos necesarios que nos sitúan en el contexto a tener en cuenta para la resolución de la presente litis, y que se reproducen a continuación:

--Dña. Claudia ha venido prestando servicios en el Servicio Aragonés de la Salud como personal estatutario temporal en la categoría de Técnico de Cuidados Auxiliares de Enfermería, desde 1 de julio del 2004, ocupando distintos servicios o destinos en los diferentes centros hospitalarios del Servicio Aragonés de Salud -HU Miguel Servet, Hospital Clínico Universitario, Hospital Royo Vilanova y Hospital Nuestra Señora de Gracia, según se acredita del certificado de servicios prestados del Departamento de Sanidad del Gobierno de Aragón,

-- Por Resolución de 8 de octubre de 2020 de la Dirección Gerencia del Servicio Aragonés de Salud, se publicó la convocatoria abierta y permanente para la cobertura temporal de plazas estatutarias de la categoría de Técnicos en Cuidados Auxiliares de Enfermería, en el ámbito de los centros sanitarios del Servicio Aragonés de Salud. (BOA n º 214, de 27 de octubre).

En la base primera, referida a los requisitos generales de los participantes en el punto segundo se exigía: "Estar en posesión del título de Formación Profesional de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería o equivalente, o en condiciones de obtenerlo dentro del plazo de presentación de solicitudes".

-- Dña. Claudia formuló su solicitud de participación, que registró en el portal de Recursos Humanos con fecha 28 de octubre de 2020.

-- Por resolución de 3 de mayo de 2021 se notificó su exclusión de la bolsa de empleo temporal por carecer de la titulación habilitante para el desempeño de las plazas convocadas, frente a la que se interpuso recurso de alzada.

-- Y por resolución de 20 de agosto de 2021 se le comunica su cese por no acreditar la posesión del título habilitante para la categoría que desempeña, frente a la que se igualmente se interpuso recurso de alzada.

--La Orden de la Consejera de Sanidad de 7 de septiembre de 2022 desestimó los recursos de alzada deducidos contra la resolución de 3 de mayo de 2021 del Director Gerente del Servicio Aragonés de Salud por la que se procede a su exclusión de la bolsa de empleo temporal del SALUD en la categoría de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería (en adelante TCAE) por carecer de la titulación habilitante para el desempeño de plazas de la categoría de TCAE y contra la resolución, de 20 de agosto de 2021, del Director Gerente del Sector Zaragoza II, por la que se le cesa en el nombramiento de sustitución de una plaza de la categoría de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería que venía desempeñando en el Sector Zaragoza II.

Razona la citada Orden que la titulación de la recurrente no es equivalente a la FP que se requiere, apoya su argumentación en el Decreto 706/1976, de 5 de marzo, sobre Ordenación de la Formación Profesional y en el Decreto 18412015, de 13 de marzo por el que se regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud y el procedimiento de su actualización que entiende que no resulta de aplicación pues se refiere a categorías y no a titulaciones, teniendo por objeto garantizar la movilidad, en términos de igualdad efectiva, del personal estatutario en el conjunto del Sistema Nacional de Salud mediante la aprobación de un catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de salud y la regulación del procedimiento de actualización de dicho catálogo conforme los servicios de salud de las comunidades autónomas procedan a la creación, modificación y supresión de dichas categorías.

La sentencia apelada desestima las pretensiones ejercitadas con base a los siguientes razonamientos:

"(...)

4.2.- La doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima.- La parte recurrente mantiene que el hecho de que Dña. Claudia haya desempeñado su trabajo como personal temporal del SALUD durante 17 años y que en 5 ocasiones haya aportado el mismo Diploma de Auxiliar Sanitario para su participación en la bolsa de personal temporal de Técnicos en Cuidados Auxiliares de Enfermería, impide, en aplicación de la doctrina de los actos propios y del principio de confianza legítima, que sea excluida de la bolsa de personal temporal de Técnicos en Cuidados Auxiliares de Enfermería.

(...)

Es cierto que, pese a ello, ha trabajado durante muchos años como personal estatutario temporal, pero como indica la Jurisprudencia respecto de la doctrina de los actos propios, esta doctrina no puede llevar a un incumplimiento de la norma y si Dña. Claudia carece de la titulación necesaria para estar incluida en la bolsa, debe ser excluida. Como he indicado, la base primera.4 dispone que los requisitos (entre los que se encuentra la exigencia de titulación académica) deben mantenerse durante todo el período que se Es cierto que la recurrente ha prestado servicios como auxiliar de enfermería en unidades de UCI Coronaria, UCI Post Cardiaca, UCI Trauma, UCI Quirúrgica, UCI Pediátrica y Neonatal, Urgencias Infantil, Urgencias Obstetricia, Diálisis, Hemodiálisis, Farmacia, Quirófanos, etc. También es cierto que incluso ha llegado a impartir cursos como docente, y que ha prestado servicios en períodos de tiempo muy exigentes, durante la pandemia de COVID-19. Todo ello no ha sido negado por la Administración, pero no puede ser el elemento determinante de la decisión del presente proceso, por cuanto se trata de elementos ajenos a la cuestión central que ha movido la decisión administrativa. Todas estas tareas son verdaderamente encomiables, pero no excusan que se deba atender a la exigencia de titulación para la inclusión de la recurrente en la bolsa de personal temporal de Técnicos en Cuidados Auxiliares de Enfermería. Cabe hacer notar, como he indicado, que la recurrente carece de la titulación exigida al efecto.

(...)

4.4.- La indemnización de daños y perjuicios. - Se insta la indemnización de daños y perjuicios por importe de 60.000 €, sobre la base de una serie de consideraciones sobre la actuación administrativa y la situación de la recurrente.

Se debe denegar esta pretensión por estas razones:

1.- No existe base para otorgar la indemnización de daños y perjuicios, ya que los actos administrativos recurridos son válidos.

2-. No existe prueba de los daños por importe de 60.000 €, ya que simplemente se alude a las afecciones por la exclusión de la bolsa de interinos y del cese de la interesada, pero no se constata de dónde sale un importe relativamente elevado. No se puede dejar de lado que además se reclama la readmisión y el abono de las retribuciones dejadas de percibir, por lo que se debe tratar de otros elementos propios de la indemnización.

3.- No consta relación de causalidad entre la actuación administrativa y los daños alegados. Se indica entre otras cosas que la interesada se encuentra de baja y alude a un estado ansioso-depresivo, pero la documentación aportada no señala cuál es la causa de su estado. Hay que tener en cuenta que en esta materia la carga de la prueba corresponde a quien alega el daño.

Por lo que se refiere a las alegaciones sobre la existencia de arbitrariedad o fraude de ley en los nombramientos de la interesada como personal temporal, cabe hacer notar que la doctrina jurisprudencial no ha asumido tales consideraciones y ha rechazado de forma sistemática la declaración de fijeza en este tipo de situaciones. En cuanto al nombramiento en concreto que ostentaba Dña. Claudia en el momento del cese, hay que tener en cuenta que era plaza de sustitución, es decir, hasta que vuelva el titular [tenía nombramiento por sustitución en el Servicio de Quirófanos del Hospital Universitario Miguel Servet, desde el 9 de marzo de 2021, siendo sustituida: BUEN MOYA, TATIANA, y el motivo: PROMOCIÓN INTERNA]".

Concluye el juzgador que no se aprecia que la actuación de la Administración infrinja el ordenamiento jurídico y por ello, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 47 y 48 Ley 39/2015 de 1 de octubre, no debe ser declarada nula, ni anulada y desestima el recurso.

TERCERO. -La parte apelante mantiene respecto de la exclusión de la Sra. Claudia de la bolsa de empleo temporal y su posterior cese como Técnica en Cuidados Auxiliares de Enfermería que se trata de decisiones administrativas que revisten el carácter de nulas y/o anulables.

Manifiesta que su título de Auxiliar Sanitario es equivalente al exigido, alega la aplicación de la doctrina de los actos propios debido a sus 17 años de servicio, y que el cese constituye una represalia discriminatoria al haber decidido la Administración revisar su expediente de la Sra. Claudia en un momento de conflicto laboral por diversos motivos, en concreto, después de actuar como testigo en un proceso judicial a favor de sus compañeras.

Asimismo, entiende que el cese deviene improcedente por la concatenación de contratos de interinidad que transforman su con la Administración en indefinida.

Y, finalmente, reitera la solicitud de readmisión inmediata y una indemnización por daños y perjuicios de 60.000 euros que basa en los siguientes aspectos:

(i) En primer lugar, la pérdida económica por el cese en el puesto hace más de un año, cuando no hay causa válida de extinción (reingreso del sustituto o amortización).

(ii) En segundo lugar, los daños económicos generados como consecuencia impedir que la actora acceda a nuevas plazas o carrera en el SALUD, con la consecuente pérdida de derechos económicos y administrativos que esto supone.

(iii) A todo esto se suma el perjuicio que para la estabilidad familiar y personal supone el mantenimiento de una situación de temporalidad tan prolongada, y a la estabilidad profesional, debido a la incertidumbre de su desarrollo profesional.

(iv) La conducta mantenida por el SALUD como empresario desde que la Sra. Claudia ha intervenido como testigo en un procedimiento frente al Organismo como empleador y la represalia de la que está siendo objeto.

(v) Y la culminación de todo el estrés y hostigamiento que viene sufriendo por parte de la Administración en un proceso de IT en el que se encuentra inmersa.

El letrado de los servicios jurídicos del Gobierno de Aragón se opone al recurso de apelación e insiste que el mismo debe contener una crítica de la sentencia y no limitarse a repetir las alegaciones iniciales. Además, argumenta que la exclusión de la recurrente de la bolsa de empleo y su cese se debieron estrictamente a la carencia de la titulación exigida y no a una supuesta represalia o a la vulneración de la doctrina de los actos propios, y defiende que tal situación en modo alguno conlleva la transformación automática de una relación temporal en permanente.

CUARTO. -Expuestas las posturas defensivas de las partes, se alega como primer motivo de recurso que en la decisión de la exclusión de la bolsa de empleo temporal del SALUD en la categoría de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería y posterior cese de la Sra. Claudia subyace una decisión empresarial que constituye una vulneración de los derechos fundamentales de la reclamante.

Los actos administrativos impugnados y confirmados por la sentencia se sustentan en la base de que la recurrente/apelante carece de la titulación habilitante exigida para el desempeño de dicha categoría.

I. Sobre la Falta de Titulación Habilitante

La sentencia recoge de manera motivada y pormenorizada que la única acreditación aportada por la actora es un diploma acreditativo de la realización de un curso. Dicho diploma, tal como detalla el fundamento de derecho tercero, no puede ser comparable a estar en posesión del título académico de formación, profesional exigido por la convocatoria, según dispone la base primera de la misma, que antes ha quedado transcrita al reflejar los antecedentes fácticos.

Este y no otro ha sido el motivo que ha determinado tanto su exclusión de la bolsa de empleo como el cese en las funciones que venía desempeñando, en aplicación estricta del principio de legalidad. La ausencia de los requisitos más elementales y exigidos para el ejercicio de las funciones que se venían desempeñando impone necesariamente el restablecimiento de la legalidad.

La recurrente aporta un "Diploma" de Auxiliar Sanitario expedido en 1979 por la Escuela Nacional de Sanidad del Ministerio de Sanidad. Conforme a la legislación vigente, no se trata de un "Título" de Técnicos en Cuidados Auxiliares de Enfermería, pero tampoco es una titulación equivalente. Propiamente, no es un título académico oficial, que incluso en 1979 eran expedidos por el Ministerio de Educación y Ciencia. Se trata en realidad de un "diploma" que corresponde a un "curso", que no ostenta la cualidad de título académico, así en el reverso de dicho documento (no se refleja en el documento aportado con la demanda, pero sí en el que se aporta en período probatorio por el SALUD) aparece la diligencia de registro en el libro de "Cursos", lo que da una idea de que se trata de un diploma por un curso y no de un título académico oficial, como así apreció la sentencia.

II. Sobre la inaplicación de la doctrina de los actos propios

La parte sostiene que al haber prestado servicios para la Administración desde 2004 sin que se hubiera constatado la falta de titulación, la actuación posterior de exclusión y cese constituye una vulneración de la doctrina de los actos propios.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha acogido la doctrina de los actos propios, ligada al principio de buena fe y protección de la confianza legítima, lo que supone que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente. Sin embargo, esta Sala comparte el criterio de la sentencia de instancia al confirmar que no se ha producido una vulneración de la doctrina de los actos propios, por cuanto dicha doctrina tiene limitaciones esenciales en el ámbito del Derecho Público.

El principio de los actos propios no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico.

Tal doctrina no puede amparar el reconocimiento de derechos y/u obligaciones que dimanen de actos precedentes de la Administración cuando exista una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, es de carácter imperativo.

Por tanto, permitir que la recurrente se ampare en la teoría venire contra factum propium non valet para legitimar la perpetuación de una ilegalidad (la ausencia de titulación exigible) solo por el hecho de no haber sido constatada con anterioridad, implicaría contravenir los elementos esenciales de dicho principio. El principio de legalidad prevalece sobre el principio de la autonomía de la voluntad, el cual resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico.

Una vez constatada la ausencia del título exigible, impera necesariamente el restablecimiento de la legalidad, siendo correcta la actuación de la Administración al regularizar el error y proceder a la exclusión de la bolsa y el cese de la recurrente.

Así la sentencia de 23 de noviembre de 2011 RJ/2012/2407, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) señala que: "La doctrina de los actos propios, surgida originariamente en el ámbito del derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio; estando la misma doctrina estrechamente ligada al principio de buena fe y de protección de la confianza legítima, positivados en el artículo 3.1 de la LRJPA (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , y que ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias de 1-2-90 (RJ 1990 , 1258) ; 13-2-92 (RJ 1992, 1699 ) y 28-7-97 (RJ 1997, 6890); en consecuencia tal doctrina supone que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.

En concreto, en la STS de esta Sala de 26 de febrero de 2001 (RJ 2001, 1087), RC n º 5453/1995 dijimos que "Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto Tribunal (STS de 1 de febrero de 1999 (RJ 1999, 1633)) considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente s puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium ". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta".

QUINTO. -En cuanto a las alegaciones sobre la existencia de arbitrariedad o fraude de ley en los nombramientos de la interesada como personal temporal, cabe hacer notar que la doctrina jurisprudencial no ha asumido tales consideraciones y ha rechazado de forma sistemática la declaración de fijeza en este tipo de situaciones.

La reciente sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2025 -rec. 4436/2024- en respuesta al auto de 17 de julio de 2024 - ECLI:ES:TS: 2024:9797A- que señaló las siguientes cuestiones de interés casacional:

(i) Si, para apreciar la existencia de utilización abusiva en los nombramientos de funcionarios interinos que sean sancionables, es suficiente un criterio temporal de prolongación en la interinidad;

(ii) En caso de reconocerse la existencia de abuso, si cabe la asimilación de la solicitud de nombramiento como funcionario fijo o equiparable como medida adecuada al Derecho nacional para sancionar el abuso en la temporalidad;

(iii) Y, en el caso de que no fuera posible la asimilación como funcionario fijo o equiparable, si cabe el reconocimiento de indemnización penalizadora por la existencia de abuso en la contratación de empleados temporales y, en caso de respuesta afirmativa, cuáles serían los parámetros a tener en consideración a la hora de determinarla.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, las contenidas las contenidas en la Directiva 1999/70/CE, en particular, las cláusulas 2, 3, 4 y 5 del Acuerdo marco y, el artículo 10.3 y 63 del Estatuto Básico del Empleado Público, texto refundido, aprobado por el R.D. legislativo 5/2015, de 30 de octubre, aclara lo siguiente [F. D. 4º]J:

"[...]Nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024 .

Admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem, sino contra Constitutionem. Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea".

SEXTO. -Finalmente y por la misma argumentación, tampoco puede encontrar favorable acogida el motivo de impugnación de los daños y perjuicios causados que cifra en la cantidad de 60.000 euros. Daños que no solo no se han acreditado, como también destaca la sentencia recurrida, sino que además tampoco se justifica en qué medida derivarían de una conducta antijurídica de esta Administración, cuando el cese y la exclusión de la bolsa temporal se produjeron directamente por el incuestionable hecho de que la actora carece del título exigible y exigido para el desempeño de las funciones propias del empleo que venía desempeñando y que aspira a desempeñar mediante su inclusión en la bolsa.

Las anteriores consideraciones conllevan a confirmar la decisión del juzgador de instancia y, por ende, la desestimación de la presente alzada.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, y dadas las circunstancias concurrentes no procede expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo