Sentencia Contencioso-Administrativo 97/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 289/2022 de 24 de febrero del 2025

PRIMERO.En la demanda la parte actora solicita:

«Primero. - Se declare la nulidad del cese impugnado y notificado de fecha 27 de octubre con efectos del 30 de septiembre y subsidiariamente se declare como indebido debiendo reponer al actor en su puesto de trabajo en las mismas condiciones que disfrutaba.

Segundo. - Se declare el fraude y abuso del nombramiento de la actora en el Ayuntamiento de Zaragoza.

Tercero. - Subsidiariamente en caso de determinar que el cese es debido, solicitamos se reconozca una indemnización conforme el salario día resultante en 2.021 en atención a 33 días de salario por año de servicio o subsidiariamente 20 días de salario por año o cuantía que estime su Señoría en atención al criterio salario día.

Cuarto. - Se condene al Ayuntamiento a pasar por tales declaraciones como el abono de los gastos de representación y asistencia».

Tramitado el procedimiento, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Zaragoza dictó sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

«Primero. - DESESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Carlota objeto del presente proceso (frente a la actuación administrativa indicada en el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia).

Segundo. - Con expresa condena en costas a la parte recurrente, limitadas a 1.200 € por todos los conceptos (sin IVA)».

La sentencia de instancia precisa como datos relevantes:

«- Nombramiento en plaza vacante al amparo del art. 10.1 a de\TREBEP : Nombramiento en calidad de funcionaría interina en plaza vacante n° NUM001 ( art 10.1.a) TREBEP ) de Arquitecto/a, mediante decreto del Sr. Teniente Alcalde Coordinador del Área de Régimen Interior y Fomento de fecha 20 de enero de 2006.

Duración del nombramiento: Según apartado segundo del decreto de nombramiento: "hasta que la plaza se provea por funcionario de carrera".

El cese se aprueba por Decreto del Concejal Delegado de Personal de fecha 23 de septiembre de 2021 con efectos 30/09/2021 al finalizar el proceso selectivo en el que estaba incluida la plaza vacante n° NUM001 (Anexo I).

Situación de la plaza de n° NUM001 incluida en la Oferta de empleo público del Ayuntamiento de Zaragoza del año 2017, aprobada por acuerdo del Gobierno de Zaragoza de 10-11-2017, por el turno libre y el sistema selectivo de oposición (convocatoria BOPZ n.° 127 de fecha 05/06/2020) en un proceso de 6 plazas en el que la recurrente participó superando el primer ejercicio con una calificación de 7,156 (siendo la mínima para superar el ejercicio de 5 puntos) y quedando eliminada en el segundo ejercicio con una puntuación de 3,553 puntos (siendo ¡a mínima para superar el mismo de 5 puntos) por lo que no superó el proceso selectivo y pasó a estar integrada en la lista de espera derivada del mismo (Anexo II).

Procesos de la categoría de Arquitecto en los que ha participado la interesada:

-Proceso correspondiente a 2 plazas de Arquitecto OEP 2018 (convocatoria BOPZ n.° 264 de fecha 16/11/2020) por el turno libre de estabilización de empleo temporal y el sistema selectivo de concurso-oposición. La recurrente participó en el proceso quedando eliminada del proceso en el primer ejercicio con una calificación de 4,9063 puntos (siendo de 5 puntos la calificación mínima para superar el mismo) lo que no le permitió constar en la propuesta de vacantes y tampoco estar integrada en la lista de espera derivada del proceso (Anexo III).

- Proceso correspondiente a 5 plazas de Arquitecto OEP 2017 (convocatoria BOPZ n.° 41 de fecha 20/02/2018) por el turno libre de consolidación de empleo temporal y el sistema selectivo de concurso-oposición. La recurrente participó en el proceso quedando eliminada del proceso en el primer ejercicio con una calificación de 2,438 puntos (siendo de 5 puntos la calificación mínima para superar el mismo) lo que no le permitió constar en la propuesta de vacantes y tampoco estar integrada en la lista de espera derivada del proceso (Anexo IV)».

Resulta también la existencia de dos recursos contencioso-administrativos instados por Dña. Carlota con el mismo Abogado, frente al Ayuntamiento de Zaragoza:

-P.A. 257/2018-BA del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Zaragoza, sentencia desestimatoria dictada con fecha 10 de abril de 2019.

-P.A. 265/2020 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Zaragoza, sentencia de inadmisibilidad dictada con fecha 8 de noviembre de 2021.

En tales recursos contencioso-administrativos se formularon pretensiones de la recurrente como funcionaria interina respecto del Ayuntamiento, por la situación jurídica de su nombramiento como funcionaria interina y las cuestiones sobre los efectos de la misma en el Ayuntamiento de Zaragoza.

Se razona, en cuanto al cese, que no hay motivo de invalidez, en la media en que en su momento se comunicó a la funcionaria interina el cese y la fecha en que tendría efectos. Lo más relevante es que el cese se dispone en virtud de la cobertura por el correspondiente funcionario de carrera. Se trata de la situación prevista en el art. 10 del EBEP, en sus apartados 1 y 3. Por otra parte, respecto de los trámites del cese, no se observa ninguna irregularidad, ya que, por una parte, se le informó de la fecha del cese y, por otra parte, se le notificó el mismo con fecha 27 de septiembre de 2021 [no en octubre, como por error se indicó en la demanda rectora de este proceso].

Respecto a las alegaciones sobre la relación indefinida, el principio de igualdad, el abuso o fraude en el nombramiento, se indica que en la demanda rectora de este proceso se articulan una serie de alegaciones que, por una parte, se efectúan con base en figuras más propias del Derecho laboral. Se señala que se produce en este caso la eficacia positiva de la cosa juzgada, en la medida en que ya en los dos recursos contencioso-administrativos citados se formularon pretensiones por la recurrente con base en consideraciones similares o idénticas a las que se plasman en la demanda rectora de este proceso. Asimismo, se rechaza la petición de compensación o indemnización reclamada de forma subsidiaria.

SEGUNDO. -La apelante alega que no es sino hasta 2.018 cuando se lleva a efecto cualquier sistema de provisión de puestos de trabajo sobre las plazas desempeñadas de Arquitecto y más en consideración en la O.P.E de 2.017 sobre la plaza (no puesto) de mi mandante. En este caso se cumplen, pues, con los parámetros de la abusividad en la utilización del empleo temporal por los años consecutivos prestando servicios en la Administración empleadora realizando tareas propias de la actividad normal del personal fijo, por inexistencia real de límites máximos de duración de los contratos temporales y por Incumplimiento por parte de la Administración empleadora de proveer las plazas Por todo lo expuesto, se ha de declarar la existencia de FRAUDE Y ABUSO en la relación que unía a las partes del presente procedimiento como así se pide y obviamente debe tener reconocimiento previo a resolver el cese en sí, en una plaza que lleva más de 15 años y 8 meses y en un puesto de jefe que no es acorde con la plaza reconocida en la R.p.T. Respecto al cese, señala que a la trabajadora se la notifica el cese mediante comunicado por el que en modo alguno se le da pie de recurso. La notificación del cese se efectúa mediante documento en el que no se especifica más que la fecha de efecto (30 de septiembre de 2.021) pero en modo alguno se especifica si es acto de mero trámite o es acto que se puede recurrir. El acto defectuosamente notificado no surtirá otros efectos y la Administración no podrá ejecutar el acto. Por ello se debe reponer a la trabajadora en su puesto de trabajo, ni siquiera en la plaza que se le dice ocupar, que es un puesto singularizado. Pide la indemnización y la readmisión en el puesto.

El Ayuntamiento de Zaragoza se opone al recurso y señala que la parte apelante no efectúa crítica de la sentencia de instancia que permita demostrar el error en la apreciación de los hechos, la inaplicación o indebida interpretación de una norma, o la falta de motivación en la que sustente su petición de revocación de la sentencia; que, por otro lado, está suficientemente motivada y fundada en derecho. Reitera la correcta interpretación efectuada por el juzgador de instancia, de forma clara, extensa y fundada en derecho.

Esta Sala ha tenido ocasión de resolver recursos con alegaciones similares a la que aquí se plantea.

Debemos entrar a conocer de la petición de impugnación referente a la abusividad pese a la tramitación y resolución de un procedimiento anterior -P.A. 257/2018-BA del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Zaragoza, sentencia desestimatoria dictada con fecha 10 de abril de 2019- que se siguió en una situación distinta temporal y fácticamente a la ahora existente, con una impugnación vinculada al cese en el puesto de trabajo y tras más años de permanencia en el puesto de trabajo.

Podemos resumir así la jurisprudencia dictada por la Sala Tercera, siguiendo lo manifestado en la sentencia de 29 de junio de 2023 ( ROJ: STS 3005/2023 - ECLI:ES:TS:2023:3005) y reproducido en las posteriores de 19 de septiembre de 2023 ( ROJ: STS 3641/2023 - ECLI:ES:TS:2023:3641), 16 de noviembre de 2023 ( ROJ: STS 4712/2023 - ECLI:ES:TS:2023:4712) y la más reciente de 20 de diciembre de 2023 ( ROJ: STS 5711/2023 - ECLI:ES:TS:2023:5711):

1º La finalidad de la cláusula 5 del Acuerdo Marco es objetiva: que en los ordenamientos internos de los Estados miembros haya normas efectivamente disuasorias que impidan o dificulten la utilización injustificada, luego abusiva, de alguna de las formas de relación funcionarial de empleo temporal.

2º El abuso concurre cuando los nombramientos no se hacen para atender a los supuestos para los que están legalmente previstos, sino para atender situaciones permanentes y así se acude a renovaciones sucesivas en el mismo puesto o no ofertando una plaza vacante a quienes son funcionarios de carrera.

3º La calificación de la situación como objetivamente abusiva sólo puede excluirse si la Administración muestra que dicha utilización del empleo público de duración determinada no estaba encaminada, en el caso concreto, a satisfacer una necesidad permanente.

4º Constatado el abuso, la reacción no puede ser aplicar al ámbito de las relaciones funcionariales los criterios de la legislación laboral. Esa relación de servicio funcionarial, a diferencia de la laboral, es estatutaria, regida por el Derecho Administrativo y consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforman un "estatuto" en gran medida heterónomo. Al no haber identidad de razón con la legislación laboral, carece de fundamento impetrar de los tribunales de este orden jurisdiccional institutos propios del Derecho Laboral, ni siquiera como fuente de inspiración; y lo mismo cabe decir respecto de la alegada jurisprudencia del orden social.

5º Consecuencia de la inaplicabilidad de las categorías propias de la legislación laboral, es que nuestra jurisprudencia rechaza la figura de personal indefinido no fijo como solución para los supuestos de abuso por las Administraciones Públicas de contratos o nombramientos de carácter temporal para atender necesidades permanentes o de carácter estructural. Igualmente, ha considerado nuestra jurisprudencia que no procede reconocer el derecho a ser indemnizado por su cese.

6º La solución que esta Sala viene sosteniendo es que sí cabe reconocer frente al abuso el derecho a que se mantenga la relación de empleo temporal hasta que la Administración cumpla con la obligación, ya sea de cubrir esa vacante con funcionarios de carrera o se amortice la plaza o bien, en caso de sustituciones o funciones de refuerzo, mantener en el puesto hasta que se cubra la plaza por funcionarios de carrera.

7º Cuando se produzca el cese, la resolución de la relación de empleo temporal no implica que nazca el derecho a ser resarcido aplicando las reglas de las relaciones laborales en caso de resolución de la relación laboral. Ahora bien, conforme a lo declarado en las sentencias 1425 y 1426/2018, ambas de 26 de septiembre (recursos de casación 785 y 1038/2017, respectivamente), sí cabe plantear una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración con arreglo a las normas generales de esta, si bien partiendo de la premisa de que el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño efectivo e identificado, luego por esa sola circunstancia no cabe reconocer un derecho a indemnización.

8º Sí cabe reclamar por aquellos daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Para ello deberá presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños.

La aplicación al caso de la anterior doctrina conduce a la Sala a declarar la existencia de abuso en la temporalidad, porque la Administración no ha justificado que la prolongación del desempeño de funciones a lo largo de más de 14 años no obedezca a motivos estructurales y no meramente coyunturales, dada la continuidad y duración del trabajo desempeñado.

Debemos concluir que, en efecto, se ha producido el abuso de la situación de temporalidad denunciada por la apelante, si bien con las consecuencias que se acaban de exponer en este fundamento de derecho, lo que obliga a rechazar la petición de que se declare la estabilidad de la demandante y se le declare empleada pública fija o indefinida.

Respecto a la impugnación del cese, deben reiterarse los acertados razonamientos de la sentencia apelada que desestiman su impugnación por entender que responde a una clara previsión legal de cese de funcionaria interina por cobertura de la plaza por el correspondiente funcionario de carrera. La falta de pie de recurso no tiene en este caso relevancia porque no se ha apreciado la extemporaneidad del recurso, de forma que la interesada ha podido impugnar el cese sin indefensión alguna.

TERCERO.- En cuanto a la petición de indemnización, esta cuestión asimismo ha quedado resuelta por el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias, con lo que debemos remitirnos a las dictadas, entre otras, en fechas 21 y 22 de diciembre de 2021.

Concretamente, la núm. 1568/2021, de 22 de diciembre con cita de la núm. 1401/2021, de 30 de noviembre reitera en su fundamento de derecho cuarto que:

"(...) Pues bien, dicha cláusula 5 tiene como finalidad, en sus propias palabras, "prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada"; y para lograr esta finalidad exige que los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada, duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas renovaciones). También contempla la posibilidad de que, en lugar de las mencionadas, los Estados miembros aprueben "medidas legales equivalentes". De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se infiere que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva; es decir, busca que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que -previa consulta con los agentes sociales y "conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales"- impidan o al menos dificulten la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada. Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco -cosa distinta es la cláusula 4- no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias.

En todo caso, en conexión con cuanto se acaba de exponer, debe subrayarse que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite que las sanciones e indemnizaciones pueden ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco; pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e ineludible. Es una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un medio obligatorio. Y ni que decir tiene, siempre en este contexto, que un deber de la Administración de indemnizar habría de tener alguna clase de cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de manera forzosa y directa del Acuerdo Marco. No es ocioso recordar aquí lo que dispone el apartado quinto de la cláusula 8 del Acuerdo Marco: "La prevención y la resolución de los litigios y quejas que origine la aplicación del presente Acuerdo se resolverán de conformidad con la legislación, los convenios colectivos y las prácticas nacionales".

(...)

"En primer lugar, cuando se comprueba que la Administración ha hecho nombramientos no justificados de personal interino -o, más en general, de duración determinada- la respuesta no puede ser aplicar criterios de la legislación laboral. Es perfectamente sabido que la relación estatutaria de servicio se rige por el Derecho Administrativo y consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforman un "estatuto" en gran medida heterónomo. En este sentido, no hay ninguna identidad de razón con la legislación laboral, por lo que carece de fundamento que los tribunales la apliquen en este ámbito, ni siquiera como fuente de inspiración.

En segundo lugar, dado que no puede ser el cese ajustado a Derecho lo que ocasione un daño susceptible de indemnización, ésta sólo tendría fundamento si mientras duró la situación de interinidad y como consecuencia de la misma se produjo una lesión física o moral, una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Pero esto -tal como esta Sala ya tuvo ocasión de explicar en las sentencias de 26 de septiembre de 2018, citadas en el auto de admisión de este recurso de casación- pasa por presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños; algo que ni siquiera se ha intentado en este caso. En otras palabras, el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño. La recurrida no hace indicación alguna sobre el perjuicio o la lesión que le habría ocasionado la mera circunstancia de haber sido interina."

(...)

Así las cosas, lo que en el fondo se plantea en este recurso de casación es si debe darse por bueno el reconocimiento hecho en la instancia y en apelación de una indemnización de naturaleza sancionadora, sin ninguna base en el ordenamiento español. Esta Sala considera que la respuesta debe ser negativa. El deber de reconocer una indemnización de naturaleza sancionadora, como respuesta a una situación contraria a lo establecido en la cláusula 5 del Acuerdo Marco, no viene impuesto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea atinente a la cláusula 5 del Acuerdo Marco; jurisprudencia que ha afirmado de manera inequívoca que dicha cláusula 5 "[...] no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional[...]". Así las sentencias Sánchez Ruiz (C-103/18 y C-429/18) de 19 de marzo de 2020 (parágrafo 118) e Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario ( C-726/19) de 3 de junio de 2021 (parágrafo 79).

Es verdad que, aun cuando no concurran las condiciones para dar eficacia directa a las directivas, los órganos jurisdiccionales nacionales deben hacer el máximo esfuerzo interpretativo posible de las normas y principios de su ordenamiento interno, de manera que no se frustre el efecto útil de la directiva. En este sentido, entre otras muchas, la sentencia Marleasing (C-106/89) de 13 de noviembre de 1990. Pero la interpretación tiene sus límites y, si se adoptan criterios hermenéuticos no aceptados en la comunidad jurídica o se incurre en puro decisionismo, el órgano jurisdiccional deja de operar dentro del sistema de fuentes establecido, con el riesgo caer en la arbitrariedad. Y, como se ha visto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no da base para otorgar indemnizaciones con una finalidad sancionadora, al margen de daños efectivos e identificados.

(...) Ni que decir tiene, en fin, que cuanto se acaba de razonar no significa que quien habiéndose hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva no pueda, por las vías ordinarias de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reclamar una indemnización por los daños y perjuicios que aquel hecho le haya producido. Así se dijo en nuestras sentencias de 26 de septiembre de 2018 y así lo reiteramos ahora. Y también reiteramos, aunque ello no sea relevante en el presente caso, que quien se ha hallado en una situación de interinidad objetivamente abusiva tiene derecho a la subsistencia de la relación de empleo, con los correspondientes derechos profesionales y económicos, hasta que la Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público. Éstas -no otras- son las consecuencias actualmente contempladas en el ordenamiento español para la utilización abusiva de figuras de empleo público de duración determinada de manera.

Por lo demás, todo el razonamiento hasta aquí desarrollado es de lege lata. Nada impide al legislador, si lo considera oportuno, establecer alguna clase de compensación para situaciones como la aquí examinada. Esto es, por cierto, lo que hace pro futuro el reciente Real Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo. Y no deja de ser significativo que a este respecto use la expresión "compensación económica", en vez de "indemnización", dando a entender que está fuera de la esfera de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

(...) A la vista de lo expuesto, la respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo debe ser la siguiente: la utilización por la Administración sanitaria de personal de refuerzo y de personal interino para realizar una misma función y en un mismo centro, mediante nombramientos sucesivos y sin interrupción significativa de la continuidad en la relación de servicio, constituye objetivamente un abuso del empleo público de duración determinada; máxime cuando dicha situación se prolonga durante un período dilatado de tiempo. La calificación de la situación como objetivamente abusiva sólo puede excluirse si la Administración muestra que dicha utilización del empleo público de duración determinada no estaba encaminada, en el caso concreto, a satisfacer una necesidad permanente.

Dicho esto, el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva, en los términos que se acaban de señalar, no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado. De aquí que no quepa reconocerle un derecho a indemnización por esa sola circunstancia; algo que el ordenamiento jurídico español y, más en concreto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no permite".

El Tribunal Supremo en la sentencia de 12 de julio de 2023, rec. 2624/2020 ha precisado que la utilización objetivamente abusiva por la Administración de la interinidad no da automáticamente derecho a indemnización por esa sola circunstancia, ni produce la conversión del personal interino en fijo indefinido, criterio que reitera la más reciente sentencia de 20 de diciembre de 2023 -rec. casación 81/2022-.

Por todo lo expuesto, debemos estimar parcialmente la sentencia apelada.

CUARTO. -De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, y dadas las circunstancias concurrentes, no procede expresa imposición de las costas de ambas instancias.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación