Sentencia Contencioso-Administrativo 161/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1428/2025 de 24 de febrero del 2026

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación el Auto dictado el 1 de septiembre de 2025 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 13 de Madrid en los autos de procedimiento abreviado 92/2025, por el que se declara inadmisible el recurso entablado por Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A. contra la resolución de la Dirección General de Sostenibilidad y Control Ambiental del Área de Gobierno de Urbanismo, Medio Ambiente y Movilidad del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 19 de diciembre de 2024, que impone a la recurrente tres sanciones pecuniarias, por importes de 16.000, 14.000 y 18.000 euros, por reputar cometidas tres infracciones graves tipificadas en el artículo 59.3.a) de la Ordenanza de Protección contra la Contaminación Acústica y Térmica.

Se sustenta el pronunciamiento de inadmisibilidad combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en la consideración de que no cabe apreciar interés legítimo en una sociedad que está participada al 100% por el Ayuntamiento de Madrid, Administración que impone la sanción que se recurre, siendo la entidad actora medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid y concurriendo, en consecuencia, el supuesto previsto en el art. 20 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por lo que debe prosperar la alegación previa formulada por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid.

Segundo.-Frente a dicho Auto se alza en esta apelación Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A., aduciendo, resumidamente: que MADRID DESTINO es medio propio del Ayuntamiento de Madrid, siendo una entidad con naturaleza de Sociedad Mercantil Anónima cuyo capital pertenece íntegramente al Ayuntamiento de Madrid, de conformidad con la Ley 7/85 de 2 de abril reguladora de la Bases de Régimen Local, teniendo como objeto social, entre otros, la gestión de programas y actividades culturales y centros y espacios culturales, así como (apartado 10 del artículo 2 de los Estatutos Sociales) la obligación de cumplir con los trabajos que le encargue el Ayuntamiento, debido a su condición de medio propio; que el Ayuntamiento de Madrid encomienda a la actora la organización y celebración de los actos culturales de San Isidro en espacios públicos como los Jardines de las Vistillas (Plaza de Gabriel Miró), siendo el mismo Ayuntamiento el que, en su condición de Administración titular, además de ordenar el encargo, puede determinar las características, espacios y fechas del evento y los límites y exenciones acústicos que procedan; que la recurrente viene soportando reiteradamente, a causa de estos eventos y desde el año 2022, el levantamiento de actas sancionadoras por el mismo Ayuntamiento de Madrid que le ordena ejecutar estos actos pero que, sin embargo, nunca adopta medidas correctoras para minorar o modificar las emisiones, a pesar de considerarlas después, al tramitar los expedientes sancionadores, como contrarias a la normativa acústica; que las actas sancionadoras dan lugar al correspondiente expediente administrativo tramitado en base a las normas de la Ley 39/2015 y en el cual a la apelante se le da tratamiento de tercero siendo, por tanto, el mismo Ayuntamiento quien reconoce la legitimación pasiva de MADRID DESTINO para afrontar la imposición de la sanción en vía administrativa; que concurre interés legítimo para interponer recurso contencioso no solo porque la legitimación de la entidad fue reconocida en vía administrativa para ser sujeto pasivo de la sanción sino, además, porque dicha sanción, al ser de carácter pecuniario, es un acto que afecta a sus legítimos intereses y a sus fines, pues, pese a ser entidad participada al 100% por el Ayuntamiento de Madrid no deja por ello de ser una sociedad anónima mercantil, sometida, por tanto, a la obligación de presentar y rendir cuentas de sus actividades, con un resultado societario determinado por ingresos y gastos, al igual que cualquier otra sociedad anónima; que, además, el artículo 20.c ) LJCA debe ser interpretado, como así se invocó por la parte con apoyo en resoluciones judiciales del Tribunal Supremo, en el sentido de no poder impugnarse por la empresa pública u organismo dependiente la actividad de carácter general que emana de su propia Administración tutelante pero dicha prohibición no es aplicable cuando se impugna frente a un acto sancionador que, por su naturaleza y consecuencias económicas, debe ser considerado como de actividad de interés particular y no general; que no solo, con independencia de su condición de empresa pública municipal, el Ayuntamiento ha otorgado tratamiento jurídico de "tercero" a MADRID DESTINO, actuando de oficio contra dicha entidad en el expediente sancionador y otorgándole, en consecuencia, la condición de legitimado pasivamente como tercero sino que, además de ello, en la propia resolución sancionadora viene a informarse a la interesada de su derecho a interponer frente a la sanción recurso de reposición o, en su caso, recurso contencioso administrativo, por lo que existe un reconocimiento de la legitimación de MADRID DESTINO en vía administrativa que es un acto propio de la Administración que le vincula en sus actuaciones procesales posteriores y que afecta al principio de seguridad jurídica y el derecho a la defensa y la tutela judicial; y que el Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 25 de Madrid de 29 de enero de 2025, dictado en el procedimiento ordinario 346/2024, ha resuelto sobre esta misma cuestión desestimando la alegación de inadmisibilidad del recurso planteada en idénticos términos por el Ayuntamiento de Madrid, con los siguientes razonamientos que son plenamente válidos para el presente recurso.

Tercero.-A la pretensión revocatoria opone el Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid: que del contenido del recurso de apelación interpuesto de contrario no se infiere fundamentación jurídica alguna que determine la revocación del Auto apelado, a cuya fundamentación no cabe sino adherirse; que, como la propia recurrente aseveraba en su escrito de demanda, se trata de un medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid, en los términos reflejados en el artículo 32 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de 2017 de contratos del Sector Público, ejerciendo sobre la recurrente el Ayuntamiento un control análogo al que ostenta sobre sus propios servicios o unidades; que no cabe afirmar que Madrid Destino Cultura Turismo y Negocio, S.A. tenga un " derecho o interés legítimo" en el que legitimar su condición de parte recurrente ( artículo 19.1.a) de la LRJCA), ni tampoco cabe afirmar "que el acto recurrido afecte al ámbito de sus fines" [ artículo 19.1.g) de la LRJCA] por lo que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b de la LRJCA, habiendo sido admitida y confesa por la propia parte recurrente su vinculación y dependencia del Ayuntamiento de Madrid respecto de la actividad objeto de la sanción impuesta, así como que actúa como ente instrumental de éste.

Cuarto.-Encontrándose el núcleo del debate a partir del cual han de examinarse los motivos de impugnación vertidos por la parte apelante en su escrito de recurso en el ámbito del derecho de acceso a la jurisdicción que incluye el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, resulta imprescindible referirse a la constante y reiterada doctrina establecida en la materia por el máximo intérprete de nuestra Carta Magna a partir de la STC 19/1981, de 18 de junio, que ha quedado sintetizada recientemente, entre otras muchas, en la STC 6/2018, de 22 de enero (FJ 3), en la que se recuerda que siendo el contenido del derecho aludido el acceso a la jurisdicción, que permite ser parte en un proceso y obtener un pronunciamiento sobre las pretensiones deducidas, no se trata, sin embargo, de un derecho absoluto e incondicionado, sino que ha de someterse a los cauces procesales existentes y de acuerdo con la ordenación legal pues, en cuanto derecho de configuración legal, su ejercicio y dispensación se supeditan al cumplimiento de los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso, razón por la cual el derecho en cuestión también queda satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión que aprecie razonada y razonablemente la concurrencia de una causa establecida expresamente en la ley, si bien "(...) Tratándose del derecho de acceso a la jurisdicción, opera en toda su intensidad el principio pro actione, por lo que no sólo conculcan el derecho fundamental las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también las que se encuentren basadas en criterios que, por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que la causa legal aplicada preserva y los intereses que se sacrifican como consecuencia de la inadmisión".

No obstante puntualiza el Alto Tribunal en la Sentencia citada, con remisión a los razonamientos contenidos en la STC 83/2016, de 28 de abril (FJ 5), que "Aunque el principio pro actione obliga a los órganos judiciales en los supuestos de acceso a la jurisdicción a aplicar las normas reguladoras de los requisitos y presupuestos procesales, teniendo presente siempre el fin perseguido por el legislador al establecerlos, ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución interpretativa más favorable a la admisión de la demanda, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes".

Quinto.-El pronunciamiento de inadmisión que aquí se combate se sustenta en el hecho de ser la recurrente medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid, por lo que la entidad actora carece de legitimación para recurrir, conforme a lo dispuesto en el artículo 20.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de conformidad con el cual "No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública: a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente. b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella. c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración".

Como vemos la norma viene referida, por lo que aquí interesa, a las Entidades de Derecho público o dependientes de alguna de las Administraciones territoriales y a la actividad de la concreta Administración de la que dependan, lo que remitiría al denominado sector público institucional, integrado tanto por los organismos públicos y entidades de derecho público, como las entidades de derecho privado -entre las que se incluyen las sociedades mercantiles- vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas ( artículos 2 y 84 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). El artículo 85.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local, por su parte, incluye entre los supuestos de gestión directa de los servicios públicos locales los prestados a través tanto de organismos autónomos o entidades públicas empresariales locales como de sociedades mercantiles locales, cuyo capital social sea de titularidad pública (que es, precisamente, el caso que nos ocupa, según ha quedado aquí incuestionado), las cuales se rigen íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y contratación (artículo 85.ter).

La disposición no es sino consecuencia del principio de personalidad jurídica única de la Administración ( artículo 3.4 de la Ley 40/2015) que garantiza la unidad de su actuación, cualquiera que sea su estructura -órganos que la integran y organismos o entidades dependientes o vinculadas de la misma- excluyendo posibles contradicciones internas y simplificando la relación del ciudadano con el sector público. Se evita de este modo la incoherencia y disfuncionalidad que supondría el reconocimiento de la acción a los múltiples órganos que integran las Administraciones Públicas y a los organismos o entidades dependientes o vinculados cuando la voluntad y actuación de la Administración debe ser una sola, actuando como un solo sujeto de derecho frente a terceros.

Sin embargo, la jurisprudencia ha matizado el rigor de la norma. El caso de la Administración corporativa suministra buenos ejemplos de la amplitud con que se ha interpretado y aplicado el precepto legal anteriormente transcrito.

Así, la STS 1 febrero 2011 (cas. 5670/2006) se refiere a los recursos interpuestos por Comunidades de Regantes, configuradas normativamente como Corporaciones de Derecho Público en las que existe, sin embargo, un interés netamente privado, de carácter profesional (que estuvo presente en sus orígenes históricos, como agrupaciones de agricultores para la autogestión y distribución del agua del riego de un modo eficaz, ordenado y equitativo, carácter que pervive en la actualidad), concluyendo que las mismas tienen una naturaleza mixta pública-privada, al igual que otro tipo de entidades asociativas previstas en nuestro ordenamiento como son los Colegios Profesionales, las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y las extinguidas Cámaras de la Propiedad Urbana. Y en la citada Sentencia, con mención de diversos precedentes de la Sala Tercera del Alto Tribunal, se recuerda que el criterio es el de reconocer a las Comunidades de Regantes legitimación activa para recurrir actos y resoluciones provenientes de la Administración Hidrológica cuando ostentan interés legítimo en la actuación concernida (incluyendo disposiciones generales por las que se constituyen Organismos de Cuenca, acuerdos aprobatorios de las Ordenanzas y Reglamentos de la Comunidad General de Regantes o acuerdos de concesión de la explotación de caudales o recursos hídricos) con la excepción del recurso de casación en interés de ley (falta de legitimación la aludida que únicamente opera, dada la naturaleza mixta de estas Comunidades, cuando se defienden intereses privados y no cuando ejercitan potestades públicas, como precisan las SSTS de 21 de noviembre de 2003 (recurso de casación en interés de Ley 3434/2000) y de 25 de enero de 2005 (recurso de casación en interés de Ley 103/ 2002)].

En parecidos términos se pronuncia la STS 12 diciembre 2014 (cas. 1222/2014), citada por la apelante en su escrito de recurso, que, caracterizando las Comunidades de Regantes de aguas públicas como corporaciones de Derecho público, puntualiza que "junto a este carácter público que impregna gran parte de sus funciones, no puede desconocerse que también tienen, atendida esta naturaleza híbrida, evidentes intereses privados que defender",concluyendo que "(...) esta exclusión o prohibición legal que recoge el artículo 20.c de la LJCA , respecto del acceso a la jurisdicción, no tiene un carácter absoluto. De un lado, porque la propia norma ya establece una salvedad para el caso de que una ley dote de autonomía a entidad de Derecho público. Y, de otro, porque la mixtura de las funciones que realizan las Comunidades de Regantes nos permite diferenciar entre la defensa del interés público en la gestión de los bienes hidráulicos y la defensa también de intereses privados, propios de las entidades de tipo corporativo, al menos en las sectoriales de base privada. En definitiva, cuando se trate de la defensa de intereses generales la comunidad de regantes no puede oponerse a la defensa del interés general que corresponde al organismo de cuenca, porque está vinculado y es dependiente de esa Administración hidráulica de la que forma parte la Confederación Hidrográfica del Tajo. Recordemos que el organismo de cuenca resuelve los recursos de alzada interpuestos contra los actos de la Comunidad de Regantes. Mientras que esa Comunidad de Regantes mantiene legitimación activa cuando esgrime, como motivo de su impugnación, un interés privado legítimo que permite su acceso a la jurisdicción en defensa de esos intereses".

La STS 12 noviembre 2015 (cas. 375/2014), con referencia a los Consejos reguladores de Denominaciones de Origen argumenta, tras predicar de dichos organismos su "sustancia corporativa última", que nos encontramos ante entidades de base asociativa que se constituyen para la defensa de los intereses de sus miembros, por lo que "(...) no converge la identidad de intereses que sería, en su caso, el sustrato sobre el que en el fondo se asienta la prohibición que impide acudir a la vía judicial a las entidades de derecho público que se sitúan en dependencia respecto de otra frente a las actuaciones realizadas por esta última ( artículo 20 c) de nuestra Ley jurisdiccional )",añadiendo que "En la medida en que son portadores de un interés propio y específico, distinto de la Administración a que se adscriben, cumplen la exigencia de ostentar el interés requerido a los efectos de legitimación para recurrir, un interés que por lo demás también ha de tildarse de legítimo, porque la estimación de la pretensión esgrimida en el supuesto que nos ocupa produce como efecto, a partir de la incidencia de la actividad autorizada sobre los campos de cultivo de la zona, un beneficio o la eliminación de un perjuicio y por tanto una ventaja real, concreta y efectiva, que el criterio conforme se determina cuándo se ostenta la condición requerida para recurrir",a lo que se añade el argumento de que cabría cuestionar, incluso, la aceptación sin matices de que los consejos reguladores de las denominaciones de origen sean propiamente entidades de derecho público en todas las facetas de su actividad, siendo más digno de consideración el criterio de que lo son solamente en algunos casos o, si se prefiere, "secundum quid".

En el mismo sentido de reconocer legitimación activa a Cámaras Oficiales de Comercio respecto de la Administración tutelante se pronuncian las SSTS 14 julio 2003 (cas. 3139/2001), 16 abril 2004 (cas. 3026/2000), 6 octubre 2004 (cas. 4258/2004) y 20 enero 2009 (cas. 1392/2006), entre otras, criterio que se hace extensivo a las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana [ SSTS 27 octubre 2009 (cas. 1958/2007)], si bien aludiendo específicamente el Tribunal Supremo en algunas de las Sentencias que han quedado aquí referenciadas al carácter casuístico de la legitimación por su relación con el interés legítimo de la parte y la inconveniencia de soluciones generales. Interesa aquí destacar que la STS 14 julio 2003 citada incide en la consideración de que "no cabe deducir del complejo entramado de funciones y finalidades que se les atribuyen, - y que vienen a cumplir -, como bien sostiene la recurrente, que se reduzca la compleja naturaleza de las Cámaras, siempre y en todo caso a una posición subordinada y vicaria de la Administración pública a cuya tutela se somete; pues esta no debe llevar a una desnaturalización de la Institución Cameral, que no puede anular cierta autonomía funcional o el autogobierno democrático, esto es, lo que pudiera encontrarse en lo comúnmente entendido como contenido esencial de esas atribuciones",de forma y manera que, entendido el alcance de esa actividad de tutela en sus justos límites, no cabe negar un interés legítimo en que puedan impugnar aquellos actos de la Administración tutelante en materia que afecte al propio haz de atribuciones específicas determinadas en la Ley y para la defensa de sus intereses propios y el cumplimiento de ciertas funciones que legalmente tiene encomendadas.

Ya con referencia a la Administración institucional la STS 19 febrero 2013 (cas. 1673/2010) aborda el caso de un recurso entablado por ADIF, organismo dependiente de la Administración General del Estado, contra un acuerdo del Jurado de Expropiación (perteneciente, asimismo, a dicha Administración), asumiendo la argumentación ofrecida en la instancia para rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta ex artículo 20.c) de la Ley jurisdiccional, consistente en que "tal restricción se circunscribe a la prohibición de impugnar los actos de la Administración matriz dictados en el ejercicio de las funciones específicas de tutela, control y dirección del Organismo o Entidad dependientes o vinculados",como se colige de la doctrina del Tribunal Supremo referida a la posibilidad de impugnar actos de órganos arbitrales del Estado en sentencias que, si bien se refieren específicamente al caso de los Tribunales económico administrativos, son perfectamente aplicables a otros órganos arbítrales estatales como el que nos ocupa, Jurado de Expropiación ( sentencias de 16 de julio de 1996 y de 17 de julio de 2000, dictada en recurso de casación para unificación de doctrina) y añadiendo la consideración de que la recurrente, configurada como Entidad Pública Empresarial adscrita al Ministerio de Fomento, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, en su condición de beneficiaria de la expropiación que ostenta en el procedimiento expropiatorio participa de la excepción que se contempla en el mencionado precepto procesal de gozar de un "estatuto específico de autonomía respecto" de la propia Administración, debiendo tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido para las Entidades públicas empresariales en los artículo 53 y siguientes de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, al entidad se somete al régimen del Derecho privado y sus órganos "no son asimilables en cuanto a su rango administrativo al de los órganos de la Administración General del Estado" (artículo 54).

Sexto.-Si, como hemos visto, la doctrina jurisprudencial viene exceptuando de la regla general de exclusión de legitimación activa que contempla el artículo 20.c) de la Ley 29/1998 a entidades de la Administración corporativa e institucional en supuestos como los que hemos expuesto en el fundamento de derecho que antecede, basados en el reconocimiento de una esfera de intereses privados propios, la existencia de una cierta autonomía respecto de la Administración de la que dependen y la falta de convergencia de una identidad de intereses, tales presupuestos resultan, indudablemente, concurrentes cuando, como aquí acontece, nos encontramos ante un medio propio personificado en la forma de sociedad mercantil -que, como hemos dicho, se rige por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las específicas cuestiones que determina el artículo 85.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local- y la resolución que se impugna no guarda relación con las facultades que ostenta la Administración municipal titular del servicio de control y supervisión, sino con el ejercicio de la potestad sancionadora, con directa incidencia en el patrimonio social, deviniendo inaplicable la regla excluyente de la legitimación que contempla el reiterado artículo 20.c) en supuestos en que la cuestión planteada afecta a intereses netamente privados.

Resta añadir que no solo las dudas que pudiera ofrecer la legitimación activa de Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A. para la interposición del recurso habrían de ser resueltas a favor de la interpretación de las normas procesales que condicionan el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa en la manera más favorable sino que, además de ello, la propia Administración demandada vino a reconocer en la resolución sancionadora la posibilidad de que frente a la misma la aquí apelante pudiera interponer, con carácter potestativo recurso de reposición o, directamente, recurso contencioso administrativo, lo que comporta, en suma, un reconocimiento de la legitimación de la aludida entidad.

Séptimo.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto y la revocación de la resolución apelada, con devolución de los autos al órgano de instancia a fín de que prosiga el procedimiento por sus trámites, sin hacer pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de la segunda instancia.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación el Auto dictado el 1 de septiembre de 2025 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 13 de Madrid en los autos de procedimiento abreviado 92/2025, por el que se declara inadmisible el recurso entablado por Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A. contra la resolución de la Dirección General de Sostenibilidad y Control Ambiental del Área de Gobierno de Urbanismo, Medio Ambiente y Movilidad del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 19 de diciembre de 2024, que impone a la recurrente tres sanciones pecuniarias, por importes de 16.000, 14.000 y 18.000 euros, por reputar cometidas tres infracciones graves tipificadas en el artículo 59.3.a) de la Ordenanza de Protección contra la Contaminación Acústica y Térmica.

Se sustenta el pronunciamiento de inadmisibilidad combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en la consideración de que no cabe apreciar interés legítimo en una sociedad que está participada al 100% por el Ayuntamiento de Madrid, Administración que impone la sanción que se recurre, siendo la entidad actora medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid y concurriendo, en consecuencia, el supuesto previsto en el art. 20 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por lo que debe prosperar la alegación previa formulada por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid.

Segundo.-Frente a dicho Auto se alza en esta apelación Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A., aduciendo, resumidamente: que MADRID DESTINO es medio propio del Ayuntamiento de Madrid, siendo una entidad con naturaleza de Sociedad Mercantil Anónima cuyo capital pertenece íntegramente al Ayuntamiento de Madrid, de conformidad con la Ley 7/85 de 2 de abril reguladora de la Bases de Régimen Local, teniendo como objeto social, entre otros, la gestión de programas y actividades culturales y centros y espacios culturales, así como (apartado 10 del artículo 2 de los Estatutos Sociales) la obligación de cumplir con los trabajos que le encargue el Ayuntamiento, debido a su condición de medio propio; que el Ayuntamiento de Madrid encomienda a la actora la organización y celebración de los actos culturales de San Isidro en espacios públicos como los Jardines de las Vistillas (Plaza de Gabriel Miró), siendo el mismo Ayuntamiento el que, en su condición de Administración titular, además de ordenar el encargo, puede determinar las características, espacios y fechas del evento y los límites y exenciones acústicos que procedan; que la recurrente viene soportando reiteradamente, a causa de estos eventos y desde el año 2022, el levantamiento de actas sancionadoras por el mismo Ayuntamiento de Madrid que le ordena ejecutar estos actos pero que, sin embargo, nunca adopta medidas correctoras para minorar o modificar las emisiones, a pesar de considerarlas después, al tramitar los expedientes sancionadores, como contrarias a la normativa acústica; que las actas sancionadoras dan lugar al correspondiente expediente administrativo tramitado en base a las normas de la Ley 39/2015 y en el cual a la apelante se le da tratamiento de tercero siendo, por tanto, el mismo Ayuntamiento quien reconoce la legitimación pasiva de MADRID DESTINO para afrontar la imposición de la sanción en vía administrativa; que concurre interés legítimo para interponer recurso contencioso no solo porque la legitimación de la entidad fue reconocida en vía administrativa para ser sujeto pasivo de la sanción sino, además, porque dicha sanción, al ser de carácter pecuniario, es un acto que afecta a sus legítimos intereses y a sus fines, pues, pese a ser entidad participada al 100% por el Ayuntamiento de Madrid no deja por ello de ser una sociedad anónima mercantil, sometida, por tanto, a la obligación de presentar y rendir cuentas de sus actividades, con un resultado societario determinado por ingresos y gastos, al igual que cualquier otra sociedad anónima; que, además, el artículo 20.c ) LJCA debe ser interpretado, como así se invocó por la parte con apoyo en resoluciones judiciales del Tribunal Supremo, en el sentido de no poder impugnarse por la empresa pública u organismo dependiente la actividad de carácter general que emana de su propia Administración tutelante pero dicha prohibición no es aplicable cuando se impugna frente a un acto sancionador que, por su naturaleza y consecuencias económicas, debe ser considerado como de actividad de interés particular y no general; que no solo, con independencia de su condición de empresa pública municipal, el Ayuntamiento ha otorgado tratamiento jurídico de "tercero" a MADRID DESTINO, actuando de oficio contra dicha entidad en el expediente sancionador y otorgándole, en consecuencia, la condición de legitimado pasivamente como tercero sino que, además de ello, en la propia resolución sancionadora viene a informarse a la interesada de su derecho a interponer frente a la sanción recurso de reposición o, en su caso, recurso contencioso administrativo, por lo que existe un reconocimiento de la legitimación de MADRID DESTINO en vía administrativa que es un acto propio de la Administración que le vincula en sus actuaciones procesales posteriores y que afecta al principio de seguridad jurídica y el derecho a la defensa y la tutela judicial; y que el Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 25 de Madrid de 29 de enero de 2025, dictado en el procedimiento ordinario 346/2024, ha resuelto sobre esta misma cuestión desestimando la alegación de inadmisibilidad del recurso planteada en idénticos términos por el Ayuntamiento de Madrid, con los siguientes razonamientos que son plenamente válidos para el presente recurso.

Tercero.-A la pretensión revocatoria opone el Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid: que del contenido del recurso de apelación interpuesto de contrario no se infiere fundamentación jurídica alguna que determine la revocación del Auto apelado, a cuya fundamentación no cabe sino adherirse; que, como la propia recurrente aseveraba en su escrito de demanda, se trata de un medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid, en los términos reflejados en el artículo 32 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de 2017 de contratos del Sector Público, ejerciendo sobre la recurrente el Ayuntamiento un control análogo al que ostenta sobre sus propios servicios o unidades; que no cabe afirmar que Madrid Destino Cultura Turismo y Negocio, S.A. tenga un " derecho o interés legítimo" en el que legitimar su condición de parte recurrente ( artículo 19.1.a) de la LRJCA), ni tampoco cabe afirmar "que el acto recurrido afecte al ámbito de sus fines" [ artículo 19.1.g) de la LRJCA] por lo que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b de la LRJCA, habiendo sido admitida y confesa por la propia parte recurrente su vinculación y dependencia del Ayuntamiento de Madrid respecto de la actividad objeto de la sanción impuesta, así como que actúa como ente instrumental de éste.

Cuarto.-Encontrándose el núcleo del debate a partir del cual han de examinarse los motivos de impugnación vertidos por la parte apelante en su escrito de recurso en el ámbito del derecho de acceso a la jurisdicción que incluye el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, resulta imprescindible referirse a la constante y reiterada doctrina establecida en la materia por el máximo intérprete de nuestra Carta Magna a partir de la STC 19/1981, de 18 de junio, que ha quedado sintetizada recientemente, entre otras muchas, en la STC 6/2018, de 22 de enero (FJ 3), en la que se recuerda que siendo el contenido del derecho aludido el acceso a la jurisdicción, que permite ser parte en un proceso y obtener un pronunciamiento sobre las pretensiones deducidas, no se trata, sin embargo, de un derecho absoluto e incondicionado, sino que ha de someterse a los cauces procesales existentes y de acuerdo con la ordenación legal pues, en cuanto derecho de configuración legal, su ejercicio y dispensación se supeditan al cumplimiento de los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso, razón por la cual el derecho en cuestión también queda satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión que aprecie razonada y razonablemente la concurrencia de una causa establecida expresamente en la ley, si bien "(...) Tratándose del derecho de acceso a la jurisdicción, opera en toda su intensidad el principio pro actione, por lo que no sólo conculcan el derecho fundamental las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también las que se encuentren basadas en criterios que, por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que la causa legal aplicada preserva y los intereses que se sacrifican como consecuencia de la inadmisión".

No obstante puntualiza el Alto Tribunal en la Sentencia citada, con remisión a los razonamientos contenidos en la STC 83/2016, de 28 de abril (FJ 5), que "Aunque el principio pro actione obliga a los órganos judiciales en los supuestos de acceso a la jurisdicción a aplicar las normas reguladoras de los requisitos y presupuestos procesales, teniendo presente siempre el fin perseguido por el legislador al establecerlos, ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución interpretativa más favorable a la admisión de la demanda, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes".

Quinto.-El pronunciamiento de inadmisión que aquí se combate se sustenta en el hecho de ser la recurrente medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid, por lo que la entidad actora carece de legitimación para recurrir, conforme a lo dispuesto en el artículo 20.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de conformidad con el cual "No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública: a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente. b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella. c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración".

Como vemos la norma viene referida, por lo que aquí interesa, a las Entidades de Derecho público o dependientes de alguna de las Administraciones territoriales y a la actividad de la concreta Administración de la que dependan, lo que remitiría al denominado sector público institucional, integrado tanto por los organismos públicos y entidades de derecho público, como las entidades de derecho privado -entre las que se incluyen las sociedades mercantiles- vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas ( artículos 2 y 84 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). El artículo 85.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local, por su parte, incluye entre los supuestos de gestión directa de los servicios públicos locales los prestados a través tanto de organismos autónomos o entidades públicas empresariales locales como de sociedades mercantiles locales, cuyo capital social sea de titularidad pública (que es, precisamente, el caso que nos ocupa, según ha quedado aquí incuestionado), las cuales se rigen íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y contratación (artículo 85.ter).

La disposición no es sino consecuencia del principio de personalidad jurídica única de la Administración ( artículo 3.4 de la Ley 40/2015) que garantiza la unidad de su actuación, cualquiera que sea su estructura -órganos que la integran y organismos o entidades dependientes o vinculadas de la misma- excluyendo posibles contradicciones internas y simplificando la relación del ciudadano con el sector público. Se evita de este modo la incoherencia y disfuncionalidad que supondría el reconocimiento de la acción a los múltiples órganos que integran las Administraciones Públicas y a los organismos o entidades dependientes o vinculados cuando la voluntad y actuación de la Administración debe ser una sola, actuando como un solo sujeto de derecho frente a terceros.

Sin embargo, la jurisprudencia ha matizado el rigor de la norma. El caso de la Administración corporativa suministra buenos ejemplos de la amplitud con que se ha interpretado y aplicado el precepto legal anteriormente transcrito.

Así, la STS 1 febrero 2011 (cas. 5670/2006) se refiere a los recursos interpuestos por Comunidades de Regantes, configuradas normativamente como Corporaciones de Derecho Público en las que existe, sin embargo, un interés netamente privado, de carácter profesional (que estuvo presente en sus orígenes históricos, como agrupaciones de agricultores para la autogestión y distribución del agua del riego de un modo eficaz, ordenado y equitativo, carácter que pervive en la actualidad), concluyendo que las mismas tienen una naturaleza mixta pública-privada, al igual que otro tipo de entidades asociativas previstas en nuestro ordenamiento como son los Colegios Profesionales, las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y las extinguidas Cámaras de la Propiedad Urbana. Y en la citada Sentencia, con mención de diversos precedentes de la Sala Tercera del Alto Tribunal, se recuerda que el criterio es el de reconocer a las Comunidades de Regantes legitimación activa para recurrir actos y resoluciones provenientes de la Administración Hidrológica cuando ostentan interés legítimo en la actuación concernida (incluyendo disposiciones generales por las que se constituyen Organismos de Cuenca, acuerdos aprobatorios de las Ordenanzas y Reglamentos de la Comunidad General de Regantes o acuerdos de concesión de la explotación de caudales o recursos hídricos) con la excepción del recurso de casación en interés de ley (falta de legitimación la aludida que únicamente opera, dada la naturaleza mixta de estas Comunidades, cuando se defienden intereses privados y no cuando ejercitan potestades públicas, como precisan las SSTS de 21 de noviembre de 2003 (recurso de casación en interés de Ley 3434/2000) y de 25 de enero de 2005 (recurso de casación en interés de Ley 103/ 2002)].

En parecidos términos se pronuncia la STS 12 diciembre 2014 (cas. 1222/2014), citada por la apelante en su escrito de recurso, que, caracterizando las Comunidades de Regantes de aguas públicas como corporaciones de Derecho público, puntualiza que "junto a este carácter público que impregna gran parte de sus funciones, no puede desconocerse que también tienen, atendida esta naturaleza híbrida, evidentes intereses privados que defender",concluyendo que "(...) esta exclusión o prohibición legal que recoge el artículo 20.c de la LJCA , respecto del acceso a la jurisdicción, no tiene un carácter absoluto. De un lado, porque la propia norma ya establece una salvedad para el caso de que una ley dote de autonomía a entidad de Derecho público. Y, de otro, porque la mixtura de las funciones que realizan las Comunidades de Regantes nos permite diferenciar entre la defensa del interés público en la gestión de los bienes hidráulicos y la defensa también de intereses privados, propios de las entidades de tipo corporativo, al menos en las sectoriales de base privada. En definitiva, cuando se trate de la defensa de intereses generales la comunidad de regantes no puede oponerse a la defensa del interés general que corresponde al organismo de cuenca, porque está vinculado y es dependiente de esa Administración hidráulica de la que forma parte la Confederación Hidrográfica del Tajo. Recordemos que el organismo de cuenca resuelve los recursos de alzada interpuestos contra los actos de la Comunidad de Regantes. Mientras que esa Comunidad de Regantes mantiene legitimación activa cuando esgrime, como motivo de su impugnación, un interés privado legítimo que permite su acceso a la jurisdicción en defensa de esos intereses".

La STS 12 noviembre 2015 (cas. 375/2014), con referencia a los Consejos reguladores de Denominaciones de Origen argumenta, tras predicar de dichos organismos su "sustancia corporativa última", que nos encontramos ante entidades de base asociativa que se constituyen para la defensa de los intereses de sus miembros, por lo que "(...) no converge la identidad de intereses que sería, en su caso, el sustrato sobre el que en el fondo se asienta la prohibición que impide acudir a la vía judicial a las entidades de derecho público que se sitúan en dependencia respecto de otra frente a las actuaciones realizadas por esta última ( artículo 20 c) de nuestra Ley jurisdiccional )",añadiendo que "En la medida en que son portadores de un interés propio y específico, distinto de la Administración a que se adscriben, cumplen la exigencia de ostentar el interés requerido a los efectos de legitimación para recurrir, un interés que por lo demás también ha de tildarse de legítimo, porque la estimación de la pretensión esgrimida en el supuesto que nos ocupa produce como efecto, a partir de la incidencia de la actividad autorizada sobre los campos de cultivo de la zona, un beneficio o la eliminación de un perjuicio y por tanto una ventaja real, concreta y efectiva, que el criterio conforme se determina cuándo se ostenta la condición requerida para recurrir",a lo que se añade el argumento de que cabría cuestionar, incluso, la aceptación sin matices de que los consejos reguladores de las denominaciones de origen sean propiamente entidades de derecho público en todas las facetas de su actividad, siendo más digno de consideración el criterio de que lo son solamente en algunos casos o, si se prefiere, "secundum quid".

En el mismo sentido de reconocer legitimación activa a Cámaras Oficiales de Comercio respecto de la Administración tutelante se pronuncian las SSTS 14 julio 2003 (cas. 3139/2001), 16 abril 2004 (cas. 3026/2000), 6 octubre 2004 (cas. 4258/2004) y 20 enero 2009 (cas. 1392/2006), entre otras, criterio que se hace extensivo a las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana [ SSTS 27 octubre 2009 (cas. 1958/2007)], si bien aludiendo específicamente el Tribunal Supremo en algunas de las Sentencias que han quedado aquí referenciadas al carácter casuístico de la legitimación por su relación con el interés legítimo de la parte y la inconveniencia de soluciones generales. Interesa aquí destacar que la STS 14 julio 2003 citada incide en la consideración de que "no cabe deducir del complejo entramado de funciones y finalidades que se les atribuyen, - y que vienen a cumplir -, como bien sostiene la recurrente, que se reduzca la compleja naturaleza de las Cámaras, siempre y en todo caso a una posición subordinada y vicaria de la Administración pública a cuya tutela se somete; pues esta no debe llevar a una desnaturalización de la Institución Cameral, que no puede anular cierta autonomía funcional o el autogobierno democrático, esto es, lo que pudiera encontrarse en lo comúnmente entendido como contenido esencial de esas atribuciones",de forma y manera que, entendido el alcance de esa actividad de tutela en sus justos límites, no cabe negar un interés legítimo en que puedan impugnar aquellos actos de la Administración tutelante en materia que afecte al propio haz de atribuciones específicas determinadas en la Ley y para la defensa de sus intereses propios y el cumplimiento de ciertas funciones que legalmente tiene encomendadas.

Ya con referencia a la Administración institucional la STS 19 febrero 2013 (cas. 1673/2010) aborda el caso de un recurso entablado por ADIF, organismo dependiente de la Administración General del Estado, contra un acuerdo del Jurado de Expropiación (perteneciente, asimismo, a dicha Administración), asumiendo la argumentación ofrecida en la instancia para rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta ex artículo 20.c) de la Ley jurisdiccional, consistente en que "tal restricción se circunscribe a la prohibición de impugnar los actos de la Administración matriz dictados en el ejercicio de las funciones específicas de tutela, control y dirección del Organismo o Entidad dependientes o vinculados",como se colige de la doctrina del Tribunal Supremo referida a la posibilidad de impugnar actos de órganos arbitrales del Estado en sentencias que, si bien se refieren específicamente al caso de los Tribunales económico administrativos, son perfectamente aplicables a otros órganos arbítrales estatales como el que nos ocupa, Jurado de Expropiación ( sentencias de 16 de julio de 1996 y de 17 de julio de 2000, dictada en recurso de casación para unificación de doctrina) y añadiendo la consideración de que la recurrente, configurada como Entidad Pública Empresarial adscrita al Ministerio de Fomento, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, en su condición de beneficiaria de la expropiación que ostenta en el procedimiento expropiatorio participa de la excepción que se contempla en el mencionado precepto procesal de gozar de un "estatuto específico de autonomía respecto" de la propia Administración, debiendo tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido para las Entidades públicas empresariales en los artículo 53 y siguientes de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, al entidad se somete al régimen del Derecho privado y sus órganos "no son asimilables en cuanto a su rango administrativo al de los órganos de la Administración General del Estado" (artículo 54).

Sexto.-Si, como hemos visto, la doctrina jurisprudencial viene exceptuando de la regla general de exclusión de legitimación activa que contempla el artículo 20.c) de la Ley 29/1998 a entidades de la Administración corporativa e institucional en supuestos como los que hemos expuesto en el fundamento de derecho que antecede, basados en el reconocimiento de una esfera de intereses privados propios, la existencia de una cierta autonomía respecto de la Administración de la que dependen y la falta de convergencia de una identidad de intereses, tales presupuestos resultan, indudablemente, concurrentes cuando, como aquí acontece, nos encontramos ante un medio propio personificado en la forma de sociedad mercantil -que, como hemos dicho, se rige por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las específicas cuestiones que determina el artículo 85.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local- y la resolución que se impugna no guarda relación con las facultades que ostenta la Administración municipal titular del servicio de control y supervisión, sino con el ejercicio de la potestad sancionadora, con directa incidencia en el patrimonio social, deviniendo inaplicable la regla excluyente de la legitimación que contempla el reiterado artículo 20.c) en supuestos en que la cuestión planteada afecta a intereses netamente privados.

Resta añadir que no solo las dudas que pudiera ofrecer la legitimación activa de Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A. para la interposición del recurso habrían de ser resueltas a favor de la interpretación de las normas procesales que condicionan el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa en la manera más favorable sino que, además de ello, la propia Administración demandada vino a reconocer en la resolución sancionadora la posibilidad de que frente a la misma la aquí apelante pudiera interponer, con carácter potestativo recurso de reposición o, directamente, recurso contencioso administrativo, lo que comporta, en suma, un reconocimiento de la legitimación de la aludida entidad.

Séptimo.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto y la revocación de la resolución apelada, con devolución de los autos al órgano de instancia a fín de que prosiga el procedimiento por sus trámites, sin hacer pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de la segunda instancia.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación el Auto dictado el 1 de septiembre de 2025 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 13 de Madrid en los autos de procedimiento abreviado 92/2025, por el que se declara inadmisible el recurso entablado por Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A. contra la resolución de la Dirección General de Sostenibilidad y Control Ambiental del Área de Gobierno de Urbanismo, Medio Ambiente y Movilidad del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 19 de diciembre de 2024, que impone a la recurrente tres sanciones pecuniarias, por importes de 16.000, 14.000 y 18.000 euros, por reputar cometidas tres infracciones graves tipificadas en el artículo 59.3.a) de la Ordenanza de Protección contra la Contaminación Acústica y Térmica.

Se sustenta el pronunciamiento de inadmisibilidad combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en la consideración de que no cabe apreciar interés legítimo en una sociedad que está participada al 100% por el Ayuntamiento de Madrid, Administración que impone la sanción que se recurre, siendo la entidad actora medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid y concurriendo, en consecuencia, el supuesto previsto en el art. 20 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por lo que debe prosperar la alegación previa formulada por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid.

Segundo.-Frente a dicho Auto se alza en esta apelación Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A., aduciendo, resumidamente: que MADRID DESTINO es medio propio del Ayuntamiento de Madrid, siendo una entidad con naturaleza de Sociedad Mercantil Anónima cuyo capital pertenece íntegramente al Ayuntamiento de Madrid, de conformidad con la Ley 7/85 de 2 de abril reguladora de la Bases de Régimen Local, teniendo como objeto social, entre otros, la gestión de programas y actividades culturales y centros y espacios culturales, así como (apartado 10 del artículo 2 de los Estatutos Sociales) la obligación de cumplir con los trabajos que le encargue el Ayuntamiento, debido a su condición de medio propio; que el Ayuntamiento de Madrid encomienda a la actora la organización y celebración de los actos culturales de San Isidro en espacios públicos como los Jardines de las Vistillas (Plaza de Gabriel Miró), siendo el mismo Ayuntamiento el que, en su condición de Administración titular, además de ordenar el encargo, puede determinar las características, espacios y fechas del evento y los límites y exenciones acústicos que procedan; que la recurrente viene soportando reiteradamente, a causa de estos eventos y desde el año 2022, el levantamiento de actas sancionadoras por el mismo Ayuntamiento de Madrid que le ordena ejecutar estos actos pero que, sin embargo, nunca adopta medidas correctoras para minorar o modificar las emisiones, a pesar de considerarlas después, al tramitar los expedientes sancionadores, como contrarias a la normativa acústica; que las actas sancionadoras dan lugar al correspondiente expediente administrativo tramitado en base a las normas de la Ley 39/2015 y en el cual a la apelante se le da tratamiento de tercero siendo, por tanto, el mismo Ayuntamiento quien reconoce la legitimación pasiva de MADRID DESTINO para afrontar la imposición de la sanción en vía administrativa; que concurre interés legítimo para interponer recurso contencioso no solo porque la legitimación de la entidad fue reconocida en vía administrativa para ser sujeto pasivo de la sanción sino, además, porque dicha sanción, al ser de carácter pecuniario, es un acto que afecta a sus legítimos intereses y a sus fines, pues, pese a ser entidad participada al 100% por el Ayuntamiento de Madrid no deja por ello de ser una sociedad anónima mercantil, sometida, por tanto, a la obligación de presentar y rendir cuentas de sus actividades, con un resultado societario determinado por ingresos y gastos, al igual que cualquier otra sociedad anónima; que, además, el artículo 20.c ) LJCA debe ser interpretado, como así se invocó por la parte con apoyo en resoluciones judiciales del Tribunal Supremo, en el sentido de no poder impugnarse por la empresa pública u organismo dependiente la actividad de carácter general que emana de su propia Administración tutelante pero dicha prohibición no es aplicable cuando se impugna frente a un acto sancionador que, por su naturaleza y consecuencias económicas, debe ser considerado como de actividad de interés particular y no general; que no solo, con independencia de su condición de empresa pública municipal, el Ayuntamiento ha otorgado tratamiento jurídico de "tercero" a MADRID DESTINO, actuando de oficio contra dicha entidad en el expediente sancionador y otorgándole, en consecuencia, la condición de legitimado pasivamente como tercero sino que, además de ello, en la propia resolución sancionadora viene a informarse a la interesada de su derecho a interponer frente a la sanción recurso de reposición o, en su caso, recurso contencioso administrativo, por lo que existe un reconocimiento de la legitimación de MADRID DESTINO en vía administrativa que es un acto propio de la Administración que le vincula en sus actuaciones procesales posteriores y que afecta al principio de seguridad jurídica y el derecho a la defensa y la tutela judicial; y que el Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 25 de Madrid de 29 de enero de 2025, dictado en el procedimiento ordinario 346/2024, ha resuelto sobre esta misma cuestión desestimando la alegación de inadmisibilidad del recurso planteada en idénticos términos por el Ayuntamiento de Madrid, con los siguientes razonamientos que son plenamente válidos para el presente recurso.

Tercero.-A la pretensión revocatoria opone el Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid: que del contenido del recurso de apelación interpuesto de contrario no se infiere fundamentación jurídica alguna que determine la revocación del Auto apelado, a cuya fundamentación no cabe sino adherirse; que, como la propia recurrente aseveraba en su escrito de demanda, se trata de un medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid, en los términos reflejados en el artículo 32 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de 2017 de contratos del Sector Público, ejerciendo sobre la recurrente el Ayuntamiento un control análogo al que ostenta sobre sus propios servicios o unidades; que no cabe afirmar que Madrid Destino Cultura Turismo y Negocio, S.A. tenga un " derecho o interés legítimo" en el que legitimar su condición de parte recurrente ( artículo 19.1.a) de la LRJCA), ni tampoco cabe afirmar "que el acto recurrido afecte al ámbito de sus fines" [ artículo 19.1.g) de la LRJCA] por lo que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b de la LRJCA, habiendo sido admitida y confesa por la propia parte recurrente su vinculación y dependencia del Ayuntamiento de Madrid respecto de la actividad objeto de la sanción impuesta, así como que actúa como ente instrumental de éste.

Cuarto.-Encontrándose el núcleo del debate a partir del cual han de examinarse los motivos de impugnación vertidos por la parte apelante en su escrito de recurso en el ámbito del derecho de acceso a la jurisdicción que incluye el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, resulta imprescindible referirse a la constante y reiterada doctrina establecida en la materia por el máximo intérprete de nuestra Carta Magna a partir de la STC 19/1981, de 18 de junio, que ha quedado sintetizada recientemente, entre otras muchas, en la STC 6/2018, de 22 de enero (FJ 3), en la que se recuerda que siendo el contenido del derecho aludido el acceso a la jurisdicción, que permite ser parte en un proceso y obtener un pronunciamiento sobre las pretensiones deducidas, no se trata, sin embargo, de un derecho absoluto e incondicionado, sino que ha de someterse a los cauces procesales existentes y de acuerdo con la ordenación legal pues, en cuanto derecho de configuración legal, su ejercicio y dispensación se supeditan al cumplimiento de los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso, razón por la cual el derecho en cuestión también queda satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión que aprecie razonada y razonablemente la concurrencia de una causa establecida expresamente en la ley, si bien "(...) Tratándose del derecho de acceso a la jurisdicción, opera en toda su intensidad el principio pro actione, por lo que no sólo conculcan el derecho fundamental las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también las que se encuentren basadas en criterios que, por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que la causa legal aplicada preserva y los intereses que se sacrifican como consecuencia de la inadmisión".

No obstante puntualiza el Alto Tribunal en la Sentencia citada, con remisión a los razonamientos contenidos en la STC 83/2016, de 28 de abril (FJ 5), que "Aunque el principio pro actione obliga a los órganos judiciales en los supuestos de acceso a la jurisdicción a aplicar las normas reguladoras de los requisitos y presupuestos procesales, teniendo presente siempre el fin perseguido por el legislador al establecerlos, ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución interpretativa más favorable a la admisión de la demanda, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes".

Quinto.-El pronunciamiento de inadmisión que aquí se combate se sustenta en el hecho de ser la recurrente medio propio personificado del Ayuntamiento de Madrid, por lo que la entidad actora carece de legitimación para recurrir, conforme a lo dispuesto en el artículo 20.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de conformidad con el cual "No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública: a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente. b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella. c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración".

Como vemos la norma viene referida, por lo que aquí interesa, a las Entidades de Derecho público o dependientes de alguna de las Administraciones territoriales y a la actividad de la concreta Administración de la que dependan, lo que remitiría al denominado sector público institucional, integrado tanto por los organismos públicos y entidades de derecho público, como las entidades de derecho privado -entre las que se incluyen las sociedades mercantiles- vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas ( artículos 2 y 84 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). El artículo 85.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local, por su parte, incluye entre los supuestos de gestión directa de los servicios públicos locales los prestados a través tanto de organismos autónomos o entidades públicas empresariales locales como de sociedades mercantiles locales, cuyo capital social sea de titularidad pública (que es, precisamente, el caso que nos ocupa, según ha quedado aquí incuestionado), las cuales se rigen íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y contratación (artículo 85.ter).

La disposición no es sino consecuencia del principio de personalidad jurídica única de la Administración ( artículo 3.4 de la Ley 40/2015) que garantiza la unidad de su actuación, cualquiera que sea su estructura -órganos que la integran y organismos o entidades dependientes o vinculadas de la misma- excluyendo posibles contradicciones internas y simplificando la relación del ciudadano con el sector público. Se evita de este modo la incoherencia y disfuncionalidad que supondría el reconocimiento de la acción a los múltiples órganos que integran las Administraciones Públicas y a los organismos o entidades dependientes o vinculados cuando la voluntad y actuación de la Administración debe ser una sola, actuando como un solo sujeto de derecho frente a terceros.

Sin embargo, la jurisprudencia ha matizado el rigor de la norma. El caso de la Administración corporativa suministra buenos ejemplos de la amplitud con que se ha interpretado y aplicado el precepto legal anteriormente transcrito.

Así, la STS 1 febrero 2011 (cas. 5670/2006) se refiere a los recursos interpuestos por Comunidades de Regantes, configuradas normativamente como Corporaciones de Derecho Público en las que existe, sin embargo, un interés netamente privado, de carácter profesional (que estuvo presente en sus orígenes históricos, como agrupaciones de agricultores para la autogestión y distribución del agua del riego de un modo eficaz, ordenado y equitativo, carácter que pervive en la actualidad), concluyendo que las mismas tienen una naturaleza mixta pública-privada, al igual que otro tipo de entidades asociativas previstas en nuestro ordenamiento como son los Colegios Profesionales, las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y las extinguidas Cámaras de la Propiedad Urbana. Y en la citada Sentencia, con mención de diversos precedentes de la Sala Tercera del Alto Tribunal, se recuerda que el criterio es el de reconocer a las Comunidades de Regantes legitimación activa para recurrir actos y resoluciones provenientes de la Administración Hidrológica cuando ostentan interés legítimo en la actuación concernida (incluyendo disposiciones generales por las que se constituyen Organismos de Cuenca, acuerdos aprobatorios de las Ordenanzas y Reglamentos de la Comunidad General de Regantes o acuerdos de concesión de la explotación de caudales o recursos hídricos) con la excepción del recurso de casación en interés de ley (falta de legitimación la aludida que únicamente opera, dada la naturaleza mixta de estas Comunidades, cuando se defienden intereses privados y no cuando ejercitan potestades públicas, como precisan las SSTS de 21 de noviembre de 2003 (recurso de casación en interés de Ley 3434/2000) y de 25 de enero de 2005 (recurso de casación en interés de Ley 103/ 2002)].

En parecidos términos se pronuncia la STS 12 diciembre 2014 (cas. 1222/2014), citada por la apelante en su escrito de recurso, que, caracterizando las Comunidades de Regantes de aguas públicas como corporaciones de Derecho público, puntualiza que "junto a este carácter público que impregna gran parte de sus funciones, no puede desconocerse que también tienen, atendida esta naturaleza híbrida, evidentes intereses privados que defender",concluyendo que "(...) esta exclusión o prohibición legal que recoge el artículo 20.c de la LJCA , respecto del acceso a la jurisdicción, no tiene un carácter absoluto. De un lado, porque la propia norma ya establece una salvedad para el caso de que una ley dote de autonomía a entidad de Derecho público. Y, de otro, porque la mixtura de las funciones que realizan las Comunidades de Regantes nos permite diferenciar entre la defensa del interés público en la gestión de los bienes hidráulicos y la defensa también de intereses privados, propios de las entidades de tipo corporativo, al menos en las sectoriales de base privada. En definitiva, cuando se trate de la defensa de intereses generales la comunidad de regantes no puede oponerse a la defensa del interés general que corresponde al organismo de cuenca, porque está vinculado y es dependiente de esa Administración hidráulica de la que forma parte la Confederación Hidrográfica del Tajo. Recordemos que el organismo de cuenca resuelve los recursos de alzada interpuestos contra los actos de la Comunidad de Regantes. Mientras que esa Comunidad de Regantes mantiene legitimación activa cuando esgrime, como motivo de su impugnación, un interés privado legítimo que permite su acceso a la jurisdicción en defensa de esos intereses".

La STS 12 noviembre 2015 (cas. 375/2014), con referencia a los Consejos reguladores de Denominaciones de Origen argumenta, tras predicar de dichos organismos su "sustancia corporativa última", que nos encontramos ante entidades de base asociativa que se constituyen para la defensa de los intereses de sus miembros, por lo que "(...) no converge la identidad de intereses que sería, en su caso, el sustrato sobre el que en el fondo se asienta la prohibición que impide acudir a la vía judicial a las entidades de derecho público que se sitúan en dependencia respecto de otra frente a las actuaciones realizadas por esta última ( artículo 20 c) de nuestra Ley jurisdiccional )",añadiendo que "En la medida en que son portadores de un interés propio y específico, distinto de la Administración a que se adscriben, cumplen la exigencia de ostentar el interés requerido a los efectos de legitimación para recurrir, un interés que por lo demás también ha de tildarse de legítimo, porque la estimación de la pretensión esgrimida en el supuesto que nos ocupa produce como efecto, a partir de la incidencia de la actividad autorizada sobre los campos de cultivo de la zona, un beneficio o la eliminación de un perjuicio y por tanto una ventaja real, concreta y efectiva, que el criterio conforme se determina cuándo se ostenta la condición requerida para recurrir",a lo que se añade el argumento de que cabría cuestionar, incluso, la aceptación sin matices de que los consejos reguladores de las denominaciones de origen sean propiamente entidades de derecho público en todas las facetas de su actividad, siendo más digno de consideración el criterio de que lo son solamente en algunos casos o, si se prefiere, "secundum quid".

En el mismo sentido de reconocer legitimación activa a Cámaras Oficiales de Comercio respecto de la Administración tutelante se pronuncian las SSTS 14 julio 2003 (cas. 3139/2001), 16 abril 2004 (cas. 3026/2000), 6 octubre 2004 (cas. 4258/2004) y 20 enero 2009 (cas. 1392/2006), entre otras, criterio que se hace extensivo a las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana [ SSTS 27 octubre 2009 (cas. 1958/2007)], si bien aludiendo específicamente el Tribunal Supremo en algunas de las Sentencias que han quedado aquí referenciadas al carácter casuístico de la legitimación por su relación con el interés legítimo de la parte y la inconveniencia de soluciones generales. Interesa aquí destacar que la STS 14 julio 2003 citada incide en la consideración de que "no cabe deducir del complejo entramado de funciones y finalidades que se les atribuyen, - y que vienen a cumplir -, como bien sostiene la recurrente, que se reduzca la compleja naturaleza de las Cámaras, siempre y en todo caso a una posición subordinada y vicaria de la Administración pública a cuya tutela se somete; pues esta no debe llevar a una desnaturalización de la Institución Cameral, que no puede anular cierta autonomía funcional o el autogobierno democrático, esto es, lo que pudiera encontrarse en lo comúnmente entendido como contenido esencial de esas atribuciones",de forma y manera que, entendido el alcance de esa actividad de tutela en sus justos límites, no cabe negar un interés legítimo en que puedan impugnar aquellos actos de la Administración tutelante en materia que afecte al propio haz de atribuciones específicas determinadas en la Ley y para la defensa de sus intereses propios y el cumplimiento de ciertas funciones que legalmente tiene encomendadas.

Ya con referencia a la Administración institucional la STS 19 febrero 2013 (cas. 1673/2010) aborda el caso de un recurso entablado por ADIF, organismo dependiente de la Administración General del Estado, contra un acuerdo del Jurado de Expropiación (perteneciente, asimismo, a dicha Administración), asumiendo la argumentación ofrecida en la instancia para rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta ex artículo 20.c) de la Ley jurisdiccional, consistente en que "tal restricción se circunscribe a la prohibición de impugnar los actos de la Administración matriz dictados en el ejercicio de las funciones específicas de tutela, control y dirección del Organismo o Entidad dependientes o vinculados",como se colige de la doctrina del Tribunal Supremo referida a la posibilidad de impugnar actos de órganos arbitrales del Estado en sentencias que, si bien se refieren específicamente al caso de los Tribunales económico administrativos, son perfectamente aplicables a otros órganos arbítrales estatales como el que nos ocupa, Jurado de Expropiación ( sentencias de 16 de julio de 1996 y de 17 de julio de 2000, dictada en recurso de casación para unificación de doctrina) y añadiendo la consideración de que la recurrente, configurada como Entidad Pública Empresarial adscrita al Ministerio de Fomento, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, en su condición de beneficiaria de la expropiación que ostenta en el procedimiento expropiatorio participa de la excepción que se contempla en el mencionado precepto procesal de gozar de un "estatuto específico de autonomía respecto" de la propia Administración, debiendo tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido para las Entidades públicas empresariales en los artículo 53 y siguientes de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, al entidad se somete al régimen del Derecho privado y sus órganos "no son asimilables en cuanto a su rango administrativo al de los órganos de la Administración General del Estado" (artículo 54).

Sexto.-Si, como hemos visto, la doctrina jurisprudencial viene exceptuando de la regla general de exclusión de legitimación activa que contempla el artículo 20.c) de la Ley 29/1998 a entidades de la Administración corporativa e institucional en supuestos como los que hemos expuesto en el fundamento de derecho que antecede, basados en el reconocimiento de una esfera de intereses privados propios, la existencia de una cierta autonomía respecto de la Administración de la que dependen y la falta de convergencia de una identidad de intereses, tales presupuestos resultan, indudablemente, concurrentes cuando, como aquí acontece, nos encontramos ante un medio propio personificado en la forma de sociedad mercantil -que, como hemos dicho, se rige por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las específicas cuestiones que determina el artículo 85.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local- y la resolución que se impugna no guarda relación con las facultades que ostenta la Administración municipal titular del servicio de control y supervisión, sino con el ejercicio de la potestad sancionadora, con directa incidencia en el patrimonio social, deviniendo inaplicable la regla excluyente de la legitimación que contempla el reiterado artículo 20.c) en supuestos en que la cuestión planteada afecta a intereses netamente privados.

Resta añadir que no solo las dudas que pudiera ofrecer la legitimación activa de Madrid Destinocultura, Turismo y Negocio, S.A. para la interposición del recurso habrían de ser resueltas a favor de la interpretación de las normas procesales que condicionan el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa en la manera más favorable sino que, además de ello, la propia Administración demandada vino a reconocer en la resolución sancionadora la posibilidad de que frente a la misma la aquí apelante pudiera interponer, con carácter potestativo recurso de reposición o, directamente, recurso contencioso administrativo, lo que comporta, en suma, un reconocimiento de la legitimación de la aludida entidad.

Séptimo.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto y la revocación de la resolución apelada, con devolución de los autos al órgano de instancia a fín de que prosiga el procedimiento por sus trámites, sin hacer pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de la segunda instancia.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,