Sentencia Contencioso-Administrativo 162/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 518/2023 de 25 de marzo del 2025

PRIMERO. Sentencia apelada.

Se interpone el presente recurso contra la sentencia n.º 102/2023, de 18 de julio de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Bilbao en el procedimiento abreviado n.º 86/2023, que estimó el recurso interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Viceconsejero de Seguridad del Gobierno Vasco por la que se acordaba imponer al recurrente una sanción de suspensión de funciones de diez días por la comisión de una falta grave, después ampliado a la Orden de 17 de abril de 2023, del Vicelehendakari y Consejero de Seguridad del Gobierno Vasco, que desestimó expresamente tal recurso.

La sentencia recurrida estimó el recurso interpuesto por entender, por una parte, que el procedimiento había caducado al tiempo de dictarse la Resolución recurrida dado que deben tenerse en cuenta las actuaciones instructoras llevadas a cabo antes del dictado del Acuerdo de incoación; y, por otra parte, que no había prueba de cargo suficiente para sancionar a uno sólo de los agentes, y no al otro, por la huida el preso en su traslado desde el centro penitenciario de Basauri al hospital de Basurto, al no apreciarse falta de diligencia alguna en su labor.

SEGUNDO. Argumentos de la apelante.

La apelante, ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, solicitó en su recurso de apelación que se estimara el recurso interpuesto, revocando la sentencia recurrida y declarando conforme a Derecho el acto administrativo recurrido, desestimando la totalidad de las pretensiones deducidas por el demandante en la instancia.

Sustenta la apelante su recurso en las siguientes consideraciones:

1º) El plazo de caducidad debe computarse desde la fecha del Acuerdo de incoación, sin tenerse en cuenta las actuaciones previas. Cita STS n.º 1726/2016, de 21 de abril de 2016 (recurso n.º 3245/2014), y STSJPV n.º 179/2023, de 4 de abril de 2023. Las actuaciones previas están previstas en la normativa aplicable ( art. 55.2 de la LPAC, art. 46.1 del Reglamento de Régimen Disciplinario) y tienen por objeto esclarecer hechos que pudieran tener trascendencia sancionadora, constituyendo una garantía contra la precipitación ( STS n.º 1591/2023, de 13 de abril de 2023). El plazo para tramitar el procedimiento es de 4 meses (art. 41.2 del Reglamento), no de 15 días, como indica la sentencia recurrida (art. 46.3 del Reglamento, que se refiere a un supuesto concreto no aplicable al caso). El mencionado plazo de cuatro meses no se sobrepasó en el caso de autos (del 16 de agosto al 17 de noviembre de 2021). Tampoco el plazo de seis meses para la caducidad del procedimiento sancionador (del 7 de marzo al 1 de septiembre de 2022). No se hizo un uso indebido de las actuaciones previas y, por tanto, éstas no pueden computarse a la hora de calcular el plazo para la tramitación del procedimiento. Así, se trató de aclarar los hechos a fin de valorar la pertinencia de iniciar expediente sancionador y después todas las diligencias se practicaron de nuevo en éste con presencia del abogado del recurrente.

2º) Hubo falta de diligencia en el traslado del preso que ocasionó su huida, pues éste no empleó fuerza ni ardid alguno para conseguirla, sino que aprovechó una actuación del recurrente que resultaba entonces innecesaria (acercarse a la guantera del coche a coger la documentación del preso) para huir, mientras el compañero del recurrente iba hacia el asiento del piloto para coger las llaves del vehículo (que debían estar puestas para que pudiera abrirse la puerta trasera y sacar del vehículo al preso) o bien aparcarlo en el lugar habilitado para ello. La sanción impuesta lo fue por falta grave del art. 9.14 del Reglamento de Régimen Disciplinario, que castiga "la falta de rendimiento no justificada que afecte al normal funcionamiento de los servicios y que no constituya una falta muy grave."

TERCERO. Argumentos de la apelada.

La apelada, D. Alfonso, presentó escrito de oposición a la apelación, solicitando que se desestimara el recurso interpuesto y se confirmara la sentencia recurrida.

Sustenta su oposición la apelada en las siguientes consideraciones:

1º) El recurso de apelación reitera los argumentos desplegados en la instancia sin realizar una crítica de la sentencia recurrida.

2º) El dies a quo para computar el plazo de seis meses de caducidad es aquél desde que el Servicio de Asuntos Internos tenía datos suficientes para entender que los hechos podían ser constitutivos de falta grave o muy grave, y desde ese momento hasta el acuerdo de incoación transcurrieron cuatro meses, por lo que a la fecha de notificación de la resolución sancionadora, aquel plazo ya había transcurrido. Además, las actuaciones llevadas a cabo en concepto de actuaciones previas fueron, en realidad, diligencias instructoras, y por ende debieron notificarse al expedientado y permitir su participación en las mismas, lo que no sucedió. Se concluye, pues, que se utilizó el mecanismo de actuaciones previas de forma fraudulenta, lo que permite situar el dies a quo del plazo de caducidad antes de la fecha del acuerdo de incoación.

3º) No hubo falta de diligencia en el traslado. Aparcaron la ambulancia en la puerta de urgencias para facilitar el ingreso del preso al hospital, dado que no podía caminar. El ahora apelado no dejó desatendido al preso en ningún momento, sino que simplemente estiró el brazo cuando estaba junto al preso en silla de ruedas para coger la documentación de la guantera de la puerta del coche. El juez de instancia alcanzó igualmente esta conclusión y no puede revisarse su valoración de la prueba salvo que se aprecie una equivocación clara y patente, lo que no es el caso.

CUARTO. Resolución del recurso. El plazo de caducidad debe computarse desde la fecha del Acuerdo de incoación y no había transcurrido al tiempo de notificarse la Resolución recurrida.

Las partes discuten si el procedimiento incurrió o no en caducidad, dado que la sentencia, acogiendo la tesis de la ahora apelada, consideró que, a efectos del cómputo del plazo correspondiente, debían tenerse en cuenta las actuaciones instructoras llevadas a cabo antes del dictado del Acuerdo de incoación.

Esta cuestión ya ha sido examinada en nuestra sentencia n.º 179/2023, de 4 de abril de 2023, dictada en el recurso de apelación n.º 389/2022, si bien depende, como veremos, de las circunstancias del caso concreto.

En nuestra sentencia, ya citada, decíamos lo siguiente (FJ 4º):

"A) Marco normativo aplicable.

El art. 95.5 de la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco, vigente al tiempo de los hechos, y ubicado en el marco de las disposiciones relativas al régimen disciplinario, refería que "si no hubiere sido notificada la resolución en el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento se producirá la caducidad de éste en los términos y con las consecuencias previstas en la legislación vigente sobre procedimiento administrativo."

La jurisprudencia del Tribunal Supremo, además, ha sido tajante en anudar el inicio del cómputo del plazo de caducidad a la incoación de los procedimientos sancionadores.

Así, la sentencia de 21 de abril de 2016 (recurso de casación nº 3245/2014), en el marco de un procedimiento de deslinde, concluyó lo siguiente:

"La caducidad, con efecto extintivo del expediente de deslinde -no, obviamente, del ejercicio de la potestad para efectuarlo, que no es objeto de posible decaimiento- opera por el transcurso del plazo para resolver el procedimiento, pero computable desde la fecha del acuerdo de iniciación, por lo que no cuentan dentro de este plazo máximo de caducidad las actuaciones previas o preparatorias del procedimiento, dirigidas a determinar, con carácter preliminar, si concurren las circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento de deslinde. Las actuaciones previas -y así lo ha declarado este Tribunal de forma constante y reiterada- no afectan al cómputo del plazo de caducidad del procedimiento pues el dies a quo, es de reiterar una vez más, viene determinado por la adopción del acuerdo de incoación y su notificación, sin remontarse en el tiempo a momentos en que se haya desarrollado esa actividad preliminar.

[...]

Cabe añadir a lo anterior que tal es el criterio unívoco de este Tribunal Supremo, manifestado en diversas sentencias como las de 25 de abril de 2014 (recurso de casación nº 5603/2011 ), 11 de noviembre de 2015 (recurso de casación nº 971/2014 ) y 13 de noviembre de 2015 (recurso de casación nº 560/2014 ) -por citar sólo algunas de las más recientes- todas las cuales sitúan en el acto formal de la incoación del procedimiento el dies a quo para el cálculo del plazo de caducidad, sin atención a las actuaciones preliminares."

Igualmente, la sentencia nº 1312/2021, de 4 de noviembre de 2021 (recurso de casación nº 8325/2019), en el marco de un procedimiento sancionador en materia de contrabando, concluyó lo siguiente:

"La fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración."

En ese caso concreto, visto que entre la finalización de las actuaciones previas y el inicio del expediente sancionador mediaron 15 meses de absoluta inactividad, pese a que la normativa exigía la remisión al órgano competente en 48 horas y un plazo de caducidad del procedimiento sancionador subsiguiente de 6 meses, se estimó que existía esa utilización fraudulenta.

B) Aplicación al caso.

La sentencia recurrida adopta un criterio contrario a la legislación vigente en el momento de los hechos y a la jurisprudencia constante en la materia que, evidentemente, no puede acogerse.

La Ley es clara al anudar a la iniciación del procedimiento el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador ( art. 95.5 de la LPPV, en consonancia con los arts. 21 y 25 de la LPAC) , y así lo ha interpretado el Tribunal Supremo de forma constante (nos remitimos a las sentencias citadas anteriormente), excluyendo, como únicos supuestos en que puede fijarse un dies a quo diferentes, aquéllos en los que se acredita que la utilización del mecanismo de actuaciones previas es fraudulenta.

No es tal el caso de autos, pues tanto la investigación previa llevada a cabo por el Servicio de Asuntos Internos (que la Administración discute que constituya actuaciones previas formalmente consideradas, lo que no es necesario siquiera dilucidar puesto que, dada su ágil tramitación, la conclusión que se da respecto del cómputo del plazo de caducidad es la misma) como el procedimiento sancionador se desarrollaron en los plazos legalmente previstos.

Así, la queja del ciudadano de 6 de noviembre de 2016 dio lugar al inicio de una investigación por el Servicio de Asuntos Internos el 15 de noviembre de 2016, en el marco de la cual se practicaron diversas diligencias, solicitándose la apertura de procedimiento sancionador con fecha 9 de marzo de 2017. El procedimiento sancionador, por su parte, se incoó el 9 de junio de 2017, y tras una paralización a petición de los expedientados entre los días 3 de agosto y 1 de septiembre de 2017 (29 días), se dictó Resolución del Viceconsejero de Seguridad el 9 de noviembre de 2017 en la que se acordaban actuaciones complementarias, que suspenden el plazo para resolver el procedimiento ( art. 87 de la LPAC y art. 55.2 del RRD), verificándose la última de ellas el 24 de noviembre de 2017 (15 días). Tras su práctica, la Resolución sancionadora se dictó el 11 de enero de 2018 y fue notificada al recurrente al día siguiente, el 12 de enero de 2018. En total, pasaron 216 días hasta el dictado de la Resolución que puso fin al procedimiento, menos 44 días por las dos suspensiones, lo que da un resultado de 172 días, que son menos de los 6 meses previstos como plazo máximo para resolver.

El procedimiento, en fin, no puede declararse caducado, y por tanto, debe estimarse el recurso de apelación interpuesto, revocando la sentencia recurrida."

En el caso de autos, los hechos acreditados en cuanto al cómputo de los plazos son los que a continuación se exponen.

1º) Los hechos ocurrieron el 15 de agosto de 2021.

2º) El Servicio de Asuntos Internos llevó a cabo varias diligencias de investigación encaminadas a esclarecer si tales hechos podrían constituir infracción leve, grave o muy grave. El 17 de agosto de 2021, dicho servicio tuvo conocimiento del suceso (folio 7 del expediente administrativo); el día 18 de agosto de 2021, los agentes enviaron informes (folios 12 a 18); el día 20 de agosto de 2021, el servicio pidió al Hospital de Basurto las grabaciones de vídeo (folio 19); el 27 de septiembre de 2021, el servicio contactó con el responsable de seguridad del Hospital de Basurto para que identificara a los vigilantes de seguridad que prestaban servicios el día del suceso (folio 20); los días 14 y 20 de octubre de 2021, dichos vigilantes prestaron declaración (folios 22 a 27) y el 17 de noviembre de 2021, el Área de Seguridad del Hospital de Basurto informó de la imposibilidad de recuperar las grabaciones de vídeo. El día 3 de diciembre de 2021, el servicio propuso al Viceconsejero la incoación del procedimiento disciplinario.

3º) Con fecha 7 de marzo de 2022, se dictó Acuerdo de incoación de expediente sancionador y con fecha 1 de septiembre de 2022 se dictó la Resolución sancionadora.

El procedimiento de informaciones previas está previsto en la normativa aplicable y tiene por objeto el "esclarecimiento de los hechos cometidos, antes de dictar resolución en la que se decida la iniciación de expediente disciplinario"(art. 46.1 del Reglamento de Régimen Disciplinario de la Ertzaintza) y tiene previsto un plazo máximo de tramitación de cuatro meses (art. 41.2.b) del mismo Reglamento). El plazo de quince días para su tramitación lo es en caso de que "de los hechos investigados, a su juicio[del instructor], no resultare responsabilidad alguna o ésta fuera solamente constitutiva de falta leve"(art. 46.3 del Reglamento), lo que evidentemente no sucedía en el caso de autos, en el que de hecho se propuso la incoación de procedimiento sancionador por falta grave.

En el caso de autos, el procedimiento de informaciones previas se ha desarrollado conforme a lo previsto en el Reglamento aplicable y dentro del plazo de cuatro meses prescrito para su tramitación (desde el 17 de agosto hasta el 3 de diciembre de 2021). No se aprecia que, durante dicho procedimiento, se realizaran diligencias de instrucción propiamente dichas y, en cualquier caso, las que pudieran tener este carácter (declaraciones de los agentes investigados y de los testigos, folios 48 a 77 del expediente de informaciones previas) fueron repetidas durante el procedimiento sancionador (folios 48 a 77 del expediente disciplinario) y con todas las garantías legales, sin causar indefensión al recurrente y ahora apelado.

Una vez concluido el procedimiento de informaciones previas, era competencia del Viceconsejero la incoación del procedimiento sancionador, e hizo tal cosa el 7 de marzo de 2022. Cierto es que transcurren tres meses entre la propuesta de incoación y la incoación propiamente dicha, pero no se aprecia que sea un plazo excesivamente largo (en nuestra sentencia n.º 179/2023, de 4 de abril de 2023, el plazo era similar e igualmente consideramos que no hubo una utilización fraudulenta del mecanismo de informaciones previas), ni que, durante el mismo, se hayan llevado a cabo otras actuaciones ni se hayan dado otras circunstancias que permitan aseverar que el retraso operaría en contra del agente investigado. No estamos, en fin, ante un lapso de tiempo de 15 meses que el Tribunal Supremo consideró desproporcionado y ante cuya existencia anudó el inicio del cómputo del plazo de caducidad a las actuaciones previas a la incoación del procedimiento sancionador (sentencia de 21 de abril de 2016, dictada en el recurso de casación nº 3245/2014, antes citada).

Lo anteriormente razonado nos permite concluir que debe mantenerse la regla general de que el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento se inicia en la fecha del Acuerdo de incoación del mismo y, visto que dicho procedimiento se tramitó entre el 7 de marzo y el 1 de septiembre de 2022, a la notificación de la Resolución sancionadora no habían transcurrido seis meses, debiendo declararse, por tanto, que no hubo caducidad del procedimiento.

Por tanto, este motivo de apelación debe ser estimado, revocándose la sentencia de instancia y entrando a conocer del fondo del asunto; esto es, si los hechos acreditados serían o no constitutivos de infracción grave.

QUINTO. Resolución del recurso. Los hechos acreditados no son constitutivos de infracción administrativa.

Las partes discuten si los hechos son o no constitutivos de infracción administrativa.

La Resolución recurrida consignó como hechos probados los siguientes: (folio 124 del expediente disciplinario):

"A la vista de las actuaciones practicadas y que obran en el expediente, se desprende y así se declara como probado que a las 12: 54 horas del día 15 de agosto de 2021, los agentes de la Ertzaintza con n° profesional NUM000 y NUM001, adscritos a la Comisaría de Sestao, de uniforme y en vehículo oficial con distintivos, se dirigieron al Centro Penitenciario de Basauri para trasladar en su vehículo policial a un preso al Hospital de Basurto, ya que, según les informaron, presentaba una lesión en un tobillo de la que llevaba quejándose varios días, de hecho, el preso utilizaba muletas para desplazarse. Tras realizarle un registro superficial y esposarle por delante debido a los problemas de movilidad que presentaba, introdujeron al preso en el interior del vehículo policial y le trasladaron hasta el hospital. Junto con el preso portaban, en la guantera de la puerta del copiloto, donde se sentaba el agente NUM001 (su compañero conducía el vehículo), la documentación necesaria facilitada por el personal de prisiones para realizar la atención médica al preso.

Sobre las 13:40 horas, una vez en el recinto hospitalario, el agente con n° profesional NUM000 estacionó el vehículo policial en la zona de urgencias, junto a la puerta de entrada, donde aparcan las ambulancias. En el Hospital de Basurto existe, a unos metros de urgencias, un aparcamiento delimitado para los vehículos policiales, pero como había sitio en urgencias y está más cerca del acceso, estacionó allí. Como el preso tenía problemas de movilidad, se solicitó una silla de ruedas para su traslado, que fue traída por una celadora y, tras ella, se acercaron dos vigilantes de seguridad.

Ambos ertzainas colaboraron para sacar al preso del vehículo y le sentaron en la silla de ruedas. Tras ello, el agente con n° profesional NUM000 se dirigió al asiento del conductor, bien para coger las llaves que se había dejado en el contacto del vehículo y poder cerrarlo, bien para estacionarlo en el lugar habilitado para vehículos policiales, siendo en cualquier caso una tarea que debía ser realizada.

El ertzaina con n° profesional NUM000, consciente de la situación, advirtió a su compañero y al vigilante de seguridad para que estuvieran más atentos. Sin embargo, el agente con n° profesional NUM001, pese a la advertencia dada por su compañero ya que, momentáneamente, se quedaba solo junto al preso, apartó la atención de éste y realizó un gesto para recoger la documentación del preso que se encontraba en la guantera de la puerta del copiloto; momento que el preso aprovechó, sin necesidad de hacer uso de la fuerza, para huir corriendo del recinto hospitalario.

Ambos agentes salieron corriendo tras él pero no pudieron alcanzarlo. El agente con n° profesional NUM000, tras un primer intento de seguirle a pie, volvió y trató de cogerlo con el vehículo policial, mientras el agente con n° profesional NUM001 le perseguía corriendo. Pese a los intentos, no pudieron darle alcance y le perdieron de vista.

Finalmente, diez minutos después, el preso fue localizado y detenido en el Parque de Doña Casilda Iturrizar de Bilbao por patrullas de la Comisaria de Bilbao y fue trasladado al Centro Penitenciario de Basauri."

Con base en tales hechos, la Resolución recurrida exonera de responsabilidad al agente con n.º profesional NUM000 "ya que este agente tenía que realizar una labor propia de sus funciones, esto es, retirar las llaves del vehículo o estacionarlo donde no molestara, siendo una tarea necesaria y que debía hacer. Por ello, advirtió a su compañero para que estuviera más atento. Sin esa advertencia, es decir, si el agente con n.º profesional NUM000 se hubiera dirigido al vehículo policial sin advertir de ello a su compañero, habría incurrido en responsabilidad disciplinaria por la fuga del preso."

Igualmente, con base en tales hechos, la Resolución recurrida imputa al agente ahora recurrente una falta de diligencia que tipifica como falta grave del art. 9.14 del Reglamento de Régimen Disciplinario, por haberse acreditado "falta de rendimiento no justificada que afecte al normal funcionamiento de los servicios y que no constituya una falta muy grave."

La sentencia recurrida consideró que no había prueba de cargo suficiente para sancionar a uno sólo de los agentes, y no al otro, por la huida el preso en su traslado desde el centro penitenciario de Basauri al hospital de Basurto, al no apreciarse falta de diligencia alguna en su labor. Efectivamente, esta valoración probatoria debe confirmarse, al no incurrir en error patente o inequívoco que permita a este órgano de apelación sustituir el juicio del juzgador de instancia.

Habiéndose trasladado al preso al hospital de Basurto, uno de los agentes aprovechó para coger las llaves del vehículo o estacionarlo en otro lugar (agente no sancionado) y el otro, mientras vigilaba al preso, hizo ademán de coger su documentación del vehículo (agente sancionado), momento en que el preso, que había fingido su cojera, se levantó y huyó del lugar. Ambas actuaciones son diligentes y necesarias (no se entiende que la del agente no sancionado fuera más necesaria o urgente que la del agente sancionado) y fue la mera circunstancia de que se hubieran simultaneado la que ocasionó la fuga del preso. No hay, en fin, falta de diligencia del agente sancionado ni mucho menos encaja su actuación en esa "falta de rendimiento no justificada"que permite la tipificación de los hechos en la conducta descrita en el art. 9.14 del Reglamento de Régimen Disciplinario.

Por todo ello, el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día contra la Resolución administrativa recurrida debe ser estimado, revocándose ésta por no ser conforme a Derecho.

SEXTO. Costas.

De acuerdo con el art. 139 de la LJCA, dada la estimación del recurso de apelación y del recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día, no procede imponer las costas de la apelación a ninguna de las partes e imponer las de la instancia a la Administración demandada.

No obstante, puesto que a tenor del art. 139.4 de la LJCA, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima",la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar hasta una cifra máxima total de trescientos euros (300,00 euros) la cantidad que, por todos los conceptos, en relación con los honorarios de Letrado, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,