Sentencia Contencioso-Administrativo 73/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 546/2021 de 25 de abril del 2025

PRIMERO.- Planteamiento.

Es objeto de recurso contencioso administrativo la desestimación de la reclamación presentada el 24 de julio de 2019 en la que se interesaba, en aplicación de la Directiva 1999/70/CE la transformación de la relación temporal abusiva en relación fija idéntica o equiparable a la de los funcionarios de carrera comparables.

Señala la actora que doña María Angeles es funcionaria interina de la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha con destino en el Servicio de Desarrollo Rural.

Desde el 23 de septiembre de 2022 hasta la actualidad viene desempeñando las funciones de Técnica Superior en la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha con varios nombramientos en diferentes destinos, teniendo una antigüedad de casi 19 años de servicios para la Administración.

En los 19 años de servicios prestados ha realizado funciones ordinarias y estructurales propias de funcionarios de carrera, dado que el trabajo se reparte igualitariamente entre los funcionarios de carrera y los temporales interinos de servicio en función de su horario y jornada de trabajo, sin que la recurrente realice tareas extraordinarias, excepcionales o coyunturales, asumiendo la misma responsabilidad y funciones que los funcionarios de carrera comparables.

Sostiene que la demanda ha de ser estimada en cuanto se ha producido una estimación de la solicitud presentada por silencio administrativo positivo, conforme a lo establecido en los art. 21 y 24 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Alega la nulidad de la resolución impugnada en cuanto se ha vulnerado las cláusulas 4 y 5 del Acuerdo Marco Anexo a la Directiva 1999/70/Ce sobre trabajo temporal, al no sancionar el abuso producido en la relación temporal sucesiva mantenida con la actora.

Alega el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se ha acreditado con los expedientes remitidos, que los nombramientos del actor se efectuaron en base al art. 10 del EBEP y 8 de la Ley 4/2011, para la sustitución de funcionario de carrera y por vacante, sin que el demandante pruebe que las causas de cada uno de los nombramientos no concurrían, es decir, que aquellos no se realizaron para la ejecución de un programa temporal o para cubrir una plaza vacante.

Además, en este caso, y como se acredita, la administración ha procedido a convocar distintos procesos selectivos de la especialidad del demandante, procesos selectivos a los que se ha podido presentar. Y también se ha convocado los correspondientes concursos generales de méritos que incluían las plazas vacantes de los actores (Se aporta como documento nº1 Informe de la Jefa de Servicio de Gabinete Jurídico. Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha Desarrollo Normativo de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes sobre la plaza ocupadas por la demandante).

Añade que la pretensión de la actora supondría eludir los procedimientos de acceso a la función pública establecidos en el ordenamiento jurídico.

SEGUNDO.- Sobre la aplicación del silencio positivo.

La parte actora sostiene que la solicitud presentada debe entenderse resuelta en sentido afirmativo por silencio.

Tal pretensión no puede ser estimada.

En primer lugar, la petición de ser reconocido funcionario de carrera es una petición que comportaría que se transfirieran al solicitante facultades relativas al servicio público, por lo que, en todo caso, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el silencio tiene carácter desestimatorio.

En segundo lugar, el Tribunal Supremo ha señalado que el silencio sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico. En este sentido, la sentencia dictada por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007, indicó:

"Para analizar y resolver tal cuestión, es obligado acudir a las normas que regulan, en nuestro ordenamiento el silencio, esto es, los artículos 43 y 44 de la Ley 30/92 , en su redacción tras la Ley 4/99, y teniendo cuenta que es el artículo 43 citado, el que regula el silencio positivo y que el artículo 44 , es el que regula el silencio negativo.

Y a este respecto, como mientras el artículo 43 inicia su exposición con la frase silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y el artículo 44 la inicia con la frase falta de resolución en procedimientos iniciados de oficio, es claro, que la primera cuestión a valorar es, la relativa a si el procedimiento de autos se inició o no a solicitud del interesado.

[...]

La tesis de la sentencia de instancia parte de una apreciación que esta Sala considera equivocada, la de considerar que cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar, a " un procedimiento iniciado a solicitud del interesado", de modo que si no se contesta por la Administración en el plazo máximo establecido por resolver, debe considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 ( LPAC) .

[...]

La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo "fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento", ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento".

TERCERO.- Sobre la ampliación del suplico.

La actora solicitó se amplíe el suplico en el sentido de que se declare la situación de abuso incompatible con la Directiva 1999/70. Dicha petición inicialmente no estaba, por tanto, en el suplico de la demanda, por lo que no puede ser objeto de pronunciamiento expreso en el presente recurso en base a la existencia de un error material. La Sala considera que no cabe dicha adición pues no se trata de la rectificación de un error material, sino de una nueva pretensión mero-declarativa que, en caso de ser añadida, ocasionaría indefensión a la demandada.

CUARTO.- Sobre la petición de que se declare al recurrente funcionario de carrera.

La primera petición de la demanda es que se declare al recurrente funcionario de carrera al servicio de la Administración demandada con destino en el puesto de trabajo al que está adscrito y en el mismo cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano en que está destinado, y titular en propiedad de la plaza que ocupaba, basándose en la existencia de abuso de derecho y/ o fraude de ley en la temporalidad de la relación de empleo del recurrente.

Así pues, la interesada pide que se le reconozca la condición de funcionario de carrera ante el abuso de las sucesivas vinculaciones temporales. Entiende que tal consecuencia deriva de la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco de la Directiva 1999/70/CE y de la jurisprudencia del TJUE que la interpreta.

Según hemos indicado en la sentencia de fecha 28/6/2021 (recurso nº 675/2019) y en numerosas posteriores siguiendo la misma tesis, tal cosa no puede concederse.

Como hemos dicho, el argumento de la demanda descansa en la afirmación de que el derecho que reclama proviene de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70/CE, y de la jurisprudencia del TJUE que la interpreta.

Pues bien, siendo así, será de interés comenzar señalando que en las STJUE de 19 de marzo 2020 (C-103/18 y C-429/18), así como en la de 3 de junio de 2021 (asunto C-726/19, parágrafos 78 a 87) y otras varias, el Tribunal europeo ha dicho lo siguiente:

1.- La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional.

2.- Una disposición del Derecho de la Unión de esta índole, carente de efecto directo, no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria.

3.- Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco.

4.- Es cierto que, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE, párrafo tercero. La exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado FUE, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen.

5.- Ahora bien, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra lege del Derecho nacional.

6.- El principio de interpretación conforme exige que los órganos jurisdiccionales nacionales, tomando en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por este, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta. De modo que la exigencia de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva.

7.- Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la normativa nacional controvertida en el litigio principal se presta a una interpretación que sea conforme con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

Pues bien, pertrechados de los anteriores criterios podemos ya afirmar que, aun suponiendo -en simple hipótesis a efectos dialécticos- que en el caso de autos efectivamente concurriese un abuso de la contratación temporal, este Tribunal carece de cualquier posibilidad de interpretar la legislación vigente para transformar a un funcionario temporal en funcionario de carrera sin que el primero haya superado las pruebas que se exige superar al segundo para adquirir su condición.

El sistema español de acceso a la función pública como funcionario de carrera se basa en la realización de ciertas pruebas específicamente diseñadas a tal fin, en las que se reclama un nivel mínimo demostrado de capacidad. Nos remitimos al EBEP En particular el art. 62 del EBEP señala como primer requisito para obtener tal condición la "Superación del proceso selectivo".

Las bolsas de personal temporal se forman en muchas ocasiones, precisamente, con las personas que no han superado tales procesos selectivos, de modo que sería radicalmente contrario a los principios de mérito, capacidad e igualdad consagrados por la Constitución el que las consecuencias fueran las mismas para quien ha superado que para quien no ha superado los procesos.

En caso de que se convoque un proceso específico para personal temporal, como en ocasiones sucede cuando las bolsas se agotan, se tratará de un proceso de características muy distintas y exigencia muy inferior a los de los que se convocan para la cobertura definitiva, razón por la cual de nuevo sería radicalmente contrario a los principios de mérito, capacidad e igualdad el que las consecuencias de la superación de un proceso y de otro fuesen las mismas.

La imposibilidad no ya solo legal, sino constitucional, de la pretensión del recurrente se pone bien gráficamente de manifiesto si se analiza la jurisprudencia constitucional en la materia, que imposibilita cualquier convocatoria restringida a los interinos o cualquier valoración excesiva o desproporcionada de los méritos del interino frente a terceros que tratan de acceder en buena lid superando las pruebas selectivas correspondientes; qué diremos entonces de la pretensión aquí formulada de que se les designe directamente como funcionarios de carrera. Así, por referirnos solamente a la más reciente declaración del Tribunal Constitucional, la Sentencia del Pleno 38/2021, de 18 de febrero de 2021, declara la inconstitucionalidad de una ley autonómica que, haciendo referencia al elevado nivel de interinidad en el empleo, establecía un turno diferenciado de acceso para quienes acreditasen un mínimo de 8 años de antigüedad en la administración convocante. En el proceso constitucional la Administración convocante había invocado expresamente ante el TC, a favor de la medida, la Directiva 1999/70/CE y la sentencia del TJUE de 19 de marzo de 2020 (C-103 y C-429718). Pese a todo, el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de la norma en los siguientes términos:

"El diseño del sistema de acceso a la función pública que resulta de la disposición impugnada es evidentemente contrario al principio básico de libre concurrencia garantizado en los arts. 61.1 del TRLEBEP al que remite el apartado tercero de su disposición transitoria cuarta. En efecto la configuración de un proceso selectivo de acceso a la función pública reservado a quienes tengan una previa experiencia en puestos de Policía local ha de calificarse de restringido y cerrado, pues reserva las plazas convocadas a quienes acrediten un mínimo de antigüedad en la administración convocante, en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas.

Dicha exclusión de las pruebas selectivas de quienes no estén previamente unidos a la administración por no haber prestado servicios para la misma supone eliminar de la posibilidad de participar en el proceso selectivo a los "aspirantes libres", que no han prestado servicios ni en la administración convocante ni en la categoría de la policía local a la que pertenece la plaza convocada. Dichas pruebas no pueden calificarse de libres o abiertas y por tanto son contrarias al precepto básico estatal contenido en el art. 61.1 del TRLEBEP , sin que el caso regulado por la disposición recurrida reúna las condiciones excepcionales que el propio precepto admite....

A la anterior conclusión no se le puede oponer que la finalidad de la norma sea solucionar, a la luz de las exigencias normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea, el abuso en la contratación temporal sucesiva del personal público agravado por ser la Comunidad Autónoma del País Vasco la que tiene -según sus propias alegaciones- la mayor tasa de temporalidad del Estado en su sector público, pues dicho propósito se debe lograr sin vulnerar tal norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones tasadas, las pruebas de acceso restringidas o específicas ( STC 38/2004, de 11 de marzo , FJ 5)".

Por su parte la sentencia del Tribunal Constitucional 111/2014 señala que:

"Este Tribunal ha reconocido que «la consideración de los servicios prestados no es ajena al concepto de mérito y capacidad, pues el tiempo efectivo de servicios puede reflejar la aptitud o capacidad para desarrollar una función o empleo público y, suponer, además, en ese desempeño, unos méritos que pueden ser reconocidos y valorados» [ SSTC 67/1989, de 18 de abril, FJ 3 , y 107/2003, de 2 de junio , FJ 5 b)]. Pero no puede llegar a convertirse en un requisito que excluya la posibilidad de concurrencia de terceros, ni tener una dimensión cuantitativa que rebase el «límite de lo tolerable» [ SSTC 67/1989, FFJJ 3 y 4; 185/1994, FJ 6 , y 73/1998 , FJ 3 b)]. Por ello dijimos en la STC 38/2004, de 11 de marzo , que serían admisibles unas pruebas de acceso a la función pública de personal laboral fijo «cuya excepcionalidad cabría entender que consistiría en la previsión de que se valorasen los servicios efectivos prestados como personal laboral y las pruebas selectivas superadas para acceder a tal condición, pero que no quedaría excluida de raíz la concurrencia de otras personas que no hubieran prestado aquel tipo de servicios» (FJ 4; en el mismo sentido, ATC 68/2012, de 17 de abril , FJ 3)".

Las anteriores no son sino dos ejemplos de una larga jurisprudencia constitucional en el mismo sentido.

De la doctrina del TJUE se desprende claramente que las medidas establecidas en la legislación española para limitar el abuso de la temporalidad (como la convocatoria de pruebas selectivas, dentro de unos plazos determinados, desde que una plaza se cubre temporalmente, o la necesidad de crear una plaza si se comprueba que las necesidades son permanentes) serían suficientes solo con que la Administración tuviera a bien cumplir con la Ley, cosa que evidentemente no hace. Ello sin embargo no permite, según el propio TJUE dice expresamente, exigir del Juez que dicte una sentencia contra legem-o incluso contra constitutionem,como hemos visto- declarando sin más que el funcionario temporal pasa a ser funcionario de carrera.

Una cosa es que el Estado esté obligado por la Directiva 1999/70/CE a lograr ciertos objetivos, y otra muy distinta que deban ser los Tribunales quienes provean a cumplir dicha obligación en la forma que pretende la demandante cuando las leyes vigentes no permiten lo que se pretende. Razón por la cual no podemos sino rechazar la petición principal de que convirtamos al demandante en funcionario de carrera.

La conclusión a la que se llega en el presente Fundamento Jurídico ha sido recientemente respaldada por la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2025 (rec. casación 4436/2024) que señala:

".. como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024 .

Por tanto, se da el supuesto por ella admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. Marí Trini. Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula 5 del Acuerdo Marco, sino que puede serlo, pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional.

E importa destacar que, en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad.

En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem,sino contra Constitutionem. Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea".

QUINTO.- Sobre la petición de que se declare al interesado personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración empleadora en el cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano al que está adscrito.

En definitiva, que se declare funcionario de hecho.

En igual medida se rechaza el pretendido reconocimiento por no ser esta una categoría existente en el Ordenamiento Jurídico, sin perjuicio de que en determinadas sentencias que se citan por la parte se haya reconocido. La Sala conoce dichas sentencias, que son aisladas, pero no comparte la conclusión a la que se llega en ellas. Aunque es cierto que en sentencias de la Sección 1ª de esta Sala, como por ejemplo las de 21 de septiembre de 2015 (recursos 293 y 339/2015), se hizo alusión a esta figura, ya hemos señalado en otras (como por ejemplo las de 25 de junio de 2014, ap. 179/13, o 13 de junio de 2017, ap. 56/17, 14 de marzo 2017, ap. 178/2016) nuestro desacuerdo con la consideración de aquélla figura inexistente en nuestro Ordenamiento Jurídico.

De ese modo, con la petición hecha por la parte actora en los términos en que se hace, lo que se está pidiendo, también, es la fijeza, y esa es una condición que en ningún caso se puede reconocer.

SEXTO.- Sobre la solicitud alternativa de que se reconozca el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña, como titular y propietario del mismo.

La desestimación de esta pretensión se ha de basar en las razones expuestas en el Fundamento Jurídico anterior, porque lo que se está pidiendo frontalmente es que al recurrente se le reconozcan los derechos de inamovilidad inherentes a la condición de funcionario de carrera, condición que no le puede ser reconocida.

SÉPTIMO.- Sobre la solicitud de una indemnización.

Se alega la existencia de daños morales, entre otras razones, por la inseguridad en el trabajo y la afectación a la vida personal y familiar. Ahora bien, la inquietud, ansiedad, temor o incertidumbre se trata de alegaciones carentes de prueba, sin que pueda reconocerse, como hemos señalado anteriormente, una indemnización automática aún en el caso de reconocerse una situación objetiva de abuso.

Aún en el caso de que haya habido una situación objetivamente abusiva, el TS ha señalado entre otras, en Sentencia de 10 de diciembre de 2021 (Rec. 6674/2018), Sentencia de 10 de diciembre de 2021 (REc. 6676/2018), Sentencia 8 de febrero de 2022 (Rec. 6884/2019) que ello no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado. De aquí que no quepa reconocerle un derecho a indemnización por esa sola circunstancia; algo que el ordenamiento jurídico español y, más en concreto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no permite".

Así las cosas, no procede indemnización alguna al no haberse acreditado la existencia de daño alguno en el presente procedimiento.

OCTAVO.- Costas.

En cuanto a las costas, no procede hacer imposición de las mismas, vista la complejidad y las dudas de Derecho que ha planteado la cuestión.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,