Sentencia Contencioso-Administrativo 780/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 27/2022 de 25 de septiembre del 2024

PRIMERO.-Los recurrentes miembros de los cuerpos de policía local de El Campello y Elche impugnan la regulación del Decreto referida a:

- Articulo 14.2.b) y el Anexo I en relación con la reserva de plazas por promoción interadministrativa con movilidad.

- Articulo 17 relativo a la exención de pruebas físicas y reconocimiento médico para el acceso por promoción interna a las escalas técnica y superior.

- Articulo 24. La ley 17/2017, de 13 de diciembre, no establece la mejora de empleo como forma de provisión de los puestos de trabajo. Y en todo caso el apartado 4 del art. 24 contraviene el art. 122 de la ley 4/21 de 16 de abril de función pública valenciana, al suponer una limitación que no se contempla en la ley autonómica de función pública.

- Art. 29.1.b.c) respecto de los requisitos exigidos para ser miembro de los órganos técnicos de selección.

-El Anexo I respecto de la reserva de plazas para el acceso a la Escala Técnica Categoría de Inspector.

SEGUNDO.-Con carácter preliminar debemos recordar que la ley 17/2017, de 13 de diciembre, de la Generalitat de coordinación de policías locales de la Comunitat Valenciana, estableció en el desarrollo de las competencias autonómicas en la materia, un nuevo marco jurídico para la configuración composición y funcionamiento de los cuerpos de policía local de los municipios valencianos.

La Disposición Final primera de la ley faculta expresamente al Consell para dictar cuantas normas sean necesarias para el desarrollo y aplicación de lo dispuesto en dicha ley, nos encontramos por tanto en presencia de un reglamento ejecutivo, que según su art. 1 tiene por objeto establecer las bases y criterios generales para la selección promoción y movilidad de los miembros de todas las escalas y categorías de los cuerpos de la policía local de la Comunitat Valenciana, el Decreto recurrido desarrolla por tanto el Titulo IV de la citada ley.

Sin embargo, el sistema de selección originariamente previsto en la ley 17/2017, fue objeto de una revisión profunda como consecuencia de las modificaciones introducidas por la ley 9/2019, de 23 de diciembre de la Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización, especialmente con la eliminación del curso de capacitación y la fase previa que se configuraban como requisitos ineludibles para la participación en los procesos de selección de policías locales .

A tal punto que el Decreto 153/2019, de 12 de julio del Consell fue derogado por el Decreto del Consell 179/2021, de 5 de noviembre, DOGV 18 de noviembre que se adapta a las nuevas disposiciones legales y que ahora enjuiciamos.

En relación con el Decreto 153/2019, de 12 de julio del Consell, se dictaron las sentencias de esta Sala 847/2021, de 24 de noviembre R. 386/2019, y 856/2021, de 25 de noviembre R. 459/2019, que recurridas en casación fueron confirmadas por sentencias del TS de 18/marzo/2024 RC 1388/2022 y 6/mayo/2024, RC 1211/2022.

TERCERO.-Lo impugnado, por tanto, es un reglamento ejecutivo, cuya función es, a priori,desarrollar, complementar y establecer las disposiciones necesarias para la ejecución de las leyes (art. 128 Ley. La STS de 10/julio/2001 ( ROJ: STS 6020/2001 - ECLI:ES:TS:2001:6020, recurso 94/1998) señala que "de acuerdo con reiterada doctrina de esta Sala, entre otras, sentencia de 1 de octubre de 1.997, que el Abogado del Estado cita , y las que el propio recurrente cita de 11 de junio de 1.991 y de 14 de octubre de 1.996 , que el Reglamento Ejecutivo como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén enunciadas y puede aclarar conceptos que en la Ley estén imprecisos y además puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración, en el ejercicio de la potestad reglamentaria sea acorde con la Constitución y con el resto del Ordenamiento.

No cabrá que a través del Reglamento se "esté regulando sustancialmente la materia o-se realice aportaciones o innovaciones que se aparten del mandato legal"((STS, Sección 6ª, 969/2020, de 09/julio, ( ROJ: STS 2307/2020 - ECLI:ES:TS:2020:2307, recurso 46/2019)

En relación con el control de la potestad reglamentaria, la STS 558/2020, de 25/mayo ( ROJ: STS 1009/2020 - ECLI:ES:TS:2020:1009, recurso 181/2019)

Control de la potestad reglamentaria.

La Constitución en su art. 106.1. expresa que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. En el concreto ámbito de la potestad reglamentaria se trata de dilucidar que las normas emanadas de los titulares de aquella potestad no sean contrarias a normas de superior rango, Constitución y Ley ( art. 97 CE) por lo que cabe tanto la impugnación directa como la indirecta reconocida en el art. 26.1 LJCA.

El apartado 2 del art. 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, declara que los reglamentos no podrán vulnerar la Constitución ni las leyes.

Tal es el marco legal del que hemos de partir para enjuiciar la impugnación directa realizada sin que incumba a los Tribunales de justicia sustituir a las partes que se encuentra asistidas de letrado a fin de garantizar su igualdad procesal ( art. 24.1 CE) .

Significa, pues, que cualquier alegato de nulidad de una disposición general, naturaleza que ostenta el RD 96/2019, exige que el que esgrime la pretendida nulidad ha de justificar cuál es la norma legal infringida por el Reglamento en cuestión o, en su caso, el precepto constitucional.

No ha de olvidarse que, en este ámbito se atribuye a los tribunales de justicia de lo contencioso administrativo un control de legalidad y no de oportunidad en el diseño de los organigramas administrativos.

El respeto a la igualdad de armas, que ha de presidir la resolución de los conflictos, requiere que las partes muestren razonadamente al Tribunal esa divergencia entre la norma impugnada y la prevalente. Tal exigencia se despliega en los recursos directos que pretenden la anulación de una disposición general o de algunos de sus preceptos dado el control abstracto que se ejercita.

Por tanto, no basta con lanzar al Tribunal un conjunto de prolijas argumentaciones acerca de que una norma reglamentaria produce una serie de discriminaciones que se aducen carentes de motivación o contrarias a lo deseado por el recurrente, sino que es preciso justificar una contravención de norma de superior rango a fin de mostrar la infracción que se aduce. En caso contrario no es factible controlar si el reglamento respeta o no la Ley que desarrolla o en la que se ampara ya que el control de oportunidad es ajeno al sistema."

Y por último en su sentencia de 5/mayo2021, R. 60872019: ( ROJ: STS 1660/2021 - ECLI:ES:TS:2021:1660, Recurso 608/2019), el TS señala:

"A tal efecto no puede perderse de vista, que tratándose de la impugnación de una disposición normativa, el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

El control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, en lo que atañe a la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE , responde a la necesidad de evitar que el contenido de la norma sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones, o que el sentido de la decisión, como señala la sentencia de 12 de junio de 2006 , "no tiene motivación respetable, sino-pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad ( STS 13- 7-1984 , 21-11-1985 , 1-12-1986 , 19-5-1987 ...)."

Sera pues, partiendo de estos parámetros como enjuiciaremos la impugnación del Decreto que nos ocupa.

CUARTO.- Cuestionan los actores el articulo 14 del decreto en lo relativo a la promoción interadministrativa con movilidad y del anexo I, donde se establen los criterios de distribución de reserva plazas de promoción interadministrativa con movilidad por vulnerar lo dispuesto en el TREBEP 5/2015 de 30 de octubre y la ley 4/2021, de 16 de abril de la Función Pública Valenciana. Denuncian también la infracción de la ley 7/1985 , de 2 de abril, así como del Decreto 3/2017, de 3 de enero del Consell.

Pues bien, sobre la promoción interna interadministrativa con movilidad que venía prevista en el Decreto 153/2019, del Consell, en términos idénticos a los recogidos en el art. 14 del Decreto aquí impugnado, nos pronunciamos en sentido desestimatorio en nuestras sentencias 847/2021, de 24 de noviembre y 856/2021, de 26 25 de noviembre, criterio confirmado por el TS en sus sentencias de 18/marzo/2024 RC 1388/2022 y 6/mayo/2024, RC 1211/2022, y así la primera de ellas en su FD séptimo, nos dice:

"1. El artículo 21.2.b) litigioso regula el "ascenso de categoría" con movilidad interadministrativa y conviene hacer las siguientes precisiones a tenor de la regulación de la Ley Valenciana 17/2017 :

1º Es obvio que no hay un Cuerpo de policía local autonómico, sino que cada municipio es "Administración" a estos efectos, luego cada municipio tiene su propio Cuerpo de policía local (cfr. artículo 38.1 de la Ley valenciana 17/2017 ); tal posibilidad es coherente con el principio de autonomía local, constitucionalmente garantizado ex artículo 137 de la Constitución .

2º Conforme al artículo 37 de esa ley, los Cuerpos de policía local en la Comunidad Valenciana se ordenan por escalas que se corresponden con un grupo o subgrupo de clasificación según la titulación que prevé el EBEP; además, y en su caso, las escalas se dividen en categorías.

3º De esta manera, de superior a inferior tenemos: escala superior, subgrupo A1, con las categorías de comisario principal y comisario; escala técnica, subgrupo A2, con las categorías de intendente e inspector; escala ejecutiva, grupo B, con "las categorías de oficial" [cfr. artículo 38.2.c)] y la escala básica, subgrupo C1, con la categoría de agente. Aparte, queda la escala facultativa que, así hay que entenderlo, se corresponde por razón de la titulación, con el subgrupo A1 (cfr. artículo 40 de la Ley valenciana 17/2017 ).

4º La consecuencia es que la promoción interna interadministrativa con movilidad que centra este litigio no es promoción vertical, que implicaría acceso a un subgrupo de clasificación superior, sino que se configura como una especialidad de la promoción interna horizontal pues implica promocionar de categoría dentro de la escala respectiva [cfr. artículo 16.3.c) del EBEP en relación con el artículo 115.d) de la Ley valenciana 10/2010 antes citada].

2. Dicho lo anterior, según la Constitución, y respecto de lo litigioso, partimos de que es competencia del Estado fijar las bases del régimen funcionarial (artículo 149.1.18 ª), y regular mediante una ley orgánica los términos dentro de los cuales las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en cuanto a " la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales" (artículo 148.1.22ª), lo que también recogen los artículos 50.1 in finey 55.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Confluyen así dos ámbitos normativos, el funcionarial común o general y el régimen específico de la policía local.

3. En el aspecto funcionarial, las bases que fija el EBEP son aplicables a los funcionarios de la Administración Local [artículo 2.1.c )] y será aplicable directamente a las policiales locales sólo cuando "así lo disponga su legislación específica" como integrantes que son de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [ artículo 4 e)]. La LRBRL prevé también que "[e] l personal de las Policías Municipales...gozará de un Estatuto específico, aprobado reglamentariamente, teniendo en cuenta respecto de los primeros la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado" (disposición final tercera ).

4. Ese régimen especial se recoge en la LOFCS que prevé lo antes dicho -que los municipios podrán crear Cuerpos de policía local propios (artículo 51.1 )- y en cuanto a su régimen estatutario, el artículo 39 apodera a las Comunidades Autónomas para coordinar su actuación de conformidad con la LRBRL , en particular para " c) Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las Policías Locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que, en ningún caso, el nivel pueda ser inferior a graduado escolar".

5. También en cuanto a su régimen estatutario, la LOFCS prevé en el artículo 52.2 que los Cuerpos de policía local se regirán "... en cuanto a su régimen estatutario por los principios generales de los capítulos...III del título I... con adecuación que exija la dependencia de la Administración correspondiente, las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas y los Reglamentos específicos para cada cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos". Y esa remisión al Capítulo III del Título I de la propia LOFCS supone que "[l] os Poderes Públicos promoverán las condiciones más favorables para una adecuada promoción profesional..." (artículo 6.1 ).

6. Tanto el EBEP como la LRBRL nos envían a la LOFCS y esta a la normativa autonómica, lo que tiene su reflejo en el sistema de fuentes que rige en la Comunidad Valenciana: la Ley Valenciana 10/2010 prevé en el artículo 3.1.c) su aplicación al personal de las Administraciones de los entes locales y, para los Cuerpos de policía local, la disposición adicional séptima fija estas fuentes: el EBEP , la propia Ley Valenciana 10/2010 y la legislación en materia de policías locales, salvo lo previsto en la LOFCS. Esta legislación específica se concretó años después en la Ley Valenciana 17/2017 que venimos considerando.

7. Expuesto el panorama de fuentes nos ceñimos a las figuras estatutarias concernidas: la promoción como figura ligada al ejercicio del derecho a la carrera profesional y la movilidad interadministrativa como figura específica del régimen general de provisión de puestos, y deducimos lo que sigue:

1º En cuanto a la carrera profesional, el artículo 16.3 del EBEP deja que "en cada ámbito" las leyes de desarrollo de esa norma básica regulen, "entre otras", las cuatro modalidades de carrera profesional que prevé (carreras horizontal y vertical; promociones interna horizontal y vertical). A esta legislación básica se remite con carácter general el artículo 90.2, párrafo segundo, inciso final, de la LRBRL . Esa posibilidad que ofrece esa norma básica explica que la Ley Valenciana 10/2010 añada a esas cuatro modalidades de carrera profesional la figura de la promoción interna mixta, aplicable a los itinerarios profesionales que introduce [cfr. artículos 115.e) y 116 ].

2º En cuanto a la movilidad interadministrativa, el EBEP la regula en el artículo 84.1 y 2 , lo que confía preferentemente al " convenio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración". La LRBRL se limita tan sólo a prever esta movilidad interadministrativa en el artículo 101, párrafo segundo y la Ley Valenciana 10/2010 regula la movilidad interadministrativa en el artículo 113, que prevé que se sujete al principio de reciprocidad y se desarrolle según la legislación básica más los convenios y otros instrumentos de colaboración.

8. Conforme a esta regulación cabría entender que la novedosa figura de la promoción interadministrativa horizontal con movilidad desborda la legislación funcionarial, básica y autonómica de desarrollo y en las que no se mezclan esos dos institutos funcionariales. Ahora bien, entiende esta Sala que no cabe rechazar la novedad que ofrece la legislación valenciana sobre policías locales por estas razones:

1º La movilidad interadministrativa es, como decimos, una figura asociada a la provisión de vacantes y se explica por la organización territorial del Estado, conforme al artículo 137 de la Constitución , luego por la existencia de varias Administraciones territoriales que cuentan con sus respectivos cuerpos o escalas funcionariales. Con esa modalidad de provisión de vacantes se abre a funcionarios de las distintas Administraciones la posibilidad de ocupar un destino en otra Administración y que, fuera de las normas básicas, se deje su concreción a instrumentos de colaboración entre esas tres Administraciones.

2º Tratándose de policías locales dejamos constancia de que es posible la movilidad entre Comunidades Autónomas (cfr., por ejemplo, la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra, artículo 51.1, párrafo tercero y 51.3 , o en cuanto a Cataluña, nuestras sentencias 68 y 69/2023, de 23 de enero, casaciones 2094 y 2733/2021 , respectivamente). Ahora bien, en el ámbito intra autonómico no hay un cuerpo autonómico de policía local, sólo dependientes de cada municipio en lo funcional, sino que cada municipio erige el suyo y si están sujetos a un régimen estatutario común se explica por el apoderamiento que tienen las Comunidades Autónomas conforme a los artículos 39.a ) y c), y 52.2 de la LOFCS , en relación con el artículo 148.1.22ª de la Constitución .

3º En el caso de autos y a tenor de la Ley Valenciana 17/2017, la promoción interna interadministrativa implica, ciertamente, movilidad intermunicipal e intra autonómica, lo que facilita una regulación que sujeta a los distintos Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Valenciana al mismo régimen estatutario. Este régimen funcionarial propio se desenvuelve en el ámbito de opción que al legislador autonómico le deja la normativa básica plasmada, materialmente, en el sistema de carrera profesional (horizontal y vertical), en las formas de provisión de destinos, la movilidad, la estructura de cuerpos y escalas, así como asignación a grupos y subgrupos de clasificación.

4º Además de lo dicho, cabe añadir que lo peculiar del régimen de las policías locales hace que la promoción litigiosa tenga encaje en el EBEP, así como en la Ley Valenciana 10/2010. Hemos dicho hay un cuerpo de policía local en cada municipio, y la promoción interna horizontal tiene como límite el grupo o subgrupo de clasificación dentro del cual se permite "el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional" [ artículo 16.3.d) del EBEP ], de ahí que sea posible promocionar dentro de esos límites referidos a la titulación a otra escala de otro cuerpo luego, en este caso, de otro municipio.

5º Que se abra esta posibilidad no implica mezclar movilidad interadministrativa con promoción interna horizontal. La promoción litigiosa no es un sistema de provisión de vacantes, de ahí que no se regule en sede de provisión de destinos; por el contrario, su objetivo es facilitar la carrera profesional mediante la promoción interna horizontal en ese ámbito territorial, de ahí que se regule en sede de carrera profesional. Que los integrantes de esos cuerpos estén sujetos a un mismo régimen estatutario hace que no sea preciso depender de convenios.

6º Añádase que la modalidad de promoción que centra este litigio, lejos de desincentivar, incentiva la carrera profesional de los policías locales de los distintos cuerpos de policías locales de la Comunidad Valencia pues a sus integrantes se les abre la posibilidad de ejercer tal derecho más allá de su municipio de origen para ejercerlo en todo el ámbito autonómico, de ahí lo determinante que es la existencia de un régimen estatutario único, incentivación que, dicho sea de paso, es un mandato del EBEP ( artículo 18.4), y de la Ley Valenciana 10/2010 (artículo 114.2).

7º Por tanto, que se emplee el término movilidad no debe llevar al equívoco de confundir esta forma de promoción interna horizontal con la movilidad asociada a la cobertura de plazas vacantes. Ambas coinciden en que se accede a una vacante en otro municipio y ese es el objetivo directo de la movilidad interadministrativa, lo que no se cuestiona. Sin embargo, con la promoción litigiosa el objetivo es ampliar las oportunidades de carrera profesional entre funcionarios sujetos al mismo régimen estatutario, luego la movilidad no es su fin sino el efecto de ejercer el derecho a la carrera profesional mediante esta forma de promoción interna.

8º Tampoco hay discriminación para los policías locales del municipio convocante al quedar reservado un porcentaje de vacantes a esta promoción, pues, a su vez, ellos podrán concurrir a las pruebas selectivas convocadas en otro municipio, luego es una posibilidad que beneficia a todos los policías locales de la Comunidad Valenciana ampliando el horizonte de su carrera profesional. En todo caso, un eventual efecto discriminatorio habría que indagarlo en el porcentaje de plazas reservadas a esta promoción, cuestión sobre la que nada se ha planteado a efectos casacionales; además dependerá del contenido que se dé a las pruebas selectivas que cada municipio pueda regular desde su autonomía dentro de las reglas generales de la Ley Valenciana 17/2017 y del Decreto 153/2019.

9º En fin, podría defenderse que este objetivo también sería posible apelando tan sólo a la movilidad interadministrativa, en este caso intermunicipal, de forma que se obtenga, primero, destino en otro municipio y luego en él se promocione de categoría; tal posibilidad no se discute y siempre queda abierta, pero el modelo de la Ley Valenciana 17/2017 se desenvuelve dentro de la legítima libertad de opción.

9. En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , declaramos que la Comunidad Autónoma Valenciana tiene competencia para regular el sistema de promoción interna horizontal con movilidad de los Cuerpos de Policía Local de ese territorio. Tal sistema no es de movilidad como forma de provisión de destinos, sino de promoción profesional interna horizontal y, en sí, la norma que lo prevé no es discriminatoria."

Como resultado de la anterior doctrina este motivo de impugnación no puede prosperar.

QUINTO.- Nulidad del art. 17 del Decreto 179/2021, de 5 de noviembre , por exención de pruebas físicas en el proceso de selección por promoción interna para las escalas técnica y superior.

Los actores cuestionan que, para el acceso por promoción interna a las escalas técnica y superior , se exima a los aspirantes de la realización de las pruebas de aptitud física, así como del reconocimiento médico. Sostienen que resulta discriminatorio entre categorías profesionales, sin que exista ninguna motivación para la exclusión de estas pruebas a las categorías superiores. Tampoco consta en el expediente que estas pruebas se hubieran superado en un proceso de selección previo.

En nuestras sentencias 847/2021, de 24 de noviembre R. 386/2019, y 856/2021, de 25 de noviembre R. 459/2019, se declaró la nulidad del art. 23 A) punto II del Decreto 159/2019, en cuanto que para el acceso a las escalas técnica y superior por promoción interna solo era exigible lo dispuesto en los apartados c),d) y f) del precepto, y por tanto se les eximia de la realización de test psicotécnico, pruebas físicas, y reconocimiento médico.

El artículo 17 del Decreto se refiere a las fases del proceso de selección por promoción interna para las escalas técnica y superior que constará necesariamente de las siguientes fases: oposición, concurso y curso selectivo. La fase de oposición consistirá: a) test psicotécnico b) ejercicio escrito de preguntas con respuestas alternativas c) ejercicio de carácter práctico d) ejercicio sobre el conocimiento del valenciano.

Por tanto, el art. 17 del Decreto ahora impugnado mantiene la exención de las pruebas de aptitud física y reconocimiento médico en los procesos de promoción interna para las escalas técnica y superior.

Al contestar a la demanda la abogada de la Generalitat, nos dice, que estas pruebas de aptitud física y reconocimiento médico ya se han realizado para el acceso a las categorías inferiores de acceso al cuerpo de policía local por turno libre, por lo que no resultan necesarias para acceder por promoción interna a las escalas técnica y superior.

En este punto como razonamos a continuación la demanda no puede prosperar:

Los artículos 6 y 8 del Decreto establecen como ejercicio eliminatorio en las convocatorias de acceso libre a la escala básica y a la escala técnica inspector/a , pruebas de aptitud física : comprobación del requisito de altura, certificado médico oficial que acredite capacidad para concurrir a las pruebas físicas y realización de las pruebas de aptitud física, previstas en el anexo V del Decreto : Carrera de velocidad, lanzamiento de balón medicinal, carrera de resistencia a pie, y natación.

Por su parte el art. 16 de Decreto que regula la promoción interna para la escala ejecutiva, establece como eliminatoria la prueba de aptitud física, si bien ya no se hace referencia a la comprobación del requisito de la altura. En el documento 12 del expediente administrativo -informe de alegaciones presentadas al trámite de información pública- en su página 10 y en relación con el art. 16 del Decreto- promoción interna para la escala ejecutiva- se puede leer: "la exigencia de pruebas físicas para la promoción interna de agente a oficial viene acordada por las funciones a realizar en ambas escalas."

En la valoración de las pruebas de aptitud físicas el Anexo V distingue entre sexos y edad y según se trate de turno libre escala básica agente, y turno libre escala técnica-inspector/a y promoción interna escala ejecutiva/oficial/a, en estos dos últimos supuestos las valoraciones son idénticas, con las matizaciones ya apuntadas de sexo y edad.

Como la promoción interna conforme a las previsiones legales y tal y como se reitera en los artículos 14 y 15 del Decreto cuestionado, consiste en el ascenso a la categoría inmediatamente superior a la desempeñada como personal funcionario de carrera, cabe asumir lo sostenido por la administración de que dichas pruebas físicas ya fueron exigidas y en consecuencia realizadas cuando ingresaron en las categorías inferiores. Siendo por otro parte lógico que estas pruebas físicas sí que deban ser realizadas por los aspirantes que aceden por el turo libre a la escala técnica y por promoción interna a la escala ejecutiva , pues reiteremos el anexo V distingue sus valoraciones entre la escala básica y turno libre escala técnica-inspector/a y promoción interna escala ejecutiva/oficial/a, en estos dos últimos supuestos las valoraciones son idénticas.

No hay discriminación por tanto en perjuicio de los agentes (escala básica).

Tampoco se observa discriminación con el turno de movilidad, pues el art. 20 del Decreto (concurso de movilidad), lo que exige es la superación de una prueba psicomedica, que consiste en un reconocimiento médico y una prueba psicotécnica, es decir no están incluidas las pruebas físicas de aptitud.

Por último, no se aprecia infracción del art. 53/ de la ley 17/2017, de 13 de diciembre en relación con el 37 de la misma ley, así como los art. 62 y 135 de la ley 4/2021, pues los aspirantes en los procesos de selección por promoción interna para las escalas técnica y superior habían realizado y superado las prueba físicas con anterioridad.

SEXTO.- Nulidad del artículo 24 del Decreto 179/2021 , en relación con la mejora de empleo . La ley 17/2017, de 13 de diciembre, no establece la mejora de empleo como forma de provisión de los puestos de trabajo. Y en todo caso el apartado 4 del art. 24 del Decreto contraviene el art. 122 de la ley 4/21 de 16 de abril de función pública valenciana, al suponer una limitación que no se contempla en la ley autonómica de función pública.

Pues bien, como ya razonamos en nuestras sentencias 847/2021, de 24 de noviembre y 856/2021:

"El art. 41 de la Ley 17/2017 remite en cuanto al régimen de los cuerpos de Policía Local a esa propia ley, a la normativa orgánica estatal de fuerzas y cuerpos de seguridad, a la normativa básica estatal sobre el personal funcionario de administración local, así como a la normativa estatal y autonómica que les sea de aplicación en materia de función pública.

Y la DA 7ª de la Ley 10/2010, en su apartado 2º:

"2. El personal de los cuerpos de la policía local se rige por lo dispuesto en el Estatuto Básico del Empleado Público, por esta ley, y por la legislación de la Generalitat en materia de policías locales, excepto lo previsto para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado"

Por consiguiente, la mejora de empleo que se regula en el Decreto tiene plena habilitación legal a través de las disposiciones de rango de ley indicadas."

Por tanto, resulta posible que Decreto impugnado contemple esta forma de provisión provisional de puestos de trabajo vacantes en los Cuerpos de Policía Local de la Comunitat Valenciana.

El art. 24.4) del Decreto impugnado establece: "El puesto a cubrir en mejora de empleo deberá estar incluido en la oferta de empleo en vigor. Asimismo, el nombramiento deberá realizarse desde la categoría inmediatamente inferior a la que se pretende acceder."

En relación con esta previsión la administración al contestar a la demanda señala, que con esta condición se pretende contribuir a la profesionalización de los cuerpos de policía local, y que en cualquier caso los nombramientos por mejora de empleo tengan carácter excepcional y ya que las funciones varían sustancialmente de una categoría a otra se considera conveniente que únicamente se acceda desde la categoría inmediatamente inferior y no desde dos o más categorías.

El art. 24.1) del Decreto, establece que el nombramiento provisional por mejora de empleo como sistema de provisión de vacantes en los cuerpos de Policía Local de la Comunitat Valenciana se ajustará a lo dispuesto en la normativa de la función pública valenciana y por lo dispuesto en este reglamento.

Pues bien, el artículo 122 de la ley 4/2021, de 16 de abril función pública Valenciana dispone :

"El personal funcionario de carrera que reúna los requisitos de titulación podrá desempeñar, en casos de urgente inaplazable necesidad cuando concurran causas razonadas de interés público, en los supuestos previstos en el artículo 18, apartado dos, de la presente ley, un puesto de trabajo adscrito a un cuerpo, escala o agrupación funcionarial distinto al de pertenencia mediante nombramiento provisional por mejora de empleo."

La redacción este precepto coincide en lo esencial con el Art. 107 de la derogada ley 10/2010, de función pública Valenciana.

De acuerdo con lo expuesto hasta ahora resulta que la ley 17/2017, de 13 de diciembre, no regula la mejora de empleo como forma de provisión de puestos de trabajo vacantes en los cuerpos de Policía Local de la Comunitat Valenciana ; que dicha previsión se contempla en el art. 24 del Decreto cuya habilitación legal resulta de la ley 10/2010 de Función Pública Valenciana y ahora de la ley 4/2021; que el propio art. 24.1) del Decreto recuerda que dicha modalidad -mejora de empleo-se ajustara a la normativa de la función pública Valenciana y que esta ni en su ley rectora, ni en el Decreto 3/2017, de 13 de enero, del Consell de provisión de puestos en su art. 77, restringe o limita a que los nombramientos se realicen "desde la categoría inmediatamente inferior a la que se pretende acceder", por lo que esta previsión reglamentaria, por razonable que pudiera ser en el ámbito de las policías locales, se aparta del mandato legal, en consecuencia procede declarar la nulidad del apartado 4 del art 24 , en cuanto establece:" Asimismo, el nombramiento deberá realizarse desde la categoría inmediatamente inferior a la que se pretende acceder.

SEPTIMO.- Órganos técnicos de selección. Artículo 29.1.B.C) del Decreto.

A juicio de los recurrentes el Decreto establece unos requisitos y condiciones en relación con los miembros del órgano de selección que no vienen regulados en la ley 17/2017, ni en la ley 4/2021, de 16 de abril LFPV, ni en el EBEP, ni en la ley 40/2015, de 1 de octubre.

Art. 29.1.B.c) del Decreto, establece que los miembros en activo de los cuerpos de policía local de la CV para participar en la convocatoria de selección de los "órganos técnicos de selección deberán":

"no estar incurso en expediente disciplinario alguno y de haberlo estado se deberá cumplir lo establecido en los artículos 104 y 105 de la ley 17/2017 , donde se regula las prescripciones en materia de faltas y sanciones "

Lo primero que ha de subrayarse es que el derecho de acceder a las funciones públicas- miembro del órgano de selección- en condiciones de igualdad y según los principios de mérito y capacidad, reconocido en los artículos 23.2 y 103.1 de la Constitución (CE ), debe ser interpretado conjuntamente con el postulado de la presunción de inocencia del artículo 24 del mismo texto constitucional, cuando se trate de aplicar exclusiones legales a dicho acceso que tomen en consideración concretas conductas del funcionario que sean incompatibles con el nivel de ejemplaridad ética o cívica que haya de caracterizar al correspondiente miembro del órgano técnico de selección.

Y esto conlleva que, para ser miembro del órgano de selección ningún aspirante puede ser excluido por causas que no se funden en hechos plenamente acreditados; esto es, por razones o consideraciones que únicamente se apoyen en meras sospechas o impresiones subjetivas y no en datos objetivos acreditados.

Lo tercero a destacar es, por un lado, que la situación de estar incurso en un expediente disciplinario, por sí sola no es bastante para descartar que el funcionario pueda formar parte del órgano de selección, pues para ello será necesario que en dicho expediente disciplinario se hayan apreciado datos objetivos reveladores de una conducta que, pese a no alcanzar una definitiva resolución), sí exterioricen un proceder reprochable que aconseje adoptar medidas de carácter provisional y, por otro, que tal apreciación habrá de hacerse casuísticamente tomando en consideración las singulares circunstancias de cada incoación de procedimiento disciplinario.

También carece de base legal la previsión de que, durante el plazo de prescripción de la falta o sanción, no pueda el funcionario ser miembro de un tribunal de selección.

Lo razonado conduce a declarar la nulidad del art. 29. 1) B c) en cuanto establece "no estar incurso en expediente disciplinario alguno y de haberlo estado se deberá cumplir lo establecido en los artículos 194 y 105 de la ley 17/2017 , donde se regula las prescripciones en materia de faltas y sanciones".

OCTAVO.- Nulidad del anexo I del Decreto, cuadros de reserva de plazas, punto 3 en relación con el acceso a la Escala técnica, categoría Inspector.

Argumentan los actores que, si bien lo dispuesto en el Decreto se hace en cumplimiento de la ley 17/2017, de 13 de diciembre, el cuadro de reservas que contempla la disposición impugnada contraviene el derecho a la promoción profesional contemplado en la ley función pública Valenciana. Los agentes y oficiales de carrera se ven obligados a promocionar categoría a categoría, lo que merma su carrera y promoción profesional.

El art. 55 de la ley 17/2017, dispone: "El acceso por turno libre a los cuerpos de Policía Local de la Comunitat Valenciana se realizará a través de la categoría de agente de la escala básica, únicamente por oposición, e inspector o inspectora de la escala técnica, por concurso oposición, salvo que se trate de la jefatura del cuerpo, en cuyo caso se realizará por promoción interna o por promoción interadministrativa con movilidad, mediante la participación en los procesos de selección que a tales efectos convoque públicamente el ayuntamiento."

En concordancia con ello la promoción interna se desarrolla en los art. 14 y siguientes del Decreto impugnado estableciendo en su anexo I los cuadros de distribución de plazas para el turno libre, movilidad, promoción interna y promoción interadministrativa con movilidad.

El TS sentencia de 21/junio/2021, RC 7254/2019, rechaza la promoción interna per saltum , razona para ello:

"1. Todo funcionario tiene derecho a la carrera profesional y, dentro de sus distintas modalidades, la que ahora interesa es la promoción interna vertical. Esta consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un subgrupo, o grupo de clasificación profesional -si no tiene subgrupo-, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 [cfr. artículo 16.1 , 2 y 3.b) del EBEP ].

2. La promoción interna vertical -como la horizontal- toma por base no el puesto de trabajo sino el cuerpo o escala al que pertenece un funcionario. Así los artículos 16.3.c ) y d) y 18.2 del EBEP prevén que se promociona de un cuerpo o escala a otro superior y para ello atienden al de origen integrado en un subgrupo de clasificación o grupo si es que no está dividido en subgrupo. Tal matiz, en buena lógica, es aplicable al cuerpo o escala de destino al que se quiere promocionar: se promocionará al subgrupo superior o al grupo si es que ese superior no está dividido en subgrupos.

3. El EBEP, en tanto regulación ad futurum, no incluye una promoción interna vertical per saltum, sino que se asciende siempre al inmediato superior. Tal regla responde a una idea cabal de carrera profesional que el propio EBEP conceptúa como "conjunto ordenado" (cfr. artículo 16.2 ) de oportunidades profesionales de ascenso y expectativas de progreso, es decir, de progreso ordenado en un sistema de empleo público basado en la figura del cuerpo o escala y estos ordenados jerárquicamente atendiendo al orden -también jerárquico- de la titulación de acceso exigida. Se explica así la regla de la inmediatez que expresamente recogía el derogado artículo 22.1 de la Ley 30/1984 , y que mantienen numerosas leyes autonómicas conforme a esa norma básica.

4. Lo hasta ahora dicho desactiva en buena medida el alcance de la relevancia en este pleito de la disposición final cuarta.1 del EBEP , pues es indiferente que el artículo 18.2 tenga su eficacia pospuesta en virtud de tal disposición hasta que se desarrolle. Y se desactiva por dos razones: una porque no es en puridad lo ahora litigioso que se centra -como se verá- en el régimen transitorio del EBEP ; y la segunda por lo ya dicho, se diga o no expresa y normativamente que la promoción es al cuerpo o escala "inmediatamente superior", la lógica de la promoción interna vertical se asienta en esa idea de progresión ordenada. Es decir, se asciende al inmediato superior. Si el funcionario quiere acceder a otro cuerpo o escala superior que no sea el inmediatamente superior según la ordenación de títulos, podrá hacerlo, pero concurriendo a un proceso selectivo por el turno libre, luego promocionará pero no el sentido estatutario del término.".

Por su parte el Decreto impugnado en el Anexo del cuadro de reservas de plazas punto 3. Escala Técnica categoría Inspector, señala: "No obstante cuando la plaza ofertada, no tratándose de la máxima categoría sea la única existente en la plantilla, hasta la completa adecuación de la estructura de esta ley, se ofertará por promoción interna para garantizar la carrera profesional."

Pues bien, la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 17/2017, establece un plazo máximo de cuatro años para la adaptación de los cuerpos de policía local a la plantilla y estructura mínimas previstas en la misma ley, partiendo de ello no se alcanza a considerar, que la excepción del régimen de provisión cuando la plaza de Inspector sea la única y no la máxima categoría en el periodo transitorio de adaptación de las plantillas a la estructura prevista en la ley , incurra en causa de nulidad, pues el Consell ejercita su potestad reglamentaria en el ámbito de su competencia y en una norma de desarrollo y concreción normativa, sin que se aprecie en la regulación del Decreto infracción del principio de jerarquía normativa, ni vulneración de los art. 14 y 23 del CE, pues mientras no se culmine la adaptación de la plantilla resulta justificado en los términos señalados -posibilitar la promoción interna de los Oficiales en el periodo transitorio, insistimos de adaptación de las plantillas a las previsiones legales.

NOVENO.-Procede pues estimar parcialmente la demanda sin especial pronunciamiento en costas, conforme al 139.1 LJCA.

VISTOSlos preceptos citados, concordantes y demás de aplicación al caso.