Sentencia Contencioso-Administrativo 498/2024 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 86/2018 de 26 de noviembre del 2024

PRIMERO.- La parte actora impugna la resolución de 22 de enero de 2018 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Zaragoza por la que se examina la solicitud formulada por D. Millán y D.ª Regina, propietarios de la finca sita en la DIRECCION000 del término municipal de Ejea de los Caballeros, para que el Jurado fije el justiprecio de la finca referida, en procedimiento de expropiación por ministerio de la ley que entienden iniciado al amparo de lo dispuesto en los artículos 193.2 y 199 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, atribuyendo en la solicitud la condición de administración expropiante al Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros.

SEGUNDO.- Los demandantes son propietarios de la finca urbana edificada que hace esquina a las DIRECCION000 y DIRECCION001 del Municipio de Ejea de los Caballeros. Se compone de una superficie de suelo de 628,96 m2, en el que se sitúa una edificación que lo ocupa parcialmente.

El Plan de Ordenación Municipal de Ejea de los Caballeros que fue aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Zaragoza de fecha 20/06/84, clasificó la finca como Suelo Urbano y la calificó como equipamiento, constando grafiada sobre ella la letra "E" en el plano de ordenación nº 3 de "clasificación y zonificación de suelos". Esta calificación era un reflejo de su uso efectivo en ese momento, dado que la edificación se destinaba entonces a la actividad docente desarrollada por el Colegio Inmaculado Corazón de María.

El 30 de julio de 1993 don Millán presentó escrito en el expediente de modificación y revisión del plan general de ordenación urbana de Ejea de los Caballeros señalando que era propietario de una edificación sita en el casco urbano dedicada anteriormente, hasta un año antes, a actividades enseñanza y calificada como equipamiento en el plan general entonces vigente.

Ponía de manifiesto que el proyecto seguía manteniendo la calificación de equipamiento sin concreción de uso ni su carácter público o privado y sin determinar el sistema de gestión urbanística para su obtención.

Señalaba que habiendo desaparecido la actividad y por correspondencia con la situación existente debía calificarse el inmueble con uso residencial con la edificabilidad del entorno. En caso contrario procedería la compensación económica del gravamen que supone el uso de equipamiento por tratarse una vinculación singular que no es objeto de distribución equitativa.

La vigente revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballeros, fue aprobada definitivamente con prescripciones en sesión de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza celebrada el día 19/7/00, dándose por subsanadas las prescripciones por otro acuerdo de esa Comisión de 1/3/01, y mantuvo la calificación de la finca como equipamiento.

Los hoy demandantes presentaron en fecha 25/3/04 en el Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros, un escrito en reiteración de la solicitud de modificación de la calificación urbanística de la finca para uso residencial o, subsidiariamente, en petición de compensación económica por su calificación como equipamiento.

El 22 de diciembre de 2016 presentaron nuevo escrito dirigido al Ayuntamiento en el que exponían:

Desde finales de los años 80 se dejó de ejercer la actividad docente a la que hasta entonces se dedicaba el inmueble, hallándose desde entonces y hasta la actualidad desocupado sin actividad alguna. La finca se compone de una superficie de suelo de 628,96 m², en la que se sitúa una edificación con una superficie total construida de 574 m².

La vigente revisión del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Ejea de los Caballeros fue aprobada definitivamente con prescripciones por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza en su sesión de 19-07-2000, y el Plan fue publicado finalmente en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza nº 115, de 23-05-2001. Dicho Plan califica el inmueble referido como equipamiento en la "zona de equipamientos" según refleja el plano 5.1 Zonificación, sin concreción de uso ni de su condición pública o privada. La finca se encuentra clasificada como Suelo Urbano Consolidado.

En el expediente sobre revisión del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) hoy vigente, presentaron un escrito de alegaciones en fecha 30-07-1993, en que se advertía del desuso del inmueble y la inexistencia de demanda para la continuidad del uso de equipamiento, y se solicitaba que se calificara la finca como de uso residencial en suelo urbano consolidado, con el mismo aprovechamiento que las fincas urbanas de su entorno. La alegación no fue estimada por el Ayuntamiento. Mediante otro escrito presentado en fecha 25-03-2004 solicitaron al Ayuntamiento la modificación de la calificación para uso residencial y, subsidiariamente, de no estimarse la petición principal, se habilitara la compensación económica por la limitación singular. Los propietarios no indican cuál fue la respuesta a su petición, aunque del expediente se deduce que no fue estimada por el ayuntamiento.

Tras transcribir lo señalado por el PGOU en su art. 67 "Obtención de terrenos afectos a equipamientos públicos", señala que el Plan no contiene una determinación específica del sistema de gestión urbanística para la obtención de este inmueble, por lo que habrá que estar al régimen legal de la gestión del suelo de un sistema local en suelo urbano consolidado, regulado en el art. 190 del TRLUA, en el que se establece que: "En suelo urbano consolidado, los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de sistemas generales o dotaciones locales se obtendrán mediante expropiación u ocupación directa. En este caso, el valor de los terrenos y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios de valoración aplicables." En relación con la expropiación forzosa, el art. 194.b) del citado texto refundido establece que se aplicará este procedimiento, entre otros supuestos, para la obtención de terrenos destinados a dotaciones locales, siempre que no esté prevista su obtención mediante procedimientos vinculados a la determinación y actuación en unidades de ejecución o por ocupación directa.

Tras señalar que el inmueble no quedó incluido en ninguna unidad de ejecución para su obtención pública ni está prevista su obtención de manera alguna, habrá que acudir a lo establecido por la legislación urbanística aragonesa, de tal manera que, a tenor de lo establecido en el art. 194, será de aplicación el procedimiento de expropiación forzosa.

A los efectos señalados en el art. 199 del mismo texto refundido, señalan los propietarios que han transcurrido más de cuatro años desde la entrada en vigor del PGOU con su publicación en el BOPZ de 23-05-2001, sin que se haya llevado a efecto la expropiación del inmueble de su propiedad.

Finalmente, los propietarios solicitan al Ayuntamiento el inicio del correspondiente procedimiento para la expropiación de la finca y, en todo caso, tener por hecha la advertencia de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio que, con arreglo a lo dispuesto en el art. 193.2, podrá llevarse a cabo por ministerio de la ley, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia. También solicitan como justiprecio de la finca el de 572.072,64 euros, desglosado en 64.919,40 € de valor de la edificación, 479.911,69 € de valor del suelo, y 27.241,55 € de premio de afección, acompañando informe pericial de valoración.

Mediante escrito de fecha 27-06-2017, presentado el 05-07-2017 en oficina de Correos, dirigido al Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros, los propietarios exponen en primer lugar que han transcurrido seis meses desde que el 22-12-2016 presentaran su escrito advirtiendo el propósito del inicio del expediente de justiprecio, sin que hayan recibido ninguna comunicación de dicho Ayuntamiento.

Seguidamente, formulan Hoja de Aprecio acompañando informe pericial de tasación. Establecen la valoración del suelo por el método residual y la de la edificación por el método del coste de reposición, referidas ambas al mes de junio de 2017, con el siguiente resultado:

Una vez transcurridos tres meses sin recibir respuesta al escrito presentado el 05-07-2017 ante el Ayuntamiento, los propietarios presentan en fecha 17-10-2017 escrito ante este Jurado solicitando la fijación del justiprecio en los mismos términos formulados en la Hoja de Aprecio anteriormente presentada, por importe total de 572.072,64 euros.

Mediante oficio de 31-10-2017 el Jurado da traslado del referido escrito al Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros, para que manifieste lo que a su derecho convenga respecto a la petición de la propiedad y remita el expediente administrativo que se pudiera haber tramitado.

El Ayuntamiento de Ejea, en escrito de 05-12-2017, recibido el 12-12-2017 en el Jurado, muestra su disconformidad con la procedencia de la tramitación del expediente de justiprecio, con fundamento en las siguientes alegaciones:

El PGOU de Ejea, cuyo texto refundido fue aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de fecha 03-02-2001, califica los terrenos sitos en la DIRECCION000 como uso de equipamiento, pero no de equipamiento público. Se trata de un inmueble que carece de carácter público. El PGOU, en su estudio económico-financiero, contiene un listado de previsiones de nuevos equipamientos públicos, entre los que no se encuentra el edificio del colegio de las Hermanas Mercedarias. Son los siguientes:

1. Construcción de un hospital comarcal.

2. Construcción de una estación central de autobuses.

3. Construcción de un recinto ferial.

4. Construcción de una piscina climatizada.

5. Construcción de una residencia asistida de la tercera edad.

6. Construcción de un centro ocupacional para minusválidos.

7. Centro de educación ambiental.

8. Construcción de un centro universitario.

9. Construcción del museo de las Cinco Villas.

Sólo los equipamientos existentes en dicho listado (los terrenos y las edificaciones ya existentes, se entiende), y que conste que sean de propiedad privada, deben ser objeto de expropiación.

Transcribe el Ayuntamiento lo señalado en los arts. 66 Equipamientos: Clasificación, en el que se recoge la coexistencia de equipamientos públicos y privados, y 67 Obtención de terrenos afectos a equipamientos públicos, de los que se infiere igualmente que no procede la tramitación de un expediente expropiatorio en relación con el inmueble sito en la DIRECCION000, por tratarse de un equipamiento privado y no estar declarada en el PGOU la necesidad de su adquisición por parte del Ayuntamiento.

Señala también que los hermanos Lucas han solicitado en varias ocasiones al Ayuntamiento la calificación como uso residencial del inmueble de su propiedad o, subsidiariamente, la incoación de expediente para la indemnización de los daños y perjuicios causados por su calificación como equipamiento privado. A la vista de tales solicitudes, el Ayuntamiento ha analizado diversas alternativas para que la propiedad pueda acomodar el inmueble a usos más demandados en la actualidad o más acomodados a los intereses de los propietarios, si bien, evidentemente, siempre desde la perspectiva de su carácter privado, es decir, nunca planteándose la adquisición por parte de dicho Ayuntamiento.

Mediante oficio de 15-12-2017, notificado el 21-12-2017, el Jurado da traslado a los propietarios del referido escrito del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros, para que manifiesten lo que a su derecho convenga en el plazo de diez días. El 05-01-2018 los propietarios presentan escrito de alegaciones, en el que tras exponer lo que consideran conveniente, finalizan solicitando que se acuerde resolver el expediente de determinación de justiprecio conforme a lo citado en su Hoja de Aprecio presentada ante el Jurado el 17-10-2017.

El Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Zaragoza acordó el 22 de enero de 2018 inadmitir a trámite la solicitud de fijación de justiprecio para la finca de la DIRECCION000 de Ejea de los Caballeros por entender que no nos encontramos ante un supuesto de expropiación por ministerio de la ley regulado en los artículos 190, 193.2, 194 y 199 del TRLUA, por lo que el Jurado consideró que carecía de competencia material para fijar el justiprecio de la finca objeto del expediente.

TERCERO.- La parte actora alega que conforme a los artículos 40, 41 y 42 de la LJCA, habida cuenta que la Administración demandada no ha fijado justiprecio, que la codemandada tampoco ha propuesto ninguno, y atendido, además, que en el recurso se plantea la impugnación indirecta de una disposición general, señala la cuantía del presente procedimiento como indeterminada.

En el presente recurso existe una concreta pretensión de reconocimiento de justiprecio por un importe que sirvió de fundamento a la Sra. Letrada para fijar en dicha suma la cuantía del procedimiento, y debe ahora mantenerse esta misma cuantía pese a haber formulado la parte una impugnación indirecta, que no directa - art. 42.2 LJCA- de una disposición general, porque la misma se vincula al reconocimiento de una situación jurídica individualizada de fijación del justiprecio en la suma 572.072,64 € o a una retroacción de actuaciones que daría lugar a un nuevo pronunciamiento que tendría ese mismo importe como límite máximo - art. 41.1 LJCA-.

CUARTO.- Opone la recurrente que la decisión de inadmisión adoptada por el Jurado no puede sostenerse, justamente porque la función del Jurado es eminentemente tasadora conforme a lo señalado en el artículo 34, de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1.954 (LEF en adelante). Considera que no competía al Jurado analizar la incoación del expediente por ministerio de la Ley, porque esta función corresponde a la Administración codemandada expropiante, que nada manifestó en los plazos conferidos para ello en los artículos 190, 193.2, 194 b) y 199 del TRLUA. Es el Ayuntamiento del Municipio en cuestión, y no el Jurado, la Administración destinataria de la solicitud de incoación del expediente de expropiación forzosa. Reprocha el silencio del Ayuntamiento en contra de la expropiación.

El Texto Refundido aprobado por Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón dispone:

«Artículo 190. Suelo urbano consolidado.

En suelo urbano consolidado, los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de sistemas generales o dotaciones locales se obtendrán mediante expropiación u ocupación directa. En este caso, el valor de los terrenos y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios de valoración aplicables».

« Artículo 193. Indemnización.

1. Los propietarios afectados por las ocupaciones directas tendrán derecho a ser indemnizados por el período de tiempo que medie desde la ocupación de sus terrenos hasta la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación correspondiente a la unidad de ejecución en que hubieren sido integrados.

2. Transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del mencionado proyecto de reparcelación, los interesados podrán advertir al municipio de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la Ley, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia.

3. A tal efecto, el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurriesen tres meses sin que el municipio la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado Aragonés de Expropiación, que fijará el justiprecio correspondiente. La valoración se entenderá referida al momento de iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y los intereses de demora se devengarán desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación».

« Artículo 194. Supuestos expropiatorios.

La expropiación forzosa se aplicará en los siguientes supuestos:

a) Cuando se haya establecido la gestión directa por expropiación para la unidad de ejecución correspondiente o, en todo caso, para la ejecución en régimen de gestión indirecta respecto de los titulares de derechos afectados por los mismos que no deseen incorporarse a la actuación.

b) Para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales, siempre que no esté prevista su obtención mediante procedimientos vinculados a la delimitación y actuación en unidades de ejecución o por ocupación directa.

c) Para la constitución o ampliación de patrimonios públicos de suelo.

d) Por incumplimiento de la función social de la propiedad.

e) En los demás supuestos legalmente previstos».

«Artículo 199. Plazo.

1. La expropiación forzosa deberá tener lugar en el plazo máximo de cuatro años desde la producción del supuesto determinante de su aplicación.

2. Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado anterior sin que se hubiera llevado a efecto la expropiación, los interesados podrán advertir al municipio de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, en los mismos términos establecidos en relación con la ocupación directa en el artículo 193.2 y 3».

Artículo 193, apartados 2 y 3:

«2. Transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del mencionado proyecto de reparcelación, los interesados podrán advertir al municipio de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la Ley, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia.

3. A tal efecto, el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurriesen tres meses sin que el municipio la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado Aragonés de Expropiación, que fijará el justiprecio correspondiente. La valoración se entenderá referida al momento de iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y los intereses de demora se devengarán desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación».

Convenimos con los demandados en que el silencio por parte del Ayuntamiento habilita al propietario a dirigirse directamente ante el JPEF, que tiene plena competencia para analizar si realmente estamos ante una verdadera expropiación o no, y verificar si nos encontramos en los supuestos previstos al efecto en la normativa urbanística, antes de determinar el eventual justiprecio. Si realmente estamos ante una expropiación por ministerio de la ley, ha de fijar el precio del inmueble expropiado. En caso contrario, si tal expropiación no existe, carece de sentido que el Jurado calcule justiprecio alguno. La legislación aplicable contempla dos vías de acceso al Jurado de Expropiación forzosa, la ordinaria prevista en el artículo 31 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa -en adelante LEF- a través de su remisión por la Administración expropiantes previa la tramitación del expediente de justiprecio, y la específica prevista en la legislación urbanística - art. 199 en relación con el art. 193 Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón. El alcance de la competencia del Jurado debe ser diferente en cada supuesto, de manera que la automaticidad de la valoración que reclama la parte recurrente solo puede afirmarse en el procedimiento ordinario en el que la Administración actuante elabora el expediente de justiprecio en vía administrativa y remite éste al Jurado Provincial de Expropiación.

En este sentido, la STS sec. 6ª, S 11-02-2014, rec. 1629/2011 razona: «para que proceda la iniciación del procedimiento de expropiación por ministerio de la ley es requisito necesario, además de los presupuestos materiales de la ordenación urbanística, que se requiera a la Administración actuante para que inicie el procedimiento».

La cuestión controvertida es justamente esta, si nos hallamos o no ante un supuesto de expropiación por ministerio de la ley, cuestión que debía examinar previamente el Jurado como presupuesto inexcusable para la determinación del justiprecio, y ahora la Sala a la vista de las alegaciones formuladas por las partes.

QUINTO.- El Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Zaragoza acordó el 22 de enero de 2018 inadmitir a trámite la solicitud de fijación de justiprecio para la finca de la DIRECCION000 de Ejea de los Caballeros.

En concreto razonó:

«PRIMERO.- La función del jurado es eminentemente tasadora conforme a lo señalado en el art. 34 de la Ley de Expropiación Forzosa, pero no debe olvidarse que tal función está referida a bienes y derechos que son objeto de expropiación, realizada ésta de acuerdo con los procedimientos predeterminados por la ley. Ante la negativa del Ayuntamiento a abrir un procedimiento expropiatorio en el presente caso, y la petición sobre la valoración de la finca que la propiedad tiene formulada ante el JPEF de Zaragoza, debe éste primeramente examinar si concurren los requisitos necesarios para considerar iniciado el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley, conforme a las exigencias que se imponen en la normativa aplicable, pues no debe olvidarse que su función tasadora se refiere a bienes y derechos expropiados o que deberían haber sido expropiados, y no a cualquier pretensión valorativa que se le formule, por más que ésta afirme hallarse legalmente fundada.

Este Jurado debe actuar de modo que no se le coloque en la situación de tener que valorar cuando falten elementos esenciales legitimadores de su competencia. Así, el JPEF debe examinar en cada expediente si concurre un supuesto de expropiación, reconocido o no por la Administración que tenga atribuida la posición de expropiante. Por tanto, el Jurado está facultado para dictaminar si en el presente expediente concurre o no un supuesto de expropiación en el que deba actuar su función valorativa.

SEGUNDO.- En el presente caso nos encontramos ante una finca de titularidad privada, donde hasta finales de los años 80 se desarrolló una actividad docente de naturaleza privada, el colegio de las Hermanas Mercedarias según especifica el Ayuntamiento de Ejea. Tras la finalización de aquella actividad, fracasaron dos intentos de recalificación de los terrenos instados por los propietarios, desde uso docente a uso residencial, tramitados en los años 1993 y 2004. Tampoco prosperó la obtención de una indemnización por limitación de la ordenación urbanística, pretensión formulada como subsidiaria a la principal de recalificación del año 2004, indemnización por entonces contemplada en el art. 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.

Los propietarios sostienen ahora la procedencia de una expropiación por ministerio de la ley, pero no cabe aceptar su argumento de partida, sobre el que pretenden sostener todos los razonamientos posteriores. Dicho argumento es el siguiente: la finca, clasificada como suelo urbano consolidado, está calificada en el PGOU como "equipamiento", sin adjetivarlo de público o privado. A partir de ello los propietarios vienen a sostener, pese a la dicción de los preceptos legales que citan, que dicho equipamiento debe ser obtenido por el Ayuntamiento por el procedimiento de expropiación forzosa, como si se tratase de un terreno destinado a un equipamiento público.

Debe señalarse en primer lugar la coexistencia de equipamientos públicos y privados. Así se recoge en el art. 187.3 del TRLUA: "3. Las dotaciones locales comprenden las infraestructuras y los equipamientos públicos al servicio de áreas inferiores establecidos por el planeamiento, así como su conexión con los correspondientes sistemas generales, tanto internos como externos, y las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización. Los equipamientos de titularidad privada serán en todo caso complementarios de los mínimos exigidos por esta Ley, no siéndoles de aplicación el régimen establecido en este Capítulo".

Por tanto, solo los equipamientos públicos son dotaciones locales. Los equipamientos de titularidad privada, como el que nos ocupa, no son dotaciones locales y, según el citado art. 187.3, no les es de aplicación el régimen establecido en este Capítulo V, Obtención de terrenos dotacionales, del TRLUA, capítulo donde se encuentra el artículo 190 Suelo urbano consolidado: "En suelo urbano consolidado, los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de sistemas generales o dotaciones locales se obtendrán mediante expropiación u ocupación directa. En este caso, el valor de los terrenos y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios de valoración aplicables". Por otra parte, el art. 194.b) del TRLUA dispone que la expropiación forzosa se aplicará "para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales, siempre que no esté prevista su obtención mediante procedimientos vinculados a la determinación y actuación en unidades de ejecución o por ocupación directa".

Por tanto, sólo los terrenos destinados a equipamientos públicos, esto es, a dotaciones locales, se obtienen por expropiación. No concurre dicho presupuesto en el presente caso, un inmueble de propiedad privada, que urbanísticamente tenía atribuido un uso de equipamiento de titularidad privada y que no ha sido recalificado a equipamiento público por el PGOU de Ejea de los Caballeros de 2001.

Por tanto, no existe fundamento en la legislación urbanística aragonesa para el inicio de un expediente de expropiación por ministerio de la ley.

Tampoco se encuentra fundamento en el propio PGOU. Como señala el Ayuntamiento de Ejea en sus alegaciones de 05-12-2017, el art. 66 del PGOU refleja la coexistencia de equipamientos de carácter público y privado, distinguiéndolos, por tanto:

"Art. 66 EQUIPAMIENTOS: CLASIFICACIÓN

En estos suelos se ubican aquellos usos correspondientes a las actividades relacionadas con la cultura, la asistencia social y la vida de relación, ya existentes o que hayan de obtenerse por la Administración, bien tengan un carácter público o privado.

A tal efecto se permiten los siguientes usos relacionados con el equipamiento:

- Administrativo-cívico-cultural-religioso

- Docente

- Asistencial socio-sanitario

- Deportivo

Se admiten todos aquellos usos complementarios de los anteriores".

Por tanto, la alegación de los propietarios de que el PGOU califica la finca de uso de equipamiento, sin distinguir entre público y privado, no significa que sólo haya una clase de equipamientos por razón de la titularidad ni significa que los equipamientos privados pasen a ser públicos.

Señala también el Ayuntamiento que el PGOU, en su artículo 67, reserva la obtención por expropiación sólo para aquellos equipamientos que siendo públicos no se encuentren incluidos dentro de una Unidad de Ejecución:

"Art.67 OBTENCIÓN DE TERRENOS AFECTOS A EQUIPAMIENTOS PÚBLICOS

Los suelos destinados a usos de equipamiento público y que no sean de titularidad pública, no incluidos en una Unidad de Ejecución, se obtendrán por expropiación o por cesión gratuita, a cuenta de las Unidades de Ejecución que tengan exceso de aprovechamiento en Suelo Urbanizable, si ello fuera posible.

En caso de aplicarse el instituto expropiatorio habrá de tenerse en cuenta la normativa aplicable al efecto.

Si los suelos destinados a equipamientos se encuentran incluidos en una Unidad de Ejecución, se obtendrán mediante los mecanismos de equidistribución y cesión que en ejecución de las mismas, señala la legislación urbanística de aplicación".

El PGOU de 2001 no ha modificado la calificación de equipamiento de titularidad privada que tenía el inmueble de la DIRECCION000 en el plan anterior, ni ha declarado la necesidad de su adquisición por parte del Ayuntamiento. Dicho inmueble no debe ser adquirido u obtenido por el Ayuntamiento y por tanto no le es de aplicación el instituto de la expropiación forzosa.

A la vista de todo lo anteriormente expuesto, debe concluirse que no nos encontramos ante un supuesto de expropiación por ministerio de la ley regulado en los arts. 190, 193.2, 194 y 199 del TRLUA, y por tanto el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Zaragoza carece de competencia material para fijar el justiprecio de la finca objeto del presente expediente.»

La parte demandante se muestra en desacuerdo con esta fundamentación y expone que el Plan General vigente no atribuye el carácter de equipamiento privado a la finca propiedad de los actores destinada a uso dotacional. El planeamiento general de 1.984 calificó el terreno como equipamiento, pero sin indicar en forma alguna que su carácter fuera privado. Y el planeamiento general posterior mantuvo esa calificación en idénticos términos. Ni la memoria ni las normas ni los demás elementos escritos del Plan General de 2.001 contienen una regulación o listado concerniente a equipamientos privados, que afecte, o en la que se incluya la finca de referencia. Los suelos colindantes al de los actores a los que el plano de ordenación nº 6.15 atribuye la misma calificación de equipamiento que ostenta el inmueble de referencia, se destinan, de hecho, a usos de equipamientos de carácter público. Los artículos 66 y 67 de las normas urbanísticas del Plan General que se invocan en el acuerdo del Jurado no adveran su tesis, pues el concepto "equipamiento público" referido en esos preceptos, o en el artículo 187.3 del TRLUA que también se cita en el acuerdo del Jurado, no se limita a los supuestos de bienes patrimoniales de la Administración, sino que se extiende a todos aquellos destinados a un uso dotacional público. De hecho, la Ley 5/1.999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón, que era la norma aplicable en nuestra Comunidad Autónoma en el momento temporal en que se aprobó el Plan General vigente en Ejea, no distinguía entre equipamientos públicos o privados en su artículo 106 referido a las definiciones de los equipamientos urbanísticos, y prescribía en el 109 lo mismo que ahora el 190 del TRLUA: "en suelo urbano consolidado, los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de sistemas generales o dotaciones locales se obtendrán mediante expropiación u ocupación directa [...]". Considera que una calificación de equipamiento privado tiene que estar prevista expresamente en el planeamiento, no puede sobreentenderse como pretenden las Administraciones demandada y codemandada. Y esto tiene conexión con la referencia del Ayuntamiento de Ejea al estudio económico financiero del Plan General asumida en el acuerdo del Jurado, que es también equívoca e insuficiente. El estudio económico financiero no califica el suelo, se limita a relacionar lo que la Corporación se propone inicialmente adquirir y su coste aproximado. Pero no incluye todos los equipamientos, ni distingue los privados de los públicos, ni determina el sistema (expropiación, compensación, ocupación directa, etc.) aplicable para su obtención. Y, de la misma forma, y por idénticas razones, el hecho de que los comparecientes advirtiesen ya en 1.993 sobre la inactividad en el edificio y solicitasen que el terreno se calificase como de uso residencial en Suelo Urbano Consolidado, con el mismo aprovechamiento que las fincas urbanas de su entorno, no sólo no contradice sino que confirma el carácter público del equipamiento. En el año 2.004 la Corporación codemandada remitió a los actores unas bases en orden a la formalización de un convenio de modificación de planeamiento, en las que se reconocía expresamente que la calificación urbanística del terreno era la de "sistema local de equipamiento", y que esta situación no era ventajosa para el Ayuntamiento "por cuanto su valor de expropiación sería alto por cuanto debería ajustarse al valor de repercusión por un supuesto medio de la zona". La sola atribución de la condición de equipamiento a un inmueble de titularidad privada en Suelo Urbano Consolidado compromete a su expropiación, tal como resulta de los artículos 190 y 194.b) TRLUA. Aquí nos encontramos ante un uso dotacional que ha provocado la congelación de la finca desde el año 2.001, sin la existencia de uso lucrativo privado alguno. Si el Plan General calificara este equipamiento como de carácter privado, cosa que no hace, se estaría propiciando la situación de confiscación transitoria de la finca que no debe aceptarse y ha de combatirse con la expropiación ope legis, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo recogida en su sentencia de 23/6/01 (Aranzadi RJ 2001, 8219): "evitar que la pasividad de la Administración no programando la eliminación de la carga urbanística, impuesta al propietario, provoque que la parcela esté congelada por encima de las limitaciones que el Plan le impone, casi como una confiscación transitoria, hasta que la Administración se decida a actuar".

Los demandados se oponen a estos razonamientos y defienden la fundamentación de la resolución del Jurado, que parte de la consideración de que nos encontramos ante una finca de titularidad privada, donde, incluso, hasta finales de los años 80 -rectius, hasta 1992 según informa la propiedad al Ayuntamiento en un escrito de 1993- se desarrolló una actividad docente de naturaleza privada, el colegio de las Hermanas Mercedarias. Tras la finalización de aquella actividad, fracasaron dos intentos de recalificación de los terrenos instados por los propietarios, desde uso docente a uso residencial, tramitados en los años 1993 y 2004. Tampoco prosperó la obtención de una indemnización por limitación singular derivada de la ordenación urbanística, pretensión formulada como subsidiaria a la principal de recalificación del año 2004. Alega en tal sentido el tenor del art. 187.3 del TRLUA. Sostiene que no existe ningún acto administrativo, ni tampoco norma urbanística o plan del que se desprenda que la finca de los recurrentes en algún momento (por supuesto, tampoco ahora) haya tenido la consideración de equipamiento público. Sucede, precisamente, todo lo contrario: se trata de un bien privado, con unos usos reconocidos, que al parecer, ahora (porque antes sí) no está siendo explotado, por la mera voluntad de los propietarios. Lo que sucede es que, como resulta del expediente, tales propietarios promovieron solitudes de cambio de uso, sin éxito, y no estando interesados en explotar su finca en su situación actual, simple y llanamente, sin fundamento legal alguno, pretenden que les sea expropiada, por lo demás, por un altísimo justiprecio, superior a 500.000 euros.

El perito judicial señala que el Plan de Ordenación Municipal de Ejea de los Caballeros (aprobado CPUZ 20/06/1984) clasificó la finca como Suelo Urbano y la calificó como equipamiento (consta "E" sobre la misma en plano 3 "Clasificación y ordenación de suelos") En ese momento se destinaba a actividad docente desarrollada por el Colegio Inmaculado Corazón de María. Y la La Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballeros, para adaptarlo al TRLS de 1992, (aprobado CPOTZ 3/5/1994) mantuvo la clasificación de Suelo Urbano y la calificación de equipamiento (consta "E" sobre la finca en el plano de ordenación 3 "Clasificación y zonificación de suelos". Expone que ambas regulaciones no contienen indicación alguna de que se trate de equipamiento privado. Señala que el plano 5.1, el Equipamiento ocupa una parte determinada de la manzana cerrada, y el reciente equipamiento público de Paseo del Muro se alza sobre tres fincas (Paseo del Muro 22 y 24 y Libertad 8). Esa precisamente con esa actuación conjunta cuando más razonable y tenía sentido haber añadido la finca de Libertad 6, ya que de otra manera se queda con una carga urbanística enorme durante un plazo no limitado, tal como reclaman sus propietarios. Los Equipamientos deben ser reflejo de la realidad existente, o de propuestas claras y razonadas de voluntad municipal de sacar adelante actuaciones concretas en un plazo determinado. Han pasado más de 20 años y la mejor oportunidad de llevar a cabo una actuación de equipamiento público conjunta con el del Paseo del Muro. c) Las fincas del actual Paseo del Muro 22 y 24 tienen exactamente igual clasificación como Suelo Urbano Consolidado y calificación como Equipamiento, sin constancia alguna de público o privado y tampoco aparecen en el listado de equipamientos existentes, pero actual edificio construido sobre ellas sin duda es equipamiento público. El PGOU vigente no tiene previsiones en torno a la existencia, diagnóstico y propuestas de actuación en relación con equipamientos de carácter privado y su forma de gestión en Suelo Urbano Consolidado. Por ello, concluye valorando el justiprecio de la finca en el mismo importe de la tasación propuesta por el técnico de la parte.

La valoración de la prueba pericial debe hacerse conforme a las reglas de la sana crítica - art. 348 LEC-, y lo cierto es que no compartimos la valoración -jurídica- contenida en el dictamen pericial.

En efecto, debemos partir de la existencia de equipamientos públicos y privados. Así resulta del art. 187.3 del TRLUA que dispone: "las dotaciones locales comprenden las infraestructuras y los equipamientos públicos al servicio de áreas inferiores establecidos por el planeamiento, así como su conexión con los correspondientes sistemas generales, tanto internos como externos, y las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización. Los equipamientos de titularidad privada serán en todo caso complementarios de los mínimos exigidos por esta ley, no siéndoles de aplicación el régimen establecido en este Capítulo".

En consecuencia, a los equipamientos privados no les es de aplicación el régimen establecido en el capítulo V, Obtención de terrenos dotacionales, del TRLUA, capítulo donde se encuentra el artículo 190 que invoca la parte para la obtención -mediante expropiación- de terrenos destinados al establecimiento de sistemas generales o dotaciones locales.

Asimismo, el art. 66 del PGOU refleja la coexistencia de equipamientos de carácter público y privado, distinguiéndolos:

"Art.66 EQUIPAMIENTOS: CLASIFICACIÓN

En estos suelos se ubican aquellos usos correspondientes a las actividades relacionadas con la cultura, la asistencia social y la vida de relación, ya existente o que hayan de obtenerse por la Administración, bien tengan un carácter público o privado.

A tal efecto se permiten los siguientes usos relacionados con el equipamiento:

? Administrativo-cívico-cultural-religioso

? Docente

? Asistencial socio-sanitario

? Deportivo

Se admiten todos aquellos usos complementarios de los anteriores".

En este mismo sentido el art. 67 contempla la obtención de terrenos afectos a equipamientos públicos:

"Art.67 OBTENCIÓN DE TERRENOS AFECTOS A EQUIPAMIENTOS PÚBLICOS

Los suelos destinados a usos de equipamiento público y que no sean de titularidad pública, no incluidos en una Unidad de Ejecución, se obtendrán por expropiación o por cesión gratuita, a cuenta de las Unidades de Ejecución que tengan exceso de aprovechamiento en Suelo Urbanizable, si ello fuera posible.

En caso de aplicarse el instituto expropiatorio habrá de tenerse en cuenta la normativa aplicable al efecto.

Si los suelos destinados a equipamientos se encuentran incluidos en una Unidad de Ejecución, se obtendrán mediante los mecanismos de equidistribución y cesión que en ejecución de las mismas, señala la legislación urbanística de aplicación".

Cabe añadir que este edificio no consta en el listado de previsiones para el sistema de equipamientos públicos -apartados 8.3.1 Memoria y 1.3.1 Estudio económico- financiero:

«Sistema de Equipamientos:

1. Construcción de un Hospital Comarcal.

2. Construcción de una Estación Central de Autobuses.

3. Construcción de un Recinto Ferial.

4. Construcción de una Piscina Climatizada.

5. Construcción de una Residencia asistida de la Tercera Edad.

6. Construcción de un Centro Ocupacional para minusválidos.

7. Centro de Educación Ambiental.

8. Construcción de un Centro Universitario.

9. Construcción del Museo de las Cinco Villas».

Asimismo, el edificio del Colegio de las Mercedarias tampoco se incluye en el apartado 2.2.1 del Estudio económico financiero del Plan General, en el que se describen todos los equipamientos públicos citados, junto con su titularidad y su forma de adquisición:

«Sistema de Equipamientos:

10. Construcción de un Hospital Comarcal: Propietario de los terrenos: privado Financiación: privada o INSALUD Inversión: 250 millones de pesetas

11. Construcción de una Estación Central de Autobuses: Propietario de los terrenos: Ayuntamiento de Ejea Financiación: D.G.A. Inversión: 100 millones de pesetas

12. Construcción de un Recinto Ferial: Propietario de los terrenos: Ayuntamiento de Ejea (por cesión en el proceso de reparcelación del Suelo Urbanizable) Financiación: D.G.A. - Ayuntamiento de Ejea Inversión: 150 millones de pesetas

13. Construcción de una Piscina Climatizada: Propietario de los terrenos:

Ayuntamiento de Ejea Financiación: D.G.A. (Plan de Equipamientos Deportivos) - D.P.Z. - Ayuntamiento Inversión: 120 millones de pesetas

14. Construcción de una Residencia asistida de la Tercera Edad: Propietario de los terrenos: Ayuntamiento de Ejea Financiación: D.G.A. ó privada Inversión: 150 millones de pesetas

15. Construcción de un Centro Ocupacional para minusválidos: Propietario de los terrenos: Ayuntamiento de Ejea Financiación: D.G.A. ó privada Inversión: 150 millones de pesetas

16. Centro de Educación Ambiental: Propietario de los terrenos: Cesión del edificio de la CHE al Ayuntamiento de Ejea. Financiación: Ayuntamiento de Ejea (colaboración Escuela Taller Siglo XXI) Inversión: Rehabilitación 40 millones de pesetas

17. Construcción de un Centro Universitario: Localización: zona de nuevos usos vinculada a la variante Propietario de los terrenos: expropiación Financiación: Universidad de Zaragoza - D.G.A. UNED Inversión: por determinar

18. Construcción del Museo de las Cinco Villas: Localización de los terrenos: Edificio singular rehabilitado Financiación: D.G.A. (Plan de Museos) - Ayuntamiento de Ejea Inversión: 150 millones de pesetas».

A la vista de lo expuesto convenimos con los demandados en que la alegación de los propietarios de que el PGOU califica la finca de uso de equipamiento, sin distinguir entre público y privado, no significa que solo haya una clase de equipamientos por razón de la titularidad ni significa que los equipamientos privados pasen a ser públicos. El Plan General no establece expresamente la titularidad pública o privada, sino que esta viene predeterminada por la realidad existente. La interpretación que postula la recurrente llevaría a la conclusión de que el Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros debería expropiar todos los equipamientos de la ciudad calificados como tales en el Plan General en el momento de que sus titulares así lo decidiesen. Por lo demás, no existe acto propio vinculante en un escrito derivado de uno de los intentos de transacción mantenidos por las partes, que resultó, como los restantes, finalmente infructuoso para intentar solucionar esta controversia.

SEXTO.- Subsidiariamente, la parte demandante alega que la decisión de inadmisión se fundamenta en una previsión del planeamiento que, tal y como la consideran aplicable las Administraciones demandada y codemandada, es ilegal. Invoca la aplicación del artículo 26.2 LJCA, dada la existencia de una evidente relación de causalidad entre la imputación de ilegalidad de la determinación del Plan General controvertida, y la disconformidad a Derecho de la resolución del Jurado directamente impugnada, en tanto que la consideración de que una calificación de equipamiento en Suelo Urbano Consolidado pueda imponerse sin prever compensación derivada de tal carga, se nos muestra arbitraria. En efecto, habiendo desaparecido la actividad docente a la que se dedicó la finca hasta finales de los años 80, y no existiendo demanda para su continuidad, el mantenimiento de la calificación de equipamiento sin compensación alguna, resulta profundamente lesivo para la propiedad, porque carece de utilidad como consecuencia de haber desaparecido el uso preexistente y de la imposibilidad de desarrollar otros usos de equipamiento, que resultan inoperantes en la práctica. En las revisiones del planeamiento general, las justificaciones de las determinaciones que se adoptan se encuentran en la memoria justificativa de la ordenación, que señala las líneas maestras y criterios de carácter general. Y, en este caso, la vinculación indefinida a un destino de equipamiento de carácter privado como el que la demandada y la codemandada consideran que se predica de nuestra finca, es incoherente con la consideración explicitada en la memoria del Plan General, página 67, relativa a que "en Ejea existe un excelente nivel de dotaciones escolares en educación infantil, primaria y secundaria, lejos de la saturación". Si el Plan General atribuye un carácter privado al equipamiento, desde luego esta circunstancia no aparece justificada en la memoria, pues nada se dice sobre las razones de ello, las perspectivas reales o futuras del ámbito en el que se sitúa la finca, o la imprescindibilidad de la medida, que no responde a ninguna demanda concreta, ni a satisfacer el cálculo de estándares de reservas como consecuencia de un déficit de equipamientos de ninguna clase. Proyectando esta doctrina al caso, considera que, a más de con lo ya expuesto, el traspaso de los límites racionales de la discrecionalidad se comprueba mediante el contraste de la ordenación controvertida con los criterios de actuación que se definen en los puntos 1 a 3 del apartado 5.3.3 de la Memoria del Plan, página 98, en relación con el sistema de equipamientos. Así, se indica que "esta revisión del PGOU parte de la idea de que los equipamientos públicos son un bien escaso y un instrumento privilegiado para reforzar el desarrollo y la identidad de la ciudad"; que "se propone evitar la acumulación de equipamientos en zonas de la ciudad según criterios de "zoning" hoy en desuso"; así como que "se sugiere una ubicación estratégica de los nuevos equipamientos que sirva como incentivo para favorecer el desarrollo urbanístico o la reforma interior en las zonas que interesa a la ciudad [...]". Pero tales criterios carecen de encaje en el caso de la finca de los demandantes.

La Abogacía del Estado opone que la impugnación indirecta permite impugnar una disposición general como consecuencia de un acto de aplicación de la misma, pero sólo en la medida en la que la ilegalidad del acto es consecuencia, precisamente, de la ilegalidad de la disposición que se dice aplicada, sin que quepa extender la impugnación a otros aspectos de la norma y convertirla, así, en una impugnación directa. Así lo ha declarado el Tribunal Supremo y esta Sala, pudiendo citarse, entre otras muchas, la sentencia nº 792/2010, de 3 noviembre, (JUR 2011\42508), en la que señala lo siguiente:

"La posibilidad de formular una impugnación indirecta de una norma como consecuencia de un acto de aplicación, no puede estimarse abra sin límites la impugnación de la disposición normativa, de forma que se constituya en una verdadera impugnación directa de la norma, desligada del acto de aplicación de la misma.

Así debe señalarse que para que pueda plantearse y prosperar un recurso indirecto contra una disposición de carácter general es preciso que exista una disconformidad entre la norma aplicada y una disposición de rango superior, de forma que la disposición tachada de ilegal, debe de tener su reflejo en el acto individual de aplicación, no siendo posible, en cambio, que a través del recurso indirecto, se ataquen aspectos que no tienen relación directa e inmediata con la norma o acto de aplicación directamente impugnados, pretendiendo obtener una declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico desligada del acto de aplicación ya que el planteamiento teórico del ámbito del recurso indirecto contra las disposiciones de carácter general no es completo -entre otras, sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1977 (Ar. 2236)-.

.....

En el mismo sentido y conforme hasta aquí se ha expuesto ha de estimarse que la impugnación indirecta de la norma sólo es admisible cuando de la disconformidad a derecho deriva directamente el efecto pretendido en definitiva por la parte recurrente en el recurso en el que la formula, esto es, la disconformidad a derecho y anulación del acto o disposición impugnado debiendo tenerse en cuenta, no obstante, la restricción derivada de la jurisprudencia de esta Sala que impide en estos casos alegar en contra de los reglamentos defectos formales que hubieran podido cometerse en su elaboración-».

Así lo ha venido a confirmar el Tribunal Supremo en la sentencia de 18 de junio de 2002, al desestimar el recurso de casación interpuesto contra la referida sentencia 231/1998, en la que afirma que la sentencia de esta Sala declara "con razón, que lo que no cabe es pedir que se declare la nulidad o anulabilidad total de las disposiciones generales impugnadas únicamente en forma indirecta cuando se impugna directamente un acto administrativo y que hay que demostrar la relación que existe entre el acto y las disposiciones que se atacan"; confirmando el criterio de esta Sala al considerarlo acertado.

En el caso enjuiciado, el examen de la demanda pone de manifiesto que lo que la parte recurrente trata de justificar como una impugnación indirecta, no es, en su mayor parte, sino pura y simplemente una impugnación directa de los instrumentos de planeamiento referidos, como se desprende del propio contenido de la demanda".

En este caso, alega el Abogado del Estado, ni se llega a identificar cuál es la concreta vulneración normativa que ha existido en la tramitación o en el contenido del Plan: no se cita un solo precepto de la normativa que los regula que haya podido ser vulnerado. Se señala en la demanda, que no se plantearon alternativas al carácter de equipamiento de la finca, o que no es coherente decir por un lado que existe un excelente nivel de dotaciones escolares en la memoria, y mantener el uso docente de la finca. Pero se trata de cuestiones de oportunidad, dentro de la discrecionalidad de la potestad de planeamiento que, por otro lado, ya habrían sido examinadas en los expedientes promovidos por la contraparte para obtener un cambio de uso, cuyas resoluciones se desconoce si fueron impugnadas o resultan actos consentidos y firmes.

El Ayuntamiento alega que la parte actora viene a reconocer que el Plan General de Ordenación Urbana de Ejea no califica la parcela como equipamiento público, sino que mantiene su carácter privado preexistente. Pues bien, tal como señala la representación de la Administración del Estado en su escrito de contestación a la demanda, la ilegalidad del Plan General se intenta fundamentar en diversos argumentos que responden a criterios de oportunidad que, además, carecen de toda conexión con una vulneración concreta del ordenamiento jurídico. La argumentación resulta incoherente con la propia pretensión de la impugnación indirecta. En efecto, la petición respecto al Plan General constituye una petición subsidiaria y, aunque la petición no resulta clara, parece deducirse que entiende que éste debería haber calificado dicho equipamiento como público. Pues bien, tal pretensión resulta incoherente con el propio argumento que sostiene la petición subsidiaria dirigida fundamentalmente a justificar que existe una suficiente dotación de equipamiento escolar en Ejea. En efecto, dicho argumento fundamentaría, en todo caso, la propia descalificación como equipamiento, pero nunca su carácter público o privado, por cuanto si no resultara necesario resultaría indiferente dicho carácter.

Conforme a la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 370/2024, recurso 69/2023, con cita de la sentencia nº 932/2021, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en fecha 28 de junio de 2021, para que proceda el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos «...es necesario que el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA. (...) Ha de haber, pues, una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma».

Es preciso que la ilegalidad del reglamento sea uno los motivos de impugnación del acto, tal y como lo ha establecido la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en fecha 4 de julio de 2013, porque la esencia del recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos está en «...que el vicio del que adolezca el acto o la disposición directamente impugnados tenga su origen y su fundamento jurídico en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que no cabe dirigir contra la norma de cobertura -plan general- una impugnación desvinculada de la aplicación que de ella se ha hecho en el instrumento de desarrollo, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango».

En el caso que examinamos hay que destacar, en primer lugar, que la parte conoció la tramitación del nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballeros, efectuó alegaciones al mismo y pudo interponer recurso directo tras su aprobación.

Debe asimismo recordarse que el acto recurrido es una resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Zaragoza de 22 de enero de 2018 que acordó inadmitir a trámite la solicitud de fijación de justiprecio para la finca de la DIRECCION000 de Ejea de los Caballeros por entender que no nos encontramos ante un supuesto de expropiación por ministerio de la ley regulado en los artículos 190, 193.2, 194 y 199 del TRLUA, por lo que el Jurado consideró que carecía de competencia material para fijar el justiprecio de la finca objeto del expediente.

Pide la nulidad de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ejea de los Caballeros, que fue aprobada definitivamente con prescripciones en sesión de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza celebrada el día 19/7/00, dándose por subsanadas las prescripciones por otro acuerdo de esa Comisión de 1/3/01, en tanto que califica la finca de referencia como equipamiento en Suelo Urbano Consolidado sin determinar su forma de gestión, en los términos expuestos en el F.D. 3º de esta demanda. Invoca la sentencia dictada el 15/7/24 por la Sala 3ª del Tribunal Supremo (ECLI:ES:TS:2024:3983): «resulta esencial que el contenido y determinaciones de cualquier modificación puntual esté suficientemente motivado y que las limitaciones impuestas no representen una restricción absoluta para la implantación de los usos».

La parte alega que la consideración de que una calificación de equipamiento en Suelo Urbano Consolidado pueda imponerse sin prever compensación derivada de tal carga, se nos muestra arbitraria. Expone que habiendo desaparecido la actividad docente a la que se dedicó la finca hasta finales de los años 80, y no existiendo demanda para su continuidad, el mantenimiento de la calificación de equipamiento sin compensación alguna, resulta profundamente lesivo para la propiedad, porque carece de utilidad como consecuencia de haber desaparecido el uso preexistente y de la imposibilidad de desarrollar otros usos de equipamiento, que resultan inoperantes en la práctica. Añade la parte en conclusiones que "es precisamente la indefinición y consiguiente caracterización de equipamiento sin más, la que evidencia una voluntad municipal de apropiación y conduce inexorablemente a la expropiación".

No compartimos que estemos ante un supuesto de expropiación por ministerio de la ley. En su recurso contra el acto la parte pide la fijación del justiprecio de la finca o, en su defecto, la retroacción de actuaciones para la fijación del justiprecio. No solicita una indemnización por la merma económica que se habría derivado del Uso de Equipamiento, a su juicio indebidamente motivado en el Plan General de Ordenación Urbana (véase, en un supuesto en el que se solicitó una indemnización por limitación singular -Colegio Jesús María de Zaragoza-, con sentencia desestimatoria, la STS, Contencioso sección 5 del 11 de octubre de 2011, ROJ: STS 7406/2011, ECLI:ES:TS:2011:7406). No se dan en definitiva los presupuestos precisos para que proceda el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos, porque en rigor la disposición general no funda la ilegalidad del acto que la aplica, ni existe «la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada». Debe insistirse en que la expropiación procede «Para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales» -art. 190 TRLUA- y «las dotaciones locales comprenden las infraestructuras y los equipamientos públicos al servicio de áreas inferiores establecidos por el planeamiento, así como su conexión con los correspondientes sistemas generales, tanto internos como externos, y las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización. Los equipamientos de titularidad privada serán en todo caso complementarios de los mínimos exigidos por esta ley, no siéndoles de aplicación el régimen establecido en este Capítulo» -art. 187.3 del TRLUA-. El Plan General no califica el edificio y terreno como equipamiento público ni lo ha calificado ningún planeamiento anterior, y ello constituiría el presupuesto para apreciar la existencia de una expropiación por ministerio de la ley.

Por lo expuesto, procede desestimar este motivo de oposición y consiguientemente el recurso interpuesto, si bien existen dudas de derecho que justifican la no imposición de costas - art. 139 LJCA-.