Sentencia Contencioso-Administrativo 102/2026 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 351/2024 de 27 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del proceso

La parte demandante impugna la Orden Foral 326/2024, de 13 de mayo, del Diputado Foral de Infraestructuras y Desarrollo Territorial, que resuelve aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Gorliz, publicada el 31 de mayo de 2024 en el Boletín Oficial de Bizkaia. El recurso contencioso-administrativo se circunscribe a cuestionar la delimitación del Sector 1 Urezarantza y, más concretamente, su viabilidad económica, pidiendo que se declare su disconformidad a Derecho, con condena en costas a la Administración.

Tanto el Ayuntamiento de Gorliz como la Diputación Foral se han opuesto a la demanda, y han pedido su íntegra desestimación.

SEGUNDO.- Demanda

1.- Para la parte actora, con apoyo en el informe pericial que acompaña a la demanda, el estudio de viabilidad económica del PGOU se sustenta en valores desactualizados en el momento de aprobarse el Plan, no acordes al mercado y/o insuficientemente justificados, que llevan a una errónea conclusión sobre la rentabilidad económica del futuro desarrollo del Sector.

De manera resumida, las conclusiones de la pericia de esta parte son las siguientes (correspondiendo la segunda columna a la estimación pericial y la primera, a la contenida en la Memoria del PGOU):

Como puede observarse, según las estimaciones del PGOU, la viabilidad económica está garantizada en la medida en que el valor residual del suelo es de 3.532.601.- euros, mientras que, por el contrario, según las estimaciones del perito de la demandante, la actuación sería inviable por arrojar el "valor residual del suelo" sin urbanizar un resultado negativo.

A este resultado se llega aplicando una metodología de valoración distinta de la seguida por la administración; el Ayuntamiento de Gorliz entiende que el suelo debería valorarse "en situación de rural". Para la demandante, sin embargo, en este caso no se trataría de valorar el suelo rural, en función de los usos agrarios reales o potenciales, sino de estimar la rentabilidad del futuro desarrollo urbanístico proyectado por el Plan, justificando que todas las cargas necesarias para llevar adelante la actuación de transformación urbanística son económicamente asumibles en función del valor residual del suelo. Por eso propone el método residual estático del artículo 22 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo ( RVLS), que considera adecuado a esos fines, toda vez que se trata de valorar el suelo como el residuo resultante de restar al valor en venta del producto inmobiliario final todos los costes necesarios para su realización, y en verificar que ese valor residual es positivo para determinar que la actuación es rentable. En cuanto a la controversia entre las partes sobre la aplicación del artículo 22.3 de este RVLS, alega que se trata de un suelo por urbanizar y sujeto al cumplimiento de los deberes de cesión para poder realizar la edificabilidad prevista; por tanto, es lógico que para el cálculo del valor residual del suelo se descuenten todos esos gastos y cargas pendientes, así como el beneficio empresarial derivado de la promoción.

Frente a la postura de la Diputación Foral de Bizkaia (DFB), que defiende la validez de los valores utilizados en el PGOU alegando que solo se tratarían de una "primera aproximación", cuyas cuantías deberán ser concretadas posteriormente y con mayor detalle en el momento de desarrollarse la actuación prevista, esto es, con ocasión de la futura aprobación del Plan Parcial, sostiene la demandante que -siendo cierto que los cálculos de viabilidad económica de un Plan Parcial son más detallados que los de un Plan General- ello en ningún caso puede servir a la Administración de excusa o justificación para que el PGOU se valga de unos valores alejados de la realidad, puesto que de ello puede derivar una imagen distorsionada o errónea sobre la rentabilidad de la actuación, propiciando futuros fracasos en las iniciativas de desarrollo urbanístico del Sector.

Critica la demandante que por la DFB no se entre a un más exhaustivo análisis del informe pericial que adjunta, y que no se aporte informe pericial contradictorio, más allá de efectuar las siguientes puntualizaciones. Por eso reitera en sus conclusiones que la diferencia entre el valor de venta de la vivienda libre del PGOU (2.800 euros/m2) y el mismo valor estimado por el perito (3.115,61.- euros/m2) es de un 11%, lo que a juicio de la DFB no supone gran diferencia ("apenas suponen un 11% de diferencia").Se trata de una mera apreciación subjetiva carente de justificación técnica. Y, en relación con los costes de construcción de la vivienda de protección pública, la DFB parece negar la posibilidad de aplicar el incremento de 1,50% sobre el valor de venta de la vivienda de protección social por contar con espacios exteriores, entendiendo que las futuras viviendas no estarían obligadas a disponer de ellos al no resultar de aplicación las condiciones del, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la CAPV. La parte actora sostiene le criterio opuesto, por considerar que las futuras viviendas de protección pública quedan dentro del ámbito de aplicación de tal Decreto 80/2022, de 28 de junio, y que, por tanto, las normas de diseño serían de obligado cumplimiento a los efectos de obtener la calificación de vivienda protegida (artículos 4.2 y 7.1 del Decreto).

En cuanto a los costes de urbanización, la demandante critica los tomados como referencia por el PGOU, por excesivamente bajos en comparación con los costes unitarios del estudio de viabilidad del PGOU de Getxo, aprobado provisionalmente en el año 2024. Tales valores utilizados por el PGOU de Getxo el mismo año de aprobación del PGOU de Gorliz le sirven al perito para considerar más ajustados a la realidad los valores de 320.- euros/m2 para el pavimento duro; 180.- euros/m2 para el pavimento intermedio, y 60.- euros/m2 para el pavimento blando. De modo que aplicando estos costes de pavimentación a las superficies de dotaciones locales que establece el PGOU, el perito de la demandante calcula una cifra de 5.481.496,05.- euros de presupuesto de obras de urbanización (PEC) para una superficie de 18.368,62 m2 objeto de urbanización. Si a dicha cantidad se le añaden los costes de desarrollo y gestión, entendiendo por tales todos los costes derivados de la redacción de los instrumentos de desarrollo y gestión urbanísticos, de obras de urbanización, etc., dicha cifra se incrementa hasta la cantidad de 5.986.907,82.- euros, con el siguiente resultado final:

De donde la demanda deduce la inviabilidad económica del instrumento de planeamiento.

TERCERO.- Oposición del Ayuntamiento de Górliz

Para el Ayuntamiento, las divergencias que revelan las posiciones técnicas de las partes sobre la viabilidad del sector pueden parecer un tanto sorprendentes, dada la magnitud económica que las distancian. Sostiene que la explicación de esta aparente paradoja es muy clara, y radica esencialmente en el seguimiento mimético por parte de la recurrente de las superficies dotacionales consideradas a título meramente ilustrativo por el planificador, en el estudio de viabilidad económico-financiera (EVEF), cuando corresponderá al futuro plan parcial su determinación. Así debe entenderse, por lo demás, de la lectura de la documentación gráfica (plano 04, folio 10738) y la normativa urbanística (artículo 17.5., 31.2., 61.3. y 309.1.), en cuanto que disponen, precisamente, que la ordenación pormenorizada del sector se confía a un plan parcial (folios 10379, 10389, 10408 y 10676).

Alega que se trata de un sector en blanco, cuyas cargas de urbanización estarán asociadas, necesariamente, a la ordenación pormenorizada resultante. A partir de esta constatación, se comprenden mejor los puntos de controversia en la determinación del valor residual del suelo. Las discrepancias entre los informes periciales derivan de la aplicación del artículo 22.3 RVLS, porque no concurre un supuesto de imposibilidad de ejercer la facultad de participar en la ejecución de la actuación de nueva urbanización, de modo que se debe descartar la aplicación de la TLR y la PR. Y, en todo caso, el valor residual del suelo bruto del sector a la fecha de aprobación del PGOU, es favorable.

En cuanto a la incidencia de las dotaciones para la viabilidad económica del sector, de lo que se trata en rigor es de emplear los patrones legales que permitan establecer objetivamente si el plan parcial con la edificabilidad urbanística atribuida por el PGOU y cumpliendo con las dotaciones de obligada observancia según el artículo 79 de la LS 2006 y el Decreto de estándares, es viable económicamente. Aquí nace la segunda discrepancia, en cuanto que reutilizar el canon de estándares de los que se sirve el PGOU para el sector resulta inadecuado, pues no tienen fundamento de cobertura. Por esta razón, afirma el Ayuntamiento no comprender el afán en defender que el sector no es rentable, cuando se parte de datos ficticios y, por tanto, sin fuerza de obligar. Para contrarrestar este presupuesto básico, se viene a decir en el epígrafe 6 del escrito de conclusiones de la recurrente, que "el perito ha elaborado su informe sobre la base de los datos de superficies destinadas a dotaciones locales ofrecidas por el PGOU, pues son los únicos datos reales disponibles en este momento". El argumento no es sostenible, pues no hay datos reales, sino estimaciones en clave de hipótesis o de mera conjetura.

Como tercera discrepancia, el Ayuntamiento se opone a las conclusiones sobre los gastos de urbanización, al asociarse, necesariamente, a las dotaciones exigibles al plan parcial. Los gastos estimados en el PGOU son meramente ilustrativos para orientar la viabilidad económica. El informe pericial de la parte demandante fundamenta los costes de urbanización utilizando los valores recogidos en el documento de aprobación provisional del estudio económico financiero del PGOU de Getxo, del año 2024, al considerarlos más ajustados a la realidad, y de ese modo cifra el coste de las obras de urbanización del sector en 5.481.496,05 €, pero el razonamiento incurre en un craso error. Para entenderlo, basta acudir a la página web del Ayuntamiento de Getxo y entrar en el documento del estudio económico del PGOU. A pesar de ello, el perito ha empleado datos de los suelos con ordenación, cuando debió utilizar los costes de urbanización de 60 € que figuran en el PGOU de Getxo para los ámbitos residenciales sin ordenación, como es el caso presente. De este modo, el producto resultante de aplicar los 60 €/m2 a la superficie del sector (29.615,28 m2), arrojaría una cantidad por costes de urbanización de 1.776.917 €, es decir, un importe 308,48 % menor que el defendido por la recurrente.

Frente al planteamiento relativo a los valores de venta incluidos en el estudio de viabilidad del Plan, el Ayuntamiento alega que el informe de la demandada acompaña un anexo 1 con los testigos para determinar el valor en venta de la vivienda libre (páginas 44 a 76 del documento n.º 2 de la contestación a la demanda). Se indica que la vivienda nueva es muy escasa y que por ello se han analizado testigos de vivienda de segunda mano, cuyo número también es escaso, seleccionando después aquellas muestras que tienen las mismas características que la promoción a implantar en el sector (vivienda de 2 a 4 habitaciones con plaza de garaje-trastero), y que para la actualización del valor en venta se ha aplicado el artículo 24.2. del RV (página 12 del informe). Así, la media homogenizada del valor en venta de la vivienda con garaje y trastero se sitúa en 4.500 €/m2 construido, pero por la ubicación del sector y una cierta prudencia, se toma como precio de referencia el de 4.300 €/m2 construido. Añade por último que una reciente promoción del año 2022 para quince viviendas hoy en día representaría un precio medio de 4.800 €/m2 construido (página 13 del informe). Para el Ayuntamiento, esta es la realidad y el informe pericial analizado lo justifica de manera impecable.

En este mismo orden de cosas, añade que ninguna incidencia tiene establecer el valor en venta del conjunto vivienda más trastero y más garaje, a hacerlo de manera individualizada. Y si en algo la tuviere, la recurrente no la justifica. El mismo rechazo merece la incredulidad que se manifiesta a los valores en venta resultantes, pues el estudio se realiza en una situación de mercado claramente distinta al año 2021, como lo avalan los testigos localizados y evaluados. Además, considerar el producto de la vivienda unifamiliar y bifamiliar existente lo que revela, precisamente, es una infracción en el informe de la demandante, pues la edificabilidad materializada en el sector ha sido considerada en su ficha urbanística (artículo 309, porque dichas edificaciones en la ordenación pormenorizada futura pueden permanecer de modo que sus titulares tendrán la consideración de adjudicatarios a todos los efectos derivados de la reparcelación (artículo 92.2. del Reglamento de Gestión Urbanística).

Finalmente, en cuanto a los costes de construcción, el informe de la demandada, (páginas 39 a 42 del informe), rechaza los valores utilizados en dos concretos extremos, el exceso del número de casillas afirmativas contestadas en la hoja de cálculo del COAVN (5-6-11-12-13 y 14), y la improcedencia de incrementar el módulo en un 10%, pues lo que hace es reducir el valor residual del suelo de modo artificial.

El informe pericial del Ayuntamiento garantiza plenamente la viabilidad económica del sector. Para demostrarlo, utiliza diversos escenarios, en todos los cuales se acredita la rentabilidad de la actuación de nueva urbanización.

Por consiguiente, para el Ayuntamiento la viabilidad económica del sector está perfectamente garantizada, y deberá a la ordenación pormenorizada del futuro plan parcial, para valorar la adecuada proporción entre el suelo privado y el suelo público de cesión a urbanizar, conforme a las exigencias del artículo 79 de la LS 2006 y el Decreto 45/2025, de 18 de febrero.

CUARTO.- Oposición de la Diputación Foral de Bizkaia

La Diputación Foral sostiene que la demanda se basa en la aportación de un informe pericial totalmente deficitario; por un lado, para acreditar la inviabilidad alegada, y, por otro, para desvirtuar tanto el Estudio de viabilidad económico-financiera como la memoria de sostenibilidad económica del PGOU, además de quedar totalmente desautorizado por el informe pericial presentado por el Ayuntamiento de Gorliz en su contestación.

Los valores utilizados son perfectamente válidos para establecer la viabilidad del plan, dado que son los que fueron sometidos al periodo de información pública en la aprobación inicial y además son acordes con la realidad. Dado el carácter trifásico de la aprobación de los planes generales (inicial, provisional y definitiva), es habitual que dichos trámites se demoren en el tiempo y la propia legislación ya prevé su actualización, pues tanto los instrumentos de ordenación pormenorizada (planes parciales o especiales) como los instrumentos de equidistribución (proyectos de reparcelación) deben contener estudios económico-financieros más detallados. Lo importante es que las valoraciones se hayan realizado con la metodología correcta.

Subraya la Diputación Foral que la demandante parece olvidar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde a quien impugna el informe de viabilidad económico-financiera la carga de probar su improcedencia, en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico. Tanto los valores de venta, como los costos de construcción, que se corresponden con los sometidos a información pública en aprobación provisional son valores que pueden considerarse perfectamente válidos, sin perjuicio de su actualización cuando corresponda.

El artículo 22.3 RVLS no se aplica a un suelo cuya transformación es de nueva urbanización de acuerdo con el artículo 7 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Se aplicaría a un suelo inicial en situación de urbanizado no edificado tal y como se titula el propio artículo 22. El suelo del sector Urezarantza se encuentra "en situación de rural".

El PGOU no ordena pormenorizadamente el sector Urezarantza. El PGOU deja claro que será el Plan Parcial que desarrolle el sector el que establezca dicha ordenación. Luego el cálculo de las cargas de urbanización se realiza partiendo de unos datos ficticios a partir de una ordenación que ordena unas dotaciones locales de 18.094,14m² superando ampliamente la cuantía mínima legal, a fecha de hoy calculada en 6.005m² y a fecha de aprobación definitiva del PGOU de Gorliz algo mayor, al tener que sumar a esta superficie las vías de comunicación. El Ayuntamiento cuenta con capacidad legal para ordenar unas superficies de cesión de esa cuantía, pero su ordenación está supeditada a la viabilidad económica de su desarrollo. El desarrollo del sector sería inviable desde un punto de vista económico de ser ciertos todos los valores de cálculo utilizados por la demandante, el Plan Parcial que desarrolle el sector Urezarantza puede ordenar una menor cuantía de dotaciones locales a ceder urbanizadas.

Para la evaluación de los costos de urbanización se han valorado los costos derivados de la urbanización de los espacios públicos en base a la propuesta ilustrativa para los suelos urbanizables.

Como resultado los valores iniciales del suelo son todos positivos, por lo que se deduce que todas las actuaciones propuestas se muestran viables (folio 10761). Además, el estudio de viabilidad económico-financiera tiene la labor de fijar los coeficientes de ponderación de los usos establecidos por la ordenación pormenorizada, de forma que podamos hallar el valor total que resulte de aplicar a las superficies construidas de los diversos usos sus coeficientes de ponderación para cada actuación.

El valor residual del suelo urbanizado 4.107.382,46 calculado por el perito de la Administración, garantiza la viabilidad económica del sector, quedando un valor del suelo bruto (1.724.589,89€) que casi duplica el valor del suelo inicial situado en aproximadamente 887.484€.

Por tanto, la DFB comparte las conclusiones del Ayuntamiento, afirmando que el desarrollo urbanístico del sector Uresarantza es viable desde un punto de vista económico, y lo es con holgura. La viabilidad económica del sector depende de la ordenación pormenorizada del mismo, en concreto, de las cargas de urbanización que se deriven de la misma. Es por ello que será el Plan Parcial que desarrolle el sector, el instrumento de planeamiento que ordene el ámbito de tal manera que sea económicamente viable. Para ello deberá establecer en la ordenación una adecuada proporción entre el suelo privado y el suelo público de cesión a urbanizar resultantes. El desarrollo de un sector de suelo urbanizable se enmarca en las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización y hasta la terminación de la ejecución material de la urbanización ordenada por el Plan Parcial correspondiente, el valor del suelo se tasará en situación de rural. Será la ejecución de la urbanización la que permita el paso de una situación de suelo rural a una situación de suelo urbanizado. Es este valor de suelo en situación de rural el que marca el umbral de viabilidad económica, sin perjuicio de que conviene ordenar de una manera holgada que permita no acercarse a ese umbral. El valor residual del suelo urbanizado es notablemente mayor del calculado; la parte demandante incurre en errores conceptuales a la hora de calcular las cargas del sector, incrementando éstas también de manera discordante con la legislación en materia de valoraciones. A pesar de estos errores, el valor del suelo urbanizado que calcula es de 4.107.382,46 y es aun así suficiente para poder ordenar de manera económicamente viable el sector Urezarantza, tal y como ha quedado expuesto en el informe de viabilidad económica.

Es absurda la alegación de contrario de que es una apreciación subjetiva que la diferencia del valor de venta de vivienda libre del PGOU en 2019 (2.800 euros m2) y el valor del informe pericial de la aparte actora en 2024 (3.115,61) apenas supone un 11% de diferencia, pues hablamos de 5 años con una situación evidentemente inflacionaria en dicho periodo y más en el sector de la construcción. (según el INE mayo2019-mayo2024 -18,1%). Yerra la demandante en sus apreciaciones para la Diputación Foral de Bizkaia, por cuanto no desvirtúa la viabilidad económica del PGOU y en concreto del Sector en cuestión, no acredita que sea totalmente ruinoso o inviable; es más, el valor del suelo urbanizado que calcula la propia demandante de 4.107.382,46 euros sería suficiente para poder ordenar de manera económicamente viable el sector Urezarantza.

Cuando la actora afirma que la promoción residencial, tal y como está configurada en el PGOU, resulta económicamente inviable, olvida que se trata de una propuesta ilustrativa; y lo que es determinante es que admite la viabilidad de la actuación urbanística con una serie de cambios. El estudio de viabilidad económico-financiero del PGOU hace una primera aproximación del conjunto del plan, que da como resultado también la viabilidad del sector, que ha de ir concretándose con los restantes instrumentos de ordenación y gestión urbanística. La remisión a Plan Parcial del sector promueve que en dicho instrumento se vuelva a realizar una valoración más exhaustiva de la viabilidad económico-financiera, con las tipologías finales que se ordenarán, sus superficies, su urbanización definida, etc.

Por su parte el informe pericial de la demandante no justifica los costes propuestos sino sólo que simplemente se afirma por la demandante que se estiman más razonables y fiables los en él se proponen, lo cual en sí supone una afirmación subjetiva. Además, se basan en la ordenación propuesta en la imagen ilustrativa del plan, que no tiene por qué ser la definitiva. Reitera la DFB que no será hasta el proyecto de reparcelación cuando efectivamente se establezcan los valores de repercusión del suelo y cargas de urbanización con los que finalmente se realizará la equidistribución. La Ley prevé que dichas fluctuaciones puedan ocurrir y por ello obliga a que, en todo caso, en el plan parcial y en el programa de actuación urbanizadora se vuelva a incluir el Estudio de viabilidad económico-financiera y en el proyecto de reparcelación se vuelvan a calcular los coeficientes de ponderación que finalmente determinen la equidistribución de beneficios y cargas. Concluir que es absolutamente inviable económicamente en base a valores estimados y una propuesta ilustrativa, que ha de ser objeto de desarrollo, carece de fundamento. Por el contrario, se debe preferir el Informe del Servicio de Planeamiento Urbanístico del Departamento de Infraestructuras y Desarrollo Territorial, que indica que las conclusiones del estudio de viabilidad económica, la urbanización del sector es viable económicamente al superar los ingresos a los gastos municipales (folio 7.335).

QUINTO.- Criterio del Tribunal

1.- Las partes discrepan respecto de la viabilidad económica de la transformación que proyecta el nuevo instrumento de planeamiento.

La viabilidad económica-financiera del planeamiento es un requisito jurídico esencial, de tal manera que la falta de viabilidad económica puede dar lugar a la nulidad del instrumento de planeamiento, por incumplimiento de requisitos esenciales de validez.

En términos generales, la viabilidad supone una previsión fundada de ingresos superiores a los costes de la urbanización. Con el beneficio que se obtenga de la enajenación de los inmuebles resultantes -como fase última del proceso- se deben cubrir los gastos; básicamente, adquisición del suelo, cesiones de parte del mismo que compensan las plusvalías generades por la acción urbanizadora, urbanización y construcción.

Para garantizar una decisión viables, se exige que el planificador cuente con un estudio de viabilidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: " La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación (...)

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha especificado esta obligación: no basta con incorporar un "estudio económico" formal, sino que debe acreditar la factibilidad real del planeamiento. Por ejemplo, en la STS 952/2018, de 7 de junio (Recurso 692/2017), el TS confirmó la nulidad de una modificación puntual de planeamiento porque no era viable económicamente. Es relevante en esta sentencia la distinción entre estudio económico insuficiente (el estudio está mal hecho, pero no determina por sí mismo la inviabilidad), e inviabilidad económica del plan (que es causa de nulidad, y que concurre cuando se acredita que el plan es absolutamente inviable, ruinoso o de imposible realización, ya sea en términos generales o en aspectos específicos esenciales del desarrollo).

Esta línea de interpretación ha desembocado en la denominada "doctrina PATIVEL" ( STS de 27 de abril de 2022, dictada en el Recurso de Casación 4034/2021, sobre el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral -PATIVEL- de la Comunidad Valenciana). En esta sentencia, se establece que todo instrumento de ordenación debe incluir un estudio económico-financiero suficiente, real y coherente; y que su ausencia supone nulidad, pues la viabilidad económica no es una opción del planificador, sino un requisito jurídico esencial.

2.- Resulta asimismo relevante recordar que para el TS corresponde al impugnante probar la inviabilidad económica, demostrando que el planeamiento es "absolutamente inviable o ruinoso o de contenido imposible desde el punto de vista económico-financiero".

Esta última es la tesis de la demanda, y para acreditarla aporta un dictamen pericial cuya conclusión es que el PGOU impugnado se sustenta en valores desactualizados, no acordes al mercado e insuficientemente justificados, que llevan a una errónea conclusión sobre la rentabilidad económica del futuro desarrollo del Sector.

Las partes demandadas critican las conclusiones y la propia metodología del cálculo llevado a cabo por el perito de la parte demandante, y sostienen que está mejor fundada la conclusión de viabilidad que afirma el dictamen pericial que aporta el Ayuntamiento.

A falta de dictamen dirimente, esta sentencia debe limitarse a valorar si la carga de acreditar suficientemente la inviabilidad ha sido levantada con el dictamen pericial de la parte actora, pues una insuficiencia en su fundamentación debe resultar en aplicar la presunción de legalidad de la actuación administrativa.

3.- Sobre la discusión en torno al grado de concreción de las previsiones de viabilidad, se debe recordar que para la jurisprudencia del Tribunal Supremo los costes de urbanización en un Plan General no tienen que ser "precisos", sino necesariamente aproximativos, razonables y proporcionados al nivel de detalle del planeamiento general. La exigencia de precisión plena solo aparece en fases posteriores (planeamiento de desarrollo y gestión urbanística), pero nunca en el PGOU, cuyo carácter es estructural y estratégico.

La ya citada STS 952/2018, de 7 de junio (Rec. 692/2017) deja claro que el estudio económico-financiero del planeamiento general debe ser suficiente, razonable y proporcionado, pero no exige precisión exacta ni cálculos cerrados, porque el PGOU fija estrategias, no proyectos de obra. La pormenorización corresponde al planeamiento parcial/especial y a la gestión, de modo que la viabilidad económica en el PGOU se acredita con estimaciones fundadas, pero no con cuantificaciones exactas, que son propias de fases posteriores.

Esta misma es la doctrina que este Tribunal ha venido aplicando, como hicimos en nuestra STSJPV 3720/2016 (modificación del Plan Parcial del Sector 5 precisamente en el municipio de Górliz), donde explicábamos que incluso en modificaciones de planeamiento, debe existir un estudio económico financiero, pero especificando que la nulidad no deriva de la falta de precisión matemática en los costes de urbanización.

Este Tribunal Superior de Justicia ha venido afirmando que aprobar un plan no viable económicamente es una arbitrariedad prohibida; pero advirtiendo que los costes de urbanización en el PGOU pueden ser estimativos, no exhaustivamente precisos. Un ejemplo de esta doctrina se puede ver en la STSJPV 5102/2005, que en su FJ 2, tras reiterar que "aprobar un plan no viable es una arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución", añade que no es propio de la fase de planificación general que los costes estén calculados con precisión absoluta. El nivel de detalle económico exigible debe ser proporcional al carácter general del plan, de modo que la precisión técnica y cuantitativa corresponde a fases posteriores (planes parciales, especiales, programas de actuación y proyectos de urbanización). La valoración afinada de los costes inherentes a la ejecución de la urbanización es fruto de un proceso de sucesivos documentos cada vez más meticulosos [...] como el programa de actuación urbanizadora y el proyecto de urbanización

4.- la base para resolver este recurso es de naturaleza metodológica y tiene que ver con el primero de los elementos de la ecuación de viabilidad, que es el valor del suelo en origen. Si se descarta el método de valoración inicial del suelo propuesto por la demandante y se llega a una valoración sustancialmente diferente, como es el caso en este recurso, la conclusión inevitable es la falta de acreditación de la inviabilidad a que viene obligada la demandante.

La premisa de la que parte la demanda, aplicando el sistema de cálculo en que se fundamenta su informe pericial, es que el suelo afectado por el nuevo planeamiento debe ser valorado conforme a lo previsto en el art. 22.3 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

Por el contrario, el Ayuntamiento demandado sostiene que el artículo 22.3 del Reglamento de Valoraciones no es de aplicación a un suelo cuya transformación es de nueva urbanización de acuerdo con el artículo 7 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Sería de aplicación a un suelo inicial en situación de urbanizado no edificado tal y como se titula el propio artículo 22. Pero, subrayan las demandadas, el suelo del sector Urezarantza se encuentra en situación de rural.

El Tribunal no puede pasar por alto que el epígrafe que delimita el contenido y la aplicación de las reglas de cálculo contenidas en este art. 22 resulta ser "Valoración en situación de suelo urbanizado no edificado".Y que el apartado 22.3 se refiere expresamente a "parcelas que no se encuentren completamente urbanizadas o que tengan pendiente el levantamiento de cargas o el cumplimiento de deberes para poder realizar la edificabilidad prevista".

El Reglamento de Valoraciones dedica su Capítulo III (arts. 7 a 18) a la valoración en situación de suelo rural. Esa ubicación normativa permite identificar qué suelos entran en esta categoría: se valora como "suelo en situación de rural" todo aquel que no esté en situación de urbanizado, es decir: a) los terrenos que no han sido urbanizados (suelos carentes de servicios urbanísticos básicos, sin haber alcanzado la condición legal de suelo urbanizado); b) los suelos urbanizables que no han iniciado o completado su transformación urbanística (por mucho que el planeamiento los clasifique como urbanizables, mientras no estén efectivamente urbanizados, ni exista una transformación real suficiente, por ejemplo, a través de proyectos aprobados y/o obras en ejecución); c) suelos con posibles aprovechamientos futuros, pero sin materialización efectiva (incluso si el planeamiento asigna derechos edificatorios futuros, la valoración legal no anticipa esos aprovechamientos hasta que el suelo alcance formalmente la situación de urbanizado). Todos estos suelos deben valorarse como rurales, con los métodos del art. 7 y ss. por contraposición a los suelos comprendidos en el régimen del Capítulo IV (suelo urbanizado: arts. 19-27).

Por consiguiente, este Tribunal no puede compartir la valoración inicial del suelo en que se fundamenta el informe pericial de la parte actora, porque no resulta adecuada a las normas de imperativa aplicación.

La diferencia entre el valor del suelo inicial valorado conforme al sistema de imperativa aplicación resulta en una evidente viabilidad del planeamiento. Resulta evidente que el sector es económicamente viable ya que el valor residual del suelo bruto (6.638.769€) es más de 7 veces el valor total del suelo en situación de rural (887.484€). Por ello, el Plan Parcial que ordene el sector cuenta con un margen de maniobra amplio a la hora de proponer una ordenación urbanística.

5.- Más allá del incremento del valor del suelo, la demandante alega los cálculos sobre el coste de las dotaciones locales, a partir de los datos de superficie previstos en el PGOU. Para las administraciones codemandadas, estos cálculos carecen de rigor, porque las dotaciones utilizadas en el EVEF han sido meramente ilustrativas, y corresponderá al plan parcial fijar las dotaciones en concreto, añadiendo que los estándares urbanísticos deberán cumplir, cuanto menos, las cuantías consideradas en el informe pericial que han aportado.

Como ha quedado expuesto, la concreción precisa de las dotaciones y de los instrumentos de equidistribución urbanística, que son estructuralmente determinantes de la viabilidad económico-financiera de cualquier actuación urbanística, propiamente corresponden a una fase posterior de desarrollo del plan. Cada uno de los siguientes pasos permitirá evaluar la viabilidad de las decisiones que se vayan adoptando. Un Plan General sólo puede ser considerado inviable en este momento de desarrollo si no cuenta con la existencia de gastos de urbanización o si los previstos fueran absolutamente inadecuados o manifiestamente insuficientes.

No es esto lo que ocurre en el momento presente, en el que la parte demandante impugna, por ejemplo, los costes unitarios de pavimentación sin contar con la determinación precisa de las superficies a pavimentar. El nivel de desarrollo en que estas partidas deben ser evaluadas exhaustivamente para llegar a una conclusión sobre la viabilidad de la operación no coincide con el momento presente. La jurisprudencia exige que los costes de urbanización en un PGOU sean verosímiles, suficientes y razonados, pero aproximativos.

En todo caso, la demandante se remite a los costes unitarios de urbanización previstos para el cercano municipio de Getxo en el estudio económico de su PGOU. Examinado este documento, resulta, sin embargo, que los costes para los ámbitos sin ordenación pormenorizada de uso predominantemente residencial en el municipio de Getxo se estiman en 60€/m2, de lo que deriva un coste de urbanización sensiblemente inferior al calculado en el informe pericial de la parte actora para la urbanización del sector Urezarantza de Gorliz.

Tampoco resulta convincente el informe pericial de la actora cuando se refiere al resultado de la edificación. El PGOU, en su art. 17, prevé que el desarrollo de la ordenación pormenorizada se realizará a través de los correspondientes planes parciales que abarcarán, como mínimo, la totalidad del sector definido en la ordenación estructural del plan general. El sector S1 Urerazantza es el único cuya ordenación pormenorizada se remite a la posterior redacción de un plan parcial. Por lo tanto, el ámbito del sector de Urezarantza necesariamente se desarrollará mediante Plan Parcial, por lo que, aunque se incluye una propuesta de pormenorización, ésta debe tenerse por meramente ilustrativa (plano 07-Propuesta ilustrativa Urerazantza) - folio 10793El PGOU, en su art. 309, indica que la Actuación Integrada Sector S1 Urezarantza, pues a esa planificación se irán añadiendo un Programa de Actuación Urbanizadora, un Proyecto de reparcelación y un Proyecto de urbanización.

El PGOU, en su artículo 27, regula los Coeficientes de ponderación que, según lo establecido por la LSU, deben utilizarse cuando la ordenación urbanística pormenorizada prevea, dentro del correspondiente ámbito, usos urbanísticos tipológicamente diferenciados que puedan dar lugar, por unidad de edificación, a rendimientos económicos diferentes. Los valores calculados se refieren a los datos en el momento de la redacción del instrumento que se impugna, y, lógicamente, estarán expuestos a las fluctuaciones del mercado. A estos efectos, la LSU prevé que el cálculo de los coeficientes de ponderación puede ser actualizado por los instrumentos de equidistribución.

6.- En definitiva, sin necesidad de agotar todos los extremos a los que se refieren los informes periciales aportados por las partes, lo razonado hasta ahora permite al Tribunal apreciar que existe un estudio de viabilidad económico-financiera que se ajusta al grado de detalle exigible al actual estadio del planeamiento, y que éste aparece confirmado en sus conclusiones por los informes internos de la administración -singularmente por el del Servicio de Planeamiento Urbanístico del Departamento de Infraestructuras y Desarrollo Territorial de la DFB-, así como por un informe pericial elaborado a instancias del Ayuntamiento de Gorliz para analizar el aportado por la parte actora. Por el contrario, la tesis de la demanda se apoya en un único informe pericial cuyas premisas deben tenerse por peor fundadas, conforme al análisis realizado hasta ahora.

Con estas premisas, el Tribunal no puede llegar a formarse la convicción de la inviabilidad de la operación urbanística. Al menos no en el momento presente, en el que, por lo inicial del estadio de planificación, tal defecto debería aparecer de forma rotunda y palmaria, si se pretende que pueda ser apreciado en sede judicial.

La demanda, en consecuencia, debe ser desestimada.

SEXTO.- Costas

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 LJCA, la parte que no ha visto prosperar sus pretensiones debe soportar las costas, que se limitan por todos los conceptos y para todas las partes, a la cantidad de 3.000 euros.

Por lo razonado, este Tribunal Superior de Justicia pronuncia el siguiente

PRIMERO.- Objeto del proceso

La parte demandante impugna la Orden Foral 326/2024, de 13 de mayo, del Diputado Foral de Infraestructuras y Desarrollo Territorial, que resuelve aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Gorliz, publicada el 31 de mayo de 2024 en el Boletín Oficial de Bizkaia. El recurso contencioso-administrativo se circunscribe a cuestionar la delimitación del Sector 1 Urezarantza y, más concretamente, su viabilidad económica, pidiendo que se declare su disconformidad a Derecho, con condena en costas a la Administración.

Tanto el Ayuntamiento de Gorliz como la Diputación Foral se han opuesto a la demanda, y han pedido su íntegra desestimación.

SEGUNDO.- Demanda

1.- Para la parte actora, con apoyo en el informe pericial que acompaña a la demanda, el estudio de viabilidad económica del PGOU se sustenta en valores desactualizados en el momento de aprobarse el Plan, no acordes al mercado y/o insuficientemente justificados, que llevan a una errónea conclusión sobre la rentabilidad económica del futuro desarrollo del Sector.

De manera resumida, las conclusiones de la pericia de esta parte son las siguientes (correspondiendo la segunda columna a la estimación pericial y la primera, a la contenida en la Memoria del PGOU):

Como puede observarse, según las estimaciones del PGOU, la viabilidad económica está garantizada en la medida en que el valor residual del suelo es de 3.532.601.- euros, mientras que, por el contrario, según las estimaciones del perito de la demandante, la actuación sería inviable por arrojar el "valor residual del suelo" sin urbanizar un resultado negativo.

A este resultado se llega aplicando una metodología de valoración distinta de la seguida por la administración; el Ayuntamiento de Gorliz entiende que el suelo debería valorarse "en situación de rural". Para la demandante, sin embargo, en este caso no se trataría de valorar el suelo rural, en función de los usos agrarios reales o potenciales, sino de estimar la rentabilidad del futuro desarrollo urbanístico proyectado por el Plan, justificando que todas las cargas necesarias para llevar adelante la actuación de transformación urbanística son económicamente asumibles en función del valor residual del suelo. Por eso propone el método residual estático del artículo 22 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo ( RVLS), que considera adecuado a esos fines, toda vez que se trata de valorar el suelo como el residuo resultante de restar al valor en venta del producto inmobiliario final todos los costes necesarios para su realización, y en verificar que ese valor residual es positivo para determinar que la actuación es rentable. En cuanto a la controversia entre las partes sobre la aplicación del artículo 22.3 de este RVLS, alega que se trata de un suelo por urbanizar y sujeto al cumplimiento de los deberes de cesión para poder realizar la edificabilidad prevista; por tanto, es lógico que para el cálculo del valor residual del suelo se descuenten todos esos gastos y cargas pendientes, así como el beneficio empresarial derivado de la promoción.

Frente a la postura de la Diputación Foral de Bizkaia (DFB), que defiende la validez de los valores utilizados en el PGOU alegando que solo se tratarían de una "primera aproximación", cuyas cuantías deberán ser concretadas posteriormente y con mayor detalle en el momento de desarrollarse la actuación prevista, esto es, con ocasión de la futura aprobación del Plan Parcial, sostiene la demandante que -siendo cierto que los cálculos de viabilidad económica de un Plan Parcial son más detallados que los de un Plan General- ello en ningún caso puede servir a la Administración de excusa o justificación para que el PGOU se valga de unos valores alejados de la realidad, puesto que de ello puede derivar una imagen distorsionada o errónea sobre la rentabilidad de la actuación, propiciando futuros fracasos en las iniciativas de desarrollo urbanístico del Sector.

Critica la demandante que por la DFB no se entre a un más exhaustivo análisis del informe pericial que adjunta, y que no se aporte informe pericial contradictorio, más allá de efectuar las siguientes puntualizaciones. Por eso reitera en sus conclusiones que la diferencia entre el valor de venta de la vivienda libre del PGOU (2.800 euros/m2) y el mismo valor estimado por el perito (3.115,61.- euros/m2) es de un 11%, lo que a juicio de la DFB no supone gran diferencia ("apenas suponen un 11% de diferencia").Se trata de una mera apreciación subjetiva carente de justificación técnica. Y, en relación con los costes de construcción de la vivienda de protección pública, la DFB parece negar la posibilidad de aplicar el incremento de 1,50% sobre el valor de venta de la vivienda de protección social por contar con espacios exteriores, entendiendo que las futuras viviendas no estarían obligadas a disponer de ellos al no resultar de aplicación las condiciones del, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la CAPV. La parte actora sostiene le criterio opuesto, por considerar que las futuras viviendas de protección pública quedan dentro del ámbito de aplicación de tal Decreto 80/2022, de 28 de junio, y que, por tanto, las normas de diseño serían de obligado cumplimiento a los efectos de obtener la calificación de vivienda protegida (artículos 4.2 y 7.1 del Decreto).

En cuanto a los costes de urbanización, la demandante critica los tomados como referencia por el PGOU, por excesivamente bajos en comparación con los costes unitarios del estudio de viabilidad del PGOU de Getxo, aprobado provisionalmente en el año 2024. Tales valores utilizados por el PGOU de Getxo el mismo año de aprobación del PGOU de Gorliz le sirven al perito para considerar más ajustados a la realidad los valores de 320.- euros/m2 para el pavimento duro; 180.- euros/m2 para el pavimento intermedio, y 60.- euros/m2 para el pavimento blando. De modo que aplicando estos costes de pavimentación a las superficies de dotaciones locales que establece el PGOU, el perito de la demandante calcula una cifra de 5.481.496,05.- euros de presupuesto de obras de urbanización (PEC) para una superficie de 18.368,62 m2 objeto de urbanización. Si a dicha cantidad se le añaden los costes de desarrollo y gestión, entendiendo por tales todos los costes derivados de la redacción de los instrumentos de desarrollo y gestión urbanísticos, de obras de urbanización, etc., dicha cifra se incrementa hasta la cantidad de 5.986.907,82.- euros, con el siguiente resultado final:

De donde la demanda deduce la inviabilidad económica del instrumento de planeamiento.

TERCERO.- Oposición del Ayuntamiento de Górliz

Para el Ayuntamiento, las divergencias que revelan las posiciones técnicas de las partes sobre la viabilidad del sector pueden parecer un tanto sorprendentes, dada la magnitud económica que las distancian. Sostiene que la explicación de esta aparente paradoja es muy clara, y radica esencialmente en el seguimiento mimético por parte de la recurrente de las superficies dotacionales consideradas a título meramente ilustrativo por el planificador, en el estudio de viabilidad económico-financiera (EVEF), cuando corresponderá al futuro plan parcial su determinación. Así debe entenderse, por lo demás, de la lectura de la documentación gráfica (plano 04, folio 10738) y la normativa urbanística (artículo 17.5., 31.2., 61.3. y 309.1.), en cuanto que disponen, precisamente, que la ordenación pormenorizada del sector se confía a un plan parcial (folios 10379, 10389, 10408 y 10676).

Alega que se trata de un sector en blanco, cuyas cargas de urbanización estarán asociadas, necesariamente, a la ordenación pormenorizada resultante. A partir de esta constatación, se comprenden mejor los puntos de controversia en la determinación del valor residual del suelo. Las discrepancias entre los informes periciales derivan de la aplicación del artículo 22.3 RVLS, porque no concurre un supuesto de imposibilidad de ejercer la facultad de participar en la ejecución de la actuación de nueva urbanización, de modo que se debe descartar la aplicación de la TLR y la PR. Y, en todo caso, el valor residual del suelo bruto del sector a la fecha de aprobación del PGOU, es favorable.

En cuanto a la incidencia de las dotaciones para la viabilidad económica del sector, de lo que se trata en rigor es de emplear los patrones legales que permitan establecer objetivamente si el plan parcial con la edificabilidad urbanística atribuida por el PGOU y cumpliendo con las dotaciones de obligada observancia según el artículo 79 de la LS 2006 y el Decreto de estándares, es viable económicamente. Aquí nace la segunda discrepancia, en cuanto que reutilizar el canon de estándares de los que se sirve el PGOU para el sector resulta inadecuado, pues no tienen fundamento de cobertura. Por esta razón, afirma el Ayuntamiento no comprender el afán en defender que el sector no es rentable, cuando se parte de datos ficticios y, por tanto, sin fuerza de obligar. Para contrarrestar este presupuesto básico, se viene a decir en el epígrafe 6 del escrito de conclusiones de la recurrente, que "el perito ha elaborado su informe sobre la base de los datos de superficies destinadas a dotaciones locales ofrecidas por el PGOU, pues son los únicos datos reales disponibles en este momento". El argumento no es sostenible, pues no hay datos reales, sino estimaciones en clave de hipótesis o de mera conjetura.

Como tercera discrepancia, el Ayuntamiento se opone a las conclusiones sobre los gastos de urbanización, al asociarse, necesariamente, a las dotaciones exigibles al plan parcial. Los gastos estimados en el PGOU son meramente ilustrativos para orientar la viabilidad económica. El informe pericial de la parte demandante fundamenta los costes de urbanización utilizando los valores recogidos en el documento de aprobación provisional del estudio económico financiero del PGOU de Getxo, del año 2024, al considerarlos más ajustados a la realidad, y de ese modo cifra el coste de las obras de urbanización del sector en 5.481.496,05 €, pero el razonamiento incurre en un craso error. Para entenderlo, basta acudir a la página web del Ayuntamiento de Getxo y entrar en el documento del estudio económico del PGOU. A pesar de ello, el perito ha empleado datos de los suelos con ordenación, cuando debió utilizar los costes de urbanización de 60 € que figuran en el PGOU de Getxo para los ámbitos residenciales sin ordenación, como es el caso presente. De este modo, el producto resultante de aplicar los 60 €/m2 a la superficie del sector (29.615,28 m2), arrojaría una cantidad por costes de urbanización de 1.776.917 €, es decir, un importe 308,48 % menor que el defendido por la recurrente.

Frente al planteamiento relativo a los valores de venta incluidos en el estudio de viabilidad del Plan, el Ayuntamiento alega que el informe de la demandada acompaña un anexo 1 con los testigos para determinar el valor en venta de la vivienda libre (páginas 44 a 76 del documento n.º 2 de la contestación a la demanda). Se indica que la vivienda nueva es muy escasa y que por ello se han analizado testigos de vivienda de segunda mano, cuyo número también es escaso, seleccionando después aquellas muestras que tienen las mismas características que la promoción a implantar en el sector (vivienda de 2 a 4 habitaciones con plaza de garaje-trastero), y que para la actualización del valor en venta se ha aplicado el artículo 24.2. del RV (página 12 del informe). Así, la media homogenizada del valor en venta de la vivienda con garaje y trastero se sitúa en 4.500 €/m2 construido, pero por la ubicación del sector y una cierta prudencia, se toma como precio de referencia el de 4.300 €/m2 construido. Añade por último que una reciente promoción del año 2022 para quince viviendas hoy en día representaría un precio medio de 4.800 €/m2 construido (página 13 del informe). Para el Ayuntamiento, esta es la realidad y el informe pericial analizado lo justifica de manera impecable.

En este mismo orden de cosas, añade que ninguna incidencia tiene establecer el valor en venta del conjunto vivienda más trastero y más garaje, a hacerlo de manera individualizada. Y si en algo la tuviere, la recurrente no la justifica. El mismo rechazo merece la incredulidad que se manifiesta a los valores en venta resultantes, pues el estudio se realiza en una situación de mercado claramente distinta al año 2021, como lo avalan los testigos localizados y evaluados. Además, considerar el producto de la vivienda unifamiliar y bifamiliar existente lo que revela, precisamente, es una infracción en el informe de la demandante, pues la edificabilidad materializada en el sector ha sido considerada en su ficha urbanística (artículo 309, porque dichas edificaciones en la ordenación pormenorizada futura pueden permanecer de modo que sus titulares tendrán la consideración de adjudicatarios a todos los efectos derivados de la reparcelación (artículo 92.2. del Reglamento de Gestión Urbanística).

Finalmente, en cuanto a los costes de construcción, el informe de la demandada, (páginas 39 a 42 del informe), rechaza los valores utilizados en dos concretos extremos, el exceso del número de casillas afirmativas contestadas en la hoja de cálculo del COAVN (5-6-11-12-13 y 14), y la improcedencia de incrementar el módulo en un 10%, pues lo que hace es reducir el valor residual del suelo de modo artificial.

El informe pericial del Ayuntamiento garantiza plenamente la viabilidad económica del sector. Para demostrarlo, utiliza diversos escenarios, en todos los cuales se acredita la rentabilidad de la actuación de nueva urbanización.

Por consiguiente, para el Ayuntamiento la viabilidad económica del sector está perfectamente garantizada, y deberá a la ordenación pormenorizada del futuro plan parcial, para valorar la adecuada proporción entre el suelo privado y el suelo público de cesión a urbanizar, conforme a las exigencias del artículo 79 de la LS 2006 y el Decreto 45/2025, de 18 de febrero.

CUARTO.- Oposición de la Diputación Foral de Bizkaia

La Diputación Foral sostiene que la demanda se basa en la aportación de un informe pericial totalmente deficitario; por un lado, para acreditar la inviabilidad alegada, y, por otro, para desvirtuar tanto el Estudio de viabilidad económico-financiera como la memoria de sostenibilidad económica del PGOU, además de quedar totalmente desautorizado por el informe pericial presentado por el Ayuntamiento de Gorliz en su contestación.

Los valores utilizados son perfectamente válidos para establecer la viabilidad del plan, dado que son los que fueron sometidos al periodo de información pública en la aprobación inicial y además son acordes con la realidad. Dado el carácter trifásico de la aprobación de los planes generales (inicial, provisional y definitiva), es habitual que dichos trámites se demoren en el tiempo y la propia legislación ya prevé su actualización, pues tanto los instrumentos de ordenación pormenorizada (planes parciales o especiales) como los instrumentos de equidistribución (proyectos de reparcelación) deben contener estudios económico-financieros más detallados. Lo importante es que las valoraciones se hayan realizado con la metodología correcta.

Subraya la Diputación Foral que la demandante parece olvidar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde a quien impugna el informe de viabilidad económico-financiera la carga de probar su improcedencia, en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico. Tanto los valores de venta, como los costos de construcción, que se corresponden con los sometidos a información pública en aprobación provisional son valores que pueden considerarse perfectamente válidos, sin perjuicio de su actualización cuando corresponda.

El artículo 22.3 RVLS no se aplica a un suelo cuya transformación es de nueva urbanización de acuerdo con el artículo 7 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Se aplicaría a un suelo inicial en situación de urbanizado no edificado tal y como se titula el propio artículo 22. El suelo del sector Urezarantza se encuentra "en situación de rural".

El PGOU no ordena pormenorizadamente el sector Urezarantza. El PGOU deja claro que será el Plan Parcial que desarrolle el sector el que establezca dicha ordenación. Luego el cálculo de las cargas de urbanización se realiza partiendo de unos datos ficticios a partir de una ordenación que ordena unas dotaciones locales de 18.094,14m² superando ampliamente la cuantía mínima legal, a fecha de hoy calculada en 6.005m² y a fecha de aprobación definitiva del PGOU de Gorliz algo mayor, al tener que sumar a esta superficie las vías de comunicación. El Ayuntamiento cuenta con capacidad legal para ordenar unas superficies de cesión de esa cuantía, pero su ordenación está supeditada a la viabilidad económica de su desarrollo. El desarrollo del sector sería inviable desde un punto de vista económico de ser ciertos todos los valores de cálculo utilizados por la demandante, el Plan Parcial que desarrolle el sector Urezarantza puede ordenar una menor cuantía de dotaciones locales a ceder urbanizadas.

Para la evaluación de los costos de urbanización se han valorado los costos derivados de la urbanización de los espacios públicos en base a la propuesta ilustrativa para los suelos urbanizables.

Como resultado los valores iniciales del suelo son todos positivos, por lo que se deduce que todas las actuaciones propuestas se muestran viables (folio 10761). Además, el estudio de viabilidad económico-financiera tiene la labor de fijar los coeficientes de ponderación de los usos establecidos por la ordenación pormenorizada, de forma que podamos hallar el valor total que resulte de aplicar a las superficies construidas de los diversos usos sus coeficientes de ponderación para cada actuación.

El valor residual del suelo urbanizado 4.107.382,46 calculado por el perito de la Administración, garantiza la viabilidad económica del sector, quedando un valor del suelo bruto (1.724.589,89€) que casi duplica el valor del suelo inicial situado en aproximadamente 887.484€.

Por tanto, la DFB comparte las conclusiones del Ayuntamiento, afirmando que el desarrollo urbanístico del sector Uresarantza es viable desde un punto de vista económico, y lo es con holgura. La viabilidad económica del sector depende de la ordenación pormenorizada del mismo, en concreto, de las cargas de urbanización que se deriven de la misma. Es por ello que será el Plan Parcial que desarrolle el sector, el instrumento de planeamiento que ordene el ámbito de tal manera que sea económicamente viable. Para ello deberá establecer en la ordenación una adecuada proporción entre el suelo privado y el suelo público de cesión a urbanizar resultantes. El desarrollo de un sector de suelo urbanizable se enmarca en las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización y hasta la terminación de la ejecución material de la urbanización ordenada por el Plan Parcial correspondiente, el valor del suelo se tasará en situación de rural. Será la ejecución de la urbanización la que permita el paso de una situación de suelo rural a una situación de suelo urbanizado. Es este valor de suelo en situación de rural el que marca el umbral de viabilidad económica, sin perjuicio de que conviene ordenar de una manera holgada que permita no acercarse a ese umbral. El valor residual del suelo urbanizado es notablemente mayor del calculado; la parte demandante incurre en errores conceptuales a la hora de calcular las cargas del sector, incrementando éstas también de manera discordante con la legislación en materia de valoraciones. A pesar de estos errores, el valor del suelo urbanizado que calcula es de 4.107.382,46 y es aun así suficiente para poder ordenar de manera económicamente viable el sector Urezarantza, tal y como ha quedado expuesto en el informe de viabilidad económica.

Es absurda la alegación de contrario de que es una apreciación subjetiva que la diferencia del valor de venta de vivienda libre del PGOU en 2019 (2.800 euros m2) y el valor del informe pericial de la aparte actora en 2024 (3.115,61) apenas supone un 11% de diferencia, pues hablamos de 5 años con una situación evidentemente inflacionaria en dicho periodo y más en el sector de la construcción. (según el INE mayo2019-mayo2024 -18,1%). Yerra la demandante en sus apreciaciones para la Diputación Foral de Bizkaia, por cuanto no desvirtúa la viabilidad económica del PGOU y en concreto del Sector en cuestión, no acredita que sea totalmente ruinoso o inviable; es más, el valor del suelo urbanizado que calcula la propia demandante de 4.107.382,46 euros sería suficiente para poder ordenar de manera económicamente viable el sector Urezarantza.

Cuando la actora afirma que la promoción residencial, tal y como está configurada en el PGOU, resulta económicamente inviable, olvida que se trata de una propuesta ilustrativa; y lo que es determinante es que admite la viabilidad de la actuación urbanística con una serie de cambios. El estudio de viabilidad económico-financiero del PGOU hace una primera aproximación del conjunto del plan, que da como resultado también la viabilidad del sector, que ha de ir concretándose con los restantes instrumentos de ordenación y gestión urbanística. La remisión a Plan Parcial del sector promueve que en dicho instrumento se vuelva a realizar una valoración más exhaustiva de la viabilidad económico-financiera, con las tipologías finales que se ordenarán, sus superficies, su urbanización definida, etc.

Por su parte el informe pericial de la demandante no justifica los costes propuestos sino sólo que simplemente se afirma por la demandante que se estiman más razonables y fiables los en él se proponen, lo cual en sí supone una afirmación subjetiva. Además, se basan en la ordenación propuesta en la imagen ilustrativa del plan, que no tiene por qué ser la definitiva. Reitera la DFB que no será hasta el proyecto de reparcelación cuando efectivamente se establezcan los valores de repercusión del suelo y cargas de urbanización con los que finalmente se realizará la equidistribución. La Ley prevé que dichas fluctuaciones puedan ocurrir y por ello obliga a que, en todo caso, en el plan parcial y en el programa de actuación urbanizadora se vuelva a incluir el Estudio de viabilidad económico-financiera y en el proyecto de reparcelación se vuelvan a calcular los coeficientes de ponderación que finalmente determinen la equidistribución de beneficios y cargas. Concluir que es absolutamente inviable económicamente en base a valores estimados y una propuesta ilustrativa, que ha de ser objeto de desarrollo, carece de fundamento. Por el contrario, se debe preferir el Informe del Servicio de Planeamiento Urbanístico del Departamento de Infraestructuras y Desarrollo Territorial, que indica que las conclusiones del estudio de viabilidad económica, la urbanización del sector es viable económicamente al superar los ingresos a los gastos municipales (folio 7.335).

QUINTO.- Criterio del Tribunal

1.- Las partes discrepan respecto de la viabilidad económica de la transformación que proyecta el nuevo instrumento de planeamiento.

La viabilidad económica-financiera del planeamiento es un requisito jurídico esencial, de tal manera que la falta de viabilidad económica puede dar lugar a la nulidad del instrumento de planeamiento, por incumplimiento de requisitos esenciales de validez.

En términos generales, la viabilidad supone una previsión fundada de ingresos superiores a los costes de la urbanización. Con el beneficio que se obtenga de la enajenación de los inmuebles resultantes -como fase última del proceso- se deben cubrir los gastos; básicamente, adquisición del suelo, cesiones de parte del mismo que compensan las plusvalías generades por la acción urbanizadora, urbanización y construcción.

Para garantizar una decisión viables, se exige que el planificador cuente con un estudio de viabilidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: " La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación (...)

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha especificado esta obligación: no basta con incorporar un "estudio económico" formal, sino que debe acreditar la factibilidad real del planeamiento. Por ejemplo, en la STS 952/2018, de 7 de junio (Recurso 692/2017), el TS confirmó la nulidad de una modificación puntual de planeamiento porque no era viable económicamente. Es relevante en esta sentencia la distinción entre estudio económico insuficiente (el estudio está mal hecho, pero no determina por sí mismo la inviabilidad), e inviabilidad económica del plan (que es causa de nulidad, y que concurre cuando se acredita que el plan es absolutamente inviable, ruinoso o de imposible realización, ya sea en términos generales o en aspectos específicos esenciales del desarrollo).

Esta línea de interpretación ha desembocado en la denominada "doctrina PATIVEL" ( STS de 27 de abril de 2022, dictada en el Recurso de Casación 4034/2021, sobre el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral -PATIVEL- de la Comunidad Valenciana). En esta sentencia, se establece que todo instrumento de ordenación debe incluir un estudio económico-financiero suficiente, real y coherente; y que su ausencia supone nulidad, pues la viabilidad económica no es una opción del planificador, sino un requisito jurídico esencial.

2.- Resulta asimismo relevante recordar que para el TS corresponde al impugnante probar la inviabilidad económica, demostrando que el planeamiento es "absolutamente inviable o ruinoso o de contenido imposible desde el punto de vista económico-financiero".

Esta última es la tesis de la demanda, y para acreditarla aporta un dictamen pericial cuya conclusión es que el PGOU impugnado se sustenta en valores desactualizados, no acordes al mercado e insuficientemente justificados, que llevan a una errónea conclusión sobre la rentabilidad económica del futuro desarrollo del Sector.

Las partes demandadas critican las conclusiones y la propia metodología del cálculo llevado a cabo por el perito de la parte demandante, y sostienen que está mejor fundada la conclusión de viabilidad que afirma el dictamen pericial que aporta el Ayuntamiento.

A falta de dictamen dirimente, esta sentencia debe limitarse a valorar si la carga de acreditar suficientemente la inviabilidad ha sido levantada con el dictamen pericial de la parte actora, pues una insuficiencia en su fundamentación debe resultar en aplicar la presunción de legalidad de la actuación administrativa.

3.- Sobre la discusión en torno al grado de concreción de las previsiones de viabilidad, se debe recordar que para la jurisprudencia del Tribunal Supremo los costes de urbanización en un Plan General no tienen que ser "precisos", sino necesariamente aproximativos, razonables y proporcionados al nivel de detalle del planeamiento general. La exigencia de precisión plena solo aparece en fases posteriores (planeamiento de desarrollo y gestión urbanística), pero nunca en el PGOU, cuyo carácter es estructural y estratégico.

La ya citada STS 952/2018, de 7 de junio (Rec. 692/2017) deja claro que el estudio económico-financiero del planeamiento general debe ser suficiente, razonable y proporcionado, pero no exige precisión exacta ni cálculos cerrados, porque el PGOU fija estrategias, no proyectos de obra. La pormenorización corresponde al planeamiento parcial/especial y a la gestión, de modo que la viabilidad económica en el PGOU se acredita con estimaciones fundadas, pero no con cuantificaciones exactas, que son propias de fases posteriores.

Esta misma es la doctrina que este Tribunal ha venido aplicando, como hicimos en nuestra STSJPV 3720/2016 (modificación del Plan Parcial del Sector 5 precisamente en el municipio de Górliz), donde explicábamos que incluso en modificaciones de planeamiento, debe existir un estudio económico financiero, pero especificando que la nulidad no deriva de la falta de precisión matemática en los costes de urbanización.

Este Tribunal Superior de Justicia ha venido afirmando que aprobar un plan no viable económicamente es una arbitrariedad prohibida; pero advirtiendo que los costes de urbanización en el PGOU pueden ser estimativos, no exhaustivamente precisos. Un ejemplo de esta doctrina se puede ver en la STSJPV 5102/2005, que en su FJ 2, tras reiterar que "aprobar un plan no viable es una arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución", añade que no es propio de la fase de planificación general que los costes estén calculados con precisión absoluta. El nivel de detalle económico exigible debe ser proporcional al carácter general del plan, de modo que la precisión técnica y cuantitativa corresponde a fases posteriores (planes parciales, especiales, programas de actuación y proyectos de urbanización). La valoración afinada de los costes inherentes a la ejecución de la urbanización es fruto de un proceso de sucesivos documentos cada vez más meticulosos [...] como el programa de actuación urbanizadora y el proyecto de urbanización

4.- la base para resolver este recurso es de naturaleza metodológica y tiene que ver con el primero de los elementos de la ecuación de viabilidad, que es el valor del suelo en origen. Si se descarta el método de valoración inicial del suelo propuesto por la demandante y se llega a una valoración sustancialmente diferente, como es el caso en este recurso, la conclusión inevitable es la falta de acreditación de la inviabilidad a que viene obligada la demandante.

La premisa de la que parte la demanda, aplicando el sistema de cálculo en que se fundamenta su informe pericial, es que el suelo afectado por el nuevo planeamiento debe ser valorado conforme a lo previsto en el art. 22.3 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

Por el contrario, el Ayuntamiento demandado sostiene que el artículo 22.3 del Reglamento de Valoraciones no es de aplicación a un suelo cuya transformación es de nueva urbanización de acuerdo con el artículo 7 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Sería de aplicación a un suelo inicial en situación de urbanizado no edificado tal y como se titula el propio artículo 22. Pero, subrayan las demandadas, el suelo del sector Urezarantza se encuentra en situación de rural.

El Tribunal no puede pasar por alto que el epígrafe que delimita el contenido y la aplicación de las reglas de cálculo contenidas en este art. 22 resulta ser "Valoración en situación de suelo urbanizado no edificado".Y que el apartado 22.3 se refiere expresamente a "parcelas que no se encuentren completamente urbanizadas o que tengan pendiente el levantamiento de cargas o el cumplimiento de deberes para poder realizar la edificabilidad prevista".

El Reglamento de Valoraciones dedica su Capítulo III (arts. 7 a 18) a la valoración en situación de suelo rural. Esa ubicación normativa permite identificar qué suelos entran en esta categoría: se valora como "suelo en situación de rural" todo aquel que no esté en situación de urbanizado, es decir: a) los terrenos que no han sido urbanizados (suelos carentes de servicios urbanísticos básicos, sin haber alcanzado la condición legal de suelo urbanizado); b) los suelos urbanizables que no han iniciado o completado su transformación urbanística (por mucho que el planeamiento los clasifique como urbanizables, mientras no estén efectivamente urbanizados, ni exista una transformación real suficiente, por ejemplo, a través de proyectos aprobados y/o obras en ejecución); c) suelos con posibles aprovechamientos futuros, pero sin materialización efectiva (incluso si el planeamiento asigna derechos edificatorios futuros, la valoración legal no anticipa esos aprovechamientos hasta que el suelo alcance formalmente la situación de urbanizado). Todos estos suelos deben valorarse como rurales, con los métodos del art. 7 y ss. por contraposición a los suelos comprendidos en el régimen del Capítulo IV (suelo urbanizado: arts. 19-27).

Por consiguiente, este Tribunal no puede compartir la valoración inicial del suelo en que se fundamenta el informe pericial de la parte actora, porque no resulta adecuada a las normas de imperativa aplicación.

La diferencia entre el valor del suelo inicial valorado conforme al sistema de imperativa aplicación resulta en una evidente viabilidad del planeamiento. Resulta evidente que el sector es económicamente viable ya que el valor residual del suelo bruto (6.638.769€) es más de 7 veces el valor total del suelo en situación de rural (887.484€). Por ello, el Plan Parcial que ordene el sector cuenta con un margen de maniobra amplio a la hora de proponer una ordenación urbanística.

5.- Más allá del incremento del valor del suelo, la demandante alega los cálculos sobre el coste de las dotaciones locales, a partir de los datos de superficie previstos en el PGOU. Para las administraciones codemandadas, estos cálculos carecen de rigor, porque las dotaciones utilizadas en el EVEF han sido meramente ilustrativas, y corresponderá al plan parcial fijar las dotaciones en concreto, añadiendo que los estándares urbanísticos deberán cumplir, cuanto menos, las cuantías consideradas en el informe pericial que han aportado.

Como ha quedado expuesto, la concreción precisa de las dotaciones y de los instrumentos de equidistribución urbanística, que son estructuralmente determinantes de la viabilidad económico-financiera de cualquier actuación urbanística, propiamente corresponden a una fase posterior de desarrollo del plan. Cada uno de los siguientes pasos permitirá evaluar la viabilidad de las decisiones que se vayan adoptando. Un Plan General sólo puede ser considerado inviable en este momento de desarrollo si no cuenta con la existencia de gastos de urbanización o si los previstos fueran absolutamente inadecuados o manifiestamente insuficientes.

No es esto lo que ocurre en el momento presente, en el que la parte demandante impugna, por ejemplo, los costes unitarios de pavimentación sin contar con la determinación precisa de las superficies a pavimentar. El nivel de desarrollo en que estas partidas deben ser evaluadas exhaustivamente para llegar a una conclusión sobre la viabilidad de la operación no coincide con el momento presente. La jurisprudencia exige que los costes de urbanización en un PGOU sean verosímiles, suficientes y razonados, pero aproximativos.

En todo caso, la demandante se remite a los costes unitarios de urbanización previstos para el cercano municipio de Getxo en el estudio económico de su PGOU. Examinado este documento, resulta, sin embargo, que los costes para los ámbitos sin ordenación pormenorizada de uso predominantemente residencial en el municipio de Getxo se estiman en 60€/m2, de lo que deriva un coste de urbanización sensiblemente inferior al calculado en el informe pericial de la parte actora para la urbanización del sector Urezarantza de Gorliz.

Tampoco resulta convincente el informe pericial de la actora cuando se refiere al resultado de la edificación. El PGOU, en su art. 17, prevé que el desarrollo de la ordenación pormenorizada se realizará a través de los correspondientes planes parciales que abarcarán, como mínimo, la totalidad del sector definido en la ordenación estructural del plan general. El sector S1 Urerazantza es el único cuya ordenación pormenorizada se remite a la posterior redacción de un plan parcial. Por lo tanto, el ámbito del sector de Urezarantza necesariamente se desarrollará mediante Plan Parcial, por lo que, aunque se incluye una propuesta de pormenorización, ésta debe tenerse por meramente ilustrativa (plano 07-Propuesta ilustrativa Urerazantza) - folio 10793El PGOU, en su art. 309, indica que la Actuación Integrada Sector S1 Urezarantza, pues a esa planificación se irán añadiendo un Programa de Actuación Urbanizadora, un Proyecto de reparcelación y un Proyecto de urbanización.

El PGOU, en su artículo 27, regula los Coeficientes de ponderación que, según lo establecido por la LSU, deben utilizarse cuando la ordenación urbanística pormenorizada prevea, dentro del correspondiente ámbito, usos urbanísticos tipológicamente diferenciados que puedan dar lugar, por unidad de edificación, a rendimientos económicos diferentes. Los valores calculados se refieren a los datos en el momento de la redacción del instrumento que se impugna, y, lógicamente, estarán expuestos a las fluctuaciones del mercado. A estos efectos, la LSU prevé que el cálculo de los coeficientes de ponderación puede ser actualizado por los instrumentos de equidistribución.

6.- En definitiva, sin necesidad de agotar todos los extremos a los que se refieren los informes periciales aportados por las partes, lo razonado hasta ahora permite al Tribunal apreciar que existe un estudio de viabilidad económico-financiera que se ajusta al grado de detalle exigible al actual estadio del planeamiento, y que éste aparece confirmado en sus conclusiones por los informes internos de la administración -singularmente por el del Servicio de Planeamiento Urbanístico del Departamento de Infraestructuras y Desarrollo Territorial de la DFB-, así como por un informe pericial elaborado a instancias del Ayuntamiento de Gorliz para analizar el aportado por la parte actora. Por el contrario, la tesis de la demanda se apoya en un único informe pericial cuyas premisas deben tenerse por peor fundadas, conforme al análisis realizado hasta ahora.

Con estas premisas, el Tribunal no puede llegar a formarse la convicción de la inviabilidad de la operación urbanística. Al menos no en el momento presente, en el que, por lo inicial del estadio de planificación, tal defecto debería aparecer de forma rotunda y palmaria, si se pretende que pueda ser apreciado en sede judicial.

La demanda, en consecuencia, debe ser desestimada.

SEXTO.- Costas

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 LJCA, la parte que no ha visto prosperar sus pretensiones debe soportar las costas, que se limitan por todos los conceptos y para todas las partes, a la cantidad de 3.000 euros.

Por lo razonado, este Tribunal Superior de Justicia pronuncia el siguiente

PRIMERO.- Objeto del proceso

La parte demandante impugna la Orden Foral 326/2024, de 13 de mayo, del Diputado Foral de Infraestructuras y Desarrollo Territorial, que resuelve aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Gorliz, publicada el 31 de mayo de 2024 en el Boletín Oficial de Bizkaia. El recurso contencioso-administrativo se circunscribe a cuestionar la delimitación del Sector 1 Urezarantza y, más concretamente, su viabilidad económica, pidiendo que se declare su disconformidad a Derecho, con condena en costas a la Administración.

Tanto el Ayuntamiento de Gorliz como la Diputación Foral se han opuesto a la demanda, y han pedido su íntegra desestimación.

SEGUNDO.- Demanda

1.- Para la parte actora, con apoyo en el informe pericial que acompaña a la demanda, el estudio de viabilidad económica del PGOU se sustenta en valores desactualizados en el momento de aprobarse el Plan, no acordes al mercado y/o insuficientemente justificados, que llevan a una errónea conclusión sobre la rentabilidad económica del futuro desarrollo del Sector.

De manera resumida, las conclusiones de la pericia de esta parte son las siguientes (correspondiendo la segunda columna a la estimación pericial y la primera, a la contenida en la Memoria del PGOU):

Como puede observarse, según las estimaciones del PGOU, la viabilidad económica está garantizada en la medida en que el valor residual del suelo es de 3.532.601.- euros, mientras que, por el contrario, según las estimaciones del perito de la demandante, la actuación sería inviable por arrojar el "valor residual del suelo" sin urbanizar un resultado negativo.

A este resultado se llega aplicando una metodología de valoración distinta de la seguida por la administración; el Ayuntamiento de Gorliz entiende que el suelo debería valorarse "en situación de rural". Para la demandante, sin embargo, en este caso no se trataría de valorar el suelo rural, en función de los usos agrarios reales o potenciales, sino de estimar la rentabilidad del futuro desarrollo urbanístico proyectado por el Plan, justificando que todas las cargas necesarias para llevar adelante la actuación de transformación urbanística son económicamente asumibles en función del valor residual del suelo. Por eso propone el método residual estático del artículo 22 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo ( RVLS), que considera adecuado a esos fines, toda vez que se trata de valorar el suelo como el residuo resultante de restar al valor en venta del producto inmobiliario final todos los costes necesarios para su realización, y en verificar que ese valor residual es positivo para determinar que la actuación es rentable. En cuanto a la controversia entre las partes sobre la aplicación del artículo 22.3 de este RVLS, alega que se trata de un suelo por urbanizar y sujeto al cumplimiento de los deberes de cesión para poder realizar la edificabilidad prevista; por tanto, es lógico que para el cálculo del valor residual del suelo se descuenten todos esos gastos y cargas pendientes, así como el beneficio empresarial derivado de la promoción.

Frente a la postura de la Diputación Foral de Bizkaia (DFB), que defiende la validez de los valores utilizados en el PGOU alegando que solo se tratarían de una "primera aproximación", cuyas cuantías deberán ser concretadas posteriormente y con mayor detalle en el momento de desarrollarse la actuación prevista, esto es, con ocasión de la futura aprobación del Plan Parcial, sostiene la demandante que -siendo cierto que los cálculos de viabilidad económica de un Plan Parcial son más detallados que los de un Plan General- ello en ningún caso puede servir a la Administración de excusa o justificación para que el PGOU se valga de unos valores alejados de la realidad, puesto que de ello puede derivar una imagen distorsionada o errónea sobre la rentabilidad de la actuación, propiciando futuros fracasos en las iniciativas de desarrollo urbanístico del Sector.

Critica la demandante que por la DFB no se entre a un más exhaustivo análisis del informe pericial que adjunta, y que no se aporte informe pericial contradictorio, más allá de efectuar las siguientes puntualizaciones. Por eso reitera en sus conclusiones que la diferencia entre el valor de venta de la vivienda libre del PGOU (2.800 euros/m2) y el mismo valor estimado por el perito (3.115,61.- euros/m2) es de un 11%, lo que a juicio de la DFB no supone gran diferencia ("apenas suponen un 11% de diferencia").Se trata de una mera apreciación subjetiva carente de justificación técnica. Y, en relación con los costes de construcción de la vivienda de protección pública, la DFB parece negar la posibilidad de aplicar el incremento de 1,50% sobre el valor de venta de la vivienda de protección social por contar con espacios exteriores, entendiendo que las futuras viviendas no estarían obligadas a disponer de ellos al no resultar de aplicación las condiciones del, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la CAPV. La parte actora sostiene le criterio opuesto, por considerar que las futuras viviendas de protección pública quedan dentro del ámbito de aplicación de tal Decreto 80/2022, de 28 de junio, y que, por tanto, las normas de diseño serían de obligado cumplimiento a los efectos de obtener la calificación de vivienda protegida (artículos 4.2 y 7.1 del Decreto).

En cuanto a los costes de urbanización, la demandante critica los tomados como referencia por el PGOU, por excesivamente bajos en comparación con los costes unitarios del estudio de viabilidad del PGOU de Getxo, aprobado provisionalmente en el año 2024. Tales valores utilizados por el PGOU de Getxo el mismo año de aprobación del PGOU de Gorliz le sirven al perito para considerar más ajustados a la realidad los valores de 320.- euros/m2 para el pavimento duro; 180.- euros/m2 para el pavimento intermedio, y 60.- euros/m2 para el pavimento blando. De modo que aplicando estos costes de pavimentación a las superficies de dotaciones locales que establece el PGOU, el perito de la demandante calcula una cifra de 5.481.496,05.- euros de presupuesto de obras de urbanización (PEC) para una superficie de 18.368,62 m2 objeto de urbanización. Si a dicha cantidad se le añaden los costes de desarrollo y gestión, entendiendo por tales todos los costes derivados de la redacción de los instrumentos de desarrollo y gestión urbanísticos, de obras de urbanización, etc., dicha cifra se incrementa hasta la cantidad de 5.986.907,82.- euros, con el siguiente resultado final:

De donde la demanda deduce la inviabilidad económica del instrumento de planeamiento.

TERCERO.- Oposición del Ayuntamiento de Górliz

Para el Ayuntamiento, las divergencias que revelan las posiciones técnicas de las partes sobre la viabilidad del sector pueden parecer un tanto sorprendentes, dada la magnitud económica que las distancian. Sostiene que la explicación de esta aparente paradoja es muy clara, y radica esencialmente en el seguimiento mimético por parte de la recurrente de las superficies dotacionales consideradas a título meramente ilustrativo por el planificador, en el estudio de viabilidad económico-financiera (EVEF), cuando corresponderá al futuro plan parcial su determinación. Así debe entenderse, por lo demás, de la lectura de la documentación gráfica (plano 04, folio 10738) y la normativa urbanística (artículo 17.5., 31.2., 61.3. y 309.1.), en cuanto que disponen, precisamente, que la ordenación pormenorizada del sector se confía a un plan parcial (folios 10379, 10389, 10408 y 10676).

Alega que se trata de un sector en blanco, cuyas cargas de urbanización estarán asociadas, necesariamente, a la ordenación pormenorizada resultante. A partir de esta constatación, se comprenden mejor los puntos de controversia en la determinación del valor residual del suelo. Las discrepancias entre los informes periciales derivan de la aplicación del artículo 22.3 RVLS, porque no concurre un supuesto de imposibilidad de ejercer la facultad de participar en la ejecución de la actuación de nueva urbanización, de modo que se debe descartar la aplicación de la TLR y la PR. Y, en todo caso, el valor residual del suelo bruto del sector a la fecha de aprobación del PGOU, es favorable.

En cuanto a la incidencia de las dotaciones para la viabilidad económica del sector, de lo que se trata en rigor es de emplear los patrones legales que permitan establecer objetivamente si el plan parcial con la edificabilidad urbanística atribuida por el PGOU y cumpliendo con las dotaciones de obligada observancia según el artículo 79 de la LS 2006 y el Decreto de estándares, es viable económicamente. Aquí nace la segunda discrepancia, en cuanto que reutilizar el canon de estándares de los que se sirve el PGOU para el sector resulta inadecuado, pues no tienen fundamento de cobertura. Por esta razón, afirma el Ayuntamiento no comprender el afán en defender que el sector no es rentable, cuando se parte de datos ficticios y, por tanto, sin fuerza de obligar. Para contrarrestar este presupuesto básico, se viene a decir en el epígrafe 6 del escrito de conclusiones de la recurrente, que "el perito ha elaborado su informe sobre la base de los datos de superficies destinadas a dotaciones locales ofrecidas por el PGOU, pues son los únicos datos reales disponibles en este momento". El argumento no es sostenible, pues no hay datos reales, sino estimaciones en clave de hipótesis o de mera conjetura.

Como tercera discrepancia, el Ayuntamiento se opone a las conclusiones sobre los gastos de urbanización, al asociarse, necesariamente, a las dotaciones exigibles al plan parcial. Los gastos estimados en el PGOU son meramente ilustrativos para orientar la viabilidad económica. El informe pericial de la parte demandante fundamenta los costes de urbanización utilizando los valores recogidos en el documento de aprobación provisional del estudio económico financiero del PGOU de Getxo, del año 2024, al considerarlos más ajustados a la realidad, y de ese modo cifra el coste de las obras de urbanización del sector en 5.481.496,05 €, pero el razonamiento incurre en un craso error. Para entenderlo, basta acudir a la página web del Ayuntamiento de Getxo y entrar en el documento del estudio económico del PGOU. A pesar de ello, el perito ha empleado datos de los suelos con ordenación, cuando debió utilizar los costes de urbanización de 60 € que figuran en el PGOU de Getxo para los ámbitos residenciales sin ordenación, como es el caso presente. De este modo, el producto resultante de aplicar los 60 €/m2 a la superficie del sector (29.615,28 m2), arrojaría una cantidad por costes de urbanización de 1.776.917 €, es decir, un importe 308,48 % menor que el defendido por la recurrente.

Frente al planteamiento relativo a los valores de venta incluidos en el estudio de viabilidad del Plan, el Ayuntamiento alega que el informe de la demandada acompaña un anexo 1 con los testigos para determinar el valor en venta de la vivienda libre (páginas 44 a 76 del documento n.º 2 de la contestación a la demanda). Se indica que la vivienda nueva es muy escasa y que por ello se han analizado testigos de vivienda de segunda mano, cuyo número también es escaso, seleccionando después aquellas muestras que tienen las mismas características que la promoción a implantar en el sector (vivienda de 2 a 4 habitaciones con plaza de garaje-trastero), y que para la actualización del valor en venta se ha aplicado el artículo 24.2. del RV (página 12 del informe). Así, la media homogenizada del valor en venta de la vivienda con garaje y trastero se sitúa en 4.500 €/m2 construido, pero por la ubicación del sector y una cierta prudencia, se toma como precio de referencia el de 4.300 €/m2 construido. Añade por último que una reciente promoción del año 2022 para quince viviendas hoy en día representaría un precio medio de 4.800 €/m2 construido (página 13 del informe). Para el Ayuntamiento, esta es la realidad y el informe pericial analizado lo justifica de manera impecable.

En este mismo orden de cosas, añade que ninguna incidencia tiene establecer el valor en venta del conjunto vivienda más trastero y más garaje, a hacerlo de manera individualizada. Y si en algo la tuviere, la recurrente no la justifica. El mismo rechazo merece la incredulidad que se manifiesta a los valores en venta resultantes, pues el estudio se realiza en una situación de mercado claramente distinta al año 2021, como lo avalan los testigos localizados y evaluados. Además, considerar el producto de la vivienda unifamiliar y bifamiliar existente lo que revela, precisamente, es una infracción en el informe de la demandante, pues la edificabilidad materializada en el sector ha sido considerada en su ficha urbanística (artículo 309, porque dichas edificaciones en la ordenación pormenorizada futura pueden permanecer de modo que sus titulares tendrán la consideración de adjudicatarios a todos los efectos derivados de la reparcelación (artículo 92.2. del Reglamento de Gestión Urbanística).

Finalmente, en cuanto a los costes de construcción, el informe de la demandada, (páginas 39 a 42 del informe), rechaza los valores utilizados en dos concretos extremos, el exceso del número de casillas afirmativas contestadas en la hoja de cálculo del COAVN (5-6-11-12-13 y 14), y la improcedencia de incrementar el módulo en un 10%, pues lo que hace es reducir el valor residual del suelo de modo artificial.

El informe pericial del Ayuntamiento garantiza plenamente la viabilidad económica del sector. Para demostrarlo, utiliza diversos escenarios, en todos los cuales se acredita la rentabilidad de la actuación de nueva urbanización.

Por consiguiente, para el Ayuntamiento la viabilidad económica del sector está perfectamente garantizada, y deberá a la ordenación pormenorizada del futuro plan parcial, para valorar la adecuada proporción entre el suelo privado y el suelo público de cesión a urbanizar, conforme a las exigencias del artículo 79 de la LS 2006 y el Decreto 45/2025, de 18 de febrero.

CUARTO.- Oposición de la Diputación Foral de Bizkaia

La Diputación Foral sostiene que la demanda se basa en la aportación de un informe pericial totalmente deficitario; por un lado, para acreditar la inviabilidad alegada, y, por otro, para desvirtuar tanto el Estudio de viabilidad económico-financiera como la memoria de sostenibilidad económica del PGOU, además de quedar totalmente desautorizado por el informe pericial presentado por el Ayuntamiento de Gorliz en su contestación.

Los valores utilizados son perfectamente válidos para establecer la viabilidad del plan, dado que son los que fueron sometidos al periodo de información pública en la aprobación inicial y además son acordes con la realidad. Dado el carácter trifásico de la aprobación de los planes generales (inicial, provisional y definitiva), es habitual que dichos trámites se demoren en el tiempo y la propia legislación ya prevé su actualización, pues tanto los instrumentos de ordenación pormenorizada (planes parciales o especiales) como los instrumentos de equidistribución (proyectos de reparcelación) deben contener estudios económico-financieros más detallados. Lo importante es que las valoraciones se hayan realizado con la metodología correcta.

Subraya la Diputación Foral que la demandante parece olvidar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde a quien impugna el informe de viabilidad económico-financiera la carga de probar su improcedencia, en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico. Tanto los valores de venta, como los costos de construcción, que se corresponden con los sometidos a información pública en aprobación provisional son valores que pueden considerarse perfectamente válidos, sin perjuicio de su actualización cuando corresponda.

El artículo 22.3 RVLS no se aplica a un suelo cuya transformación es de nueva urbanización de acuerdo con el artículo 7 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Se aplicaría a un suelo inicial en situación de urbanizado no edificado tal y como se titula el propio artículo 22. El suelo del sector Urezarantza se encuentra "en situación de rural".

El PGOU no ordena pormenorizadamente el sector Urezarantza. El PGOU deja claro que será el Plan Parcial que desarrolle el sector el que establezca dicha ordenación. Luego el cálculo de las cargas de urbanización se realiza partiendo de unos datos ficticios a partir de una ordenación que ordena unas dotaciones locales de 18.094,14m² superando ampliamente la cuantía mínima legal, a fecha de hoy calculada en 6.005m² y a fecha de aprobación definitiva del PGOU de Gorliz algo mayor, al tener que sumar a esta superficie las vías de comunicación. El Ayuntamiento cuenta con capacidad legal para ordenar unas superficies de cesión de esa cuantía, pero su ordenación está supeditada a la viabilidad económica de su desarrollo. El desarrollo del sector sería inviable desde un punto de vista económico de ser ciertos todos los valores de cálculo utilizados por la demandante, el Plan Parcial que desarrolle el sector Urezarantza puede ordenar una menor cuantía de dotaciones locales a ceder urbanizadas.

Para la evaluación de los costos de urbanización se han valorado los costos derivados de la urbanización de los espacios públicos en base a la propuesta ilustrativa para los suelos urbanizables.

Como resultado los valores iniciales del suelo son todos positivos, por lo que se deduce que todas las actuaciones propuestas se muestran viables (folio 10761). Además, el estudio de viabilidad económico-financiera tiene la labor de fijar los coeficientes de ponderación de los usos establecidos por la ordenación pormenorizada, de forma que podamos hallar el valor total que resulte de aplicar a las superficies construidas de los diversos usos sus coeficientes de ponderación para cada actuación.

El valor residual del suelo urbanizado 4.107.382,46 calculado por el perito de la Administración, garantiza la viabilidad económica del sector, quedando un valor del suelo bruto (1.724.589,89€) que casi duplica el valor del suelo inicial situado en aproximadamente 887.484€.

Por tanto, la DFB comparte las conclusiones del Ayuntamiento, afirmando que el desarrollo urbanístico del sector Uresarantza es viable desde un punto de vista económico, y lo es con holgura. La viabilidad económica del sector depende de la ordenación pormenorizada del mismo, en concreto, de las cargas de urbanización que se deriven de la misma. Es por ello que será el Plan Parcial que desarrolle el sector, el instrumento de planeamiento que ordene el ámbito de tal manera que sea económicamente viable. Para ello deberá establecer en la ordenación una adecuada proporción entre el suelo privado y el suelo público de cesión a urbanizar resultantes. El desarrollo de un sector de suelo urbanizable se enmarca en las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización y hasta la terminación de la ejecución material de la urbanización ordenada por el Plan Parcial correspondiente, el valor del suelo se tasará en situación de rural. Será la ejecución de la urbanización la que permita el paso de una situación de suelo rural a una situación de suelo urbanizado. Es este valor de suelo en situación de rural el que marca el umbral de viabilidad económica, sin perjuicio de que conviene ordenar de una manera holgada que permita no acercarse a ese umbral. El valor residual del suelo urbanizado es notablemente mayor del calculado; la parte demandante incurre en errores conceptuales a la hora de calcular las cargas del sector, incrementando éstas también de manera discordante con la legislación en materia de valoraciones. A pesar de estos errores, el valor del suelo urbanizado que calcula es de 4.107.382,46 y es aun así suficiente para poder ordenar de manera económicamente viable el sector Urezarantza, tal y como ha quedado expuesto en el informe de viabilidad económica.

Es absurda la alegación de contrario de que es una apreciación subjetiva que la diferencia del valor de venta de vivienda libre del PGOU en 2019 (2.800 euros m2) y el valor del informe pericial de la aparte actora en 2024 (3.115,61) apenas supone un 11% de diferencia, pues hablamos de 5 años con una situación evidentemente inflacionaria en dicho periodo y más en el sector de la construcción. (según el INE mayo2019-mayo2024 -18,1%). Yerra la demandante en sus apreciaciones para la Diputación Foral de Bizkaia, por cuanto no desvirtúa la viabilidad económica del PGOU y en concreto del Sector en cuestión, no acredita que sea totalmente ruinoso o inviable; es más, el valor del suelo urbanizado que calcula la propia demandante de 4.107.382,46 euros sería suficiente para poder ordenar de manera económicamente viable el sector Urezarantza.

Cuando la actora afirma que la promoción residencial, tal y como está configurada en el PGOU, resulta económicamente inviable, olvida que se trata de una propuesta ilustrativa; y lo que es determinante es que admite la viabilidad de la actuación urbanística con una serie de cambios. El estudio de viabilidad económico-financiero del PGOU hace una primera aproximación del conjunto del plan, que da como resultado también la viabilidad del sector, que ha de ir concretándose con los restantes instrumentos de ordenación y gestión urbanística. La remisión a Plan Parcial del sector promueve que en dicho instrumento se vuelva a realizar una valoración más exhaustiva de la viabilidad económico-financiera, con las tipologías finales que se ordenarán, sus superficies, su urbanización definida, etc.

Por su parte el informe pericial de la demandante no justifica los costes propuestos sino sólo que simplemente se afirma por la demandante que se estiman más razonables y fiables los en él se proponen, lo cual en sí supone una afirmación subjetiva. Además, se basan en la ordenación propuesta en la imagen ilustrativa del plan, que no tiene por qué ser la definitiva. Reitera la DFB que no será hasta el proyecto de reparcelación cuando efectivamente se establezcan los valores de repercusión del suelo y cargas de urbanización con los que finalmente se realizará la equidistribución. La Ley prevé que dichas fluctuaciones puedan ocurrir y por ello obliga a que, en todo caso, en el plan parcial y en el programa de actuación urbanizadora se vuelva a incluir el Estudio de viabilidad económico-financiera y en el proyecto de reparcelación se vuelvan a calcular los coeficientes de ponderación que finalmente determinen la equidistribución de beneficios y cargas. Concluir que es absolutamente inviable económicamente en base a valores estimados y una propuesta ilustrativa, que ha de ser objeto de desarrollo, carece de fundamento. Por el contrario, se debe preferir el Informe del Servicio de Planeamiento Urbanístico del Departamento de Infraestructuras y Desarrollo Territorial, que indica que las conclusiones del estudio de viabilidad económica, la urbanización del sector es viable económicamente al superar los ingresos a los gastos municipales (folio 7.335).

QUINTO.- Criterio del Tribunal

1.- Las partes discrepan respecto de la viabilidad económica de la transformación que proyecta el nuevo instrumento de planeamiento.

La viabilidad económica-financiera del planeamiento es un requisito jurídico esencial, de tal manera que la falta de viabilidad económica puede dar lugar a la nulidad del instrumento de planeamiento, por incumplimiento de requisitos esenciales de validez.

En términos generales, la viabilidad supone una previsión fundada de ingresos superiores a los costes de la urbanización. Con el beneficio que se obtenga de la enajenación de los inmuebles resultantes -como fase última del proceso- se deben cubrir los gastos; básicamente, adquisición del suelo, cesiones de parte del mismo que compensan las plusvalías generades por la acción urbanizadora, urbanización y construcción.

Para garantizar una decisión viables, se exige que el planificador cuente con un estudio de viabilidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: " La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación (...)

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha especificado esta obligación: no basta con incorporar un "estudio económico" formal, sino que debe acreditar la factibilidad real del planeamiento. Por ejemplo, en la STS 952/2018, de 7 de junio (Recurso 692/2017), el TS confirmó la nulidad de una modificación puntual de planeamiento porque no era viable económicamente. Es relevante en esta sentencia la distinción entre estudio económico insuficiente (el estudio está mal hecho, pero no determina por sí mismo la inviabilidad), e inviabilidad económica del plan (que es causa de nulidad, y que concurre cuando se acredita que el plan es absolutamente inviable, ruinoso o de imposible realización, ya sea en términos generales o en aspectos específicos esenciales del desarrollo).

Esta línea de interpretación ha desembocado en la denominada "doctrina PATIVEL" ( STS de 27 de abril de 2022, dictada en el Recurso de Casación 4034/2021, sobre el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral -PATIVEL- de la Comunidad Valenciana). En esta sentencia, se establece que todo instrumento de ordenación debe incluir un estudio económico-financiero suficiente, real y coherente; y que su ausencia supone nulidad, pues la viabilidad económica no es una opción del planificador, sino un requisito jurídico esencial.

2.- Resulta asimismo relevante recordar que para el TS corresponde al impugnante probar la inviabilidad económica, demostrando que el planeamiento es "absolutamente inviable o ruinoso o de contenido imposible desde el punto de vista económico-financiero".

Esta última es la tesis de la demanda, y para acreditarla aporta un dictamen pericial cuya conclusión es que el PGOU impugnado se sustenta en valores desactualizados, no acordes al mercado e insuficientemente justificados, que llevan a una errónea conclusión sobre la rentabilidad económica del futuro desarrollo del Sector.

Las partes demandadas critican las conclusiones y la propia metodología del cálculo llevado a cabo por el perito de la parte demandante, y sostienen que está mejor fundada la conclusión de viabilidad que afirma el dictamen pericial que aporta el Ayuntamiento.

A falta de dictamen dirimente, esta sentencia debe limitarse a valorar si la carga de acreditar suficientemente la inviabilidad ha sido levantada con el dictamen pericial de la parte actora, pues una insuficiencia en su fundamentación debe resultar en aplicar la presunción de legalidad de la actuación administrativa.

3.- Sobre la discusión en torno al grado de concreción de las previsiones de viabilidad, se debe recordar que para la jurisprudencia del Tribunal Supremo los costes de urbanización en un Plan General no tienen que ser "precisos", sino necesariamente aproximativos, razonables y proporcionados al nivel de detalle del planeamiento general. La exigencia de precisión plena solo aparece en fases posteriores (planeamiento de desarrollo y gestión urbanística), pero nunca en el PGOU, cuyo carácter es estructural y estratégico.

La ya citada STS 952/2018, de 7 de junio (Rec. 692/2017) deja claro que el estudio económico-financiero del planeamiento general debe ser suficiente, razonable y proporcionado, pero no exige precisión exacta ni cálculos cerrados, porque el PGOU fija estrategias, no proyectos de obra. La pormenorización corresponde al planeamiento parcial/especial y a la gestión, de modo que la viabilidad económica en el PGOU se acredita con estimaciones fundadas, pero no con cuantificaciones exactas, que son propias de fases posteriores.

Esta misma es la doctrina que este Tribunal ha venido aplicando, como hicimos en nuestra STSJPV 3720/2016 (modificación del Plan Parcial del Sector 5 precisamente en el municipio de Górliz), donde explicábamos que incluso en modificaciones de planeamiento, debe existir un estudio económico financiero, pero especificando que la nulidad no deriva de la falta de precisión matemática en los costes de urbanización.

Este Tribunal Superior de Justicia ha venido afirmando que aprobar un plan no viable económicamente es una arbitrariedad prohibida; pero advirtiendo que los costes de urbanización en el PGOU pueden ser estimativos, no exhaustivamente precisos. Un ejemplo de esta doctrina se puede ver en la STSJPV 5102/2005, que en su FJ 2, tras reiterar que "aprobar un plan no viable es una arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución", añade que no es propio de la fase de planificación general que los costes estén calculados con precisión absoluta. El nivel de detalle económico exigible debe ser proporcional al carácter general del plan, de modo que la precisión técnica y cuantitativa corresponde a fases posteriores (planes parciales, especiales, programas de actuación y proyectos de urbanización). La valoración afinada de los costes inherentes a la ejecución de la urbanización es fruto de un proceso de sucesivos documentos cada vez más meticulosos [...] como el programa de actuación urbanizadora y el proyecto de urbanización

4.- la base para resolver este recurso es de naturaleza metodológica y tiene que ver con el primero de los elementos de la ecuación de viabilidad, que es el valor del suelo en origen. Si se descarta el método de valoración inicial del suelo propuesto por la demandante y se llega a una valoración sustancialmente diferente, como es el caso en este recurso, la conclusión inevitable es la falta de acreditación de la inviabilidad a que viene obligada la demandante.

La premisa de la que parte la demanda, aplicando el sistema de cálculo en que se fundamenta su informe pericial, es que el suelo afectado por el nuevo planeamiento debe ser valorado conforme a lo previsto en el art. 22.3 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

Por el contrario, el Ayuntamiento demandado sostiene que el artículo 22.3 del Reglamento de Valoraciones no es de aplicación a un suelo cuya transformación es de nueva urbanización de acuerdo con el artículo 7 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Sería de aplicación a un suelo inicial en situación de urbanizado no edificado tal y como se titula el propio artículo 22. Pero, subrayan las demandadas, el suelo del sector Urezarantza se encuentra en situación de rural.

El Tribunal no puede pasar por alto que el epígrafe que delimita el contenido y la aplicación de las reglas de cálculo contenidas en este art. 22 resulta ser "Valoración en situación de suelo urbanizado no edificado".Y que el apartado 22.3 se refiere expresamente a "parcelas que no se encuentren completamente urbanizadas o que tengan pendiente el levantamiento de cargas o el cumplimiento de deberes para poder realizar la edificabilidad prevista".

El Reglamento de Valoraciones dedica su Capítulo III (arts. 7 a 18) a la valoración en situación de suelo rural. Esa ubicación normativa permite identificar qué suelos entran en esta categoría: se valora como "suelo en situación de rural" todo aquel que no esté en situación de urbanizado, es decir: a) los terrenos que no han sido urbanizados (suelos carentes de servicios urbanísticos básicos, sin haber alcanzado la condición legal de suelo urbanizado); b) los suelos urbanizables que no han iniciado o completado su transformación urbanística (por mucho que el planeamiento los clasifique como urbanizables, mientras no estén efectivamente urbanizados, ni exista una transformación real suficiente, por ejemplo, a través de proyectos aprobados y/o obras en ejecución); c) suelos con posibles aprovechamientos futuros, pero sin materialización efectiva (incluso si el planeamiento asigna derechos edificatorios futuros, la valoración legal no anticipa esos aprovechamientos hasta que el suelo alcance formalmente la situación de urbanizado). Todos estos suelos deben valorarse como rurales, con los métodos del art. 7 y ss. por contraposición a los suelos comprendidos en el régimen del Capítulo IV (suelo urbanizado: arts. 19-27).

Por consiguiente, este Tribunal no puede compartir la valoración inicial del suelo en que se fundamenta el informe pericial de la parte actora, porque no resulta adecuada a las normas de imperativa aplicación.

La diferencia entre el valor del suelo inicial valorado conforme al sistema de imperativa aplicación resulta en una evidente viabilidad del planeamiento. Resulta evidente que el sector es económicamente viable ya que el valor residual del suelo bruto (6.638.769€) es más de 7 veces el valor total del suelo en situación de rural (887.484€). Por ello, el Plan Parcial que ordene el sector cuenta con un margen de maniobra amplio a la hora de proponer una ordenación urbanística.

5.- Más allá del incremento del valor del suelo, la demandante alega los cálculos sobre el coste de las dotaciones locales, a partir de los datos de superficie previstos en el PGOU. Para las administraciones codemandadas, estos cálculos carecen de rigor, porque las dotaciones utilizadas en el EVEF han sido meramente ilustrativas, y corresponderá al plan parcial fijar las dotaciones en concreto, añadiendo que los estándares urbanísticos deberán cumplir, cuanto menos, las cuantías consideradas en el informe pericial que han aportado.

Como ha quedado expuesto, la concreción precisa de las dotaciones y de los instrumentos de equidistribución urbanística, que son estructuralmente determinantes de la viabilidad económico-financiera de cualquier actuación urbanística, propiamente corresponden a una fase posterior de desarrollo del plan. Cada uno de los siguientes pasos permitirá evaluar la viabilidad de las decisiones que se vayan adoptando. Un Plan General sólo puede ser considerado inviable en este momento de desarrollo si no cuenta con la existencia de gastos de urbanización o si los previstos fueran absolutamente inadecuados o manifiestamente insuficientes.

No es esto lo que ocurre en el momento presente, en el que la parte demandante impugna, por ejemplo, los costes unitarios de pavimentación sin contar con la determinación precisa de las superficies a pavimentar. El nivel de desarrollo en que estas partidas deben ser evaluadas exhaustivamente para llegar a una conclusión sobre la viabilidad de la operación no coincide con el momento presente. La jurisprudencia exige que los costes de urbanización en un PGOU sean verosímiles, suficientes y razonados, pero aproximativos.

En todo caso, la demandante se remite a los costes unitarios de urbanización previstos para el cercano municipio de Getxo en el estudio económico de su PGOU. Examinado este documento, resulta, sin embargo, que los costes para los ámbitos sin ordenación pormenorizada de uso predominantemente residencial en el municipio de Getxo se estiman en 60€/m2, de lo que deriva un coste de urbanización sensiblemente inferior al calculado en el informe pericial de la parte actora para la urbanización del sector Urezarantza de Gorliz.

Tampoco resulta convincente el informe pericial de la actora cuando se refiere al resultado de la edificación. El PGOU, en su art. 17, prevé que el desarrollo de la ordenación pormenorizada se realizará a través de los correspondientes planes parciales que abarcarán, como mínimo, la totalidad del sector definido en la ordenación estructural del plan general. El sector S1 Urerazantza es el único cuya ordenación pormenorizada se remite a la posterior redacción de un plan parcial. Por lo tanto, el ámbito del sector de Urezarantza necesariamente se desarrollará mediante Plan Parcial, por lo que, aunque se incluye una propuesta de pormenorización, ésta debe tenerse por meramente ilustrativa (plano 07-Propuesta ilustrativa Urerazantza) - folio 10793El PGOU, en su art. 309, indica que la Actuación Integrada Sector S1 Urezarantza, pues a esa planificación se irán añadiendo un Programa de Actuación Urbanizadora, un Proyecto de reparcelación y un Proyecto de urbanización.

El PGOU, en su artículo 27, regula los Coeficientes de ponderación que, según lo establecido por la LSU, deben utilizarse cuando la ordenación urbanística pormenorizada prevea, dentro del correspondiente ámbito, usos urbanísticos tipológicamente diferenciados que puedan dar lugar, por unidad de edificación, a rendimientos económicos diferentes. Los valores calculados se refieren a los datos en el momento de la redacción del instrumento que se impugna, y, lógicamente, estarán expuestos a las fluctuaciones del mercado. A estos efectos, la LSU prevé que el cálculo de los coeficientes de ponderación puede ser actualizado por los instrumentos de equidistribución.

6.- En definitiva, sin necesidad de agotar todos los extremos a los que se refieren los informes periciales aportados por las partes, lo razonado hasta ahora permite al Tribunal apreciar que existe un estudio de viabilidad económico-financiera que se ajusta al grado de detalle exigible al actual estadio del planeamiento, y que éste aparece confirmado en sus conclusiones por los informes internos de la administración -singularmente por el del Servicio de Planeamiento Urbanístico del Departamento de Infraestructuras y Desarrollo Territorial de la DFB-, así como por un informe pericial elaborado a instancias del Ayuntamiento de Gorliz para analizar el aportado por la parte actora. Por el contrario, la tesis de la demanda se apoya en un único informe pericial cuyas premisas deben tenerse por peor fundadas, conforme al análisis realizado hasta ahora.

Con estas premisas, el Tribunal no puede llegar a formarse la convicción de la inviabilidad de la operación urbanística. Al menos no en el momento presente, en el que, por lo inicial del estadio de planificación, tal defecto debería aparecer de forma rotunda y palmaria, si se pretende que pueda ser apreciado en sede judicial.

La demanda, en consecuencia, debe ser desestimada.

SEXTO.- Costas

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 LJCA, la parte que no ha visto prosperar sus pretensiones debe soportar las costas, que se limitan por todos los conceptos y para todas las partes, a la cantidad de 3.000 euros.

Por lo razonado, este Tribunal Superior de Justicia pronuncia el siguiente