Sentencia Contencioso-Administrativo 341/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 231/2022 de 28 de marzo del 2025

PRIMERO.-Se interpone recurso contencioso administrativo contra la de la Secretaría General del Ministerio de Política Territorial, de 4 de octubre de 2021, de cese como funcionario interino en el puesto de trabajo en el Servicio Público de Empleo Estatal.

SEGUNDO.-La parte actora alega en esencia en apoyo de sus pretensiones lo que sigue:

Se solicita el derecho a permanecer en el puesto de trabajo actual, con los mismos derechos y con sujeción al mismo régimen de estabilidad e inamovilidad que rige para los funcionarios de carrera comparables, para el caso de no reconocerse dicha condición de funcionario fijo, de acuerdo a la Directiva 1999/70/CEE, en relación con la Cláusula 5ª, Apartado 1º.

Se considera que la prestación de servicios por parte de los interinos es abusiva cuando cubren necesidades permanentes de la Administración y no necesidades temporales, coyunturales o urgentes. Los procesos de estabilización y consolidación no son una sanción válida en tanto no implica ninguna consecuencia negativa para la Administración, ni implicaría sanción de ningún tipo para la misma, ni impide que en adelante vuelva a abusarse de la temporalidad a través del funcionario interino. Sin embargo la conversión en personal fijo del Servicio Público de Empleo Estatal si se trata de una medida que cumple con todos los requisitos y además es avalada por el Tribunal Europeo.

Subsidiariamente se solicita en la demanda el reconocimiento del derecho a percibir la indemnización establecida en el art. 56 del Estatuto de los Trabajadores, aplicable por analogía, esto es una indemnización de 45 días por año trabajado, hasta el 11 de febrero de 2012 y de 33 días por año a partir del 12 de febrero de 2012, fecha en que se aprobó la reforma laboral y la disposición transitoria 5ª de la Ley 3/2012, de 6 de julio.

De forma alternativa el reconocimiento del derecho a percibir la indemnización equivalente a 20 días por año de prestación de servicios, es de aplicación lo anterior por la doctrina pacífica y reiterada del Tribunal Supremo.

TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda solicita la desestimación del recurso y alega en síntesis lo que a continuación se expresa:

Inadmisibilidad del recurso por falta de competencia objetiva , respecto de las pretensiones relativas al nombramiento de la actora como personal público fijo equiparable a funcionario de carrera (figura desconocida en nuestro ordenamiento jurídico) , así como respecto de la petición de indemnización.

Desestimación del recurso en cuanto al fondo. En la negada hipótesis de que existiesen las presuntas irregularidades en la contratación, ello no determinaría que pueda reconocerse a la actora la condición de empleada pública fija equiparable a funcionaria de carrera o el abono de indemnización.

La demanda trae al derecho administrativo categorías del derecho laboral que chocan frontalmente con la regulación contenida en el Estatuto Básico del Empleado Público. La relación de servicio de los funcionarios con el Estado no es una relación laboral sino una relación jurídico administrativa. La regulación de esta relación no se contempla en el Estatuto de los Trabajadores, sino que goza de un estatuto jurídico propio.

De modo semejante a lo anterior, no existe en el ordenamiento jurídico nacional una previsión de que el funcionario interino sea indemnizado como un trabajador laboral despedido. Despido que además en el caso de la actora no existiría pues sigue su relación como funcionaria interina.

Las sentencias del TJUE citadas de contrario no han sido correctamente aplicadas al caso por la actora. En concreto el TJUE recuerda que " la cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración de terminada. No obstante el ordenamiento jurídico interno del estado miembro de que se trate debe contar con otra medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada".

La alegación de la demanda atinente al principio de no discriminación en consonancia con la normativa europea; indica la contestación a la demanda que el Acuerdo Marco hay que entenderlo a la vista de la sentencia del TJUE de 14 de septiembre de 2016 y del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2018. Del contenido de la sentencia del TJUE de 2016, se deduce que la eventual utilización abusiva de sucesivas relaciones administrativas de duración determinada no transforma la relación convirtiéndola en intemporal o indefinida. De la doctrina del Tribunal Supremo cabe recapitular que las relaciones de la parte actora con la Administración no se sucedieron en fraude de ley, y si así, hubiese ocurrido no cabe aplicar a los funcionarios interinos la jurisprudencia del orden social y convertirlos en personal de unas categorías inexistentes en el derecho administrativo.

CUARTO.-Como cuestión previa debe afirmarse la competencia objetiva de esta Sala para el enjuiciamiento de la pretensión de conformidad con lo dispuesto en el Auto del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2023, al resolver la cuestión de competencia negativa nº. 85/2023, elevada por la Audiencia Nacional en el Proceso Ordinario nº. 2019/2022. El Alto Tribunal afirma que la pretensión de la transformación como funcionario público interino en empleado público fijo, debería de resolverse por la Subsecretaría de Trabajo y Economía Social, por lo que procede concluir que la competencia objetiva para conocer del recurso corresponde a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 10.1.i) de la LJCA. Otro tanto cabe decir en cuanto a la competencia de esta Sala respecto a las indemnizaciones solicitadas que no dejan de ser una petición de reconocimiento de una situación jurídica individualizada de acuerdo con el art. 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción.

Interesa destacar que no ha quedado acreditado que la contratación haya producido daño y perjuicio a la parte actora.

Sobre la pretensión y suplico de la demanda se ha pronunciado el Tribunal Supremo en reciente sentencia de 4 de marzo de 2025, dictada en el recurso de casación nº. 4230/2024.

El planteamiento del recurso de casación se delimitó Por auto dictado el 17 de julio de 2024 por la Sección Primera de esta Sala se acordó admitir a trámite el recurso de casación declarando que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten, en principio, en determinar:

"(i) Si para apreciar la existencia de utilización abusiva en los nombramientos de funcionarios interinos que sean sancionables, es suficiente un criterio temporal de prolongación en la interinidad;

(ii) En caso de reconocerse la existencia de abuso, si cabe la asimilación de la solicitud de nombramiento como funcionario fijo o equiparable como medida adecuada al Derecho nacional para sancionar el abuso en la temporalidad;

(iii) Y, en el caso de que no fuera posible la asimilación como funcionario fijo o equiparable, si cabe el reconocimiento de indemnización penalizadora por la existencia de abuso en la contratación de empleados temporales y, en caso de respuesta afirmativa, cuáles serían los parámetros a tener en consideración a la hora de determinarla."

Este auto identificaba como preceptos que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, la Directiva 1999/70/CE , en particular, sus cláusulas, 2, 3, 4 y 5 del Acuerdo marco que incorpora, y los artículos 10.3 y 63 del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre . Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA .

En su argumentación se decía:

"La cuestión que, en principio, presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es confirmar, matizar, precisar o revisar la jurisprudencia existente en virtud de la reciente perspectiva de la jurisprudencia comunitaria, a efectos de que se pronuncie sobre la prevención y sanción de los abusos temporales en la contratación temporal, y si resulta conforme a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice.

Si bien esta cuestión ya ha sido resuelta por esta Sala entre otras, en las sentencias de 28 de mayo y 21 de julio de 2020, respectivamente , correspondientes a los recursos de casación núms. 5801/2017 y 102/2018 , conviene examinar la cuestión bajo el prisma del reciente pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de junio 2024 (C-331/22 y C-332/22 ), por si hubiera existido alguna variación en la jurisprudencia europea a lo resuelto hasta ahora en los precedentes; asimismo, y aunque pertenece a otro orden jurisdiccional, al social, procede reseñar que el TJUE dictó a su vez la sentencia de 22 de febrero de 2024 (asuntos C-59/22 , C-110/22 y C-159/22 )."

QUINTO.-En los fundamentos de derecho quinto y sexto de la sentencia referida, el Tribunal Supremo sienta la doctrina aplicable al supuesto que se enjuicia y que se contrae a lo siguiente:

Consideramos que el recurso de casación debe ser desestimado.

Lo primero que hay que poner de manifiesto es que la recurrente no discute la legalidad de un cese declarada por la sentencia que recurre. Solamente cuestiona aquella parte de la sentencia que, tras apreciar la concurrencia de una situación de abuso de temporalidad, rechaza el derecho a ser nombrado funcionario de carrera o funcionario fijo indefinido o, subsidiariamente, a ser indemnizado, todo ello en razón a tenerse por víctima del señalado abuso.

Circunscrita en estos términos la controversia, debemos desestimar el recurso de casación de la Sra. Edurne pues la sentencia que impugna no ha incurrido en las infracciones que le reprocha su escrito de interposición.

De ningún modo cabe reconocer el derecho a ser nombrada funcionaria de carrera ni empleada público fijo y tampoco el de ser indemnizada. Sobre pretensiones de esta naturaleza nos hemos pronunciado en sentencia 197/2025, de 25 de febrero, dictada en el recurso de casación n.º 4336/2024 , desestimado con las razones que, a continuación, reproducimos:

«Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018 ); n.º 1451/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 7459/2018 ); n.º 1450/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6676/2018 ); n.º 1449/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6674/2018 ); y sucesivas].

Del mismo modo, hemos reconocido el derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta que se amortice [ sentencias n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785/2017 ) y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017 ); y sucesivas]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que, como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho.

Y, sobre la indemnización de los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de nombramientos temporales abusivos, de un lado, hemos recordado que nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema continental. Y, de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018 ) y posteriores, antes citadas]. Naturalmente, la cuantía de la indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el legislador.

Desde estas premisas, y a la vista de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución , así como de los preceptos que, en consonancia con ellos, dedican el Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, y demás disposiciones generales sobre el empleo público, a regular la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, se impone sin ningún género de dudas la desestimación del recurso de casación porque la sentencia de la Sala de Albacete, lejos de incurrir en infracción alguna, es plenamente conforme al ordenamiento jurídico.

Lo es porque nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024 .

Por tanto, se da el supuesto por ella admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. Adelaida. Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula quinta del Acuerdo Marco, sino que puede serlo pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional.

E importa destacar que, en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad.

En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem,sino contra Constitutionem.Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.»

Estos argumentos son plenamente aplicables aquí y, según hemos dicho, conducen a la desestimación del recurso de casación.

Al igual que hemos hecho en esa sentencia de 197/2025 , de acuerdo con lo expuesto en el fundamento precedente, las respuestas a las cuestiones planteadas por el auto de admisión han de ser las siguientes: (i) la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales; (ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos; (iii) el afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice; (iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador.

Por lo expuesto y de acuerdo con la doctrina que antecede procede la desestimación del recurso.

SEXTO.-Procede imposición de costas a la parte actora al haber sido desestimada su pretensión sin que pueda exigirse mayor cantidad de 300 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,