Sentencia Contencioso-Administrativo 395/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 430/2024 de 28 de mayo del 2025

PRIMERO:El presente recurso de apelación se dirige por la procuradora Dña. Belén Romero Muñoz, en representación de la mercantil I.F. 4 S.A., contra la sentencia nº 386/2023, de 30 de octubre de 2023, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 582/2022, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACION DESARROLLO RURAL ARANJUEZ-COMARCA-VEGAS-ARACOVE, contra la resolución de 8 de abril de 2022, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Director General de Control de la Edificación de fecha 10 de febrero de 2022, por la que se acordó: "DENEGAR a I.F.4.S.A. la licencia urbanística solicitada para consolidación en la finca sita en DIRECCION000, toda vez que la solicitud formulada no cumple con la normativa vigente que le resulta de aplicación, según consta en el informe emitido por los servicios técnicos de fecha 03/02/2022".

La sentencia recurrida razona que no se puede conceder la licencia interesada está constituido por el tenor del artículo 6.6.15.8 de las Normas Urbanísticas el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, en la medida que no resulta autorizable la cubrición de terrazas en la DIRECCION001 al constituir un aumento de edificabilidad y volumen, recordando el carácter reglado de las licencias. Y cita el artículo 11.3 in fine del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, norma con rango de ley básica estatal, en cuya virtud no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

La parte apelante solicita la revocación de la sentencia apelada y el dictado de otra que anule el acto administrativo impugnado y se acuerde, al menos, lo interesado en el Motivo Tercero del recurso de apelación. Tras una introducción sobre los antecedentes del asunto, plantea formalmente como motivos de apelación los siguientes:

1.- Error en la Valoración de la prueba practicada, en cuanto al Incorrecto y/o Nulo actuar de la Administración demandada y sus Técnicos Municipales (o personal que correspondiere) en la tramitación de la Licencia Urbanística, así como en cuanto a la debida consideración, como prescritas, de las infracciones urbanísticas existentes en la vivienda que nos ocupa y las consecuencias derivadas de las mismas.

2.- La estimación del anterior motivo, por estar las infracciones urbanísticas prescritas, conllevaría la admisión de la caducidad alegada por esta parte, a la hora de resolver la solicitud de la Licencia por parte de la Administración, si bien ajustándose a lo anteriormente solicitado (conforme a lo establecido en el Artículo 10 OMTLU), es decir, a la Admisión y Otorgamiento de dicha Licencia por Silencio Administrativo, pero con las salvaguardas oportunas; y todo ello a los efectos de que dichas infracciones urbanísticas se inscriban en el Registro de la Propiedad.

3.- Subsidiariamente, se pide la admisión de la Licencia Urbanística, con las salvaguardas oportunas, conforme dejamos expuesto y manifestado en el Fundamento de Derecho Segundo de la Demanda, en el sentido de que, junto a la Admisión de la Licencia, se expresen cuantas situaciones fueren precisas por la situación prescrita (a efectos de su posible inscripción en el Registro de la Propiedad); sin perjuicio de efectuar igualmente las salvaguardas oportunas sobre las zonas que, edificadas irregularmente por el anterior propietario y actualmente calefactadas, se consideran prescritas.

La administración apelada solicita la desestimación del recurso de apelación. Opone que:

-Frente a la crítica a la valoración de la prueba que hace la juzgadora de instancia, hay que ecordar el principio de libre valoración de la prueba y que la parte actora no propuso prueba pericial judicial para probar el efecto jurídico correspondiente a la pretensión ejercitada. En efecto, no se acompañó un dictamen pericial de parte que pudiese contradecir las conclusiones del informe técnico municipal que sirvió de motivación para la denegación de la licencia. Las pruebas propuestas de contrario únicamente consistieron en el interrogatorio del testigo Don Victorio y la pericial consistente en declaración de Don Jenaro (Arquitecto y director de la obra objeto del presente procedimiento, con manifiesto y evidente interés en la presente litis).

- No parece posible sostener que no concurre infracción urbanística alguna en el cerramiento de la terraza toda vez que como han indicado los Servicios Técnicos Municipales en su informe de fecha 9 de febrero de 2022 "Consultados los archivos municipales no consta licencia que autorice el este cerramiento". Ni tampoco la recurrente aportó certificación de prescripción de la infracción urbanística que supone el cerramiento de la terraza en cuestión. Como se indica en el citado informe "En virtud del artículo 6.6.15.8 de las Normas Urbanística (en adelante NN. UU) del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 17 de diciembre de 1998 (en adelante PGOUM), la superficie no ocupada por la edificación se destinará a azotea, que en ningún caso podrá ser objeto de acristalamiento". Al no quedar acreditado que la obra realizada para el cerramiento de la terraza lleva ejecutada más de cuatro años parece acertado afirmar que la infracción urbanística no ha prescrito.

- La solicitud de licencia incumplía la ordenación urbanística aplicable de modo que no era posible conceder la licencia solicitada pues ello supondría una flagrante vulneración de las normas de planeamiento. El artículo 6.6.15.8 de las NNUU del PGOUM 97 establece: "La superficie no ocupada por la edificación en DIRECCION001 se destinará a azotea, que en ningún caso podrá ser objeto de acristalamiento". Y las obras propuestas consistentes en incorporar la terraza a la vivienda y calefactar el espacio con suelo radiante, según consta en el plano A.02 y 1.01 del Proyecto presentado. Se hubiese podido solicitar licencia en los supuestos del artículo 10 de la OMTLU (vigente en el momento en que la parte actora solicitó la licencia), que solo se hubiese concedido sí se hubiese tratado de obras permitidas en supuestos de fuera de ordenación por haber prescrito la infracción, algo que no resulta ser el caso por la naturaleza de la actuación pretendida. En el caso de que la parte actora hubiera conseguido probar que el cerramiento inicial data de la fecha que alega, que ha sido imposible a tenor de la prueba practicada, para las infracciones urbanísticas prescritas únicamente se admiten las "pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble y las obras tendentes a mantener las condiciones de seguridad".

- El artículo 51.4 de la Ordenanza de Tramitación de Licencias Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid cuando señala que "en ningún caso podrán adquirirse por silencio administrativo positivo, facultades en contra de las determinaciones de la ordenación urbanística o normativa ambiental aplicables". El artículo 11.3 in fine del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone literalmente que "En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística". La solicitud de licencia acompañó un proyecto que incumple la normativa de aplicación, en este caso, el artículo 6.6.15.8 de las Normas Urbanística del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 17 de diciembre de 1998, no parece que pueda considerarse otorgada la licencia por silencio administrativo toda vez que existe una infracción a la normativa urbanística.

SEGUNDO:Así expuestos los razonamientos esenciales de la sentencia apelada y las alegaciones de las partes, la adecuada resolución de la controversia jurídica pasa por establecer una primera y esencial premisa del ulterior razonamiento. La resolución administrativa aquí recurrida no se dicta en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística. El acto administrativo impugnado deniega la licencia urbanística solicitada por la parte recurrente-apelante para la legalización de obras de reforma y acondicionamiento de vivienda. La denegación se basa en informe técnico desfavorable de fecha 9 de febrero de 2022 (folio 505 del expediente NUM000 ), que define las obras propuestas en la solicitud de licencia y en el proyecto adjunto como "...consistentes en incorporar la terraza a la vivienda y calefactar el espacio con suelo radiante, según consta en el plano A.02 y 1.01 del Proyecto presentado, firmado por el arquitecto D. Jenaro colegiado del COAM NUM001 y Visado por el COAM...". El informe cita el artículo 6.6.15.8 de las Normas Urbanística (en adelante NN. UU) del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 17 de diciembre de 1998 (en adelante PGOUM), conforme al cual la superficie no ocupada por la edificación se destinará a azotea, que en ningún caso podrá ser objeto de acristalamiento, admitiéndose la construcción o colocación de elementos ornamentales aislados, tales como pérgolas, columnatas y otros similares, siempre y cuando no generen superficie edificada ni incrementen la volumetría aparente del edificio. Con base en este precepto y en consideración a las obras proyectadas, el técnico informante dice que "...sobrepasan las obras permitidas sobre una infracción urbanística, según el acuerdo número 87 de la Comisión de seguimiento del PGOUM e incumplimiento del artículo 10 de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas (OMTLU)".

Todo el discurso del recurso de apelación se basa en las siguientes premisas:

-Que cuando el recurrente-apelante recibió la vivienda, ya estaban realizadas las terrazas, como se demuestra por las ortofotos del propio Ayuntamiento de Madrid que acreditan su existencia entre 2007 y 2009, desconociendo el mismo si el anterior propietario incurrió o no en infracción urbanística (al no constar dicho particular en el Registro de la Propiedad) y/o si pidió o no Licencia para ello, pero que en ningún caso aumentó la edificabilidad de la vivienda, ni construyó más de lo que hubiera hecho el anterior propietario.

-Que pese a ello, casi tres años después de la solicitud de licencia, se dicta la resolución denegatoria, sin haberse efectuado visita de comprobación presencial.

-Que la sentencia de instancia valora incorrectamente la prueba, porque da valor al informe técnico municipal antes citado, que se emitió sin visita previa o inspección ocular que le diera validez, desconoce que no fue el recurrente quien cometió la infracción urbanística, aprecia incorrectamente si sobre aquellas zonas consideradas como de infracción urbanística (acristalamiento de la terraza), realizó labores de mejora o, por el contrario, realizó únicamente labores de mantenimiento y conservación de lo ya existente y si interrumpió o no la prescripción. Critica que se dé esa prevalencia a unos informes de técnicos que forman parte de la administración sobre la prueba pericial y testifical practicada en el presente procedimiento, a través del constructor-director de la obra y del arquitecto de la misma.

-Que nada impide que la Licencia sea concedida, con las salvaguardas oportunas de infracción por parte del Excmo. Ayuntamiento de Madrid; quien deberá certificar dichas irregularidades a fin de que sean inscritas en el Registro de la Propiedad (al no constar inscritas por el anterior propietario), las cuales estarían, en todo caso, prescritas, todo ello de conformidad con el artículo 10 de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias urbanísticas (OMTLU) que transcribe.

Pues bien, todo este discurso resulta absolutamente ineficaz y no puede acogerse ninguno de los argumentos que hemos sintetizado y que suponen, en esencia, concluir que la concesión de la licencia sería consecuencia ineludible de la caducidad de la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística, porque estaría demostrado que la construcción de la terraza se llevó a cabo por el anterior propietario entre 2007 y 2009, sin que el recurrente tenga nada que ver en ello, por lo que no le pueden alcanzar las consecuencias de dicha actuación del anterior propietario y debe obtener la licencia que solicita. Todo ello obedece a un error en la apreciación de la naturaleza del procedimiento y del acto administrativo que nos ocupan. Da con esta clave la resolución del recurso de reposición, cuando en su fundamento jurídico sexto (folio 519 del expediente), razona con cita de sentencia de esta sección, de 31 de mayo de 2017, que: "SEXTO: El hecho, como se alega, de que las obras cuenten con una antigüedad de doce años y de que pudiera haber caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, de ser así, resultaría absolutamente irrelevante para el procedimiento y otorgamiento de la correspondiente licencia, pues ello es una circunstancia que atañe única y exclusivamente al procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística. En otras palabras, y para mayor claridad: el hecho de que la construcción para la que se solicita la correspondiente licencia pudiera constituir una infracción urbanística prescrita no implicaría que debiera otorgarse la correspondiente licencia. La licencia se concederá única y exclusivamente si la actuación realizada es conforme a la normativa urbanística de pertinente aplicación con independencia de que la obra para la que se solicita la misma pudiera constituir una infracción urbanística prescrita".Esta confusión entre un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística y el que nos ocupa, de otorgamiento de licencia, se aprecia también en la declaración de D. Jenaro que transcribe el recurso de apelación, cuando dice que: "...en ningún momento consideramos que había infracción urbanística, puesto que se trataba de un piso donde todo estaba construido...";y más adelante añade: "...de hecho cuando se inicia un procedimiento de infracción es lo que se suele hacer, pero en el caso concreto de nuestra obra nunca apareció allí ningún técnico municipal durante el tiempo que estuvimos nosotros...".Manifestaciones todas ellas que parecen obedecer a la idea de que nos encontramos ante un expediente de disciplina urbanística. Una confusión decisiva, como resalta la resolución del recurso de reposición, porque, como ya hemos dicho en reiteradas ocasiones (v.gr. sentencias de 17 de diciembre de 2013, recurso de apelación nº 683/12; o de 13 de abril de 2016, recurso de apelación nº 263/2015) que la eventual caducidad del plazo para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística no supone ni implica una legalización de las obras llevadas a cabo sin licencia urbanística que las ampare. Por lo tanto, no es posible que se esgrima, como argumento para obtener la licencia solicitada, que la infracción urbanística fuera cometida por un anterior propietario y haya caducado. Este alegato podrá tener una virtualidad decisiva, en su caso, si se esgrime frente a una resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, tanto si es el que requiere la legalización, como si es el que requiere la demolición; pero carece de relevancia cuando de lo que se trata es de enjuiciar si es posible otorgar una licencia, porque lo único relevante a este respecto es si las obras proyectadas se acomodan o no a la legalidad urbanística, que es lo propio de un acto reglado como el que nos ocupa, tal como resalta la sentencia apelada. Por eso, resultan irrelevantes todas las alegaciones relativas a la existencia o no de visita de inspección, o a la apreciación de la prueba de la autoría de las obras o del transcurso del plazo, o a la validez probatoria otorgada al informe técnico municipal, porque lo único relevante es el juicio de comparación entre las obras cuya autorización se pretende y la normativa urbanística aplicable.

La consecuencia de que se hubieran realizado obras sin licencia, o en contra de la normativa urbanística y de que hubiera transcurrido el plazo que la Administración tiene para ordenar su demolición, no es que proceda otorgar la licencia, sino la que ha definido el Tribunal Supremo, que considera que a las mismas les es de aplicación un régimen asimilable al de fuera de ordenación (v. gr. sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1999). Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2001 (rec. 8357/1996), que en su fundamento jurídico cuarto declara: " No pueden prosperar, en tal estado de cosas, los motivos que se formulan. Los mismos tratan de modificar los fundamentos de hecho establecidos en la sentencia que se recurre, lo que no es admisible en casación y priva de valor a las sentencias que se invocan. En cualquier caso, la sentencia recurrida acierta de lleno cuando considera que "no se trata en el presente caso de obras realizadas con arreglo a un determinado planeamiento que por la modificación de éste quedaron fuera del mismo, sino de obras realizadas sin licencia y contra el Plan vigente en el momento de su ejecución y que si bien no pueden ser demolidas, por prescripción de la acción administrativa, no deben servir de justificación a otras posteriores, asimismo contrarias a la legalidad urbanística". Dicha doctrina es correcta y ajustada a la que hemos establecido en la jurisprudencia más reciente de esta Sala, que se aparta claramente de la tesis que se postula en los motivos que examinamos, y lleva a su perecimiento. Frente a una cierta tolerancia en supuestos de construcciones o instalaciones contrarias al Plan, que tienen, desde luego, el destino natural de desaparecer y ser sustituidas por otras conformes al mismo, pero que se congelan prácticamente en su estado hasta que llega el momento de su extinción natural, porque preexisten al Plan y han nacido conforme a Derecho ( sentencias de 6 de abril y 15 de junio de 2.000 ), las sentencias de 15 de febrero de 1999 y de 3 de abril de 2000 han afirmado -respecto de licencias de obras- que lo construido sin licencia y en contra de la normativa urbanística puede considerarse como fuera de ordenación en el sentido de que no se ajusta a la legalidad urbanística, pero su régimen se debe diferenciar del supuesto de hecho previsto en el artículo 60.1 del TRLS en que las obras eran ya ilegales en el momento mismo en que se estaban llevando a cabo, por lo que el transcurso del plazo de cuatro años desde la ejecución de las obras sin licencia o contrarias al planeamiento impide al Ayuntamiento la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística prevista en el artículo 184.3 TRLS , pero no otorga al propietario de las mismas otras facultades que las inherentes al mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el plan para la zona de que se trata".

En definitiva, el hecho de que el transcurso del plazo legal impida toda reacción que persiga la desaparición de las obras no legitimadas por título administrativo suficiente, solo significa por sí mismo la aceptación por la Ley de la permanencia de dichas obras. En modo alguno cabe de ello deducir o extraer de tal hecho, además, la consecuencia de la legalización ex legede las obras. Las obras así llevadas a cabo seguirán siendo ilegales por disconformes con la ordenación urbanística aplicable. La consecuencia jurídica derivada de la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística no es otra que la de reconocer al propietario de la obra la facultad de mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el Plan para la zona de que se trata, como expresamente se dice en la Sentencia citada de 29 de junio de 2001. En definitiva, el transcurso del plazo de caducidad para el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística no comporta la legalización alguna de las obras ejecutadas son el amparo de título habilitante alguno o contraviniendo el ordenamiento urbanístico.

Siendo todo ello así, las obras cuya legalización se solicitaba no podían ser licenciadas, porque exceden de las autorizadas por el artículo 10 de la OMTLU que se cita por el propio recurso de apelación. El propio perito Sr. Jenaro, como transcribe el recurso de apelación, declaró que "...lo único que hicimos fueron obras de acondicionamiento, sustitución de carpintería, instalaciones nuevas, etc. Lo que es una rehabilitación de una vivienda".Ello confirma el alcance de las obras proyectadas, que no se limitaban a "...pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble, la accesibilidad y las obras tendentes al mantenimiento de las condiciones de seguridad",que es lo único que permite el apartado 1 del precepto citado. Sólo si se trata de éstas cabe autorizarlas y someterlas al régimen de fuera de ordenación, con las consecuencias registrales que prevén los apartados 3 y 4 del precepto. Pero no es posible licenciar unas obras que excedan de las definidas en el apartado 1 y, por ello, no es posible licencia y llevar al Registro de la Propiedad por ese mecanismo la propia ampliación de la terraza, so pretexto de que caducó la acción para restablecer la legalidad; o licenciar otras obras de rehabilitación, acondicionamiento o ampliación, que no son permitidas en el régimen de fuera de ordenación.

TERCERO:De la misma forma, no es posible que se obtenga la licencia que nos ocupa a través del instituto del silencio administrativo positivo, por las mismas razones que indica la sentencia apelada. Si la licencia solicitada es contraria al ordenamiento urbanístico, no es posible la obtención por silencio administrativo, en aplicación de la doctrina jurisprudencial (Vid. sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28 de enero de 2009 , dictada en el recurso de casación en interés de la ley nº 45/2007) según la cual " en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística", previsión que tiene carta de naturaleza legal en el artículo 11.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. En el caso concreto examinado, ya hemos visto cómo las obras cuya licencia se solicitaba son contrarias al artículo 6.6.15.8 de las Normas Urbanística del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, por lo que no resulta factible la adquisición de la licencia urbanística por silencio administrativo, lo que condice a la íntegra desestimación del recurso de apelación, como se dirá.

CUARTO:De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso, en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por el apelante en la suma de DOS MIL SEISCIENTOS EUROS (2.600 €), por todos los conceptos, más IVA, en atención a la cuantía y complejidad del recurso de apelación.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,