PRIMERO.-Constituye el objeto de este recurso la conformidad a derecho del Acuerdo de la Comisión Territorial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla de fecha 11 de mayo de 2018, por el que se aprueba definitivamente de manera parcial el Plan General de Ordenación Urbanística del municipio de La Puebla de Cazalla (Sevilla), así como la Resolución de 14 de noviembre de 2019 de la Delegación Territorial de Fomento, Infraestructuras, Ordenación del Territorio, Cultura y Patrimonio Histórico en Sevilla, por la que se dispone proceder al registro y publicación del mencionado instrumento de planeamiento y sus Normas Urbanísticas, publicado en el BOJA número 12 de 20 de enero de 2020 y del Acuerdo de la Comisión Territorial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla de fecha 8 de abril de 2019, por la que se aprueba definitivamente el «Tomo II. Modificaciones a introducir en los ámbitos de suelo dónde se suspenden determinaciones de ordenación del PGOU de La Puebla de Cazalla (Sevilla)», así como la Resolución de 14 de noviembre de 2019 de la Delegación Territorial de Fomento, Infraestructuras, Ordenación del Territorio, Cultura y Patrimonio Histórico en Sevilla, por la que se dispone proceder al registro y publicación del mencionado instrumento de planeamiento y sus Normas Urbanísticas, todo ello publicado en el BOJA número 13 de 21 de enero de 2020.
El recurso se amplió a la resolución de fecha 18 de mayo de 2015 dictada por la entonces Delegación Territorial de Sevilla de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que acordaba "la sujeción al nuevo procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica, regulado en la Ley 7/2007, de 9 de julio, conforme a su modificación por el Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo, del Plan General de Ordenación Urbanística de La Puebla de Cazalla (Sevilla) y se dispone la conservación de de determinados actos y trámites realizados en el procedimiento de Evaluación Ambiental del citado plan conforme a la Ley 7/2007, de 9 de julio, previo a dicha modificación" según indicaba la parte recurrente a los solos efectos de evitar que su firmeza pudiera afectar a la resolución del recurso contra aquellas resoluciones.
SEGUNDO.-La recurrente alega que los Acuerdos han infringido la obligación de someter los planes a Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), de acuerdo con la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Evaluación Ambiental Estratégica) y la ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que la traspone. Que no se ha previsto la preceptiva modificación de trazado, con infracción del artículo 12 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (LVP), e interesaba la inaplicación del precepto y planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad contra la Disposición Adicional Segunda de la ley 17/1999, de 28 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas, así como la inaplicación y anulación de la Disposición Adicional Segunda del Decreto 155/1998, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RVP). Se alegaba, asimismo, la injustificada reducción de la delimitación de la protección del embalse de La Puebla de Cazalla establecida en las Normas Subsidiarias de 1996 en aplicación de la norma 14.2 del Plan Especial del Medio Físico y Catálogo de la Provincia de Sevilla (PEPMF), con infracción de la reiterada jurisprudencia sobre el principio de no regresión que exige una especial justificación en estos casos, por lo que solicitaba la anulación de las nuevas determinaciones del PGOU sobre el embalse. Que se ha reducido injustificadamente la protección del Complejo Serrano El Pinalejo establecida en las Normas Subsidiarias de 1996 en aplicación de las normas 29, 30 y 37, así como la ficha ESPACIO PROTEGIDO: PINALEJO (CS 26) del PEPMF, excluyendo dos zonas de la delimitación establecida en la anterior planificación.
TERCERO.-La Administración demandada presentó escrito de allanamiento es la Entidad Local codemandada la que ha manifestado su oposición al recurso por cuanto, se alegaba, se habían seguido escrupulosamente todos los tramites, requisitos, informes y demás actuaciones administrativas señaladas por la Administración Autonómica habiendo cumplido con la legalidad vigente. Que en cuanto a la infracción de la obligación de someter los planes a la EAE se siguieron los tramites señalados por la Administración Autonómica, el expediente se tramitó de acuerdo con lo establecido en la DT 4ª de la ley 7/07 vigente en el momento de iniciarse el proceso de formulación de la modificación, publicada la ley 21/13 debe tomarse en consideración lo previsto en su DT1ª, atendida la reforma de la Ley 7/07 por Decreto ley 3/15 y Ley 3/15 y la DT 1ª de esta última se dictó resolución de sujeción de la modificación al nuevo procedimiento de EAE conservando diversos actos y trámites realizados conforme a la ley 7/07 lo que sería procedente habiéndose adaptado el Estudio Ambiental incorporando las exigencias de la EAE con sometimiento a información pública b) Que conforme al informe de fecha 26 de marzo de 2013 no es preciso nuevo trazado de la vía pecuaria al no concurrir modificación, destacando del mismo que se señala que no se plantean nuevas afecciones a las vías pecuarias existentes con los nuevos crecimientos, debido a que se opta por mantener la integridad de las vías pecuarias que confluyen al núcleo urbano, por lo que no sería preciso el trazado alternativo por cuanto quedan desafectados por disposición legal. No concurriría el requisito previsto en el art. 39 c) En cuanto a la reducción de la delimitación de la protección del embalse no concurriría infracción alguna sino adaptación de la modificación a la legislación de aguas, RD Legislativo 1/01, de 20 de julio y Ley 9/10 de Aguas de Andalucía. Las limitaciones de uso no suponen la prohibición de toda actividad que no sea la rural, imponiendo la autorización o limitación de los usos en atención a los objetivos a proteger conforme se informó en el expediente a las alegaciones de la ahora recurrente. Que en la sentencia invocada en la demanda, posterior a la modificación, la reducción de la zona de protección ostentaba otra fundamentación de naturaleza formal, por lo que fue anulada, mientras que la justificación de la reducción se fundamenta en la legislación de aguas y en el sometimiento a las prohibiciones y autorizaciones de la Administración hidráulica para el desarrollo de uso en las franjas de protección d) En cuanto a la supuesta reducción injustificada de la protección del Complejo Serrano El Pinalejo se alega que la demanda se funda no en infracción alguna sino en disconformidad con la regulación adoptada por entender que la protección debería ser mayor pero no se concretan esas hipótesis. La justificación (de la regulación) resulta de la Memoria.
CUARTO.-Alega la recurrente en su demanda que por la fecha de inicio del procedimiento, 4 de mayo de 2011, debía someterse a Evaluación Ambiental Estratégica (EAE en adelante) siendo que lo único que se inicia es un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA en adelante) de acuerdo con la LGICA de 2007 y Decreto 292/1995 y lo que se habría procedido, desconociendo que los procedimientos de EIA y EAE son esencialmente diferentes, es a una asimilación del procedimiento de EIA a un procedimiento de EAE sin más, añadiendo contenidos mediante una modificación y la Declaración de Impacto Ambiental a una Declaración Ambiental Estratégica tras modificar el Estudio Ambiental.
Nos encontramos ante una cuestión que ha sido esencialmente asimismo planteada y respondida por esta Sala en recursos semejantes, en cuanto al proceder de las Administraciones en situaciones análogas a la examinada, como es el caso de la sentencia dictada en los autos 117/17 en los que se alegaba, igualmente, la nulidad, en ese caso, de la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Sanlúcar La Mayor, debido a que no se habían cumplido los objetivos y finalidad de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, al no haberse sometido el Plan a dicho procedimiento desde su inicio, dado que, al igual que en el caso de autos, por su fecha de aprobación inicial (en ese supuesto el 22 de septiembre de 2011 en nuestro caso 4 de mayo de 2011), debió someterse al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) según disponía el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 y la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas de medio ambiente.
Señalábamos en aquella sentencia que la recurrente, coincidente con la de estos autos, alegaba "que la Ley de Evaluación Ambiental de 2013 no ampara en ningún caso, la conservación de trámites y actos de un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental en una Evaluación Ambiental Estratégica, como era de obligado cumplimiento desde la entrada en vigor y posterior aplicación directa de la Directiva 2001/42/CE ".
En última instancia se sostenía, al igual que en este recurso, que la Administración actúa de forma no ajustada a derecho al dictar resolución de sujeción al procedimiento de evaluación en vez de iniciarlo desde el principio, sosteniendo la recurrente en su demanda la improcedencia de la invocación de las previsiones del art. 28.1 de la ley 21/13 que se refiere al procedimiento de modificación de una declaración ambiental estratégica de un plan o programa aprobado. Es decir, debe haber un procedimiento de evaluación ambiental estratégico, un estudio ambiental estratégico, una declaración ambiental estratégica, de un plan aprobado para aplicar este procedimiento de modificación lo que no ocurría en el caso de la revisión parcial. Se trata de un procedimiento para subsanar posibles incorrecciones y se refiere a procedimientos de evaluación de impacto ambiental de proyectos derivados del plan que previamente ha sido objeto de la evaluación ambiental estratégica. En este caso, sin embargo, se modificaría el Estudio de Impacto Ambiental añadiendo contenidos y cambiando el nombre por el de Estudio Ambiental, se desconocería así que los procedimientos de EIA y EAE son diferentes.
En la referida sentencia y con relación a la normativa aplicable y tramitación señalábamos:
"En fecha 11 de diciembre de 2013 fue publicada en el BOE, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, en la que se regula el procedimiento de evaluación ambiental estratégica, derogatoria de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Su disposición final undécima establecía que las Comunidades Autónomas que disponían de legislación propia en materia de Evaluación Ambiental deberían adaptarla a lo dispuesto en la misma en el plazo de un año desde su entrada en vigor. Por tanto, la legislación básica de la Ley 21/2013, resultaba de aplicación en Andalucía a partir del 12 de diciembre de 2014.
Vencido el plazo establecido en la Disposición Final Undécima de la Ley 21/2013 , el día 11 de marzo de 2015, entra en vigor el Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo, de carácter autonómico por el que se modifica, la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía, para su adaptación a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre. El Decreto Ley fue convalidado por la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía el 17 de marzo de 2015 y ratificado por el Pleno el 1 de julio de 2015. Finalmente se aprobó la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de gestión integrada de calidad ambiental, de aguas tributaria y de sanidad animal que viene a reproducir el Decreto Ley 3/2015.
La Disposición Transitoria Primera del Decreto Ley 3/2015 , establece que el Decreto Ley se aplica a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o evaluación de impacto ambiental se inicie a partir del día de la entrada en vigor del presente Decreto Ley, sin perjuicio que respecto de los instrumentos de planeamiento urbanístico en tramitación, estos sujetarán la correspondiente evaluación ambiental estratégica a lo previsto en el presente Decreto Ley. Por su parte la Disposición Transitoria Primera de la Ley 3/2015 , asume el contenido de la disposición transitoria primera del Decreto Ley 3/2015 .
En fecha 8 de mayo de 2015 se emitió instrucción conjunta de la Dirección General de Prevención y Calidad Ambiental y de la Dirección General de Urbanismo al objeto de determinar la aplicación de la Disposición Transitoria Primera del decreto Ley 3/2015 .
Se emitió resolución de 17 de junio de 2015, de la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de Sevilla por la que se dispuso la sujeción al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica regulado en la Ley 7/2007, conforme a su modificación por el Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo, del plan general y se dispuso la conservación de determinados y actos trámites realizados en el procedimiento de Evaluación Ambiental del citado plan conforme a la Ley 7/2007, de 9 de julio.
Fue dictada Declaración Ambiental Estratégica de 7 de agosto de 2015 del Proyecto de Modificación Parcial nº. 3 del Plan General-Adapatación Parcial a la LOUA de las NNSSde Sanlucar la Mayor. Sector S8 " Casa Quemada II".
En fecha 28 de noviembre de 2016 se procedió a la modificación de la Declaración Ambiental Estratégica.
DUODÉCIMO.- Debe recordarse lo dicho por el Tribunal Supremo, sobre la evaluación ambiental estratégica, asi en sentencia de 12 de julio de 2018, dictada en el recurso de casación nº. 42/2017 , expresó lo siguiente:
"LaEvaluación ambiental estratégica es un procedimiento interadministrativo que integra los aspectos medioambientales en los planes y programas que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Gobierno de una Comunidad Autónoma cuando se cumpla una serie de circunstancias.
La evaluación ambiental estratégica se aplica a los «planes y programas», entendiendo por tales <> (art. 5.2.b).
Como puede observarse, la Ley ha incorporado un concepto material y no formal de los planes y programas dado que, según esta definición, la nota fundamental que diferencia a los planes y programas de los proyectos sometidos a EIA es el hecho de que no sean ejecutables directamente, en cuanto necesitados de un desarrollo posterior mediante proyectos concretos.
La EAE se aplica únicamente a planes y programas públicos, siempre que se elaboren o aprueben por una Administración, y que su elaboración o aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma.
Por otro lado, se consideran Planes y programas sometidos en todo caso a evaluación ambiental estratégica ordinaria:
1) Los que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a determinados sectores que enumera (<
2) Los que requieran una evaluación conforme a la normativa reguladora de los lugares que conforman la Red Ecológica Europea Natura 2000, esto es, cualquier plan que «sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes» ( art. 45 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (RCL 2007, 2247 y RCL 2008, 348) )".
DÉCIMOTERCERO.- Esta Sala y Sección se pronunció sobre la relevancia de la evaluación ambiental estretégica, en sentencia de 20 de octubre de 2011, dictada en el recurso contencioso administrativo nº. 507/2009 , en la que se expresaba lo siguiente:
" SEXTO.- El desarrollo sostenible denominado también principio de sostenibilidad, se erige en el fin último a conseguir en la nueva perspectiva ambiental que desde el derecho comunitario se otorga al suelo en su vertiente urbanística y territorial. En la estrategia europea de desarrollo sostenible, que propugna la compatibilidad entre el crecimiento económico, la protección del medio ambiente y la calidad de vida, se vincula el principio de integración, entendido como la incorporación del componente ambiental a todas las políticas y acciones con incidencia sobre el medio, con el fin de mejorar la política de protección medioambiental comunitaria. No puede escindirse el urbanismo del medio ambiente, aquél ha de ser sostenible para no perjudicar a éste. El principio de desarrollo sostenible se contempla en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, en cuyo art. 2 con el título de principio de desarrollo territorial y urbano sostenible se expresa en el apartado 1 . Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes. 2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando ... la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación...
La larga trayectoria comunitaria medioambiental se ha consolidado en el Tratado de Lisboa , por el que se modifica el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que fue firmado el 13 de diciembre de 2007 y que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. El referido Tratado de Lisboa es el último que ha modificado los tratados sobre los que se han fundamentado las Comunidades y la Unión Europea, a saber el Acta Única Europea (1986), el Tratado de la Unión Europea (Maastricht) (1992), el Tratado de Amsterdam (1997) y el Tratado de Niza (2001). En el tratado de la Unión Europea (consolidado tras el Tratado de Lisboa ) se expresa en su Preámbulo, que los Estados están decididos a promover el progreso social y económico de los pueblos, teniendo en cuenta el principio de desarrollo sostenible, dentro de la realización del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesión y de la protección del medio ambiente...
SÉPTIMO.- El Tratado sobre Funcionamiento de la Unión Europea de 25 de marzo de 1957 (modificado por el Acta Única Europea, Tratado de la Unión Europea , Tratado de Amsterdam y consolidado por el Tratado de Lisboa), dedica al Medio Ambiente los art. 191 a 193 . Los preceptos indicados recogen los principios de cautela y de acción preventiva, de cuya aplicación la Evaluación de Impacto Ambiental, es uno de los instrumentos importantes, de ahí, que la legislación estatal la regule mediante el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación Ambiental de proyectos .
Concluía la sentencia con arreglo a la normativa vigente en aquel entonces, determinada por la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, la necesidad de sometimiento a evaluación ambiental estratégica del Plan de Sectorización del Área del Suelo Urbano SUNS-1 "Pago de Enmedio", del término municipal de la Rinconada de la provincia de Sevilla, al tiempo que se rechazaba que la misma pudiese considerarse enervada como consecuencia de la sujeción del PGOU de La Rinconada a declaración de impacto ambiental.
DECIMOCUARTO.-Como se indicó en el fundamento de derecho undécimo, en cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Ley 3/2015 , se emitió resolución de 17 de junio de 2015, de la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de Cádiz, por la que se dispuso la sujeción al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica regulado en la Ley 7/2007, conforme a su modificación por el Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo, del plan general y se dispuso la conservación de determinados y actos trámites realizados en el procedimiento de Evaluación Ambiental del citado plan conforme a la Ley 7/2007, de 9 de julio.
La conservación de determinados actos y trámites realizados en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, considera la Administración actuante que encuentra amparo juridico en la Exposición de Motivos del Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo, en el parágrafo siguiente: "La defensa del interés general exige trasladar a los ayuntamientos de Andalucía, y al resto de operadores jurídicos y económicos, la seguridad de que solo regirá un procedimiento para tramitar la evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Por eso, la Disposición Transitoria primera de este Decreto-ley, regula que todos los procedimientos en tramitación, se hayan iniciado o no antes de la entrada en vigor de la ley estatal, se adapten al presente Decreto-ley, mediante una resolución del órgano ambiental, que bajo los principios de conservación de actos administrativos, economía procesal, y eficacia en la actuación de los poderes públicos, determine a que fase del procedimiento regulado en el presente Decreto-Ley, es asimilable la tramitación realizada hasta el momento en todos los expedientes vivos que obren en la Consejería con competencias en materia de medio ambiente".
Sin embargo, la Disposición Transitoria Primera del Decreto Ley 3/2015 , que se intitula: Evaluación ambiental de los planes y programas actualmente en tramitación, establece lo siguiente:
1. Este Decreto-ley se aplica a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o evaluación de impacto ambiental se inicie a partir del día de la entrada en vigor del presente Decreto-ley, sin perjuicio que, respecto los instrumentos de planeamiento urbanístico en tramitación, estos sujetarán la correspondiente Evaluación Ambiental Estratégica a lo previsto en el presente Decreto-Ley.
2. La regulación de la vigencia de las declaraciones de impacto ambiental se aplica a todas aquéllas que se publiquen con posterioridad a la entrada en vigor de este Decreto-ley.
3. Las declaraciones de impacto ambiental publicadas con anterioridad a la entrada en vigor de este Decreto-ley perderán su vigencia y cesarán en la producción de los efectos que le son propios si no se hubiera comenzado la ejecución de los proyectos o actividades en el plazo máximo de seis años desde la entrada en vigor de este Decreto-ley. En tales casos, el promotor deberá iniciar nuevamente el trámite de evaluación de impacto ambiental del proyecto conforme a lo establecido en este Decreto-Ley.
4. La regulación de la modificación de las declaraciones ambientales estratégicas y de las condiciones de las declaraciones de impacto ambiental se aplica a todas aquéllas formuladas antes de la entrada en vigor de este Decreto-ley.
En la misma línea la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de medidas en materia de gestión integrada de calidad ambiental, de aguas, tributaria y de sanidad animal, en su Disposición transitoria primera . Evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos actualmente en tramitación, establece:
1. Esta Ley se aplica a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o evaluación de impacto ambiental se inicie a partir del día de su entrada en vigor.
A los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o evaluación de impacto ambiental se haya iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se les aplicará lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo .
2. La regulación de la vigencia de las declaraciones de impacto ambiental se aplica a todas aquellas que se hayan publicado con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo.
3. La regulación de la modificación de las declaraciones ambientales estratégicas y de las condiciones de las declaraciones de impacto ambiental se aplica a todas aquellas formuladas antes de la entrada en vigor del Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo.
Como se puede observar el párrafo transcrito de la Exposición de Motivos del Decreto Ley 3/2015, indica que la Disposición Transitoria acoge el principio de conservación de actos administrativos y economía procesal, por el contrario el contenido de la mentada Disposición Transitoria Primera, asi como el contenido de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre , de medidas en materia de gestión integrada de calidad ambiental, de aguas, tributaria y de sanidad animal, en modo alguno, incorpora los indicados principios que asevera la exposición de motivos. No debe olvidarse que la exposición de motivos de un texto legal carece de valor normativo, aunque pueda ser una fuente de interpretación general del contenido normativo, pero lo que no puede es atribuir contenidos y principios que no se reflejan en el articulado de la normativa. En este sentido cabe recordar que el Tribunal Constitucional, en sentencia 36/1981, de 12 de noviembre , en su fundamento derecho séptimo declaró: "el preámbulo no tiene valor normativo aunque es un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las Leyes". En sentencia 150/1990, de 4 de octubre , en cuyo Fundamento Jurídico Segundo declaró, ante la solicitud de declaración de inconstitucionalidad y de nulidad del preámbulo de una norma por parte de los recurrentes en un recurso de inconstitucionalidad, que " los preámbulos o exposiciones de motivos de las leyes carecen de valor normativo y no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad". En sentencia 90/2009, de 20 de abril , en cuyo Fundamento Jurídico 6 declara "En efecto, aunque los preámbulos o exposiciones de motivos de las Leyes carecen de valor normativo...".Además existen otras sentencias del Tribunal Constitucional que se pronuncian en el mismo sentido ( SSTC 173/1998, de 23 de julio, F. 4 ; 116/1999, de 17 de junio, F. 2 ; y 222/2006, de 6 de julio , F. 8).
DÉCIMOQUINTO.- Al hilo de lo anterior debe recordarse la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2014, dictada en el recurso de casación nº. 6288/2011 , que confirmó la sentencia de esta Sala y Sección de 20 de octubre de 2011, dictada en el recurso nº. 507/2009 , referida en el fundamento de derecho décimo de la presente sentencia. Decia el Alto Tribunal lo siguiente:
"Como indica la exposición de motivos de la LEPP de 2006, su finalidad es precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurando así la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. En consonancia con tal finalidad, la LEPP, que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, se inspira, como aquella, en el principio de cautela y en la necesidad de protección del medio ambiente, garantizando que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa. Este proceso no ha de ser una mera justificación de los planes, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y saludable que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social".
"... Por otra parte, el procedimiento de EAE es independiente de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, tal y como se deduce de la Ley de Suelo, 8/2007, de 28 de mayo, y su Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, de 20 de junio (TRLS08), que en su artículo 15.1 han establecido que "los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso" .
..."Por tanto, la EAE, realizada conforme a la LEPP de 2006, no excluye la aplicación de la legislación sobre evaluación del impacto ambiental de proyectos, es decir que, como ahora establece claramente el artículo 15.1 del TRLS08, es independiente de ella, y, por consiguiente, puede resultar exigible la evaluación ambiental de un plan o programa y de sus modificaciones aun cuando las instalaciones o actividades que dicho plan o programa autoricen no queden sujetas a evaluación de impacto ambiental".
... "De la anterior doctrina jurisprudencial fluye con claridad la distinta finalidad de la técnica de la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental; y la independencia que respecto de una y otra técnica se deriva del artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, de 20 de junio (TRLS08)".
DECIMOSEXTO.- Asimismo en el mismo sentido, es digna de mención la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2018, dictada en el recurso de casación nº. 3019/2017 , en la que se expresó: "En nuestra sentencia de 17 de noviembre de 2016 , con motivo de la impugnación del Plan General de Marbella dijimos que: <>.
Esto es, en dicha sentencia negamos que la fuerza de lo fáctico, por mucho que resulte inatacable en razón del mecanismo del art. 73 LJCA (RCL 1998, 1741) , pueda servir de justificación para eludir el requisito del sometimiento de un nuevo Plan a un proceso de evaluación ambiental.
Esta previsión tiene como finalidad precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurando así la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. En consonancia con tal finalidad, la Ley, que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2001/42/CE (LCEur 2001, 2530) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, se inspira, como aquella, en el principio de cautela y en la necesidad de protección del medio ambiente, garantizando que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa. Este proceso no ha de ser una mera justificación de los planes, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y saludable, que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad, como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social, finalidad que resulta de difícil consecución si se proyecta sobre realidades ya consolidadas.
Respecto a que la falta de EAE se justifica en la declaración de su innecesariedad, contenida en la resolución de 3 de noviembre de 2006, del Director General de Calidad Ambiental, conviene empezar por precisar que, sobre tal decisión de innecesariedad de la evaluación ambiental estratégica, la jurisprudencia es muy rigurosa en la exigencia de motivación y de razones de tipo medioambiental, razones alejadas de la mera conveniencia o la oportunidad.
DECIMOSÉPTIMO.- La doctrina expuesta configura la Evaluación Ambiental Estratégica como un instrumento de prevención que permite integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. Considera como su finalidad institucional justificadora, la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, sin que pueda ser impedida o debilitada por venir determinada por situaciones anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente. Al mismo tiempo conforma la Evaluación Ambiental Estratégica como un procedimiento ambiental independiente y autónomo.
Como procedimiento administrativo la evaluación ambiental estratégica, teleológicamente tiende a dotar de consistencia la decisión, desde el punto de vista medio ambiental, dentro del procedimiento de decisión de planeamiento. Los valores sociales actuales demandan la incorporación gradual de los fines ambientales y sostenibles en los procedimientos de decisión de planeamiento, por ende, la evaluación ambiental estratégica debe dialogar e interactuar con el procedimiento de planeamiento desde su inicio, de ahí, que antes de la tramitación del procedimiento de planeamiento, los valores ambientales deben estar decididos mediante la valoración de las alternativas posibles, para ser incorporados al procedimiento urbanístico.
Lo anterior es consecuencia de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, en cuyo art. 3.1 regula el ámbito de aplicación y dispone que se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los art. 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, entre los que se incluyen la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo. Por su parte, el art. 4.1 indica que la evaluación ambiental contemplada en el art. 3 se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa. En su art. 4.2 establece que los requisitos de la presente Directiva se integrarán en los procedimientos vigentes en los Estados miembros para la adopción de planes y programas o se incorporarán a los procedimientos establecidos para cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva.
En consonancia con la referida doctrina y normativa la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en su art. 17 , señala los trámites de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, concretamente la solicitud de inicio, consultas previas y determinación del alcance del estudio ambiental estratégico, elaboración del estudio ambiental estratégico, información pública y consultas a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas, análisis técnico del expediente y declaración ambiental estratégica, que son desarrollados en los artículos siguientes.
El referido procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria y el procedimiento de evaluación ambiental simplificada, son asumidos por el Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo, por el que se modifica la Ley 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental de Andalucía, concretamente en sus artículos 38 a 40, en aras de la imprescindible y urgente adaptación de la Ley de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.
La normativa y doctrina jurisprudencial expuestas suponen que no pueda aceptarse la actuación de la Administración que en cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Ley 3/2015 , emitiera resolución de 17 de junio de 2015, de la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de Sevilla por la que se dispuso la sujeción al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica regulado en la Ley 7/2007, conforme a su modificación por el Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo, del plan general y se dispuso la conservación de determinados y actos trámites realizados en el procedimiento de Evaluación Ambiental del citado plan conforme a la Ley 7/2007, de 9 de julio. Por lo antedicho, el procedimiento de evaluación ambiental estratégica no puede ser suplido por el procedimiento de evaluación ambiental regulado en la Ley 7/2007, pues como se ha dicho con anterioridad la evaluación ambiental estratégica es autónoma de otro procedimiento ambiental, de ahí, que no pueda admitirse la conservación de actos de otro procedimiento, no sólo porque no está previsto en las referidas disposiciones transitorias de la Ley 21/2013 y 3/2015, sino porque tampoco se contempla en la disposición transitoria del Decreto Ley 3/2015, sin que su exposición de motivos -que como se dijo no tiene alcance normativo- pueda otorgar cobertura jurídica a la conservación de actos de otro procedimiento.
La viabilidad jurídica del supuesto contrario, es decir, la conservación e incorporación de actos de un procedimiento de evaluación ambiental estratégica en otros procedimientos de evaluación ambiental, por razones del principio de eficacia, si está prevista en la Ley 21/2013, en cuyo art. 13 expresa lo siguiente:
1. La evaluación ambiental estratégica de un plan o programa no excluye la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que de ellos se deriven.
2. El órgano ambiental podrá acordar motivadamente, en aras del principio de eficacia, la incorporación de trámites y de actos administrativos del procedimiento de evaluación ambiental estratégico en otros procedimientos de evaluación ambiental, siempre y cuando no haya transcurrido el plazo establecido en el plan o programa o, en su defecto, el de cuatro años desde la publicación de la declaración ambiental estratégica y no se hayan producido alteraciones de las circunstancias tenidas en cuenta en la evaluación ambiental estratégica.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala y Sección en sentencia de 18 de enero de 2019, dictada en el recurso contencioso administrativo nº. 613/2016 , en cuyo fundamento de derecho décimo expresaba: " El art. 13 de la Ley 21/2013 permite incorporar trámites y actos administrativos de evaluación ambiental estratégico en otros procedimientos de evaluación ambiental, en ciertos casos. Lo que implícitamente excluye que los de un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental pasen a un procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica, es decir el proceso inverso".
A mayor abundamiento y a efectos meramente polémicos, interesa destacar que la resolución de 17 de junio de 2015, ni tan siquiera destaca y analiza el contenido de los supuestos actos administrativos realizados en el procedimiento de evaluación ambiental y que supuestamente deberían ser conservados y su engarce con los requisitos exigidos por la Directiva 2001/42/CE y la normativa exigible.
DECIMOCTAVO.- En consonancia con lo anterior debe recordarse que no se han cumplido los trámites que regula la Ley 21/2013, en su art. 17 , el precepto exige lo siguiente: Trámites y plazos de la evaluación ambiental estratégica ordinaria.
1. La evaluación ambiental estratégica ordinaria constará de los siguientes trámites:
a) Solicitud de inicio.
b) Consultas previas y determinación del alcance del estudio ambiental estratégico.
c) Elaboración del estudio ambiental estratégico.
d) Información pública y consultas a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas.
e) Análisis técnico del expediente.
f) Declaración ambiental estratégica.
2. El órgano ambiental dispondrá de un plazo máximo de tres meses, contados desde la recepción de la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, acompañada del borrador del plan o programa y de un documento inicial estratégico, para realizar las consultas previstas en el artículo 19.1 y elaborar un documento de alcance del estudio ambiental estratégico regulado en el artículo 19.2.
3. El plazo máximo para la elaboración del estudio ambiental estratégico, y para la realización de la información pública y de las consultas previstas en los artículos 20, 21, 22 y 23 será de quince meses desde la notificación al promotor del documento de alcance.
4. Para el análisis técnico del expediente y la formulación de la declaración ambiental estratégica, el órgano ambiental dispondrá de un plazo de cuatro meses, prorrogable por dos meses más, por razones justificadas debidamente motivadas desde la recepción del expediente completo y comunicadas al promotor y al órgano sustantivo.
Es evidente que los trámites de solicitud de inicio, las consultas previas y la determinación del alcance del estudio ambiental estratégico, que deben servir al Estudio Ambiental Estratégico, no fueron realizados con los contenidos exigidos por la Directiva y la normativa aplicables.
Resta por indicar que la Declaración Ambiental Estratégica se modificó en fecha 28 de noviembre de 2016 - consta en el expediente a los folios 1169 a 1132 (tomo 3) la Declaración Ambiental Estratégica sobre la Revisión Parcial del PGOU en la que se recoge la tramitación practica que comporta la copia del documento complementario de Evaluación Ambiental Estratégica, el tramite de información pública y alegaciones presentadas (por la recurrente), y su remisión a informe, y a los folios 1211 a 1200 el informe sobre el cumplimiento - y se incorporó la Adenda al Estudio Medio Ambiental de 6 de mayo de 2016, en la que se formula la Alternativa 3, de proposición de clasificación como suelo urbanizable sectorizado 30 has. de suelo al oeste del sector Soland, entre éste y el límite de afección (zona inundable) del arroyo Ardanchón, clasificado como suelo urbanizable no sectorizado el resto del suelo. La elección de la indicada alternativa no se justifica en razones medio ambientales, con independencia de que se genere una zona verde, sino que se prioriza esencialmente la opción en el cumplimiento de la delimitación del Área de Oportunidad definida en el POTAUS, que como se ha expuesto en la presente sentencia infringe los art. 45.4 y 51.3 del POTA.
En todo caso, el estudio y la formulación de las alternativas se realizaron de forma tardía, de ahí, que como se expuso más arriba no se cumplió con la finalidad institucional justificadora, de la evaluación ambiental estratégica, que no es otra, que la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente. Ha de reiterarse que la evaluación ambiental estratégica, tiende a dotar de consistencia la decisión, desde el punto de vista medio ambiental, dentro del procedimiento de decisión de planeamiento. La iniciación del plan debe contar con la evaluación ambiental estratégica previa , lo que no ha ocurrido en el supuesto presente, pues la evaluación de las alternativas queda en palabras de la sentencia de 30 de octubre de 2018 del Tribunal Supremo <> por lo que igualmente procede la estimación del recurso .
En la lógica del sistema de Evaluación Ambiental Estratégica, el análisis de las alternativas de ordenación debe realizarse en las etapas iniciales del proceso de formulación del instrumento de planeamiento urbanístico, puesto que analizarían los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente del planeamiento urbanístico mediante un estudio comparativo de las alternativas razonables, técnicas y ambientalmente viables y justificarse la decisión de la alternativa seleccionada.
En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sala y Sección sentencias de esta Sala y Sección de 13 de febrero de 2020 ( recurso 87/2017), de 5 de marzo de 2020 ( recursos 82 y 162/2017 ) y 2 de julio de 2020 ( recurso 141/2017 ) .
Por todo lo expuesto, procede la estimación del recurso, sin que proceda planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad alguna -solicitada extemporaneamente con posterioridad a los escritos de demanda y conclusiones- debido a la interpretación que se realiza en la presente sentencia del precepto cuestionado."
Pues bien, este planteamiento, conocido por la Administración Autonómica que se ha allanado al recurso, es aplicable al caso que nos ocupa, dado el proceder de la Administración atendido el tenor del documento complementario de Evaluación Ambiental Estratégica y los tramites seguidos, de los que no resulta el acuerdo de inicio, las consultas previas y, como se alegaba en la demanda y no se ha controvertido propiamente, la determinación del alcance del Estudio Ambiental Estratégico, a los efectos pretendidos, no fue realizado con los contenidos exigidos por la Directiva y la normativa aplicables. En este sentido, como en última instancia alega la recurrente, lo que se aprecia es una superposición de lo que es una previsión de un procedimiento para subsanar posibles incorrecciones para modificar un EIA no siguiéndose el procedimiento de la EAE.
Y es que como igualmente señalamos en la sentencia de 18 de enero de 2019 recurso 613/16, en el que igualmente se acude a un mecanismo parecido al de autos de adendas por el que, en última instancia, se pretende convertir sostener la conversión o subsanación de un precedente Estudio de Impacto Ambiental (EIA) en Estudio Ambiental Estratégico (EAE) no cabe admitir este proceder pues el art. 13 de la Ley 21/2013 permite incorporar trámites y actos administrativos de evaluación ambiental estratégico en otros procedimientos de evaluación ambiental, en ciertos casos, lo que implícitamente excluye que los de un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental pasen a un procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica, es decir el proceso inverso.
No cabe asimismo desatender que, como alega la recurrente, en fecha 18 de junio de 2015 la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente en Sevilla, resuelve la sujeción al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica regulado en la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental modificada por el Decreto Ley 3/20015, de 3 de marzo señalando la referida resolución en su parte dispositiva:
"1. Disponer la sujeción al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica (regulado en la ley 7/ 2007, de 9 de julio, conforme a su modificación por el Decreto-Ley 3/2015, de 3 de marzo) del Plan General de Ordenación Urbanística de La Puebla de Cazalla (Sevilla) en la fase de tramitación establecida en el artículo 40.5.1) de la Ley 7/2007, de 9 de julio, modificado por el Decreto-ley 3/ 2015, de 3 de marzo.
2. Disponer la conservación de los actos y tramites ya realizados en el procedimiento de Evaluación Ambiental del citado Plan conforme a la ley 7 /2007, de 9 de julio, previo a dicha modificación, incluida la Declaración Previa de fecha 11 de junio de 2014 (remitida al ayuntamiento de La Puebla de Cazalla con fecha l2 de junio de 2014).
3. Deberá redactar una adenda al Estudio Ambiental Estratégico, con el contenido del Anexo II.B del Decreto-ley 3/2015. Esta Adenda deberá someterse a exposición pública, siendo el Ayuntamiento el responsable de elegir el momento de realizar esta publicación, Que podrá hacerse tras la Aprobación Provisional"
Es en acuerdo de fecha 31 de mayo de 2016 (BOP núm. 127, de fecha 03 de junio de 2016 que tras proceder a "la aprobación provisional 2.ª del Plan General de Ordenación Urbanística con las modificaciones resultantes del apartado Segundo, así como aquellas otras que introducidas por iniciativa municipal de acuerdo con el informe del Sr. Redactor y el nuevo documento del Plan General de Ordenación Urbanística en fase de aprobación provisional 2.ª, presentado por Registro General de Entrada con el n.º 6.577, de fecha 20 de mayo de 2016" se acuerda:
"Cuarto.-Aprobar la adenda al estudio de impacto ambiental, con el contenido del anexo II B de la Ley 7/2007, de 9 de julio, modificado por el Decreto Ley 3/2015, de 15 de marzo, formalizado a través de la refundición del contenido en el documento denominado Estudio de Impacto Ambiental Estratégico, según redacción del Redactor del Plan General de Ordenación Urbanística en fase de aprobación provisional 2ª, don Ignacio, sometiendo dicho documento a información pública por el plazo de un mes a contar desde la publicación del acuerdo de su aprobación en el «Boletín Oficial» de la provincia de Sevilla"
Pues bien ni en la denominación ni el contenido cabe apreciar el cumplimiento de las exigencias del procedimiento de Estudio Ambiental Estratégico.
Como señalamos en la Sentencia de esta Sala de fecha 10 de septiembre de 2020 en un caso similar en que, igualmente, el estudio y la formulación de las alternativas se realizaron de forma tardía ello comporta que "no se cumplió con la finalidad institucional justificadora, de la evaluación ambiental estratégica, que no es otra, que la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente. Ha de reiterarse que la evaluación ambiental estratégica, tiende a dotar de consistencia la decisión, desde el punto de vista medio ambiental, dentro del procedimiento de decisión de planeamiento. La iniciación del plan debe contar con la evaluación ambiental estratégica previa , lo que no ha ocurrido en el supuesto presente, pues la evaluación de las alternativas queda en palabras de la sentencia de 30 de octubre de 2018 del Tribunal Supremo <> por lo que igualmente procede la estimación del recurso .
En la lógica del sistema de Evaluación Ambiental Estratégica, el análisis de las alternativas de ordenación debe realizarse en las etapas iniciales del proceso de formulación del instrumento de planeamiento urbanístico, puesto que analizarían los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente del planeamiento urbanístico mediante un estudio comparativo de las alternativas razonables, técnicas y ambientalmente viables y justificarse la decisión de la alternativa seleccionada.
En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sala y Sección sentencias de esta Sala y Sección de 13 de febrero de 2020 ( recurso 87/2017), de 5 de marzo de 2020 ( recursos 82 y 162/2017 ) y 2 de julio de 2020 ( recurso 141/2017 ) ."
En suma, este proceder no permite apreciar la adecuada tramitación de la preceptiva EAE lo que conlleva necesariamente la estimación del recurso y la anulación de la disposición sin que sea preciso examinar las restantes cuestiones (especialmente en lo que se refiere al planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad en cuanto de ello no depende la resolución del litigio).
QUINTO.-Estimado el recurso contencioso administrativo las costas se imponen a las demandadas al amparo de lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA si bien atendida la naturaleza de la controversia y si complejidad procede fijar como limite la suma de 1.500 euros por todos los conceptos, sin perjuicio del IVA, de los que, atendido las diferentes posturas procesales dado el allanamiento de la demandada y la oposición de la codemandada, corresponderá un máximo a la demandada, administración autonómica, de 200 euros y a la codemandada, entidad local, de 1.300 euros, sin perjuicio del IVA.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación
