Sentencia Contencioso-Administrativo 65/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 154/2016 de 03 de febrero del 2025

PRIMERO. -En el presente recurso jurisdiccional se cuestiona la conformidad con el ordenamiento jurídico, por la Comunidad de Regantes demandante, de la resolución de 19 de abril de 2016 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro por la que se aprueba la adaptación de las Ordenanzas y Reglamentos de la Comunidad de Regantes del DIRECCION001 a lo previsto en el Texto Refundido de la Ley de Aguas.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación a la demanda de la Comunidad de Regantes del DIRECCION001, secundada en este punto por el Abogado del Estado en el escrito de conclusiones, se alega la inadmisibilidad del recurso, conforme al art. 45.2.d) de la Ley jurisdiccional, por no haberse aportado por la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 el documento acreditativo del cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación.

Alega que son insuficientes los documentos aportados con el escrito de interposición ya que el órgano competente para acordar el ejercicio de acciones es la Junta General de la Comunidad demandante, según establece el art. 50.7 de sus Ordenanzas aportadas como documento 1 del escrito de demanda, en el que se dispone que «... corresponde a la Junta General... 7, entender y resolver cualquier asunto de gran interés para la Comunidad como imposición de capitales... litigios...,»y que el asunto de que se trata «... es de gran interés...»y no de carácter ordinario.

Aporta diversos documentos acreditativos de no haberse celebrado Junta General de la Comunidad en tiempo adecuado para acordar el ejercicio de la acción ahora ejercitada.

Aun cuando en el escrito de conclusiones de la parte recurrente no se hace ninguna manifestación al respecto, no es posible acoger esta objeción procesal si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 84 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, en cuyo apartado 4.a) se previene que «... serán atribuciones de la junta de gobierno... vigilar y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos...», supuesto este último en el que se incluye el ejercicio de acciones con esta finalidad.

Se trata de una norma de rango legal que debe prevalecer frente a las Ordenanzas que se invocan y que fueron aprobadas por Real Orden de 21 de febrero de 2017. En todo caso el art. 12.3 del Reglamento del Sindicato de Riegos que forma parte de las Ordenanzas (aprobado también por Real Orden de 21 de febrero de 1917) aparece redactado en los mismos términos ahora recogidos en el art. 84.4.a) del Texto Refundido citado.

La cuestión objeto de debate es, precisamente, la adaptación de las Ordenanzas a la Ley de Aguas conforme a sus prescripciones y por su imperativo de forma que, sin desconocer su importancia, no se considera de interés suficiente para exigir un acuerdo de la Junta General para plantear el litigio.

El documento que se acompaña por la demandante es un acuerdo de la Junta de gobierno expresamente adoptado al respecto y el poder otorgado ante notario lo es por quien aparece como Presidente de la Comunidad de Regantes de DIRECCION000, según certificación del Secretario que se incorpora, en aquel documento.

En definitiva, pertenece a la Junta de gobierno la competencia para acordar el ejercicio de acciones en defensa de la Comunidad de Regantes demandante, cuyo acuerdo ha sido suficientemente probado.

La interpretación de los preceptos de inicial referencia coincide con el criterio del TSJ de Cataluña, expuesto en las sentencias nº 802/2014, de 6 de octubre (recurso 1012/2010) y nº 789/2014, de 3 de octubre (recurso 1/2013).

TERCERO.-La primera de las alegaciones (denominada Bloque 1 de los motivos de nulidad) se refiere a la "nulidad por no transformación de la Comunidad de Urdán en Comunidad Genera o Junta Central de Usuarios".

La extensa formulación de la demanda se concreta en el escrito de conclusiones diciendo:

«... se pone de manifiesto el error cometido por DIRECCION001, al no haberse aprovechado el momento de adaptación de Ordenanzas para configurar normativamente, lo que se desprende del supuesto de hecho que se ha venido manteniendo y respetando durante un siglo. La posición de esta parte es que la Comunidad de DIRECCION001, se debería haber transformado en una Comunidad General de Regantes, ya que al menos dentro de su seno y desde casi un siglo está integrada en una Comunidad de Regantes de Base. Esta es la Comunidad de Regantes de DIRECCION000, que se ha visto despojada de su prerrogativa exclusiva de nombrar vocal representante ante la Comunidad General de DIRECCION001.

Al parecer en DIRECCION002 y DIRECCION003 también existen Comunidades de regantes en sus municipios que se deberían haber integrado en la General. Se debería haber instado a los regantes de los pueblos integrados en Urdán, para la constitución de Comunidades de Base a través de sus Ayuntamientos que deberían haber actuado como promotores y en último término, si dichos pueblos no hubieran decidido constituirse en comunidades de base, lo que en todo caso debería haberse constituido de una Junta Central de Usuarios de DIRECCION001, en la que convivieran Comunidades de Usuarios legalmente constituidas ( DIRECCION000, DIRECCION002, DIRECCION003) con los usuarios individualmente considerados (ZARAGOZA-MOVERA, LA PUEBLA DE ALFINDÉN y VILLAFRANCA DE EBRO).

El cauce procedimental sería el propio de los artículos 81.2 y 3 ; 82.3 de la Ley de Aguas ; artículos 204-208 RDPH y el proceso de renovación adaptación de Ordenanzas a través de DT1ª.6 RDPH.»

Señala que se ha infringido el artículo 207.3 RDPH, en relación con el artículo 207.3 RDPH, en relación con el 216.3 RDPH.

Manifiesta que «... la Comunidad de DIRECCION000, ha sido despojada ilegítimamente de su prerrogativa exclusiva de nombrar a los representantes de los regantes de DIRECCION000 en la Comunidad de DIRECCION001 y por eso deben anularse los nuevos estatutos por invasión de competencias de la Comunidad de DIRECCION000.»

La inviabilidad de esta primera alegación se desprende de los términos en que se formula el escrito de contestación a la demanda de la Comunidad de Regantes del DIRECCION001, resumidos en su escrito de conclusiones.

Debe significarse, no obstante, que no es posible apreciar el supuesto de desviación procesal a que se refiere la parte codemandada respecto a la alegación de la demandante ya que se trata de un argumento presentado como fundamento de la pretensión de nulidad de la resolución impugnada y no como pretensión nueva introducida en el proceso distinta de la deducida en la vía administrativa.

La desestimación de la demanda en este punto radica en que las Ordenanzas de la Comunidad de DIRECCION001 ahora revisadas, en el mismo sentido que ya se contemplaba en las Ordenanzas de 16 de marzo de 1929, obrantes en el expediente, regulan una comunidad ordinaria que según articulado está formada por "los propietarios de las tierras que se riegan de la acequia del mismo nombre, con el fin de asegurar su riego y fomento establecido desde tiempo inmemorial"(artículo 1), teniendo derecho al uso de las aguas "todas las tierras que se riegan por la Acequia de DIRECCION001 y sus derivaciones en otras acequias y brazales, en Zaragoza, Pastriz, La Puebla de Alfindén, Alfajarín, DIRECCION000 y Villafranca de Ebro", con los límites y extensión superficial de la zona regable que se relacionan en el art. 2.a), estableciéndose en el artículo 4 que "son miembros de la Comunidad, los actuales y futuros titulares del dominio y otros derechos de disfrute sobre las fincas comprendidas en las áreas de riego mencionadas en el artículo 2 de las presentes Ordenanzas"; a su vez el art. 33 previene que «... ... todos los propietarios y únicamente ellos o sus representantes legales, tendrán derecho a participar en el funcionamiento de la Comunidad y a ser elegidos para desempeñar cualquier cargo en el misma...»siendo sufragados los gastos de la Comunidad por sus partícipes (art. 35).

Asimismo, la Junta General o Asamblea está constituida por todos los partícipes de la Comunidad, teniendo derecho a asistir a la misma por sí o mediante apoderados que los represente todos los propietarios regantes, motivo por el que la Junta General es denominada en DIRECCION001 como Junta General de Herederos (artículo 45).

La Disposición Final Tercera del Real Decreto Legislativo 1/2011, de 20 de julio, establece que «... Los estatutos u ordenanzas de las comunidades de usuarios ya constituidas seguirán vigentes, sin perjuicio de que, en su caso, hayan de ser revisados para adoptarlos a los principios constitucionales de representatividad y estructura democrática.»

La finalidad del procedimiento que concluye con la resolución impugnada es, exclusivamente, la de dar cumplimiento a la citada Disposición Final, como así se ha realizado asignando once vocales a la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes de DIRECCION001 según el criterio de proporcionalidad que se consigna en el escrito de contestación a la demanda por el Abogado del Estado, recogiendo el contenido del expediente, en el que se atiende al número hectáreas de riego en los diferentes municipios a partir del segundo de los municipios por orden de menor cabida, resultando ser DIRECCION000, con una superficie de 496,16 Has.

Siendo este el único objeto del procedimiento seguido por la CHE no resulta procedente incluir en el mismo la eventual transformación de la Comunidad de Regantes del DIRECCION001 en una Comunidad General o en una Junta General de Usuarios, como se alega en la demanda, para la que está prevista una regulación procedimental distinta en los artículos 204 y siguientes y 208 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por lo que, con independencia de que puedan o no concurrir los requisitos materiales para esta transformación, no puede apreciarse este motivo de nulidad.

Debe añadirse que las Ordenanzas de la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 ya citadas establecen que «... Los propietarios, regantes y demás usuarios del término de DIRECCION000 que tienen derecho al aprovechamiento de las aguas que, derivadas del río Gállego, vayan por las acequias denominadas de Urdán, se constituyen en Comunidad de Regantes de la así llamada del término de DIRECCION000, en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 13 de junio de 1878»,(art. 1 ); «Pertenecen a la Comunidad; Primero.- La presa o Azud en el río Gállego y la acequia principal denominada DIRECCION001, en copropiedad con los demás regantes del DIRECCION001; Segundo.- Los brazales y acequias siguientes...».

Asimismo, el art. 3 dispone que «... La Comunidad puede disponer para su aprovechamiento de todas las aguas que le son necesarias de la acequia Urdana para regar todo el término, con arreglo a las concesiones que le tienen hechas la Junta del término de Urdán...» y el art. 5 «... Siendo el principal objeto de la constitución de la Comunidad evitar las cuestiones y litigios entre los diversos usuarios del agua que la misma utiliza.»

De todo lo expuesto puede concluirse que la Comunidad de Regantes del DIRECCION001 ha sido siempre una Comunidad de Regantes ordinaria y no una Comunidad General, comprensiva de todos los regantes de su ámbito, mientras que la Comunidad de Regantes de DIRECCION000, cuya personalidad jurídica deriva de su constitución y regulación expresadas en las Ordenanzas respectivas, tiene una finalidad específica, como se ha señalado, dentro del ámbito de los riegos asignados por la Comunidad de DIRECCION001 y de los regantes de aquella, su coexistencia con la propia Comunidad de DIRECCION001, cada una con sus correspondientes atribuciones y competencias, sin que sea posible, a diferencia de lo que pretende la demandante, apreciar una invasión de las competencias de esta última, en la designación del vocal correspondiente, por la resolución de la CHE que se impugna que, además, viene a respetar los criterios de revisión previstos en la Disposición Final Tercera de la Ley de Aguas.

CUARTO. -La demanda, en lo que denomina Bloque 2, expone lo que considera el resto de motivos de nulidad concurrentes en la resolución impugnada.

1) Se alega la nulidad del procedimiento seguido para la adaptación de las Ordenanzas por no haberse aplicado la Disposición Transitoria Primera, apartado 5, del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y ser erróneo al no seguir el procedimiento previsto en los apartados 1, 2, 3 y 4 de la citada Disposición Transitoria, además de tratarse de un procedimiento caducado.

Esta alegación no puede ser acogida si se advierte que la citada Disposición Transitoria Primera del RDPH contempla un procedimiento general y ordinario para la adaptación de los estatutos de las Comunidades anteriormente existentes a instancia de las propias Comunidades (apartados 1 a 4) y un procedimiento subsidiario que permite a la CHE acordar de oficio la revisión de los estatutos si a fecha 1 de enero de 1989 la Comunidades no han instado la revisión.

En el presente supuesto no se está ante la iniciación de oficio por la CHE de la adaptación de los estatutos, supuesto contemplado en el apartado 5, sino en el supuesto de adaptación a instancia de la propia comunidad, previsto en los apartados 1 a 4.

El hecho de que la adaptación se haya realizado después del año 1989 no afecta a esta conclusión; lo que prevé la Disposición Transitoria es que, si llegado el 1 de enero de 1989 la Comunidad no ha adaptado sus estatutos, la CHE puede de oficio proceder a su adaptación, pero no impide que alcanzada esta fecha la Comunidad pueda adaptar los estatutos por propia iniciativa.

2) Se invoca también nulidad en la formación de la voluntad de los Órganos colegiados concretado en: a) Falta de respeto al principio de seguridad jurídica y de legalidad en el proceso de renovación a realizar con la premisa "de la ley a la ley"; b) acuerdo sin mayoría absoluta de miembros de la Comunidad; c) cómputo de votos de la asamblea arbitrariamente elegida; d) extralimitación de competencias de la Junta de Gobierno; e) omisión de una segunda Junta General de la Comunidad; f) omisión del dictamen del Consejo de Estado.

Por aceptación, en lo sustancial, de las alegaciones del Abogado del Estado y de la Comunidad codemandada, no es posible atribuir eficacia suficiente para estimar el recurso a estas alegaciones.

a) sobre la alegación de no respeto al principio de seguridad jurídica y legalidad (así como a lo que se denomina actuar bajo la premisa de "ley a ley"), debe significarse que el procedimiento se ha seguido de acuerdo con los cauces previstos en la Disposición Final Tercera de la Ley de Aguas, en relación con la Disposición Transitoria Primera (apartados 1 a 4) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico por lo que la invocación de no adecuación a los principios regulados en el artículo 9.3 de la Constitución carece de fundamento.

b) En relación con la falta de mayoría absoluta en el acuerdo de la Comunidad para la adaptación de los estatutos, la parte actora invoca el art. 85de la Ley de Aguas, así como el art. 215.1 del RDPH, junto con la Disposición Final Tercera de la propia ley para significar la vigencia de los estatutos de la Comunidad aprobados el 16 de marzo de 1929, así como el art. 27 de los mismos estatutos cuando dice:

«Cuando se trate de asuntos no corrientes, como la reforma de Ordenanzas o Reglamentos, o de aquellos que, a juicio del Sindicato, puedan comprometer la existencia de la Comunidad o afectar gravemente a sus intereses, será indispensable la mayoría absoluta de los votos de la Comunidad para que los acuerdos sean válidos.»

Sobre este extremo bastará con destacar que el propio acuerdo de 19 de abril de 2016 de la CHE que ahora se impugna contiene una precisa consideración de la cuestión de que se trata, al decir que:

«Este precepto comunitario (el art. 27 de las anteriores Ordenanzas) no puede desvirtuar el acuerdo de aprobación de los nuevos Estatutos, puesto que lo efectuado por la Comunidad no es una reforma de sus Estatutos, sino la revisión de sus normas comunitarias, relativas a su organización y funcionamiento, con la finalidad de adecuarlas o adaptarlas a los principios constitucionales de representatividad y estructura democrática ... lo que conlleva que los preceptos comunitarios se acomoden a lo establecido en la normativa vigente en materia de aguas y, en concreto, de Comunidades de Usuarios, así como que se actualice el contenido de aquellos a la realidad social, económica y jurídica que rodea a estas Corporaciones de Derecho Público y a sus integrantes o partícipes...

Así pues, hay que concluir señalando que el acuerdo de aprobación cuya nulidad se pretende, ha sido adoptado a juicio de esta Área de forma correcta, al haber sido aprobado por la gran mayoría de los votos presentes (directamente o a través de las respectivas representaciones) en la Asamblea pertinente, alcanzando así de manera más que suficiente la mayoría exigida por el art. 218 del RDPH -que requiere únicamente la aprobación por la mayoría de los votos asistentes a la correspondiente votación (112 votos a favor por 19 votos en contra), habría que entender que el proyecto de Ordenanzas y Reglamentos fue aprobado por una mayoría más que reforzada de los partícipes asistentes a la misma...».

Conforme a estos mismos razonamientos queda justificada la adopción del acuerdo respectivo desde la consideración de la mayoría adecuada y suficiente de los votos de los comuneros.

c) Respecto al régimen de votación seguida en la Junta General referida se expresa en la demanda que debió efectuarse, según el art. 201.5 del RDPH, conforme al anexo del propio Reglamento, sin que esta alegación pueda ser acogida, de acuerdo con lo razonado en el escrito de contestación de la parte codemandada, en relación con el acta de la sesión en que se celebró la Junta referida, pues el artículo citado y el anexo están previstos para el supuesto de constitución de Comunidades de Usuarios, cuando la Comunidad de Regantes de DIRECCION001, cuyas Ordenanzas datan del año 1929 y su existencia puede ser considerada tradicional e histórica, por lo que resulta aplicable el art. 28 de esta Ordenanzas con arreglo al cual se realizó la votación; extremo este ya contemplado en el informe emitido por la Comisión Revisora (folio 208 del expediente administrativo).

d) Se alega también una supuesta extralimitación de competencias de la Comisión revisora de los estatutos.

Sobre el particular debe tenerse en cuenta que el art. 84.4.c) de la Ley de Aguas y 220.n) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico atribuyen a la Junta de Gobierno las competencias relativas a la modificación y reforma de las Ordenanzas y Reglamentos de modo que, como queda acreditado en el expediente administrativo, no hay distinción entre la Junta y la Comisión Revisora ya que la segunda es un órgano de la misma que desarrolla facultades asociadas a ella.

En todo caso los informes de la Comisión sobre las alegaciones formuladas en el expediente los son como una parte del procedimiento, teniendo en cuenta que la aprobación definitiva de la revisión corresponde a la Confederación Hidrográfica del Ebro, (así consta en la certificación del Secretario de la Comunidad codemandada obrante al folio 132 del expediente).

e) Se alega también nulidad por omisión de una segunda Junta General después del trámite de información pública; alegación que resulta también inviable de acuerdo con lo expuesto en la contestación a la demanda de la Comunidad codemandada -que se acepta en lo sustancial- ya que no está previsto en el artículo 201.6 párrafo 2 y 7 del Reglamento citado, ni en los acuerdos de 22 de mayo de 2013 y 12 de enero de 2014, sobre el procedimiento correspondiente y porque las modificaciones introducidas, tras las alegaciones formuladas, por la Junta de Gobierno no afectan a los principios de representatividad y estructura democrática a cuya finalidad responde la revisión de que se trata.

f) La ausencia de informe del Consejo de Estado no es tampoco motivo de nulidad por no estar prevista su emisión en el procedimiento seguido, conforme a los apartados 1 a 4 de la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, distinto del procedimiento regulado en el apartado 5 de la misma en el que se contempla expresamente la intervención del Consejo de Estado, que no resulta aplicable en este caso, como se ha expuesto anteriormente.

4) Se cuestiona también el incumplimiento en el art. 56 de los nuevos estatutos del requisito mínimo al que se refiere el art. 201.8.d) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico.

Debe tenerse en cuenta lo dispuesto en este artículo 201.8.d) del Reglamento:

«A ningún propietario podrá corresponderle un número de votos que alcance el 50 por 100 del conjunto del de todos los comuneros, cualquiera que sea la participación de aquél en los elementos comunes y, consiguientemente, en los gastos de la Comunidad.»

De otro lado el art. 56 de las nuevas Ordenanzas dispone:

«A ningún partícipe podrá corresponderle un número de votos que alcance el 50% del conjunto de todos los demás, cualquiera que sea la participación de aquél en los elementos comunes y, consiguientemente, en los gastos comunitarios.»

La diferencia en la redacción se encuentra entre las expresiones "todos los comuneros"y "todos los demás",respectivamente empleadas en los citados preceptos, que comporta la determinación de dos magnitudes distintas en uno y otro caso y, por tanto, en el establecimiento del límite máximo de votos en la Junta general.

Frente a la impugnación de la Comunidad demandante del art. 56 de los Estatutos esta Sección considera que debe mantenerse la previsión del mismo ya que si se trata de evitar excesos de posición dominante de un regante en la Junta general y de impedir el desequilibrio de fuerzas entre regantes, el artículo 56 lo respeta e incluso establece un límite inferior, favoreciendo, por tanto, un equilibrio mayor que el establecido como límite máximo en el RDPH.

En definitiva, el art. 56 de las Ordenanzas responde a la finalidad indicada y se encuentra en los límites del art. 201.8.d) del Reglamento cuya redacción no impide la regulación que se fija en las propias Ordenanzas.

La solución desestimatoria de este punto del recurso se adopta al no apreciarse el allanamiento en este extremo de la parte codemandada, a diferencia de lo que se dice en el escrito de conclusiones de la Comunidad demandante, por no concurrir los requisitos procesales necesarios pues, además de no ser formulado expresamente en la misma contestación, la pretensión de la parte codemandada es de desestimación de la totalidad del recurso.

5) Finalmente se alega en la demanda la improcedencia del cierre de las cuentas anuales de la Comunidad de Regantes del DIRECCION001 fijada para el periodo comprendido entre el 1 de abril y el 31 de marzo siguiente, por entender que debió establecerse el año natural al respecto.

Bastará con aceptar las alegaciones de la Comunidad de Regantes codemandada sobre antecedentes de las Ordenanzas desde 1929 hasta la actualidad y razones por las que se establece el periodo cuestionado, significando que la determinación del mismo se lleva a cabo en uso de las facultades de autonomía organizativa y funcional, sin infringir norma alguna del ordenamiento jurídico ya que ni la Ley de Agujas ni el Reglamento de Dominio Público Hidráulico establecen la obligatoriedad de cierre de cuentas de las Comunidades de Usuarios en una fecha concreta, estándose a lo que disponga en los Estatutos de cada una.

QUINTO. -De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA no procede especial imposición de costas a ninguna de las partes al existir serias dudas de hecho y de derecho en la cuestión controvertida.

En atención a lo expuesto esta Sección pronuncia el siguiente