Sentencia Contencioso-Administrativo 103/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1034/2025 de 03 de febrero del 2026

PRIMERO.-Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 (ROJ: STS 6183/1998 - ECLI:ES:TS:1998:6183) dictada en el recurso de casación 6192/1992 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias 24 de noviembre de 1987 (ROJ: STS 9732/1987 - ECLI:ES:TS:1987:9732), 5 de diciembre de 1988 ( ROJ: STS 8540/1988 - ECLI:ES:TS:1988:8540), 20 de diciembre de 1989 ( ROJ: STS 14450/1989 - ECLI:ES:TS:1989:14450) dictada en el recurso de casación 1969/1988, 5 de julio de 1991 ( ROJ: STS 3896/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3896), 14 de abril de 1993 ( ROJ: STS 13060/1993 - ECLI:ES:TS:1993:13060), etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1991 (ROJ: STS 14216/1991 - ECLI:ES:TS:1991:14216) y 14 de junio de 1991 ( ROJ: STS 3260/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3260), indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso".

Sin embargo, el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación.

SEGUNDO.-Se articula como primer motivo de impugnación la Inexistencia de conducta típica señalando que:

En el hecho 3º de la demanda señalábamos que: "en contra de lo que se afirma por la Agencia (de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, en adelante AAAM), considera que los hechos no son subsumibles en la infracción descrita en el art. 204.3 b) LSCM, pues confunde uso compatible con la ordenación urbanística con las condiciones para su implantación. Como se indica en el artículo 8.1.30 Normas Urbanísticas (NNUU), el uso terciario de hospedaje se contempla como un uso compatible, constituyendo el requisito del acceso independiente un elemento o condición para su implantación. Así lo refiere expresamente el Acuerdo de 23 de enero de 2018 de la Comisión de Seguimiento del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, cuando se refiere precisamente a "adscripción de usos" diferenciándolo claramente de "condiciones de aplicación.".

B.- Repuesta de la sentencia.

En el fundamento 4º de la sentencia apelada se responde a nuestra alegación en los siguientes y exclusivos términos: En cuanto a la incardinación de los hechos en el tipo de infracción objeto de sanción ,de la exposición fáctica que se refleja en la fundamentación que antecede se desprende que la actividad de Vivienda de Uso Turístico no es legalizable conforme a las determinaciones del Plan, al no disponer de acceso independiente exigido por las NNUU y que el uso de servicio terciario Hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente. Tales hechos cometidos por la parte recurrente se estiman tienen encaje a la perfección en la infracción urbanística grave tipificada en el artículo 204.3 b) de la Ley 9/2001 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid que tipifica como tal «La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable». Siendo que la necesidad de acceso independiente no se agota con la implantación de la actividad, sino que se sitúa en condición del desarrollo del uso precisa para afirmar su compatibilidad con la ordenación urbanística aplicable tal y como se ha expuesto en la fundamentación precedente".

C.- Impugnación del pronunciamiento y estimación de la alegación. (i).- La sentencia no incluye justificación jurisprudencial alguna que ampare su afirmación, en contra de lo que expresábamos en el fundamento 2º (i): "En apoyo de esta argumentación también citamos las STSJ de Madrid, de 14 de mayo y 26 de junio de 2013 y 23 de abril de 2016 , conforme a las cuales "tanto el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, regulado en los artículo 193 y siguientes de la citada Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , como el régimen sancionador previsto en los artículos 201 y siguientes de la referida Ley autonómica, resultan inaplicables al ejercicio de las "actividades" y sí tan sólo al de ejecución de "obras", e implantación de actividades y usos que no es lo mismo que el ejercicio de actividad sin licencia en la cual no es aplicable la Ley del Suelo , toda vez que aunque se haga referencia a actos de uso del suelo sin ajustarse a las condiciones de la licencia concedida, ésta debe entenderse referida a la "licencia urbanística" y a las "condiciones urbanísticas de la licencia" y no a las condiciones de ejercicio de una actividad clasificada." (ii).- En consecuencia, hemos de mantener que: 1.-Se vulnera el principio de tipicidad de la ley penal establecido en el art. 25 CE que proscribe la aplicación extensiva de la norma que recoge el supuesto de infractor. STSJ de Madrid, de 23 de octubre de 2013 , "el principio de tipicidad ( art. 25.1 CE ) resulta vulnerado si no existe coincidencia entre la conducta descrita por la norma y el hecho sujeto a calificación. Cuando no concurren todas las circunstancias", y 2.- la aplicación de la sanción in mala partem, citamos la STC, Sala 1ª, núm. 90/2012, de 7-5-2012 , Por lo que procede la estimación de este motiva de la apelación.

TERCERO.-Debe en primer lugar aclararse que el apartado 3. b) del artículo 204 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid castiga La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable.

Resulta intrascendente que la actividad ejercida disponga o no de licencia de actividad puesto que no se castiga el ejercicio de una actividad sin licencia sino que se castiga la implantación y desarrollo de un uso urbanístico incompatible con el planeamiento, debiendo significarse que la licencia de instalación, apertura y actividad regulada en el del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 es una licencia distinta de la licencia de uso urbanístico, sin perjuicio de que en algunas ocasiones la concesión de licencia de instalación puede suponer implícitamente la concesión de una licencia de cambio de uso, debiendo además significarse que dicho precepto no castiga la implantación sin licencia de uso urbanístico sino que lo castiga es la implantación del uso urbanístico cuando este sea contrario e incompatible con la ordenación urbanística aplicable.

Es decir, si el uso que se implanta es compatible con la ordenación urbanística se disponga o no de licencia de cambio de uso o de implantación del uso urbanístico, que será licencia de primera ocupación, en la actualidad declaración responsable de primera ocupación la conducta no está sancionada por el citado precepto y por lo tanto es atípica.

Por tanto, disponer o no de licencia que ampare la actividad o incluso que legitime el uso urbanístico resulta intrascendente para entender cometida la infracción prevista el apartado 3. b) del artículo 204 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid

CUARTO.-Esta cuestión ha sido tratada de forma exhaustiva en nuestra sentencia dictada el pasado día 26 de enero de 2026 en el recurso de apelación 267/2025, interpuesto contra la Sentencia dictada en fecha 10 de diciembre de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 32 de Madrid en el procedimiento ordinario núm. 85/2024, se realizan las siguientes consideraciones generales sobre la aplicación del principio de tipicidad a los procedimientos administrativos sancionadores indicándose que:

Cuarto. - La STC 184/2025, de 2 de diciembre de 2025 , recuerda que, conforme consolidada doctrina de dicho Alto Tribunal, el artículo 25.1 de nuestra Carta Magna , que incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, es de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material.

La garantía formal hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones, que ha de ser legal y no reglamentario, de conformidad con el término "legislación vigente" contenido en el mencionado artículo 25 (por todas, STC 77/2006, de 13 de marzo , FJ único, y jurisprudencia allí citada). Aunque la garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo -toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones- hay que excluir que las remisiones al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (entre otras muchas, SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4 ; 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2 ; 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2 ; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2 , y 145/2013, de 11 de julio , FJ 4).

La garantía material del derecho fundamental a la legalidad sancionadora contiene un doble mandato: (i) El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, exige que las leyes sancionadoras se configuren "llevando a cabo el 'máximo esfuerzo posible' [ STC 62/1982, de 15 de octubre , FJ 7 C)] para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones" (por todas, STC 151/1997, de 29 de septiembre , FJ 3). (ii) El segundo, de tipicidad, destinado a los aplicadores del Derecho, "impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora" ( SSTC 120/1996, de 8 de julio, FJ 8 , y 151/1997, de 29 de septiembre , FJ 4).

Por su parte la STC 14/2021, de 28 de enero , tras destacar en su FJ 2 que el principio de legalidad penal recogido en el artículo 25.1 de la Constitución española implica, al menos, tres exigencias consistentes en la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa), puntualiza que "La garantía constitucional de lex certa, como faceta específica del derecho a la legalidad sancionadora, se desenvuelve, en nuestra doctrina (vid, por todas, las SSTC 146/2015, de 25 de junio, FJ 2 ; 219/2016, de 19 de diciembre, FJ 5 , y 220/2016, de 19 de diciembre , FJ 5), en dos ámbitos distintos:

a) Ámbito normativo. De un lado, la garantía de certeza puede resultar vulnerada por la insuficiente determinación ex ante de la conducta sancionable, como defecto inmanente a la redacción legal del precepto sancionador objeto de escrutinio; vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma en el ámbito penal o sancionador ( SSTC 184/2003, de 23 de octubre, FJ 3 , y 261/2015, de 14 de diciembre , FJ 5

b) Ámbito aplicativo. En cambio, aun cuando la redacción de la norma sancionadora resulta suficientemente precisa, la garantía de lex certa puede verse afectada por la aplicación irrazonable de dicha norma, vertiente que se desdobla, a su vez, en dos planos, (i) el de la indebida interpretación ad casum del alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (analogía in malam partem), y (ii) el de la subsunción irrazonable, en el precepto ya interpretado, de la conducta que ha sido considerada probada. En estos casos, pese a la "calidad" de la ley, su aplicación irrazonable se proyecta sobre la exigencia de previsibilidad del alcance de su aplicación ( STC 220/2016, de 19 de diciembre , FJ 5). Así, en efecto, una vez que el autor de la norma, el legislador, ha cumplido suficientemente con el mandato al dar una redacción precisa al precepto sancionador, la garantía de certeza exige igualmente de los órganos sancionadores que están llamados a aplicarlo "no solo la sujeción [...] a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla" ( SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6 , y 146/2015, de 25 de junio , FJ 2). Por tanto, tal y como hemos señalado en nuestra doctrina, el derecho fundamental a la legalidad penal, reconocido en el art. 25.1 CE , ha de reputarse vulnerado cuando la conducta que ha sido declarada probada en la sentencia "es subsumida de un modo irrazonable en el tipo penal" ( SSTC 91/2009, de 20 de abril, FJ 6 ; 153/2011, de 17 de octubre, FJ 8 , y 196/2013, de 2 de diciembre , FJ 5)".

Ha subrayado, asimismo, el Tribunal Constitucional que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación, identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Solo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona (por todas, STC 199/2014, de 15 de diciembre , FJ 3, con cita de la STC 161/2003, de 15 de septiembre , FJ 3).

Por último, interesa destacar que la STC 161/2003, de 15 de septiembre , tras recordar el necesario reparto de poderes entre la Administración y los órganos judiciales en el ámbito del ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, afirma (FJ 3) que "En el ámbito administrativo sancionador corresponde a la Administración, según el Derecho vigente, la completa realización del primer proceso de aplicación de la norma (que debe ser reconducible a una con rango de ley que cumpla con las exigencias materiales del art. 25.1 CE ), lo que implica la completa realización del denominado silogismo de determinación de la consecuencia jurídica: constatación de los hechos, interpretación del supuesto de hecho de la norma, subsunción de los hechos en el supuesto de hecho normativo y determinación de la consecuencia jurídica. El órgano judicial puede controlar posteriormente la corrección de ese proceso realizado por la Administración, pero no puede llevar a cabo por sí mismo la subsunción bajo preceptos legales encontrados por él, y que la Administración no había identificado expresa o tácitamente, con el objeto de mantener la sanción impuesta tras su declaración de conformidad a Derecho. De esta forma, el juez no revisaría la legalidad del ejercicio de la potestad sancionadora, sino que, más bien, lo completaría".

QUINTO.-Y en dicha sentencia expresamente se analiza el encaje de la conducta sancionada en el artículo 200 4.3.b) de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid señalándose que:

Quinto.- En el supuesto objeto de análisis, descartada por el propio recurrente la eventual vulneración del principio de tipicidad por falta de especificación del fundamento legal de la sanción -y descartable, en todo caso, atendida la mención expresa en la resolución sancionadora del precepto que se estima infringido, pudiendo entenderse no ya del modo "razonablemente sencillo" a que hace mención la STC 113/2008 , sino con toda evidencia que el tipo aplicado era el que figura en el precepto legal antes mencionado-, se centra la cuestión debatida en la tarea de subsunción de la conducta descrita en el referido tipo.

Lo que tipifica, en concreto, como infracción urbanística grave, el 204.3.b) de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que sustenta la resolución sancionadora combatida en la instancia, es la conducta consistente en "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".

Una primera reflexión merece la descripción del tipo y es que, tal y como aparece redactado el precepto legal transcrito, no son autónomamente sancionables, ex artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001 , esas dos conductas de "implantación" y "desarrollo" del uso a que se refiere la norma aisladamente consideradas. De esta forma solo la implantación del uso (en nuestro caso, el terciario de hospedaje, en la modalidad de viviendas de uso turístico) sin un ulterior desarrollo o solo la conducta que se limita al desarrollo de un uso previamente implantado por tercero no pueden ser reputados constitutivos de dicha infracción administrativa. Y no son sancionables las conductas descritas por separado desde el momento en que el legislador no ha empleado la conjunción disyuntiva "o" (que apuntaría a la alternatividad de las conductas descritas, siendo cualquiera de ellas, por si sola, subsumible en el precepto legal) sino la conjunción copulativa "y". La conducta típica y antijurídica, en consecuencia, no es otra que la "implantación y desarrollo" del uso incompatible. Esto es, atendiendo a la acepción gramatical de uno y otro vocablo, debe concurrir en el caso la acción de implementar, instaurar o establecer y realizar o llevar a efecto el uso incompatible.

En tal sentido argumentamos en la Sentencia de esta misma fecha, dictada en el recurso de apelación 1840/2024 , a propósito del cómputo del plazo prescriptivo, lo que sigue: "(...) el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle" (...)".

Un segundo elemento adicional de carácter objetivo requiere el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo autonómica en la descripción de la conducta típica y es que el uso que se implanta o establece y desarrolla ha de ser "incompatible" con la ordenación urbanística. Atendido el ámbito sectorial en que nos encontramos y presidiendo siempre en la interpretación de la norma el criterio estricto que corresponde a su naturaleza sancionadora, debemos entender por incompatible aquel uso contrario, dispar, discrepante, diferente o disconforme con la referida ordenación.

Parece obvio que resulta en estos casos por completo irrelevante la disponibilidad o no de licencia, desde el momento en la propia incompatibilidad del uso descarta, ya de inicio, el posible otorgamiento de dicho título habilitante (que adolecería, en otro caso, de vicio determinante de su nulidad), como también asiste razón al recurrente cuando afirma que no es confundible ni equiparable la situación de incompatibilidad del uso a que nos venimos refiriendo con la falta de concurrencia de los requisitos legal y reglamentariamente exigidos para su implantación y desarrollo. De este modo puede darse un incumplimiento de tales requisitos en relación con un uso compatible y dicho incumplimiento podrá ser constitutivo de otra infracción administrativa pero la tipificada en el artículo 204.3.b) aplicado por la Administración sancionadora lo que requiere, propiamente, es esa incompatibilidad.

Resta por significar que la integración del tipo en el supuesto examinado, al ser el uso que la Administración sancionadora reputa incompatible con la ordenación urbanística el terciario de hospedaje, en la modalidad de vivienda de uso turístico, exigiría la constatación de la concurrencia en el caso concreto de los requisitos normativamente exigidos para que la actividad en cuestión pueda ser así calificada y, en particular, los indicados en el Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los Apartamentos Turísticos y las Viviendas de Uso Turístico de la Comunidad de Madrid y el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje, distritos de Centro, Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín, Tetuán, Chamberí, Moncloa-Aravaca, Latina, Carabanchel y Usera, aprobado definitivamente por Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión celebrada el 27 de marzo de 2019 (en aquellos supuestos en los que resulte aplicable por razones temporales). Entre ellos interesa destacar que el artículo 3 del citado Decreto 79/2014 , en su redacción originaria y vigente a la fecha en que tuvieron lugar en este caso las actuaciones inspectoras, introduce el requisito de la habitualidad del ejercicio de la actividad o prestación del servicio de alojamiento en viviendas de uso turístico (al igual que con los apartamentos turísticos), que se identifica con "el ejercicio de la actividad turística durante un periodo mínimo de tres meses continuados durante el año natural".

SEXTO.-Y la mencionada sentencia aplica dicha doctrina al caso concreto señalando que:

Sexto. - En el supuesto que nos ocupa se consideró debidamente acreditado en la resolución sancionadora que D. Valentín ha venido ejerciendo la actividad de vivienda de uso turístico en la DIRECCION000, de esta capital, considerando el referido uso incompatible con la ordenación urbanística en base a las consideraciones vertidas en el informe técnico de 27 de diciembre de 2022, obrante en el expediente sancionador. Y en dicho informe lo que se pone de manifiesto es que, a la vista de la inspección e informe técnico emitido a consecuencia de la misma en fecha 31 de marzo de 2021, así como de la fotografía de la fachada y plano del catastro obrantes en el expediente administrativo, la vivienda de uso turístico no disponía de acceso independiente al edificio residencial, con incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7.1.4.4 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

De ello, sin embargo, no cabe inferir una incompatibilidad del uso terciario aludido con la ordenación urbanística [que es, como hemos dicho, lo que autorizaría calificar su implantación y desarrollo como constitutivo de la infracción tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid ]

Y es que ya en la propia resolución sancionadora se pone de manifiesto que, siendo el uso cualificado del edificio el residencial, el inmueble se encuentra ubicado dentro del Anillo 1 delimitado por el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje aprobado el 27 de marzo de 2019, autorizando dicho Plan Especial la implantación del uso terciario en la clase de hospedaje en parte de la edificación en parcelas con uso cualificado residencial como uso compatible complementario. Igualmente figura como uso complementario del residencial el terciario de hospedaje en el artículo 8.1.30 de las Normas Subsidiarias del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (incluido en el Capítulo destinado a l regulación de las "Condiciones Particulares de la Zona 1. Protección del Patrimonio Histórico"), bajo las condiciones establecidas en el artículo 7.6.3.bis de dichas Normas Urbanísticas.

El uso, por tanto, es compatible y el hecho de que la edificación no disponga de acceso independiente lo que determinaría no es la incompatibilidad del uso sino, como aduce el recurrente y aquí apelante, un incumplimiento de las concretas condiciones de implantación del uso. Ello podría determinar la consecuente imposibilidad de que el uso en cuestión pudiera ser autorizado por la Administración municipal y -como el hecho de carecer del preceptivo título habilitante- ser, en su caso, constitutivo de infracción administrativa distinta pero no de la tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo en el que vino a subsumir la Administración sancionadora el aludido incumplimiento del requisito concerniente al acceso independiente.

Se ha producido, en suma, una infracción del principio de tipicidad por haber tenido lugar una indebida interpretación ad casum del alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (en concreto, lo que la doctrina del Tribunal Constitucional, como hemos visto, califica de "analogía in malam partem") por lo que no podemos sino concluir en prosperabilidad de la pretensión anulatoria entablada sin necesidad de examinar los restantes motivos de impugnación que, desechados en la Sentencia apelada, han sido reiterados en esta segunda instancia.

SÉPTIMO.-En el supuesto enjuiciado la vivienda se encuentra en la DIRECCION001 de Madrid y el informe técnico obrante en el expediente administrativo se señala que A los efectos de las Normas del PEH, en las parcelas con uso cualificado Residencial del anillo I es de aplicación la clasificación en niveles (A, B,C, D y E) descrita en el Art. 8.1.29 de las NN.UU. del PGOUM 97. En las Áreas de Planeamiento (APIs, APEs y APRs) se implantará con las condiciones previstas en estas Normas para el nivel de usos B.

Es decir se encuentra también en el anillo I descrito en el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje, distritos de Centro, Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín, Tetuán, Chamberí, Moncloa-Aravaca, Latina, Carabanchel y Usera del ayuntamiento de Madrid, publicado en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid de 23 de abril de 2019 por lo que procede aplicación del principio de igualdad y unidad de doctrina estimar el recurso de apelación en el recurso contencioso administrativo no ser la conducta del sancionado, demandante y hoy apelante.

OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En el caso presente al estimarse el recurso no procede condena en costas en esta segunda instancia y respecto de las costas en primera instancia el apartado primero del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Al desestimarse totalmente las pretensiones de la administración demandada y no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición procede condenar a la misma al abono de las costas causadas.

Vistas las disposiciones legales citadas

PRIMERO.-Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 (ROJ: STS 6183/1998 - ECLI:ES:TS:1998:6183) dictada en el recurso de casación 6192/1992 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias 24 de noviembre de 1987 (ROJ: STS 9732/1987 - ECLI:ES:TS:1987:9732), 5 de diciembre de 1988 ( ROJ: STS 8540/1988 - ECLI:ES:TS:1988:8540), 20 de diciembre de 1989 ( ROJ: STS 14450/1989 - ECLI:ES:TS:1989:14450) dictada en el recurso de casación 1969/1988, 5 de julio de 1991 ( ROJ: STS 3896/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3896), 14 de abril de 1993 ( ROJ: STS 13060/1993 - ECLI:ES:TS:1993:13060), etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1991 (ROJ: STS 14216/1991 - ECLI:ES:TS:1991:14216) y 14 de junio de 1991 ( ROJ: STS 3260/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3260), indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso".

Sin embargo, el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación.

SEGUNDO.-Se articula como primer motivo de impugnación la Inexistencia de conducta típica señalando que:

En el hecho 3º de la demanda señalábamos que: "en contra de lo que se afirma por la Agencia (de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, en adelante AAAM), considera que los hechos no son subsumibles en la infracción descrita en el art. 204.3 b) LSCM, pues confunde uso compatible con la ordenación urbanística con las condiciones para su implantación. Como se indica en el artículo 8.1.30 Normas Urbanísticas (NNUU), el uso terciario de hospedaje se contempla como un uso compatible, constituyendo el requisito del acceso independiente un elemento o condición para su implantación. Así lo refiere expresamente el Acuerdo de 23 de enero de 2018 de la Comisión de Seguimiento del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, cuando se refiere precisamente a "adscripción de usos" diferenciándolo claramente de "condiciones de aplicación.".

B.- Repuesta de la sentencia.

En el fundamento 4º de la sentencia apelada se responde a nuestra alegación en los siguientes y exclusivos términos: En cuanto a la incardinación de los hechos en el tipo de infracción objeto de sanción ,de la exposición fáctica que se refleja en la fundamentación que antecede se desprende que la actividad de Vivienda de Uso Turístico no es legalizable conforme a las determinaciones del Plan, al no disponer de acceso independiente exigido por las NNUU y que el uso de servicio terciario Hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente. Tales hechos cometidos por la parte recurrente se estiman tienen encaje a la perfección en la infracción urbanística grave tipificada en el artículo 204.3 b) de la Ley 9/2001 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid que tipifica como tal «La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable». Siendo que la necesidad de acceso independiente no se agota con la implantación de la actividad, sino que se sitúa en condición del desarrollo del uso precisa para afirmar su compatibilidad con la ordenación urbanística aplicable tal y como se ha expuesto en la fundamentación precedente".

C.- Impugnación del pronunciamiento y estimación de la alegación. (i).- La sentencia no incluye justificación jurisprudencial alguna que ampare su afirmación, en contra de lo que expresábamos en el fundamento 2º (i): "En apoyo de esta argumentación también citamos las STSJ de Madrid, de 14 de mayo y 26 de junio de 2013 y 23 de abril de 2016 , conforme a las cuales "tanto el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, regulado en los artículo 193 y siguientes de la citada Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , como el régimen sancionador previsto en los artículos 201 y siguientes de la referida Ley autonómica, resultan inaplicables al ejercicio de las "actividades" y sí tan sólo al de ejecución de "obras", e implantación de actividades y usos que no es lo mismo que el ejercicio de actividad sin licencia en la cual no es aplicable la Ley del Suelo , toda vez que aunque se haga referencia a actos de uso del suelo sin ajustarse a las condiciones de la licencia concedida, ésta debe entenderse referida a la "licencia urbanística" y a las "condiciones urbanísticas de la licencia" y no a las condiciones de ejercicio de una actividad clasificada." (ii).- En consecuencia, hemos de mantener que: 1.-Se vulnera el principio de tipicidad de la ley penal establecido en el art. 25 CE que proscribe la aplicación extensiva de la norma que recoge el supuesto de infractor. STSJ de Madrid, de 23 de octubre de 2013 , "el principio de tipicidad ( art. 25.1 CE ) resulta vulnerado si no existe coincidencia entre la conducta descrita por la norma y el hecho sujeto a calificación. Cuando no concurren todas las circunstancias", y 2.- la aplicación de la sanción in mala partem, citamos la STC, Sala 1ª, núm. 90/2012, de 7-5-2012 , Por lo que procede la estimación de este motiva de la apelación.

TERCERO.-Debe en primer lugar aclararse que el apartado 3. b) del artículo 204 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid castiga La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable.

Resulta intrascendente que la actividad ejercida disponga o no de licencia de actividad puesto que no se castiga el ejercicio de una actividad sin licencia sino que se castiga la implantación y desarrollo de un uso urbanístico incompatible con el planeamiento, debiendo significarse que la licencia de instalación, apertura y actividad regulada en el del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 es una licencia distinta de la licencia de uso urbanístico, sin perjuicio de que en algunas ocasiones la concesión de licencia de instalación puede suponer implícitamente la concesión de una licencia de cambio de uso, debiendo además significarse que dicho precepto no castiga la implantación sin licencia de uso urbanístico sino que lo castiga es la implantación del uso urbanístico cuando este sea contrario e incompatible con la ordenación urbanística aplicable.

Es decir, si el uso que se implanta es compatible con la ordenación urbanística se disponga o no de licencia de cambio de uso o de implantación del uso urbanístico, que será licencia de primera ocupación, en la actualidad declaración responsable de primera ocupación la conducta no está sancionada por el citado precepto y por lo tanto es atípica.

Por tanto, disponer o no de licencia que ampare la actividad o incluso que legitime el uso urbanístico resulta intrascendente para entender cometida la infracción prevista el apartado 3. b) del artículo 204 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid

CUARTO.-Esta cuestión ha sido tratada de forma exhaustiva en nuestra sentencia dictada el pasado día 26 de enero de 2026 en el recurso de apelación 267/2025, interpuesto contra la Sentencia dictada en fecha 10 de diciembre de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 32 de Madrid en el procedimiento ordinario núm. 85/2024, se realizan las siguientes consideraciones generales sobre la aplicación del principio de tipicidad a los procedimientos administrativos sancionadores indicándose que:

Cuarto. - La STC 184/2025, de 2 de diciembre de 2025 , recuerda que, conforme consolidada doctrina de dicho Alto Tribunal, el artículo 25.1 de nuestra Carta Magna , que incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, es de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material.

La garantía formal hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones, que ha de ser legal y no reglamentario, de conformidad con el término "legislación vigente" contenido en el mencionado artículo 25 (por todas, STC 77/2006, de 13 de marzo , FJ único, y jurisprudencia allí citada). Aunque la garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo -toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones- hay que excluir que las remisiones al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (entre otras muchas, SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4 ; 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2 ; 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2 ; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2 , y 145/2013, de 11 de julio , FJ 4).

La garantía material del derecho fundamental a la legalidad sancionadora contiene un doble mandato: (i) El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, exige que las leyes sancionadoras se configuren "llevando a cabo el 'máximo esfuerzo posible' [ STC 62/1982, de 15 de octubre , FJ 7 C)] para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones" (por todas, STC 151/1997, de 29 de septiembre , FJ 3). (ii) El segundo, de tipicidad, destinado a los aplicadores del Derecho, "impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora" ( SSTC 120/1996, de 8 de julio, FJ 8 , y 151/1997, de 29 de septiembre , FJ 4).

Por su parte la STC 14/2021, de 28 de enero , tras destacar en su FJ 2 que el principio de legalidad penal recogido en el artículo 25.1 de la Constitución española implica, al menos, tres exigencias consistentes en la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa), puntualiza que "La garantía constitucional de lex certa, como faceta específica del derecho a la legalidad sancionadora, se desenvuelve, en nuestra doctrina (vid, por todas, las SSTC 146/2015, de 25 de junio, FJ 2 ; 219/2016, de 19 de diciembre, FJ 5 , y 220/2016, de 19 de diciembre , FJ 5), en dos ámbitos distintos:

a) Ámbito normativo. De un lado, la garantía de certeza puede resultar vulnerada por la insuficiente determinación ex ante de la conducta sancionable, como defecto inmanente a la redacción legal del precepto sancionador objeto de escrutinio; vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma en el ámbito penal o sancionador ( SSTC 184/2003, de 23 de octubre, FJ 3 , y 261/2015, de 14 de diciembre , FJ 5

b) Ámbito aplicativo. En cambio, aun cuando la redacción de la norma sancionadora resulta suficientemente precisa, la garantía de lex certa puede verse afectada por la aplicación irrazonable de dicha norma, vertiente que se desdobla, a su vez, en dos planos, (i) el de la indebida interpretación ad casum del alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (analogía in malam partem), y (ii) el de la subsunción irrazonable, en el precepto ya interpretado, de la conducta que ha sido considerada probada. En estos casos, pese a la "calidad" de la ley, su aplicación irrazonable se proyecta sobre la exigencia de previsibilidad del alcance de su aplicación ( STC 220/2016, de 19 de diciembre , FJ 5). Así, en efecto, una vez que el autor de la norma, el legislador, ha cumplido suficientemente con el mandato al dar una redacción precisa al precepto sancionador, la garantía de certeza exige igualmente de los órganos sancionadores que están llamados a aplicarlo "no solo la sujeción [...] a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla" ( SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6 , y 146/2015, de 25 de junio , FJ 2). Por tanto, tal y como hemos señalado en nuestra doctrina, el derecho fundamental a la legalidad penal, reconocido en el art. 25.1 CE , ha de reputarse vulnerado cuando la conducta que ha sido declarada probada en la sentencia "es subsumida de un modo irrazonable en el tipo penal" ( SSTC 91/2009, de 20 de abril, FJ 6 ; 153/2011, de 17 de octubre, FJ 8 , y 196/2013, de 2 de diciembre , FJ 5)".

Ha subrayado, asimismo, el Tribunal Constitucional que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación, identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Solo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona (por todas, STC 199/2014, de 15 de diciembre , FJ 3, con cita de la STC 161/2003, de 15 de septiembre , FJ 3).

Por último, interesa destacar que la STC 161/2003, de 15 de septiembre , tras recordar el necesario reparto de poderes entre la Administración y los órganos judiciales en el ámbito del ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, afirma (FJ 3) que "En el ámbito administrativo sancionador corresponde a la Administración, según el Derecho vigente, la completa realización del primer proceso de aplicación de la norma (que debe ser reconducible a una con rango de ley que cumpla con las exigencias materiales del art. 25.1 CE ), lo que implica la completa realización del denominado silogismo de determinación de la consecuencia jurídica: constatación de los hechos, interpretación del supuesto de hecho de la norma, subsunción de los hechos en el supuesto de hecho normativo y determinación de la consecuencia jurídica. El órgano judicial puede controlar posteriormente la corrección de ese proceso realizado por la Administración, pero no puede llevar a cabo por sí mismo la subsunción bajo preceptos legales encontrados por él, y que la Administración no había identificado expresa o tácitamente, con el objeto de mantener la sanción impuesta tras su declaración de conformidad a Derecho. De esta forma, el juez no revisaría la legalidad del ejercicio de la potestad sancionadora, sino que, más bien, lo completaría".

QUINTO.-Y en dicha sentencia expresamente se analiza el encaje de la conducta sancionada en el artículo 200 4.3.b) de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid señalándose que:

Quinto.- En el supuesto objeto de análisis, descartada por el propio recurrente la eventual vulneración del principio de tipicidad por falta de especificación del fundamento legal de la sanción -y descartable, en todo caso, atendida la mención expresa en la resolución sancionadora del precepto que se estima infringido, pudiendo entenderse no ya del modo "razonablemente sencillo" a que hace mención la STC 113/2008 , sino con toda evidencia que el tipo aplicado era el que figura en el precepto legal antes mencionado-, se centra la cuestión debatida en la tarea de subsunción de la conducta descrita en el referido tipo.

Lo que tipifica, en concreto, como infracción urbanística grave, el 204.3.b) de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que sustenta la resolución sancionadora combatida en la instancia, es la conducta consistente en "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".

Una primera reflexión merece la descripción del tipo y es que, tal y como aparece redactado el precepto legal transcrito, no son autónomamente sancionables, ex artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001 , esas dos conductas de "implantación" y "desarrollo" del uso a que se refiere la norma aisladamente consideradas. De esta forma solo la implantación del uso (en nuestro caso, el terciario de hospedaje, en la modalidad de viviendas de uso turístico) sin un ulterior desarrollo o solo la conducta que se limita al desarrollo de un uso previamente implantado por tercero no pueden ser reputados constitutivos de dicha infracción administrativa. Y no son sancionables las conductas descritas por separado desde el momento en que el legislador no ha empleado la conjunción disyuntiva "o" (que apuntaría a la alternatividad de las conductas descritas, siendo cualquiera de ellas, por si sola, subsumible en el precepto legal) sino la conjunción copulativa "y". La conducta típica y antijurídica, en consecuencia, no es otra que la "implantación y desarrollo" del uso incompatible. Esto es, atendiendo a la acepción gramatical de uno y otro vocablo, debe concurrir en el caso la acción de implementar, instaurar o establecer y realizar o llevar a efecto el uso incompatible.

En tal sentido argumentamos en la Sentencia de esta misma fecha, dictada en el recurso de apelación 1840/2024 , a propósito del cómputo del plazo prescriptivo, lo que sigue: "(...) el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle" (...)".

Un segundo elemento adicional de carácter objetivo requiere el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo autonómica en la descripción de la conducta típica y es que el uso que se implanta o establece y desarrolla ha de ser "incompatible" con la ordenación urbanística. Atendido el ámbito sectorial en que nos encontramos y presidiendo siempre en la interpretación de la norma el criterio estricto que corresponde a su naturaleza sancionadora, debemos entender por incompatible aquel uso contrario, dispar, discrepante, diferente o disconforme con la referida ordenación.

Parece obvio que resulta en estos casos por completo irrelevante la disponibilidad o no de licencia, desde el momento en la propia incompatibilidad del uso descarta, ya de inicio, el posible otorgamiento de dicho título habilitante (que adolecería, en otro caso, de vicio determinante de su nulidad), como también asiste razón al recurrente cuando afirma que no es confundible ni equiparable la situación de incompatibilidad del uso a que nos venimos refiriendo con la falta de concurrencia de los requisitos legal y reglamentariamente exigidos para su implantación y desarrollo. De este modo puede darse un incumplimiento de tales requisitos en relación con un uso compatible y dicho incumplimiento podrá ser constitutivo de otra infracción administrativa pero la tipificada en el artículo 204.3.b) aplicado por la Administración sancionadora lo que requiere, propiamente, es esa incompatibilidad.

Resta por significar que la integración del tipo en el supuesto examinado, al ser el uso que la Administración sancionadora reputa incompatible con la ordenación urbanística el terciario de hospedaje, en la modalidad de vivienda de uso turístico, exigiría la constatación de la concurrencia en el caso concreto de los requisitos normativamente exigidos para que la actividad en cuestión pueda ser así calificada y, en particular, los indicados en el Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los Apartamentos Turísticos y las Viviendas de Uso Turístico de la Comunidad de Madrid y el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje, distritos de Centro, Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín, Tetuán, Chamberí, Moncloa-Aravaca, Latina, Carabanchel y Usera, aprobado definitivamente por Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión celebrada el 27 de marzo de 2019 (en aquellos supuestos en los que resulte aplicable por razones temporales). Entre ellos interesa destacar que el artículo 3 del citado Decreto 79/2014 , en su redacción originaria y vigente a la fecha en que tuvieron lugar en este caso las actuaciones inspectoras, introduce el requisito de la habitualidad del ejercicio de la actividad o prestación del servicio de alojamiento en viviendas de uso turístico (al igual que con los apartamentos turísticos), que se identifica con "el ejercicio de la actividad turística durante un periodo mínimo de tres meses continuados durante el año natural".

SEXTO.-Y la mencionada sentencia aplica dicha doctrina al caso concreto señalando que:

Sexto. - En el supuesto que nos ocupa se consideró debidamente acreditado en la resolución sancionadora que D. Valentín ha venido ejerciendo la actividad de vivienda de uso turístico en la DIRECCION000, de esta capital, considerando el referido uso incompatible con la ordenación urbanística en base a las consideraciones vertidas en el informe técnico de 27 de diciembre de 2022, obrante en el expediente sancionador. Y en dicho informe lo que se pone de manifiesto es que, a la vista de la inspección e informe técnico emitido a consecuencia de la misma en fecha 31 de marzo de 2021, así como de la fotografía de la fachada y plano del catastro obrantes en el expediente administrativo, la vivienda de uso turístico no disponía de acceso independiente al edificio residencial, con incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7.1.4.4 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

De ello, sin embargo, no cabe inferir una incompatibilidad del uso terciario aludido con la ordenación urbanística [que es, como hemos dicho, lo que autorizaría calificar su implantación y desarrollo como constitutivo de la infracción tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid ]

Y es que ya en la propia resolución sancionadora se pone de manifiesto que, siendo el uso cualificado del edificio el residencial, el inmueble se encuentra ubicado dentro del Anillo 1 delimitado por el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje aprobado el 27 de marzo de 2019, autorizando dicho Plan Especial la implantación del uso terciario en la clase de hospedaje en parte de la edificación en parcelas con uso cualificado residencial como uso compatible complementario. Igualmente figura como uso complementario del residencial el terciario de hospedaje en el artículo 8.1.30 de las Normas Subsidiarias del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (incluido en el Capítulo destinado a l regulación de las "Condiciones Particulares de la Zona 1. Protección del Patrimonio Histórico"), bajo las condiciones establecidas en el artículo 7.6.3.bis de dichas Normas Urbanísticas.

El uso, por tanto, es compatible y el hecho de que la edificación no disponga de acceso independiente lo que determinaría no es la incompatibilidad del uso sino, como aduce el recurrente y aquí apelante, un incumplimiento de las concretas condiciones de implantación del uso. Ello podría determinar la consecuente imposibilidad de que el uso en cuestión pudiera ser autorizado por la Administración municipal y -como el hecho de carecer del preceptivo título habilitante- ser, en su caso, constitutivo de infracción administrativa distinta pero no de la tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo en el que vino a subsumir la Administración sancionadora el aludido incumplimiento del requisito concerniente al acceso independiente.

Se ha producido, en suma, una infracción del principio de tipicidad por haber tenido lugar una indebida interpretación ad casum del alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (en concreto, lo que la doctrina del Tribunal Constitucional, como hemos visto, califica de "analogía in malam partem") por lo que no podemos sino concluir en prosperabilidad de la pretensión anulatoria entablada sin necesidad de examinar los restantes motivos de impugnación que, desechados en la Sentencia apelada, han sido reiterados en esta segunda instancia.

SÉPTIMO.-En el supuesto enjuiciado la vivienda se encuentra en la DIRECCION001 de Madrid y el informe técnico obrante en el expediente administrativo se señala que A los efectos de las Normas del PEH, en las parcelas con uso cualificado Residencial del anillo I es de aplicación la clasificación en niveles (A, B,C, D y E) descrita en el Art. 8.1.29 de las NN.UU. del PGOUM 97. En las Áreas de Planeamiento (APIs, APEs y APRs) se implantará con las condiciones previstas en estas Normas para el nivel de usos B.

Es decir se encuentra también en el anillo I descrito en el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje, distritos de Centro, Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín, Tetuán, Chamberí, Moncloa-Aravaca, Latina, Carabanchel y Usera del ayuntamiento de Madrid, publicado en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid de 23 de abril de 2019 por lo que procede aplicación del principio de igualdad y unidad de doctrina estimar el recurso de apelación en el recurso contencioso administrativo no ser la conducta del sancionado, demandante y hoy apelante.

OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En el caso presente al estimarse el recurso no procede condena en costas en esta segunda instancia y respecto de las costas en primera instancia el apartado primero del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Al desestimarse totalmente las pretensiones de la administración demandada y no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición procede condenar a la misma al abono de las costas causadas.

Vistas las disposiciones legales citadas

PRIMERO.-Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 (ROJ: STS 6183/1998 - ECLI:ES:TS:1998:6183) dictada en el recurso de casación 6192/1992 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias 24 de noviembre de 1987 (ROJ: STS 9732/1987 - ECLI:ES:TS:1987:9732), 5 de diciembre de 1988 ( ROJ: STS 8540/1988 - ECLI:ES:TS:1988:8540), 20 de diciembre de 1989 ( ROJ: STS 14450/1989 - ECLI:ES:TS:1989:14450) dictada en el recurso de casación 1969/1988, 5 de julio de 1991 ( ROJ: STS 3896/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3896), 14 de abril de 1993 ( ROJ: STS 13060/1993 - ECLI:ES:TS:1993:13060), etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1991 (ROJ: STS 14216/1991 - ECLI:ES:TS:1991:14216) y 14 de junio de 1991 ( ROJ: STS 3260/1991 - ECLI:ES:TS:1991:3260), indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede "hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso".

Sin embargo, el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación.

SEGUNDO.-Se articula como primer motivo de impugnación la Inexistencia de conducta típica señalando que:

En el hecho 3º de la demanda señalábamos que: "en contra de lo que se afirma por la Agencia (de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, en adelante AAAM), considera que los hechos no son subsumibles en la infracción descrita en el art. 204.3 b) LSCM, pues confunde uso compatible con la ordenación urbanística con las condiciones para su implantación. Como se indica en el artículo 8.1.30 Normas Urbanísticas (NNUU), el uso terciario de hospedaje se contempla como un uso compatible, constituyendo el requisito del acceso independiente un elemento o condición para su implantación. Así lo refiere expresamente el Acuerdo de 23 de enero de 2018 de la Comisión de Seguimiento del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, cuando se refiere precisamente a "adscripción de usos" diferenciándolo claramente de "condiciones de aplicación.".

B.- Repuesta de la sentencia.

En el fundamento 4º de la sentencia apelada se responde a nuestra alegación en los siguientes y exclusivos términos: En cuanto a la incardinación de los hechos en el tipo de infracción objeto de sanción ,de la exposición fáctica que se refleja en la fundamentación que antecede se desprende que la actividad de Vivienda de Uso Turístico no es legalizable conforme a las determinaciones del Plan, al no disponer de acceso independiente exigido por las NNUU y que el uso de servicio terciario Hospedaje implantado es incompatible con la ordenación urbanística vigente. Tales hechos cometidos por la parte recurrente se estiman tienen encaje a la perfección en la infracción urbanística grave tipificada en el artículo 204.3 b) de la Ley 9/2001 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid que tipifica como tal «La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable». Siendo que la necesidad de acceso independiente no se agota con la implantación de la actividad, sino que se sitúa en condición del desarrollo del uso precisa para afirmar su compatibilidad con la ordenación urbanística aplicable tal y como se ha expuesto en la fundamentación precedente".

C.- Impugnación del pronunciamiento y estimación de la alegación. (i).- La sentencia no incluye justificación jurisprudencial alguna que ampare su afirmación, en contra de lo que expresábamos en el fundamento 2º (i): "En apoyo de esta argumentación también citamos las STSJ de Madrid, de 14 de mayo y 26 de junio de 2013 y 23 de abril de 2016 , conforme a las cuales "tanto el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, regulado en los artículo 193 y siguientes de la citada Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , como el régimen sancionador previsto en los artículos 201 y siguientes de la referida Ley autonómica, resultan inaplicables al ejercicio de las "actividades" y sí tan sólo al de ejecución de "obras", e implantación de actividades y usos que no es lo mismo que el ejercicio de actividad sin licencia en la cual no es aplicable la Ley del Suelo , toda vez que aunque se haga referencia a actos de uso del suelo sin ajustarse a las condiciones de la licencia concedida, ésta debe entenderse referida a la "licencia urbanística" y a las "condiciones urbanísticas de la licencia" y no a las condiciones de ejercicio de una actividad clasificada." (ii).- En consecuencia, hemos de mantener que: 1.-Se vulnera el principio de tipicidad de la ley penal establecido en el art. 25 CE que proscribe la aplicación extensiva de la norma que recoge el supuesto de infractor. STSJ de Madrid, de 23 de octubre de 2013 , "el principio de tipicidad ( art. 25.1 CE ) resulta vulnerado si no existe coincidencia entre la conducta descrita por la norma y el hecho sujeto a calificación. Cuando no concurren todas las circunstancias", y 2.- la aplicación de la sanción in mala partem, citamos la STC, Sala 1ª, núm. 90/2012, de 7-5-2012 , Por lo que procede la estimación de este motiva de la apelación.

TERCERO.-Debe en primer lugar aclararse que el apartado 3. b) del artículo 204 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid castiga La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable.

Resulta intrascendente que la actividad ejercida disponga o no de licencia de actividad puesto que no se castiga el ejercicio de una actividad sin licencia sino que se castiga la implantación y desarrollo de un uso urbanístico incompatible con el planeamiento, debiendo significarse que la licencia de instalación, apertura y actividad regulada en el del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 es una licencia distinta de la licencia de uso urbanístico, sin perjuicio de que en algunas ocasiones la concesión de licencia de instalación puede suponer implícitamente la concesión de una licencia de cambio de uso, debiendo además significarse que dicho precepto no castiga la implantación sin licencia de uso urbanístico sino que lo castiga es la implantación del uso urbanístico cuando este sea contrario e incompatible con la ordenación urbanística aplicable.

Es decir, si el uso que se implanta es compatible con la ordenación urbanística se disponga o no de licencia de cambio de uso o de implantación del uso urbanístico, que será licencia de primera ocupación, en la actualidad declaración responsable de primera ocupación la conducta no está sancionada por el citado precepto y por lo tanto es atípica.

Por tanto, disponer o no de licencia que ampare la actividad o incluso que legitime el uso urbanístico resulta intrascendente para entender cometida la infracción prevista el apartado 3. b) del artículo 204 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid

CUARTO.-Esta cuestión ha sido tratada de forma exhaustiva en nuestra sentencia dictada el pasado día 26 de enero de 2026 en el recurso de apelación 267/2025, interpuesto contra la Sentencia dictada en fecha 10 de diciembre de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 32 de Madrid en el procedimiento ordinario núm. 85/2024, se realizan las siguientes consideraciones generales sobre la aplicación del principio de tipicidad a los procedimientos administrativos sancionadores indicándose que:

Cuarto. - La STC 184/2025, de 2 de diciembre de 2025 , recuerda que, conforme consolidada doctrina de dicho Alto Tribunal, el artículo 25.1 de nuestra Carta Magna , que incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, es de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material.

La garantía formal hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones, que ha de ser legal y no reglamentario, de conformidad con el término "legislación vigente" contenido en el mencionado artículo 25 (por todas, STC 77/2006, de 13 de marzo , FJ único, y jurisprudencia allí citada). Aunque la garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo -toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones- hay que excluir que las remisiones al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (entre otras muchas, SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4 ; 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2 ; 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2 ; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2 , y 145/2013, de 11 de julio , FJ 4).

La garantía material del derecho fundamental a la legalidad sancionadora contiene un doble mandato: (i) El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, exige que las leyes sancionadoras se configuren "llevando a cabo el 'máximo esfuerzo posible' [ STC 62/1982, de 15 de octubre , FJ 7 C)] para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones" (por todas, STC 151/1997, de 29 de septiembre , FJ 3). (ii) El segundo, de tipicidad, destinado a los aplicadores del Derecho, "impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora" ( SSTC 120/1996, de 8 de julio, FJ 8 , y 151/1997, de 29 de septiembre , FJ 4).

Por su parte la STC 14/2021, de 28 de enero , tras destacar en su FJ 2 que el principio de legalidad penal recogido en el artículo 25.1 de la Constitución española implica, al menos, tres exigencias consistentes en la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa), puntualiza que "La garantía constitucional de lex certa, como faceta específica del derecho a la legalidad sancionadora, se desenvuelve, en nuestra doctrina (vid, por todas, las SSTC 146/2015, de 25 de junio, FJ 2 ; 219/2016, de 19 de diciembre, FJ 5 , y 220/2016, de 19 de diciembre , FJ 5), en dos ámbitos distintos:

a) Ámbito normativo. De un lado, la garantía de certeza puede resultar vulnerada por la insuficiente determinación ex ante de la conducta sancionable, como defecto inmanente a la redacción legal del precepto sancionador objeto de escrutinio; vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma en el ámbito penal o sancionador ( SSTC 184/2003, de 23 de octubre, FJ 3 , y 261/2015, de 14 de diciembre , FJ 5

b) Ámbito aplicativo. En cambio, aun cuando la redacción de la norma sancionadora resulta suficientemente precisa, la garantía de lex certa puede verse afectada por la aplicación irrazonable de dicha norma, vertiente que se desdobla, a su vez, en dos planos, (i) el de la indebida interpretación ad casum del alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (analogía in malam partem), y (ii) el de la subsunción irrazonable, en el precepto ya interpretado, de la conducta que ha sido considerada probada. En estos casos, pese a la "calidad" de la ley, su aplicación irrazonable se proyecta sobre la exigencia de previsibilidad del alcance de su aplicación ( STC 220/2016, de 19 de diciembre , FJ 5). Así, en efecto, una vez que el autor de la norma, el legislador, ha cumplido suficientemente con el mandato al dar una redacción precisa al precepto sancionador, la garantía de certeza exige igualmente de los órganos sancionadores que están llamados a aplicarlo "no solo la sujeción [...] a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla" ( SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6 , y 146/2015, de 25 de junio , FJ 2). Por tanto, tal y como hemos señalado en nuestra doctrina, el derecho fundamental a la legalidad penal, reconocido en el art. 25.1 CE , ha de reputarse vulnerado cuando la conducta que ha sido declarada probada en la sentencia "es subsumida de un modo irrazonable en el tipo penal" ( SSTC 91/2009, de 20 de abril, FJ 6 ; 153/2011, de 17 de octubre, FJ 8 , y 196/2013, de 2 de diciembre , FJ 5)".

Ha subrayado, asimismo, el Tribunal Constitucional que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación, identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Solo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona (por todas, STC 199/2014, de 15 de diciembre , FJ 3, con cita de la STC 161/2003, de 15 de septiembre , FJ 3).

Por último, interesa destacar que la STC 161/2003, de 15 de septiembre , tras recordar el necesario reparto de poderes entre la Administración y los órganos judiciales en el ámbito del ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, afirma (FJ 3) que "En el ámbito administrativo sancionador corresponde a la Administración, según el Derecho vigente, la completa realización del primer proceso de aplicación de la norma (que debe ser reconducible a una con rango de ley que cumpla con las exigencias materiales del art. 25.1 CE ), lo que implica la completa realización del denominado silogismo de determinación de la consecuencia jurídica: constatación de los hechos, interpretación del supuesto de hecho de la norma, subsunción de los hechos en el supuesto de hecho normativo y determinación de la consecuencia jurídica. El órgano judicial puede controlar posteriormente la corrección de ese proceso realizado por la Administración, pero no puede llevar a cabo por sí mismo la subsunción bajo preceptos legales encontrados por él, y que la Administración no había identificado expresa o tácitamente, con el objeto de mantener la sanción impuesta tras su declaración de conformidad a Derecho. De esta forma, el juez no revisaría la legalidad del ejercicio de la potestad sancionadora, sino que, más bien, lo completaría".

QUINTO.-Y en dicha sentencia expresamente se analiza el encaje de la conducta sancionada en el artículo 200 4.3.b) de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del Suelo de Madrid señalándose que:

Quinto.- En el supuesto objeto de análisis, descartada por el propio recurrente la eventual vulneración del principio de tipicidad por falta de especificación del fundamento legal de la sanción -y descartable, en todo caso, atendida la mención expresa en la resolución sancionadora del precepto que se estima infringido, pudiendo entenderse no ya del modo "razonablemente sencillo" a que hace mención la STC 113/2008 , sino con toda evidencia que el tipo aplicado era el que figura en el precepto legal antes mencionado-, se centra la cuestión debatida en la tarea de subsunción de la conducta descrita en el referido tipo.

Lo que tipifica, en concreto, como infracción urbanística grave, el 204.3.b) de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que sustenta la resolución sancionadora combatida en la instancia, es la conducta consistente en "La implantación y el desarrollo de usos incompatibles con la ordenación urbanística aplicable".

Una primera reflexión merece la descripción del tipo y es que, tal y como aparece redactado el precepto legal transcrito, no son autónomamente sancionables, ex artículo 204.3.b) de la Ley 9/2001 , esas dos conductas de "implantación" y "desarrollo" del uso a que se refiere la norma aisladamente consideradas. De esta forma solo la implantación del uso (en nuestro caso, el terciario de hospedaje, en la modalidad de viviendas de uso turístico) sin un ulterior desarrollo o solo la conducta que se limita al desarrollo de un uso previamente implantado por tercero no pueden ser reputados constitutivos de dicha infracción administrativa. Y no son sancionables las conductas descritas por separado desde el momento en que el legislador no ha empleado la conjunción disyuntiva "o" (que apuntaría a la alternatividad de las conductas descritas, siendo cualquiera de ellas, por si sola, subsumible en el precepto legal) sino la conjunción copulativa "y". La conducta típica y antijurídica, en consecuencia, no es otra que la "implantación y desarrollo" del uso incompatible. Esto es, atendiendo a la acepción gramatical de uno y otro vocablo, debe concurrir en el caso la acción de implementar, instaurar o establecer y realizar o llevar a efecto el uso incompatible.

En tal sentido argumentamos en la Sentencia de esta misma fecha, dictada en el recurso de apelación 1840/2024 , a propósito del cómputo del plazo prescriptivo, lo que sigue: "(...) el tipo exige la realización conjunta de dos acciones, que describen los verbos "implantar" y desarrollar". Para entender lo que significa cada uno de ellos, acudiremos al Diccionario de la RAE y comprobaremos que:

-"Implantar", acepción segunda que viene al caso, significa "establecer y poner en ejecución nuevas doctrinas, instituciones, prácticas y costumbres". Por tanto, implantar un uso significa, a la vez, sentar o establecer las bases del mismo y, además, también su puesta en ejecución.

-"Desarrollar", por su parte, tiene varias acepciones, de las que hace al caso la tercera: "realizar o llevar a cabo algo".

De cuanto hemos expuesto, concluimos que el tipo infractor del artículo 204.3.b) de la LSCM exige la conjunción de dos acciones, "implantar" y "desarrollar", cuyo significado es en buena medida coincidente. La única diferencia es que "implantar" reúne la referencia a la iniciación o establecimiento de "algo" y, a la vez, su ejecución o "desarrollo"; mientras que "desarrollar" tan solo expresa la propia ejecución o puesta en práctica de ese "algo", sin hacer referencia a su inicio o establecimiento. El entendimiento de la conducta que se tipifica en este precepto lleva a concluir que lo que se sanciona es dar inicio o establecer y, consecutivamente, ejecutar o realizar de forma real y efectiva un uso urbanístico contrario ("incompatible") a la normativa urbanística aplicable. De lo que se sigue que la acción típica se inicia desde el momento de la implantación, pero su continuidad exige también su ejecución o realización en el tiempo ("desarrollo"), de suerte que, si cesa el ejercicio efectivo, la ejecución o realización efectiva de la actividad en la que se materializa el uso urbanístico no permitido, la infracción deja de cometerse, porque el tipo exige, ineludiblemente, el "desarrollo" de la actividad. La infracción se habrá consumado, sin duda, desde que se produce la "implantación", pero deja de cometerse y, por ende, comienza a correr el plazo de prescripción de la misma, desde el momento en que ya no se "desarrolle" (...)".

Un segundo elemento adicional de carácter objetivo requiere el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo autonómica en la descripción de la conducta típica y es que el uso que se implanta o establece y desarrolla ha de ser "incompatible" con la ordenación urbanística. Atendido el ámbito sectorial en que nos encontramos y presidiendo siempre en la interpretación de la norma el criterio estricto que corresponde a su naturaleza sancionadora, debemos entender por incompatible aquel uso contrario, dispar, discrepante, diferente o disconforme con la referida ordenación.

Parece obvio que resulta en estos casos por completo irrelevante la disponibilidad o no de licencia, desde el momento en la propia incompatibilidad del uso descarta, ya de inicio, el posible otorgamiento de dicho título habilitante (que adolecería, en otro caso, de vicio determinante de su nulidad), como también asiste razón al recurrente cuando afirma que no es confundible ni equiparable la situación de incompatibilidad del uso a que nos venimos refiriendo con la falta de concurrencia de los requisitos legal y reglamentariamente exigidos para su implantación y desarrollo. De este modo puede darse un incumplimiento de tales requisitos en relación con un uso compatible y dicho incumplimiento podrá ser constitutivo de otra infracción administrativa pero la tipificada en el artículo 204.3.b) aplicado por la Administración sancionadora lo que requiere, propiamente, es esa incompatibilidad.

Resta por significar que la integración del tipo en el supuesto examinado, al ser el uso que la Administración sancionadora reputa incompatible con la ordenación urbanística el terciario de hospedaje, en la modalidad de vivienda de uso turístico, exigiría la constatación de la concurrencia en el caso concreto de los requisitos normativamente exigidos para que la actividad en cuestión pueda ser así calificada y, en particular, los indicados en el Decreto 79/2014, de 10 de julio, por el que se regulan los Apartamentos Turísticos y las Viviendas de Uso Turístico de la Comunidad de Madrid y el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje, distritos de Centro, Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín, Tetuán, Chamberí, Moncloa-Aravaca, Latina, Carabanchel y Usera, aprobado definitivamente por Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión celebrada el 27 de marzo de 2019 (en aquellos supuestos en los que resulte aplicable por razones temporales). Entre ellos interesa destacar que el artículo 3 del citado Decreto 79/2014 , en su redacción originaria y vigente a la fecha en que tuvieron lugar en este caso las actuaciones inspectoras, introduce el requisito de la habitualidad del ejercicio de la actividad o prestación del servicio de alojamiento en viviendas de uso turístico (al igual que con los apartamentos turísticos), que se identifica con "el ejercicio de la actividad turística durante un periodo mínimo de tres meses continuados durante el año natural".

SEXTO.-Y la mencionada sentencia aplica dicha doctrina al caso concreto señalando que:

Sexto. - En el supuesto que nos ocupa se consideró debidamente acreditado en la resolución sancionadora que D. Valentín ha venido ejerciendo la actividad de vivienda de uso turístico en la DIRECCION000, de esta capital, considerando el referido uso incompatible con la ordenación urbanística en base a las consideraciones vertidas en el informe técnico de 27 de diciembre de 2022, obrante en el expediente sancionador. Y en dicho informe lo que se pone de manifiesto es que, a la vista de la inspección e informe técnico emitido a consecuencia de la misma en fecha 31 de marzo de 2021, así como de la fotografía de la fachada y plano del catastro obrantes en el expediente administrativo, la vivienda de uso turístico no disponía de acceso independiente al edificio residencial, con incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7.1.4.4 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

De ello, sin embargo, no cabe inferir una incompatibilidad del uso terciario aludido con la ordenación urbanística [que es, como hemos dicho, lo que autorizaría calificar su implantación y desarrollo como constitutivo de la infracción tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid ]

Y es que ya en la propia resolución sancionadora se pone de manifiesto que, siendo el uso cualificado del edificio el residencial, el inmueble se encuentra ubicado dentro del Anillo 1 delimitado por el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje aprobado el 27 de marzo de 2019, autorizando dicho Plan Especial la implantación del uso terciario en la clase de hospedaje en parte de la edificación en parcelas con uso cualificado residencial como uso compatible complementario. Igualmente figura como uso complementario del residencial el terciario de hospedaje en el artículo 8.1.30 de las Normas Subsidiarias del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (incluido en el Capítulo destinado a l regulación de las "Condiciones Particulares de la Zona 1. Protección del Patrimonio Histórico"), bajo las condiciones establecidas en el artículo 7.6.3.bis de dichas Normas Urbanísticas.

El uso, por tanto, es compatible y el hecho de que la edificación no disponga de acceso independiente lo que determinaría no es la incompatibilidad del uso sino, como aduce el recurrente y aquí apelante, un incumplimiento de las concretas condiciones de implantación del uso. Ello podría determinar la consecuente imposibilidad de que el uso en cuestión pudiera ser autorizado por la Administración municipal y -como el hecho de carecer del preceptivo título habilitante- ser, en su caso, constitutivo de infracción administrativa distinta pero no de la tipificada en el artículo 204.3.b) de la Ley del Suelo en el que vino a subsumir la Administración sancionadora el aludido incumplimiento del requisito concerniente al acceso independiente.

Se ha producido, en suma, una infracción del principio de tipicidad por haber tenido lugar una indebida interpretación ad casum del alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (en concreto, lo que la doctrina del Tribunal Constitucional, como hemos visto, califica de "analogía in malam partem") por lo que no podemos sino concluir en prosperabilidad de la pretensión anulatoria entablada sin necesidad de examinar los restantes motivos de impugnación que, desechados en la Sentencia apelada, han sido reiterados en esta segunda instancia.

SÉPTIMO.-En el supuesto enjuiciado la vivienda se encuentra en la DIRECCION001 de Madrid y el informe técnico obrante en el expediente administrativo se señala que A los efectos de las Normas del PEH, en las parcelas con uso cualificado Residencial del anillo I es de aplicación la clasificación en niveles (A, B,C, D y E) descrita en el Art. 8.1.29 de las NN.UU. del PGOUM 97. En las Áreas de Planeamiento (APIs, APEs y APRs) se implantará con las condiciones previstas en estas Normas para el nivel de usos B.

Es decir se encuentra también en el anillo I descrito en el Plan Especial de regulación del uso de servicios terciarios en la clase de hospedaje, distritos de Centro, Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín, Tetuán, Chamberí, Moncloa-Aravaca, Latina, Carabanchel y Usera del ayuntamiento de Madrid, publicado en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid de 23 de abril de 2019 por lo que procede aplicación del principio de igualdad y unidad de doctrina estimar el recurso de apelación en el recurso contencioso administrativo no ser la conducta del sancionado, demandante y hoy apelante.

OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En el caso presente al estimarse el recurso no procede condena en costas en esta segunda instancia y respecto de las costas en primera instancia el apartado primero del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Al desestimarse totalmente las pretensiones de la administración demandada y no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición procede condenar a la misma al abono de las costas causadas.

Vistas las disposiciones legales citadas