Sentencia Contencioso-Administrativo 231/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 911/2022 de 30 de abril del 2025

PRIMERO.- Objeto del proceso

La parte demandante en la instancia interpone recurso de apelación contra la sentencia n.º 263/2022, dictada el 4 de agosto de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de los de Vitoria-Gasteiz.

Era objeto del proceso la siguiente actuación administrativa: RESOLUCIÓN 54/2020 DEL ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO DE VALDEGOVÍA, QUE DESESTIMA EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO POR EL DEMANDANTE FRENTE A LA RESOLUCIÓN Nº 237/2012 DE 21 DE AGOSTO, QUE DENIEGA LA SEGUNDA PRÓRROGA DE LA LICENCIA DE OBRAS PARA REFORMA INTERIOR.

La sentencia tiene la siguiente parte dispositiva:

"Que, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Tomás contra la resolución de 28 de mayo de 2020 del Ayuntamiento de Valdegovía, sobre denegación de segunda prórroga de licencia de obras, debo declarar y declaro la conformidad a derecho de la resolución recurrida, confirmándola; sin hacer expresa imposición de costas."

La parte apelante pide que por este Tribunal se "dicte Sentencia que revoque esa Sentencia y declare la nulidad de actuaciones, hasta el trámite del art. 33.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; subsidiariamente, y si procediese a conocer del fondo del asunto, estime la demanda, y declare nulo, anule o revoque el acto recurrido; y el derecho de esta parte a obtener la prórroga solicitada".

La parte apelada ha pedido la íntegra desestimación del recurso devolutivo.

SEGUNDO.- Sentencia dictada en la instancia

Para el Juzgado, en primer lugar, "tanto al art. 48 de las Normas Subsidiarias municipales de 2005 como el art. 216 de la ley del Suelo y Urbanismo de 2006 exigen, para obtener una ampliación de los plazos de ejecución de una licencia de obras, la solicitud sea motivada o justificada. Pues bien, ni en el expediente administrativo ni en autos obra prueba alguna, más allá de las propias alegaciones del interesado, que justifique la necesidad de prórroga de la licencia de obras, ni siquiera un informe del técnico de la misma o de otro técnico. De ahí que la solicitud de prórroga se vea huérfana de justificación, con lo que este motivo del recurso no podrá prosperar".

Y, en segundo lugar, "el art. 43 Ley 39/2015 establece que el silencio tendrá sentido negativo en cuanto a la resolución de recursos. En este caso, el recurso se interpuso el 23 de septiembre de 2012, con lo que se produjo desestimación presunta un mes después y, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 46 de la Ley 29/98 , se habría de recurrir en vía contencioso administrativa en el plazo de seis meses, es decir, hasta el 23 de abril de 2013. Al no hacerlo así, la resolución devino firme. Posteriormente, muy fuera de plazo, el ayuntamiento dicta la resolución aquí impugnada, en base a la obligación de resolver prevista en el art. 42 Ley 39/2015 , con lo que cabe efectuar una nueva impugnación. Dicha impugnación es la que se resuelve en este recurso en los términos indicados en el anterior fundamento jurídico.

A lo expuesto se ha añadir que no cabe apreciar desviación de poder habida cuenta que la actuación administrativa recurrida no es disconforme a derecho."

TERCERO.- Recurso de apelación

1.- Según el apelante, la sentencia incurre en vicio de incongruencia: "La Sentencia apelada se funda para desestimar el recurso en dos motivos que no fueron expuestos por la demandada, (ni tan siquiera en sede administrativa): la falta de solicitud motivada; y la firmeza de una desestimación por silencio del recurso de reposición una vez transcurrido el plazo de seis meses desde que este se produjo. Eso provoca incongruencia y la vulneración del art. 33.2 de la LRJCA ."Procedería, en consecuencia, retrotraer las actuaciones al momento en que el Juzgado debió plantear a las partes la tesis, y sólo después de evacuar este trámite quedaría expedita la vía para resolver sobre la falta o concurrencia de solicitud motivada.

2.- En segundo lugar, sostiene que hubo solicitud motivada: "Los motivos eran y son los expuestos: la paralización de las obras, (ya antes incluso de las aquí expuestas); y problemas para encontrar empresas cualificadas para ejecutar esas obras."Y que no debe confundirse motivación con acreditación: "Lo primero supone exponer razonadamente la justificación de una, en este caso, solicitud. La acreditación es la prueba sobre unos hechos que en los que se funda una decisión, (en este caso la de solicitar la prórroga). El art. 216.2 de la Ley Vasca de Suelo y Urbanismo establece tan solo la petición razonada; no exige que se acredite, incluso hasta resulta superfluo, esa necesidad. La propia realidad de los hechos: la no terminación de las obras, debe admitir esa ampliación de los plazos."

Por añadidura, la falta de motivación no fue la razón de denegar la prórroga, pues en tal caso "se debería haber permitido a esta parte mejorar o subsanar su petición, ( art. 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo ). No se denegó la prórroga por ese motivo; pero si la petición carecía de algún requisito, debería haberse por el Ayuntamiento requerido a esta parte para que subsanara los defectos en que hubiese incurrido; y acompañase la documentación acreditativa de la necesidad de la prórroga".

3.- En tercer lugar, no hubo acto firme hasta la resolución expresa. La falta de resolución de un recurso de reposición en plazo no es un auténtico acto administrativo, y solo tiene los efectos de permitir acceder a la tutela judicial (conforme al art. 24.2 de la Ley 39/2015). No existe, por tanto, acto firme y consentido.

4.- Finalmente, la demanda debe ser estimada por haberse vulnerado el principio de buena administración, que es "un derecho fundamental europeo de plena aplicación y que exige que toda la normativa constitucional y por añadidura administrativa sea interpretada y aplicada conforme a ese derecho".En este caso "es obvio que se ha rebasado cualquier razonabilidad en la resolución del recurso de reposición. Por tanto, la vulneración a ese derecho al plazo razonable en el procedimiento administrativo es evidente".

5.- La parte apelante añade que también debe estimarse aquella demanda porque ha existido desviación de poder: "ya que se ha resuelto el recurso de reposición de manera tan tardía, con el único fin de impedir la continuación de las obras. Lejos de acreditarse, (lo que sería parte de un procedimiento de caducidad), la voluntad de dejar la obra, se utiliza la denegación de la prórroga para impedir su continuación."El objetivo del Ayuntamiento, "incluso confesado expresamente, ha sido impedir a esta parte que pueda continuar con la obra; y utilizar cualquier mecanismo para ello. Y basta remitirse a los hechos: un montón de procedimientos por el Ayuntamiento; y sin que se haya comprobado la existencia de infracción urbanística alguna. El último episodio es la paralización de las obras por las obras en la escalera; y que ha sido oportunamente impugnado en sede judicial".

CUARTO.- Oposición al recurso

1.- Para el Ayuntamiento apelado, la incongruencia es un vicio que supone que el órgano judicial no ha resuelto sobre lo pedido, concede más de lo pedido o se pronuncia sobre peticiones no efectuadas por las partes. No debe confundirse con el principio "iura novit curia", en virtud del cual los Jueces y Tribunales pueden resolver los litigios con aplicación de normas distintas de las invocadas por los litigantes, siempre respetando los hechos alegados y la solicitud contenida en el suplico. "(...) El suplico del escrito de demanda solicitaba la anulación del Decreto de Alcaldía de 28 de mayo de 2020 y se acuerde la procedencia de la prórroga solicitada y el fallo de la Sentencia desestima el recurso y declara la conformidad de la resolución recurrida, por lo que es evidente que en no se ha producido ninguna de las clases de incongruencia que nos hemos referido ya que no se pronuncia sobre extremos al margen de los pedidos sino que aplica las normas alegadas por las partes de forma diferente a como lo hacen ellas."

2.- La sentencia, en segundo lugar, desestima la demanda y confirma del acto recurrido porque entiende que no se aportó justificación, ni en la solicitud ni en el expediente, de la necesidad de la segunda prórroga, en aplicación del artículo 48 de las Normas Subsidiarias del año 2005 y de lo recogido en el artículo 216 de la Ley del Suelo y Urbanismo, que requieren la existencia de causa justificada para la prórroga, que tiene que poner de manifiesto y acreditar quién la solicita. El recurso se limita a señalar que se trata de una obra de restauración que lleva un ritmo muy lento y que precisa de labores muy técnicas, pero es evidente, y la Sentencia así lo recoge, que se trata de meras manifestaciones del recurrente carentes del más mínimo principio de prueba.

3.- En tercer lugar, y en cuanto al perjuicio irrogado por el retraso en resolver, la firmeza de la desestimación del recurso de reposición por silencio no ha sido la causa de la desestimación de la demanda. En todo caso, al no impugnar la resolución presunta hasta la resolución expresa "ha permitido al recurrente la continuación de unas obras que en otro caso, salvo petición de nueva licencia, no le hubiera sido posible, y ello no solo no ha causado ningún daño o perjuicio sino que precisamente la dilación en el tiempo ha favorecido sus intereses ya que durante nueve años ha podido continuar unas obras que en el supuesto de haberse resuelto el recurso de reposición en plazo no lo hubiera podido hacer, por lo que ninguna queja podrá tener de la falta de resolución en plazo".

4.- Finalmente, la actuación del Ayuntamiento se ha ajustado a la legalidad, pues ha actuado de la única manera legalmente posible al denegar la segunda prórroga solicitada, conforme a las NNSS vigentes, que expresamente prohíben la posibilidad de una segunda prórroga, ya que recoge que en "ningún caso" podrá concederse más de una prórroga.

QUINTO.- Criterio del tribunal

1.- El vicio de incongruencia supone dar más, menos o algo distinto de lo que piden las partes. Es decir, resolver sin atender a lo que constituye el objeto del pleito, tal y como aparece delimitado en las pretensiones de las partes. En sentido propio no guarda relación con la fundamentación de lo que se resuelve sobre las mismas.

Como razona la STS (C-A) de 11 de octubre de 2010 (rec.: 815/2010) "Centrándose el motivo en la alegación de incongruencia interna de la sentencia, conviene señalar al respecto, como se recoge en la de 21 de julio de 2003 , que la sentencia debe tener una coherencia interna, ha de observar la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, ha de reflejar una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla así de un supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

La incongruencia interna de la sentencia es, por tanto, motivo de recurso de casación por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, conforme al artículo 95.1.3º LJ (hoy art. 88.1.c, LRJCA ), aunque no sea por desajuste a lo pedido lo a la causa de pedir, en los términos que derivan del artículo 359 LEC/1881 ( art. 218 LEC/2000 ) y artículos 33.1 y 67 LJCA ( arts. 43.1 y 80 LJ ), sino por falta de la lógica que requiere que la conclusión plasmada en el fallo sea el resultado de las premisas previamente establecidas por el Tribunal.

Y es que los fundamentos jurídicos y fácticos forman un todo con la parte dispositiva esclareciendo y justificando los pronunciamientos del fallo, y pueden servir para apreciar la incongruencia interna de que se trata cuando son tan contrarios al fallo que éste resulta inexplicable. No obstante, la jurisprudencia de esta Sala ha realizado dos importantes precisiones: la falta de lógica de la sentencia no puede asentarse en la consideración de un razonamiento aislado sino que es preciso tener en cuenta los razonamientos completos de la sentencia; y, tampoco basta para apreciar el defecto de que se trata, cualquier tipo de contradicción sino que es preciso una notoria incompatibilidad entre los argumentos básicos de la sentencia y su parte dispositiva, sin que las argumentaciones obiter dicta, razonamientos supletorios o a mayor abundamiento puedan determinar la incongruencia interna de que se trata."

2.- La sentencia no yerra al apreciar falta de motivación suficiente en la solicitud de ampliación del plazo de la licencia, en la medida en que ésta aparece ayuna de toda acreditación de hechos, limitándose a la simple invocación de la conveniencia de continuar un estado de obra que por su propia naturaleza debe ser limitada en el tiempo.

Y se puede añadir que tampoco el recurso de apelación esclarece la cuestión: mientras en su alegación primera señala que la "larga duración" de las obras se debe la intención de ir restaurando la casa-torre "con arreglo a los estudios históricos", con la pretensión de restaurarla "para dar la imagen que tuvo y eliminar los elementos que no son propios y añadir los que sí estuvieron incorporados", en la alegación tercera se explica que los motivos para solicitar la prórroga fueron "la paralización de las obras (...) y problemas para encontrar empresas cualificadas para ejecutar esas obras". Como se aprecia, se trata de motivos distintos para intentar justificar un mismo hecho: la duración de unas obras más allá del plazo concedido. Y, además, son razones que bien no justifican una prórroga (el estudio técnico sobre las circunstancias de la restauración no requiere una ampliación del plazo para la ejecución de ésta), bien pueden ser acreditadas fácilmente (respecto de la escasez de empresas cualificadas).

3.- Las licencias de obras constituyen mecanismos de control del cumplimiento de la legalidad urbanística que permiten intervenciones en los inmuebles durante un plazo de tiempo determinado. Como decíamos en nuestra sentencia de 11 de julio de 2013, "la licencia urbanística es un acto administrativo declarativo de derechos y se dice que tiene carácter temporal porque dada su función servicial del planeamiento urbanístico, si las operaciones autorizadas por aquélla no se inician en determinado plazo o se suspenden durante cierto tiempo se produce su caducidad".

Es ésta una característica que la jurisprudencia ha venido reiterando. Así, por ejemplo, en la STSJ Canarias (Las Palmas de Gran Canaria) de 10 de noviembre de 2014: "La riqueza que supone el aprovechamiento urbanístico determinado por el planeamiento tiene una función social que cumplir: la materialización cuanto antes en la edificación prevista por el plan, lo cual dificultará la especulación, tal y como se establece en el art. 47 de la Constitución española ".

Esta naturaleza esencialmente temporal de la autorización explica tanto la aplicación del instituto de la caducidad como la necesaria fundamentación de las ampliaciones de los plazos en circunstancias debidamente acreditadas y que no hayan podido ser tenidas en cuenta a la hora de solicitar una duración en la solicitud inicial: "Cuando la prórroga se solicita una vez transcurrido el término fijado en la licencia, como cuando se trata de licencia otorgada en expediente iniciado antes del 18 de noviembre de 1990, el titular de la licencia tendrá derecho a la obtención de una prórroga, pero sólo si justifica que concurren las circunstancias que impedirían que se declarase la caducidad de la licencia de obras, es decir, si justifica que las obras no han finalizado por causa de fuerza mayor u otra circunstancia imprevista e inevitable"( STSJ Islas Baleares de 5 de junio de 2012).

Por tanto, aparece unido a la naturaleza de la licencia de obra que sea limitada en el tiempo y que su eventual prolongación deba estar debidamente justificada. Ambas propiedades se encuentran en la norma urbanística aplicable al caso presente. El art. 48 de las NNSS (aprobadas por Orden Foral 407/2005, de 19 de mayo, en relación con aceptación del cumplimiento de las condiciones impuestas en la Orden Foral 188/2003, de 28 de febrero, de aprobación definitiva del expediente de Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Valdegovía) dispone lo siguiente en su apartado 4:

"48.4. Solamente podrá prorrogarse la duración de la licencia previa petición del interesado mediante aprobación de la C.P.A. por causas debidamente justificadas.

Estas prórrogas tendrán una duración máxima de la mitad del plazo máximo que concedía la licencia. En ningún caso podrá concederse más de una prórroga."

Resulta por tanto forzoso concluir que, tras haber obtenido ya una primera prórroga, la solicitud de segunda prórroga era inviable, y que la actuación administrativa no resulta contraria a derecho.

4.- Nada de lo hasta ahora razonado puede alterarse por la vigencia del principio de buena administración.

Como recordaba la STS de 3/12/2020: "Como se desprende de lo dicho por el Tribunal Supremo, el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses y que respecto de la falta de diligencia o inactividad administrativa se refleja no ya sólo en la interdicción de la inactividad que se deriva de la legislación nacional, arts. 9 y 103 de la CE y 3 de la Ley 39/2015 , -aunque expresamente no se mencione este principio de buena administración-, sino de forma expresa y categórica en el art. 41 de la CEDH , cierto es, que, art. 51 de la Carta, no estamos aplicando Derecho de la UE, pero cabe recordar que este Tribunal ya advirtió en sentencia de 11 de julio de 2014 - a la que se remitió la de 20 de noviembre de 2015, rec. cas. 1203/2014-, que "(...) dicha persona tiene derecho a obtener una respuesta de aquélla y a que por tanto la Administración se pronuncie sobre su solicitud ( artículo 42 LRJAP -PAC), sin que pueda consiguientemente permanecer inactiva durante tiempo indefinido, como si no se hubiese planteado ante ella la solicitud antes indicada".

No cabe duda de que el transcurso del tiempo resulta contrario a la obligación de resolver que tiene atribuida la Administración, y que su pasividad es contraria al referido principio. Pero el resarcimiento del legítimo interés del recurrente debe encontrarse por una vía distinta de la que pretende, ya que forzar la concesión de una segunda prórroga de la licencia supondría desconocer tanto el principio de legalidad al que el Ayuntamiento está sometido como la prohibición de adquirir derechos urbanísticos en contra del planeamiento ( arts. 9.7 del TR de la Ley del Suelo de 2.008 y 211.1 de la Ley vasca 2/2.006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, conforme a los cuales en ningún caso pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística).

5.- Por lo que respecta a la alegada desviación de poder, basta añadir que corresponde a quien la alega acreditar los hechos determinantes para su apreciación, carga que no se puede estimar levantada ni por la demanda ni por el recurso de apelación, cuyo tenor literal ha sido transcrito más arriba.

6.- A la vista de cuanto ha sido razonado hasta ahora, este Tribunal no encuentra motivos para revocar la sentencia apelada.

SEXTO.- Costas

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 LJCA, procede imponer las costas de esta apelación a la parte apelante, con el límite máximo de 750 euros por todos los conceptos, a la vista de la naturaleza de la controversia entre las partes y según el uso de esta Sala y Sección.

Por lo hasta ahora razonado, este Tribunal Superior de Justicia dicta el siguiente