Sentencia Contencioso-Administrativo 291/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 830/2021 de 30 de mayo del 2025

PRIMERO.-Se impugna de 13 de octubre de 2021, del Gobierno de Aragón por el que se resuelven los recursos de reposición presentados contra el acuerdo de 19 de mayo de 2021, del Gobierno de Aragón, por el que se declara urgente la ocupación de los terrenos afectados por el proyecto de explotación denominado "Mina María Luisa", dentro de la concesión de explotación "Mara III", nº 2.690, para recursos de la sección c), arcillas especiales, sita en los términos municipales de Orera y Ruesca, provincia de Zaragoza.

El acuerdo recurrido en reposición de 19 de mayo de 2021 se adopta a los efectos previstos en el artículo 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y 131 del Reglamento General para el Régimen de la Minería. Y contiene la relación de propietarios y de las correspondientes parcelas objeto de la expropiación, entre ellas dos caminos -vías de comunicación-, parcelas 9003 del polígono 4 y 9005 del polígono 5, titularidad del Ayuntamiento de Ruesca y determinadas superficies de las parcelas 74, 85 y 86 del polígono 5 y parcela 1 del polígono 10.

Se añade como apartado segundo del acuerdo:

«Respecto a la ocupación del camino público de Ruesca a Codos,

deberá ser objeto de desafectación y permuta con el nuevo camino».

El referido acuerdo se publicó por Orden de 21 de mayo de 2021, del Consejero de Industria, Competitividad y Desarrollo Empresarial. Si bien se publicó también -BOA de 2 de julio de 2021- una corrección de errores al advertirse que se había omitido en el anexo de la Orden el texto íntegro del Acuerdo citado:

«ANEXO

Mediante Resolución de 8 de agosto de 1986, de la Dirección General de Industria y Energía del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, fue otorgada la Concesión de explotación "Mara II", nº 2602, para recursos de la Sección C), arcillas especiales, por un plazo de 30 años, sobre una superficie de 77 cuadrículas mineras, sita en los términos municipales de Mara, Ruesca, Orera, Miedes y Belmonte de Gracián, en la provincia de Zaragoza, a favor de la empresa Sociedad Anónima de Minería y Tecnología de Arcillas (MYTA). La superficie de la concesión quedó reducida a 21 cuadrículas mineras, ubicadas en los términos municipales de Mara, Orera y Ruesca, tras la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 5 de octubre de 1988 por la que fue admitida la renuncia voluntaria solicitada por la titular sobre 56 cuadrículas mineras.

Con fecha 24 de septiembre de 2013, la Dirección General de Energía y Minas resolvió autorizar la prórroga de vigencia de la Concesión de explotación "Mara II", nº 2602, por un nuevo periodo de 30 años, prorrogable hasta el máximo fijado en la normativa vigente.

La concesión de explotación "Mara III", nº 2690, para recursos de la Sección C), arcillas especiales, fue otorgada el 12 de mayo de 1994 mediante Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, por un plazo de 30 años, sobre una superficie de 7 cuadrículas mineras, sita en los términos municipales de Ruesca y Orera, provincia de Zaragoza, a favor de la empresa Sociedad Anónima de Minería y Tecnología de Arcillas (MYTA). Con carácter previo, mediante Orden de 8 de noviembre de 1993 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, publicada en el Boletín Oficial de Aragón de 26 de noviembre de 1993, se emitió la Declaración de impacto ambiental del Proyecto de explotación de la Concesión minera "Mara III", resultando esta favorable y condicionada a una serie de prescripciones.

La Resolución por la que se otorgó la Concesión, aprobó el Proyecto de explotación de la denominada "Mina María Luisa" y el Plan de restauración asociado. El citado proyecto incluía la explotación y afección de la zona en la que se ubican las parcelas objeto de este expediente.

Las referidas Concesiones se han venido explotando de forma continua, presentando la empresa titular los preceptivos planes de labores anuales. El plan de labores del año 2020 proyecta la realización de labores mineras en las parcelas afectadas por este expediente, para el año 2021.

La empresa Sociedad Anónima de Minería y Tecnología de Arcillas (MYTA) solicita en fecha 16 de octubre de 2020, el inicio del expediente de expropiación forzosa con carácter de urgencia de determinados bienes y derechos necesarios para el avance del Proyecto de explotación, adjuntando la relación de bienes y derechos afectados que considera de necesaria expropiación, identificando las afecciones de cada uno de ellos, todos ellos en el término municipal de Ruesca.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 17.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa , aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, la relación detallada de las fincas a expropiar fue publicada en el Boletín Oficial de Aragón de 18 de diciembre de 2020, expuesta en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de Ruesca durante el plazo de 15 días en diciembre de 2020 y notificada a los propietarios afectados mediante escritos certificados individuales según los datos aportados por la beneficiaria y la información catastral.

Durante el plazo de información pública son recibidos escritos de alegaciones de los particulares propietarios de las fincas.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 19.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa , aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, se solicita el 24 de febrero de 2021 de los Servicios Jurídicos del Departamento de Presidencia el correspondiente informe sobre la necesidad de ocupación de las parcelas que se tratan, siendo éste emitido con fecha 20 de abril de 2021.

La publicación del anuncio en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de Ruesca se realiza el 12 de abril de 2021 por un plazo de 15 días, según consta en el certificado emitido por el Secretario del Ayuntamiento con fecha 14 de mayo de 2021. Como consecuencia de esta información pública se presentan alegaciones por parte del Ayuntamiento de Ruesca, así como un mismo escrito de alegaciones adherido por 225 particulares.

El Servicio Provincial de Industria, Competitividad y Desarrollo Empresarial de Zaragoza emite sendos informes favorables al acuerdo de declaración de necesidad y urgente los bienes referidos con fechas 18 de febrero y 14 de mayo de 2021.

El Servicio de Promoción y Desarrollo Minero emite con fecha 17 de mayo de 2021 un informe relativo a la urgencia en el procedimiento expropiatorio desde un punto de vista técnico.

La Dirección General de Energía y Minas ha formulado propuesta favorable a la declaración de urgente ocupación de los terrenos afectados por el proyecto de explotación denominado "Mina María Luisa", dentro de la Concesión de explotación "Mara III", nº 2690, con fecha 18 de mayo de 2021.

La petición se ha formulado al amparo de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y en el artículo 131 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , en virtud de los cuales, el titular de una concesión de explotación tendrá derecho a la expropiación forzosa u ocupación temporal de los terrenos que sean necesarios para el emplazamiento de los trabajos, instalaciones o servicios.

El artículo 131 del citado Reglamento General para el Régimen de la Minería dispone asimismo que el otorgamiento de una concesión lleva implícita la declaración de utilidad pública. Por su parte, la aprobación del proyecto y de los planes de labores anuales llevará implícita la declaración de la necesidad de ocupación de los terrenos si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 17.2 de la mencionada Ley de Expropiación Forzosa .

La empresa Sociedad Anónima de Minería y Tecnología de Arcillas (MYTA) ha presentado desde el inicio de los trabajos los preceptivos Planes de Labores, incluyéndose en cada uno la previsión de trabajos, inversiones realizadas y previstas y presupuesto de gastos.

El proyecto de explotación de la denominada "Mina María Luisa" incluye la explotación del área afectada por las parcelas referidas y los planes de labores de 2019 y 2020 comprenden la descripción material detallada de los bienes y derechos que se considera de necesaria expropiación, incluyendo los de las parcelas referidas, todas ellas sitas en el término municipal de Ruesca, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Expropiación Forzosa .

Se justifica la necesidad de ocupación de los terrenos en la disponibilidad de los mismos para continuar la explotación, de acuerdo con los trabajos mineros aprobados en las concesiones de explotación referidas y en los planes de labores, teniendo en cuenta igualmente que los trabajos de extracción del mineral sólo pueden llevarse a cabo durante los seis meses asociados a la campaña de verano, debido a las características propias de las arcillas especiales (sepiolita) a beneficiar. Dada la finalidad de la ocupación pretendida y el carácter prolongado en el tiempo del aprovechamiento del yacimiento, incluyendo las labores de restauración y posterior vigilancia del espacio natural afectado, se considera que procede, de entre los beneficios que otorga la normativa vigente, la expropiación de los terrenos y no su ocupación temporal.

Queda motivada la urgencia en el procedimiento expropiatorio desde un punto de vista técnico, produciéndose en caso contrario la paralización de la explotación minera y poniéndose en riesgo la continuidad de la planta de tratamiento y la actividad empresarial asociada a esta, con repercusiones directas sobre el empleo existente.

La empresa Sociedad Anónima de Minería y Tecnología de Arcillas (MYTA) ha intentado llegar a un acuerdo con los propietarios de las parcelas a expropiar, no habiendo sido posible alcanzar una posición común, tal como consta en el expediente.

La explotación minera y el establecimiento de beneficio asociado dan empleo directo a 120 trabajadores, incluyendo el empleo de las durante la campaña de verano de extracción del mineral.

Considerando que la ocupación de la parcelas referidas deviene en imprescindible y urgente para la continuidad de los trabajos de la denominada "Mina María Luisa", que se ha planificado y reflejado expresamente su explotación en los planes de labores de 2019 y 2020, suponiendo el avance del frente de la explotación de acuerdo con los proyectos aprobados y la única posibilidad de continuidad en función de la disponibilidad del mineral, derivado de un cercano agotamiento de las reservas en las zonas previas de explotación.

En su virtud, a propuesta del Consejero de Industria, Competitividad y Desarrollo Empresarial y previa deliberación del Gobierno de Aragón, en su reunión del día 19 de mayo de 2021, se adopta el siguiente Acuerdo...»

SEGUNDO.-La SOCIEDAD ANÓNIMA DE MINERÍA Y TECNOLOGÍA DE ARCILLAS (en adelante MYTA) es titular de una explotación minera en Ruesca (Zaragoza) denominada MINA Mª LUISA para la extracción de arcillas especiales, que se ubica dentro del perímetro de la concesión de explotación MARA III nº 2690 otorgada en fecha 12 de mayo de 1994.

Al amparo del proyecto de explotación y de la licencia municipal ha venido desarrollando sus labores mineras en la MINA Mª LUISA de Ruesca, desde el citado año 2003.

El citado proyecto aprobado y con licencia municipal contempla la extracción de las arcillas existentes en el subsuelo de los terrenos por los que discurren dos caminos municipales, el camino de Ruesca a Codos, y el Camino Moreno, que confluye en el indicado.

Como consecuencia de esa afección, el proyecto aprobado previó un nuevo trazado de dicho camino Ruesca a Codos por el límite Sur de la explotación -documentos 16 y 17 del expediente-.

En el año 2018 MYTA promovió que el nuevo trazado del camino lo fuera por el Norte de la explotación, por terrenos que había adquirido a vecinos de la zona.

Así lo planteó al Ayuntamiento de Ruesca, el cual dictó dos acuerdos separados: la aprobación inicial en diciembre de 2018 de la desafectación y el otorgamiento de la licencia de obras para construir el nuevo trazado alternativo, que está totalmente ejecutado.

Expone la recurrente que ha habido un cambio de corporación municipal en el año 2019 que conllevó un cambio de actitud del Ayuntamiento de Ruesca.

Consta como hecho nuevo del P.O. 821/2021 de esta misma Sala el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Ruesca de 16/3/23 publicado el 5/4/23 en el BOPZ por el que se acuerda no aprobar definitivamente la alteración de la calificación jurídica del camino 9003 del polígono 4 de Ruesca a Codos).

TERCERO.-La sociedad actora alega la vulneración del artículo 1º de la Ley de Expropiación Forzosa y del artículo 105 de la Ley de Minas, en relación con el artículo 62.2 de la Ley de Minas, y 51 y 52 de la LEF. Tiene derecho al aprovechamiento - art. 62.2 de la Ley de Minas- del recurso arcillas especiales en el perímetro de la concesión Mara III, que se ejercita al amparo del proyecto aprobado cuando se otorgó la concesión. Expone que no pretende la expropiación de ningún camino municipal. Por ello ya en el año 2018, planteó el expediente de desafectación y permuta de parcelas ante la proximidad de que la explotación minera alcanzase, como estaba proyectado y aprobado por el Gobierno de Aragón y con licencia municipal, el primero de los caminos afectados. Todo ello así fue aceptado por el Ayuntamiento de Ruesca, que aprobó inicialmente la desafectación, otorgó la licencia para la construcción del nuevo trazado y lo recibió de MYTA sin tacha alguna. MYTA, sin embargo, tuvo que incluir en la expropiación los caminos, dado que el Ayuntamiento anunció su oposición a concluir el expediente, que llevaba en esa fecha dos años paralizado. El camino es el bien de dominio público, no lo son los terrenos sobre los que se asienta el camino. Lo que MYTA pretende es la ocupación de los terrenos por los que discurrían esos caminos públicos y con ello ejercitar el derecho que le fue concedido por la concesión de explotación sobre los recursos minerales existentes en el subsuelo. No existe bien de dominio público sobre la superficie cuya ocupación se interesa, por cuanto ha sido cambiado su trazado con base en la licencia municipal otorgada en el año 2018 y ejecutada en el año 2019. El acuerdo impugnado difiere la ocupación, que ha sido declarada urgente, a una serie de actos del expropiado. Y la deja en manos del Ayuntamiento de Ruesca, del expropiado. Si se cambia el trazado de un camino, el camino permanece, sobre otras parcelas diferentes, pero permanece. No existe base legal alguna que ampare demorar la ocupación en el seno de un expediente de expropiación forzosa a la realización de un acto del propio expropiado, que además se ha negado a realizarlo en los dos últimos años.

El Gobierno de Aragón opone la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, porque se impugna la actuación de otra administración: actuación de la administración local del municipio de Ruesca. Cierto es que este recurso contencioso se plantea frente a la desestimación del recurso de reposición, desestimación acordada por Acuerdo del Gobierno de Aragón, de 19 de octubre de 2021, notificado el 21 del mismo mes; pero recurriendo esta desestimación del recurso de reposición, lo que se impugna realmente es la actuación local (no desafectación) relativa sobre el camino público de Ruesca a Codos que, en el Acuerdo del Gobierno de Aragón de 19 de mayo de 2021 por el que se declaró la urgente ocupación de los terrenos afectados por el proyecto de explotación denominado María Luisa, dentro de la Concesión Mara III, nº 2690, para recursos de la Sección C), arcillas especiales, en su condición segunda se estableció que debería ser objeto de desafectación y permuta: esa desafectación le corresponde a la Administración local. Subsidiariamente, solicita la desestimación del recurso.

El artículo 105 de la Ley de Minas de 1973 dispone:

«Artículo ciento cinco.

Uno. El titular legal de una concesión de explotación, así como el adjudicatario de una zona de reserva definitiva, tendrán derecho a la expropiación forzosa u ocupación temporal de los terrenos que sean necesarios para el emplazamiento de los trabajos, instalaciones y servicios.

Dos. El otorgamiento de una concesión de explotación y la declaración de una zona de reserva definitiva llevarán implícita la declaración de utilidad pública, así como la inclusión de las mismas en el supuesto del apartado dos del artículo ciento ocho de la Ley de Expropiación Forzosa.

Tres. La aprobación del proyecto y de los planes inicial y anuales a que se refieren los artículos sesenta y ocho y setenta llevará implícita la declaración de la necesidad de ocupación de los terrenos, si se cumplen las condiciones establecidas en el número dos del artículo diecisiete de la Ley de Expropiación Forzosa .

Cuatro. Cuando el titular legal tenga necesidad de incoar el expediente de expropiación u ocupación temporal, el plazo de un año fijado en el artículo setenta para iniciar los trabajos se prorrogará, en su caso, hasta dos meses después de la fecha de ocupación de los terrenos, siempre que los expedientes de expropiación u ocupación temporal hubiesen sido iniciados dentro del plazo de seis meses a partir de la notificación del otorgamiento de la concesión».

En el caso que nos ocupa se ha acordado la inclusión, entre las fincas afectadas por la declaración de urgente ocupación, de parte de dos caminos públicos afectados por la explotación del yacimiento minero, con la indicación de que la ocupación del camino público de Ruesca a Codos deberá ser objeto de desafectación y permuta con el nuevo camino.

No se advierte contravención legal en este extremo impugnado por la parte recurrente.

La Administración ejerce su potestad expropiatoria establecida en el artículo 62.5 del EEAA y por la expresa previsión recogida en el artículo 3.1, letra d) del Texto Refundido de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, y se remite respecto a los caminos a la previa desafectación por parte de la Administración competente para ello, en este caso el Ayuntamiento de Ruesca y a la posterior permuta de los terrenos. El acuerdo menciona expresamente el camino de Ruesca a Codos, pero de lo que se decida respeto a su trazado final dependerá la ocupación del camino del Moreno, que arranca del trazado primitivo del camino principal de Ruesca a Codos.

En tal sentido debe destacarse que fue la propia recurrente la que solicitó la desafectación al Ayuntamiento de Ruesca y que, en el ámbito de sus competencias, esta entidad local dictó dos acuerdos separados: la aprobación inicial en diciembre de 2018 de la desafectación y el otorgamiento de la licencia de obras para construir el nuevo trazado alternativo, que está totalmente ejecutado.

No podemos compartir la afirmación de la parte recurrente de que «En nuestro caso, no existe bien de dominio público sobre la superficie cuya ocupación se interesa, por cuanto ha sido cambiado su trazado con base en la licencia municipal otorgada en el año 2018 y ejecutada en el año 2019».

Para que la superficie del camino público -su primitivo trazado- deje de estar protegida por el régimen de demanialidad, esto es, para sustraerla del régimen exorbitante al que está sometida por su destino a un uso o servicio público, es preciso un cambio de afectación del dominio mediante la previa desafectación, que es competencia de la Administración titular de los bienes y fue solicitada por la recurrente- o la mutación demanial.

En este sentido, el Tribunal Supremo ha razonado:

«En suma, de lo expuesto ha de concluirse que la beneficiaria de la expropiación conocía la adscripción de los bienes a un servicio público diferente y debió abstenerse de su ocupación en tanto no se procediera la desafectación, y al no hacerlo así cabe concluir, como hizo la Sala de instancia, que hay vía de hecho. Y no puede oponerse a lo concluido la imputación de demora en la tramitación de la declaración de innecesariedad, porque esa demora nunca debió llevar a la Administración autonómica a una actuación de ocupación forzosa de unos terrenos que no era de su propiedad. Y es que, por lo que respecta a la vulneración de los concretos preceptos en que se funda el motivo - artículos 6, 30 y 69 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas; así como del artículo 132 de la Constitución- resulta improcedente su invocación toda vez que, como ya antes se dijo, la inalienabilidad de los bienes de dominio público resulta contradictoria porque esa misma condición existía para la Administración que nominalmente era la titular de los terrenos al ordenarse su ocupación, que es lo que disponen los dos primeros preceptos mencionados y en el precepto constitucional. Y en cuanto a la desafectación a que se refiere el artículo 69, es una competencia de la Administración titular de los bienes, no de quien, de manera contradictoria y sin ser titular, los tiene declarados afectos a un servicio público, porque esa adscripción podrá legitimar instar que se adopten medidas para dicha desafectación, pero no a declararla ella misma y proceder a la ocupación de los bienes» - Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 6ª, S 30-06-2015, rec. 775/2013-.

En definitiva, no se advierte contravención alguna por haberse acordado la inclusión, entre las fincas afectadas por la declaración de urgente ocupación, de parte de dos caminos públicos afectados por la explotación del yacimiento minero, con la indicación de que la ocupación del camino público de Ruesca a Codos deberá ser objeto de desafectación y permuta con el nuevo camino, respetando así el ámbito de competencia de la Administración titular de los bienes.

En cuanto al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ruesca de 16/3/23 publicado el 5/4/23 en el ejemplar nº 77 del BOPZ (resolución del Ayuntamiento de Ruesca por la que acuerda no aprobar definitivamente la alteración de la calificación jurídica del camino 9003 del polígono 4 de Ruesca a Codos), dicho acuerdo no es condicionante ni decisivo para resolver este procedimiento, como ya se ha razonado con anterioridad al precisar las facultades de una y otra Administración y versar este recurso sobre la declaración de urgente ocupación de los terrenos afectados por el proyecto de explotación denominado "Mina María Luisa", dentro de la concesión de explotación "Mara III", nº 2.690, para recursos de la Sección C), arcillas especiales, sita en los términos municipales de Orera y Ruesca, provincia de Zaragoza", que fue publicado mediante la Orden de 21 de mayo de 2.021 de la Consejería de Industria, Competitividad y Desarrollo Empresarial.

Consideramos que la conclusión a lo expuesto impone la desestimación del recurso y no su inadmisión porque la impugnación se formula contra el acuerdo propiamente expropiatorio, de declaración de urgente ocupación de los terrenos afectados por el proyecto de explotación denominado "Mina María Luisa", por más que dicha impugnación se encuentre relacionada con la actuación local relativa al camino público de Ruesca a Codos.

Procede, en fin, desestimar el recurso, si bien su complejidad fáctica y jurídica aconseja la no imposición de costas conforme a lo dispuesto por el art. 139 LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.