Sentencia Contencioso-Administrativo 2432/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 462/2024 de 30 de junio del 2025

PRIMERO. - Sobre el objeto del recurso de apelación.

Esta apelación tiene por objeto la sentencia número 280/2023, de 6 de noviembre de 2023, del Juzgado Contencioso-administrativo número 12 de Barcelona, dictada en el procedimiento ordinario número 259/2022-1 A, en la que fue desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre del aquí apelante, D. Cornelio, contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Barcelona, de 7 de abril de 2022, que declaró improcedente, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 114 de la Ley de Urbanismo, la advertencia del propósito de iniciar expediente de expropiación por ministerio de la Ley formulado por el señor D. Cornelio en fecha 8 de mayo de 2020, en relación con la finca número DIRECCION000, calificada de sistema ferroviario (SF), parque forestal espacios libres zona 21 PGM (PF21) y de edificación contigua unifamiliar (EC) e incluida dentro del Polígono VI de cooperación, en virtud del Programa de actuación urbanística y Plan Parcial de ordenación del sector del Baixador de Vallvidrera i de les Planes, aprobado definitivamente el 8 de octubre de 1980, por los motivos que figuran en el informe de la Dirección de Servicios de Gestión Urbanística del Institut Municipal de Urbanisme de 29 de marzo de 2022, que sirve de motivación a esa resolución.

La sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo por entender que la finca de la parte actora, aquí apelante, no cumple con los presupuestos del artículo 114.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, indicando:

"No se acredita el cumplimiento del primer requisito: que estemos ante "terrenos reservados para sistemas urbanísticos que, en virtud de las determinaciones del plan de ordenación urbanística municipal, deban ser necesariamente de titularidad pública.

Además, los terrenos están incluidos en un programa de actuación urbanística en el que el sistema de actuación previsto es el de reparcelación, no el de expropiación".

Añadió, con cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2020 (rec. 7604/2018), que, "en base a lo dispuesto en esta sentencia, procede considerar que la consecuencia de la inacción administrativa en la elaboración del correspondiente instrumento urbanístico no determina la expropiación por ministerio de la ley, sin perjuicio de que pueda dar lugar a responsabilidad patrimonial, debiendo presentarse la oportuna reclamación en vía administrativa".

SEGUNDO. - Sobre los motivos del recurso de apelación.

1. Imposibilidad de ejecución del planeamiento.

La parte actora, aquí apelante, interpuso recurso contencioso-administrativo, que se sustanció con el número 757/2009, ante el Juzgado Contencioso-Administrativo número 15 de Barcelona, contra "el incumplimiento de la obligación municipal de proceder a la delimitación de la correspondiente unidad de actuación y su reparcelación en el ámbito del denominado Programa de Actuación Urbanístico y Plan Parcial de ordenación del sector Apeadero de Vallvidrera y de las Planas (aprobado definitivamente el 8-10-1980), ámbito en el que se encuentra la finca ubicada en la DIRECCION000", que fue estimado por sentencia de 11 de marzo de 2011, número 74, condenado al Ayuntamiento de Barcelona a revisar el Plan Parcial mediante modificación del Plan General Metropolitano en el ámbito de las Planes, y cuya ejecución fue declarada imposible en Auto de ese mismo Juzgado, de 29 de marzo de 2017.

De todo ello, infiere la apelante que el planeamiento no se encuentra pendiente de concreción del aprovechamiento urbanístico de los terrenos y las condiciones de ejercicio, supuesto contemplado por la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2020, citada en la sentencia apelada, para entender que subsisten las condiciones fijadas en el planeamiento que justifican la expropiación, pendiente únicamente de la elaboración de un instrumento urbanístico de mayor concreción, ya que, a su entender, con el referido Auto de imposibilidad de ejecución de la sentencia, 74/2011, del Juzgado 15 de Barcelona, se ha demostrado que el planeamiento es de imposible ejecución.

2.- En el supuesto contemplado por la citada sentencia del Tribunal Supremo, de 14 de febrero de 2020, la ejecución del planeamiento pendía de la aprobación de un instrumento urbanístico de mayor concreción, mientras que, en este caso, el referido Auto de imposibilidad de ejecución de la sentencia 74/2011, justifica la imposibilidad de aprobación del planeamiento que permita la transformación urbanística del ámbito.

3.- En este caso, se trata de la expropiación por ministerio de la ley regulada por la legislación urbanística catalana, por lo que procede aplicar la jurisprudencia de este Tribunal dictada en relación con dicha legislación, y no con la estatal, y cita de aplicación las sentencias:

- 262/2014, de 21 de marzo, de esta misma Sección, en la que, en un supuesto en el que se agotó la edificabilidad de la unidad de actuación, se consideró que había que identificar como sistema de gestión del planeamiento el de expropiación, y no el de compensación.

- 232/2012, de 21 de marzo, en términos transcritos en el escrito de apelación, que se remite a las sentencias del Tribunal Supremo, de 11 de diciembre de 2006, y de 20 de marzo de 2007, la última de las cuales señaló que "cuando el reparto por esta vía de reparcelación no fuera posible, y el afectado no obtenga ninguna compensación con la afectación, habrá que arbitrar un medio a tal efecto que no puede ser otro que el de la indemnización a través del procedimiento señalado para la expropiación".

- 206/2021, de 4 de julio, de esta Sección, que se remite a la de 21 de marzo de 2012, recurso 524/2009, reseñada en el apartado anterior.

En este caso, según la apelante, no es posible la equidistribución de cargas del planeamiento mediante la reparcelación, razón por lo que insiste en defender su derecho a la expropiación por ministerio de la Ley.

4.- No obstante, la anterior alegación, la apelante también invoca sentencias del Tribunal Supremo en apoyo de su pretensión.

- Sentencia de 11 de diciembre de 2006, recurso 8666/2003, según la cual:

"... formulada la advertencia cuando el terreno resultaba inedificable y clasificado por la nueva modificación del planeamiento como sistema general y por lo tanto, inedificable, se ha asignado por la Administración urbanística un sistema de gestión sobre el terreno por vía de compensación que resulta, según sostiene el recurrente y no resulta contradicho por la Administración personada en el recurso, absolutamente inoperante hasta que por la misma se efectúe la correspondiente delimitación de la unidad de ejecución que permita al propietario materializar su aprovechamiento, concurriendo, por lo tanto, los requisitos establecidos en el artículo 69 de la Ley del Suelo ".

- Sentencia 387/2018, de 12 de marzo, dictada en el recurso 2251/2016:

"En otras palabras, el precepto establece la posibilidad de instar la expropiación por ministerio de la Ley cuando, en primer lugar, la ordenación urbanística haya concluido en la asignación a los terrenos de una calificación en virtud de la cual no sean edificables por sus propietarios, refiriéndose a una ordenación que ha entrado en vigor y resulta efectiva en cuanto a la calificación que impida tal edificabilidad en el concreto terreno de que se trate. Y en segundo lugar, que en atención a esa ordenación urbanística los terrenos no formen parte o se integren en un ámbito, polígono o unidad de actuación susceptible de distribución de beneficios y cargas, en cuya virtud puedan ser objeto de cesión obligatoria, en cuanto carecería de justificación exigir a la Administración la expropiación de los terrenos que se pueden obtener por otro título legal menos gravoso para la misma.

En estas condiciones se encuentra el fundamento de la institución que, como ha declarado esta Sala (sentencia de 21 de abril de 2005, recurso 6456/2001 ), está relacionada con la situación que comporta la determinación del planeamiento respecto de los terrenos que se someten al mencionado régimen, en cuanto son terrenos que ya aparecen, desde la aprobación del planeamiento, sujetos a una vinculación pública que los excluye del aprovechamiento patrimonializable que el planeamiento confiere a terrenos de similares características, pero con diferente calificación urbanística, lo cual comporta un gravamen para sus propietarios, por ello el legislador no ha permitido que tales terrenos queden en esa indeseable situación de manera indefinida y se autoriza que sea el mismo propietario el que inste la expropiación, en una clara excepción a la regla general de que no cabe, en principio, obligar a la Administración a llevar a cabo la expropiación de bienes o derecho alguno, como recuerda la sentencia de 9 de febrero de 2012 (recurso 6281/2008 )"

5.- No se ha valorado lo dispuesto en el artículo 3 de las ordenanzas del PAU y PP, el cual establece que, en el caso que no se lleve a cabo la reparcelación, la Administración estará obligada a la expropiación.

TERCERO.- Resolución de este Tribunal.

El acuerdo de 7 de abril de 2022 de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Barcelona, respecto del que se dictó la sentencia apelada, declaró improcedente la advertencia de expropiación por ministerio de la ley de la finca de la DIRECCION000, que, según el escrito de advertencia de expropiación, presentado el 8 de mayo de 2020, se ubica en el ámbito del Programa de Actuación urbanística y Plan Parcial de ordenación del sector del Apeadero de Vallvidrera y de las Planas, aprobado definitivamente el 8 de octubre de 1980, que según también ese escrito tiene la calificación urbanística Zona EC: edificación contigua unifamiliar.

En el caso que nos ocupa nos encontramos con una finca, que, según el informe del Departamento de Información y Documentación de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Barcelona, de 27 de julio de 2020, al que se remite el acuerdo que fue recurrido, "en virtud del Programa de actuación urbanística y PP de ordenación del sector del apeadero de Vallvidrera y de las Planas de Barcelona (SR189), aprobado definitivamente el 9 de octubre de 1980, y por la MPGM en el ámbito del túnel de Vallvidrera en el sector de Collserola, aprobado definitivamente el 13 de julio de 1999, está calificada en su mayor parte de: Zona de Edificación contigua unifamiliar Subzona las Planas (calve EC), y el resto como : Parque Forestal (clave PF21) y Sistema Ferroviario (clave SV)",añadiendo que "el 24 de noviembre de 2004 se aprobó definitivamente la Modificación de los artículos 9 y 10 del Plan Parcial de los Sectores del Baixador [Apeadero]- Les Planes, publicado el 19 de enero de 2005",ajuntando fotocopia del artículo 9 modificado.

Según el mismo informe, los artículos 3 y 4 de las Normas del Programa de actuación urbanística, antes reseñado, regulan la calificación de Zona de Edificación Contigua Unifamiliar, clave EC, de los que también acompaña copia, y de cuyo artículo 3 resulta:

Art. 3 Unidades de Actuación y Reparcelación.

1. Atendido el porcentaje de parque forestal a reservar respecto al de cesión gratuita, y el estado de edificación y parcelación del sector, se delimitarán unidades de actuación para la recuperación del parque forestal y compensación de las parcelas afectadas. Estas unidades a delimitar en torno a los suelos calificados de "edificación contigua unifamiliar", constituirán unidades reparcelables. Los suelos calificados de "edificación contigua unifamiliar" no serán edificables hasta que aquella reparcelación fuera ejecutada y aprobada. Caso de que la entidad urbanística colaboradora no realizase la reparcelación la administración la llevará a término a cuyo fin expropiará las fincas que no se acogieran a la reparcelación y compensará, con suelos edificables a los propietarios afectados. Los particulares afectados como "edificación aislada unifamiliar", quedarán exentos de la reparcelación atendidas las cargas y beneficios resultantes del Plan Parcial.

2. Las exigencias mínimas de reserva de espacios libres, dotaciones y equipamientos determinadas por el Plan General Metropolitano (Art. 136 de las Normas), así como la voluntad de recuperar para parque forestal, los espacios libres no edificados con el fin de impedir el deterioro físico a causa de la falta de idoneidad urbanística y de la protección del marco forestal justifica la obligación de delimitar las citadas unidades de actuación y la obligación de aplicar en su interior el instrumento reparcelatorio y, en su caso, el sistema de expropiación. En estas unidades, el plan, a través de la concentración de la edificabilidad, en reducidos puntos de idónea edificación recupera el resto como espacio libre público. En los casos de expropiación el justiprecio se compensará monetariamente, bien con el fin de respetar la permanencia de la población residente en el sector a través de permuta con suelos edificables en "edificación contigua unifamiliar" o mediante la adjudicación de una vivienda social a cuenta del valor por el justiprecio de la parcela".

Como es de ver, el Programa de Actuación Urbanística y Plan Parcial del Baixador de Vallvidrera y les Planes, prevé, en dicho artículo 3, la delimitación de unidades de actuación en torno a los terrenos calificados como EC: Edificación contigua unifamiliar --- calificación de parte de la finca de la apelante ---, para la cesión al Ayuntamiento de espacios libres, dotaciones y equipamientos, y, entre los sistemas de espacios libres no edificables, los terrenos calificados como parque forestal para obtener su titularidad mediante cesión en un procedimiento de reparcelación, condicionando expresamente la edificación del suelo calificado como Edificación contigua unifamiliar, a la aprobación y ejecución de la reparcelación.

La apelante presentó una advertencia de expropiación de su finca del número DIRECCION000, de Barcelona, sin distinción de la parte calificada como parque forestal espacios libres, sistema ferroviario (SE), y zona de edificación contigua unifamiliar; y, como ya se razonó en la sentencia apelada, esa finca no cumplía todos los presupuestos para la expropiación por ministerio de la ley del artículo 114.1 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, ya que, al menos en una parte de su superficie, no es una finca reservada para sistemas urbanísticos, y que, respecto de ella y de la parte reservada a sistema de espacios libres, parque forestal, el planeamiento contemplaba su reparcelación previa la delimitación de unidades de actuación.

Cierto es que la parte de la finca calificada como zona de edificación contigua, pendiente de delimitación y de reparcelación para la cesión de sistemas de espacios libres, dotaciones y equipamientos, para la participación de la Administración en la plusvalía urbanística por el aprovechamiento privado reconocido en el planeamiento, no puede ser objeto de expropiación por ministerio de la ley, ya que el artículo 114.1 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo contempla ese procedimiento de gestión por expropiación para "los terrenos reservados para sistemas urbanísticos",y, como se ha dicho, al menos en una parte, a la finca se le reconoce un aprovechamiento privado, y tiene pendientes - o no se alega ni se acredita lo contrario - deberes urbanísticos de cesión de suelo y de aprovechamiento.

Por otra parte, y por lo que hace a la parte de la finca calificada como sistema ferroviario, SE, el informe técnico al que se remite a efectos de motivación el acuerdo que fue objeto de recurso, de 27 de julio de 2020, en su apartado IV dice que:

"...debería tenerse en cuenta que parte de la finca se encuentra afectada de sistema ferroviario para la ampliación de la línea Barcelona-Vallés dels Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya.

En este sentido, se ha de tener presente que, según el artículo 114 apartado primero in fine del TRLLUC, el procedimiento de expropiación por ministerio de la Ley se ha de tramitar ante la administración competente en materia, que en este caso, tratándose de la calificación de sistema ferroviario de un ferrocarril de titularidad autonómica, es la Generalitat de Cataluña, de acuerdo con lo establecido en los artículo 2.1 y 5 de la Ley 4/2006, de 31 de marzo , ferroviaria, del Parlamento de Cataluña, que establece lo siguiente:

"Art. 2.1 "Esta ley se aplica a los servicios de transporte ferroviario y las infraestructuras que integren el Sistema Ferroviario de Cataluña, sin perjuicio de las competencias que correspondan a la Administración general del Estado.

Art. 5.1 El Gobierno ejerce sus competencias sobre el Sistema Ferroviario de Cataluña de conformidad con lo que establecen esta ley y las normas que la desplieguen. 2. El departamento compente en materia de infraestructuras y servicios de transporte ejerce las funciones siguientes: (...) c) El ejercicio de la potestad expropiatoria en materia ferroviaria".

Por tanto, suponiendo que fuese de aplicación el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley regulado en el artículo 114 TRLLUC, el Ayuntamiento de Barcelona no sería la Administración competente para gestionar el expediente correspondiente a la parte de la finca calificada de sistema ferroviario, ya que esta competencia recae en la Generalitat de Cataluña".

En ese mismo informe, en relación con la expropiación de los terrenos calificados como parque forestal espacios libres Zona 21 PGM, se argumentó:

"1. Lo primero que hay que tener presente, tal como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes, es que esta finca se encuentra incluida en un polígono a ejecutar para reparcelación modalidad cooperación. Así, el PAU-PP somete las fincas calificadas de edificación contigua familiar (EC), como es el caso de la finca núm. DIRECCION000, a un futuro proceso de reparcelación de compleja ejecución, regulado en los artículos 3, 4, y 5 de las Normas Urbanísticas, por lo que es necesaria la delimitación de unidades de actuación, unidades que ni la Entidad Urbanística Colaboradora (Asociación de Propietarios), ni el Ayuntamiento han podido delimitar nunca, hecho que llevó al interesado a interponer recurso contencioso administrativo, que finalizó con la sentencia nº 74, de 11 de marzo de 2011 , y que condenó a esta Administración a la revisión del plan en cuestión mediante una modificación del plan general metropolitano en el ámbito de les Planes. Por tanto, es en el marco de esta revisión de planeamiento, en la que el Ayuntamiento está trabajando, en la que habrá que situar la gestión de la finca interesada. Mientras no se produzca esta revisión, no es de aplicación el procedimiento regulado en el artículo 114 TRLLUC, por cuanto no se cumple el requisito en el que la solicitud hace referencia a "terrenos reservados para sistemas urbanísticos que, en virtud de las determinaciones del plan de ordenación urbanística municipal, hayan de ser necesariamente de titularidad pública y que no estén incluido, a los efectos de su gestión, en un polígono de actuación urbanística o en un sector de planeamiento urbanístico".

Como se ha anticipado, la apelante interpuso recurso contencioso-administrativo, que se sustanció con el número 757/2009, ante el Juzgado Contencioso-Administrativo número 15 de Barcelona, contra "el incumplimiento de la obligación municipal de proceder a la delimitación de la correspondiente unidad de actuación y su reparcelación en el ámbito del denominado Programa de Actuación Urbanístico y Plan Parcial de ordenación del sector Apeadero de Vallvidrera y de las Planas (aprobado definitivamente el 8-10-1980), ámbito en el que se encuentra la finca ubicada en la DIRECCION000", que fue estimado por sentencia de 11 de marzo de 2011, número 74, condenado al Ayuntamiento de Barcelona a revisar el Plan Parcial mediante modificación del Plan General Metropolitano en el ámbito de las Planes, y cuya ejecución fue declarada imposible en Auto de ese mismo Juzgado, de 29 de marzo de 2017.

Esa sentencia fue declarada de imposible cumplimiento por Auto firme de 29 de marzo de 2017, y el Programa de actuación urbanística y PP de ordenación del sector del apeadero de Vallvidrera y les Planes de Barcelona, que califica la finca de la apelante, en parte como parque forestal espacios libres Zona 21 PGM, y, en parte, como Edificación contigua unifamiliar, se encuentra vigente y pendiente de ejecución, como también lo está la Modificación del PGM en el ámbito del túnel de Vallvidrera en el sector de Collserola, que califica otra parte de la finca como sistema ferroviario, lo que no ha sido cuestionado por ninguna de las partes.

Cierto es que el artículo 206 del Plan General Metropolitano de Barcelona determina que "la destinación de terrenos, en virtud de este Plan, a parques forestales no requiere necesariamente la titularidad pública",añadiendo que "las fincas de propiedad particular que, según este planeamiento se califiquen como parques forestales, o constituyan enclaves en parques de titularidad pública, podrán ser expropiadas actuando este Plan como título legitimador de la expropiación".

El artículo 3.1 del Programa de actuación urbanística y PP de ordenación del sector del apeadero de Vallvidrera y de les Planes de Barcelona, en cuyo ámbito de aplicación se ubica la finca de los actora calificada en parte de parque forestal, prevé que, para la recuperación del parque forestal se delimitarán unidades de actuación para la obtención de los suelos así calificados, y la compensación de las parcelas afectadas, y, en consecuencia, y pese a que con arreglo al citado artículo 206 de las Normas del PGM esa calificación no requiere necesariamente la titularidad pública, en este caso el planeamiento de aplicación dispone que sean de titularidad pública, contemplando para su obtención, no el sistema de gestión por expropiación, sino el de reparcelación por cooperación, con la previa delimitación de unidades de actuaciones.

La sentencia apelada debe mantenerse por lo que hace a la improcedencia de la advertencia de expropiación en relación con las partes de la misma finca calificadas como sistema ferroviario, SF, y como Edificación contigua unifamiliar.

Respecto a la primera, por tratarse de un sistema ferroviario que no es de titularidad del Ayuntamiento de Barcelona, que no es la administración competente para su expropiación.

Respecto de la segunda, por incumplir el presupuesto para la expropiación por ministerio de la ley, previsto en el artículo 114.1 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, por no tratarse de terrenos reservados para sistemas urbanísticos que, en virtud de las determinaciones del plan de ordenación urbanística municipal, deban ser necesariamente de titularidad pública, toda vez que tienen una calificación de aprovechamiento privado, y, además, se encuentran pendientes de cumplir los deberes urbanísticos de cesión de suelo y aprovechamiento, y tal vez de urbanización.

En relación con esta última parte de la finca de la apelante ha de rechazarse también que no se haya valorado lo dispuesto en el artículo 3 de las ordenanzas del PAU y PP, de que, según el criterio de esa parte, en el caso que no se lleve a cabo la reparcelación, la Administración estará obligada a la expropiación, toda vez que la sentencia se pronuncia expresamente sobre esa cuestión, indicando que "la expropiación únicamente está prevista en relación a fincas que no se acogieran a la reparcelación",que lleve a cabo el Ayuntamiento por subrogación de la entidad urbanística, que no es el caso que nos ocupa, pues, como manifiesta la parte apelante, no es voluntad de ésta no acogerse a la reparcelación, sino todo lo contrario.

La advertencia de expropiación formulada por la parte apelante fue de toda la finca, sin distinción entre las partes de la misma que por su calificación urbanística podía ser objeto de expropiación por ministerio de la ley por el Ayuntamiento, de las que no podían serlo, bien por comportar aprovechamiento privado, o bien por no ser el Ayuntamiento competente para la expropiación, por no resultar beneficiario de la misma, ya que la calificación de sistema ferroviario se hace para cesión de suelo a Ferrocarriles de la Generalitat, y, por ello, por haberse hecho la advertencia para toda la finca, sin distinción alguna, y no sólo para la parte de la misma que pudiera ser expropiable por el Ayuntamiento, procede dictar sentencia desestimando el recurso de apelación.

CUARTO.- Sobre las costas procesales.

Conforme al artículo 139.2 de la Ley 29/1998, reguladora de esta jurisdicción, procede condenar a la actora al pago de las costas causadas con el límite máximo por todos los conceptos de 1.000 euros.

Vistos los preceptos antes citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo