Sentencia Contencioso-Administrativo 562/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 347/2024 de 30 de julio del 2025

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 10 de enero de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 184/2023, en los que se venía a impugnar la resolución del Director General de la Edificación del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 14 de diciembre de 2022, que ordena a Decor II Proyectos Inmobiliarios, S.L. la demolición de los actos de edificación y uso del suelo ilegales realizados sin licencia en el inmueble situado en la calle de Manuela Malasaña, 18 y la realización de las que sean oportunas para restablecer la realidad física alterada (expediente 711/2021/19009), consistentes en: la consolidación y/o sustitución de amplias zonas de los forjados del edificio, habiéndose ejecutado nuevos forjados con chapa colaborante y refuerzos con nuevas capas de compresión; refuerzos estructurales, que afectan de forma generalizada a elementos principales de la estructura como vigas y soportes; demolición de parte de la tabiquería no portante de las plantas sobre rasante y de forma completa en la planta 5ª así como el falso techo de esta planta; y ejecución de una instalación por conductos de aire acondicionado en las viviendas no autorizada en la licencia urbanística.

Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes, en las siguientes consideraciones: la cuestión controvertida en el presente procedimiento viene constituida por la necesidad de determinar si la resolución impugnada incurre en las causas de nulidad de pleno derecho invocadas en el escrito de demanda, como consecuencia de la imposibilidad de acceso a la misma a través de su CSV en el Servicio de Verificación de Documentos del Ayuntamiento de Madrid alegada por la recurrente, única premisa sobre la que aquélla hace descansar los motivos de impugnación referidos en dicho escrito, debiendo precisarse a tales efectos, con carácter previo, que pese a las referencias efectuadas por la parte recurrente a la orden de paralización y legalización de las obras y por la Administración demandada a la orden de precinto, tales resoluciones quedan por completo excluidas del presente procedimiento dirigido, única y exclusivamente, según se desprende sin duda alguna del contenido del escrito de interposición, contra la orden de demolición; el análisis del expediente administrativo permite comprobar que la resolución impugnada en este procedimiento (folios 22 a 25 del mismo, siempre según la numeración que resulta del archivo electrónico) aparece firmada electrónicamente por el Director General de la Edificación, sin que quepa cuestionar la validez de la firma electrónica a la vista de la legislación aplicable ( artículo 43 LRJSP) , ni la competencia del citado órgano para la adopción de la orden de demolición según resulta del apartado 10º las letras b) y c) del acuerdo de 11/07/2019 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano citado en el escrito de contestación a la demanda, aun cuando la recurrente no cuestiona en realidad en el presente procedimiento ni lo uno, ni lo otro, circunstancias que excluyen la aplicación de los artículos 41 y 42 de la LRJSP, éste último invocado expresamente por la recurrente, al no tratarse de una actuación administrativa automatizada pues consta en ella la intervención de forma directa de un empleado público; la citada resolución expresa la URL de verificación y el CSV NUM000 que permite contrastar su autenticidad mediante el acceso a los archivos electrónicos del Ayuntamiento de Madrid y obra, asimismo, la copia de la anterior remitida a la recurrente con su propio CSV NUM001, distinto del anterior, -folios 27 a 30 EA- y su notificación a la recurrente por medios electrónicos el 20/12/2022, a las 18:53 horas (folio 30 Bis EA); la recurrente no cuestiona en el presente procedimiento la validez y eficacia de dicha notificación, ni alega que se haya visto privada de acceso al íntegro contenido de la resolución impugnada que aportó junto con el escrito de interposición, sustentando los motivos de impugnación del presente recurso contencioso- administrativo en un argumento que es puramente formal como es la imposibilidad de comprobación de la autenticidad e integridad del documento emitido por el Ayuntamiento de Madrid a partir de su CSV -intentada por cierto, según se desprende y reconoce en el hecho Séptimo de la demanda, a través de un CSV ( NUM002) que no se corresponde con ninguno de los anteriormente expresados, circunstancia susceptible de explicar la imposibilidad de acceso que alega y que solo a ella resultaría imputable-, sobre la que no ha practicado prueba técnica ni ninguna otra más allá de su mera alegación y calificable, en su caso, como una cuestión o incidencia de naturaleza exclusivamente técnica cuya subsanación ni siquiera consta intentada con la Administración con anterioridad a la interposición del presente recurso y a la que, ante las circunstancias expuestas, no cabe anudar la consecuencia jurídica de inexistencia de la resolución administrativa y nulidad pretendida por la parte recurrente.

Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación Decor II Proyectos Inmobiliarios, S.L., a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que el Juzgado afirma que la parte actora argumentó erróneamente que el CSV de la resolución no era válido porque en la aplicación para comprobar el mismo del Ayuntamiento de Madrid, puso como CSV NUM002, en lugar de CSV NUM000, es decir, que se introdujo una referencia errónea, lo cual obedece a que se copió la referencia directamente del documento remitido por la Administración y, al parecer, al hacerlo así la aplicación interpretó que la "I" era un número "1"; que, no obstante, lo relevante es que si se introduce la referencia correcta, esto es, CSV NUM000, en el "Servicio de verificación de documentos" del Ayuntamiento de Madrid, el resultado es el mismo, lo que significa que no se dictó la orden de demolición que aquí se impugna y, por tanto, nos encontramos ante un acto inexistente; que otro tanto acontece con la Orden de Paralización, desde el punto en que si se introduce el CSV: NUM003, en el "Servicio de verificación de documentos" del Ayuntamiento, aparece arroja el mismo mensaje que respecto de la orden de restitución, poniendo de manifiesto que "El código introducido no se corresponde con ningún documento del Ayuntamiento de Madrid"; que debe tenerse en cuenta que la reciente STS 26 octubre 2023 (rec. 1026/2022) ha puesto de relieve la irregularidad que significa sólo el hecho de no enviar la documentación digitalizada en la forma que exige la normativa; que, a la vista de la regulación contenida en el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, el sistema de código seguro de verificación deberá garantizar, en todo caso, entre otros extremos, el origen e integridad de los documentos mediante el acceso a la sede electrónica o sede electrónica asociada correspondiente, el carácter único del código generado para cada documento, su vinculación con el documento generado y, en su caso, con el firmante y la posibilidad de verificar el documento en la sede electrónica o sede electrónica asociada, como mínimo, por el tiempo que se establezca en la resolución que autorice la utilización de este procedimiento, requisitos que no cumplen ninguna de las resoluciones notificadas en el procedimiento, por lo que nos encontramos ante un supuesto de inexistencia del acto administrativo, que es nulo de pleno derecho.

Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone la Letrada del Excmo. Ayuntamiento de Madrid: que las causas de nulidad de pleno derecho, dado el principio del "favor acti", imperante en nuestro ordenamiento jurídico, son "numerus clausus" y deben ser objeto de interpretación restrictiva, debiendo recordarse, en relación con la causa de nulidad invocada, que la nulidad prevista en el artículo 62.1.e), como ha destacado la doctrina jurisprudencial, no la provoca cualquier irregularidad procedimental sino sólo aquéllas de gravedad extrema, constituidas por la ausencia absoluta y total de procedimiento, por haberse seguido uno totalmente diferente o por haberse omitido sus principales trámites, debiendo ser la ausencia de procedimiento "clara, manifiesta y ostensible"; que no existe infracción alguna del procedimiento legalmente establecido para la restauración del orden urbanístico infringido, al haberse cumplido escrupulosamente los trámites previstos en el ley 9/2001 de 17 de julio del Suelo de la Comunidad de Madrid, pudiendo existir únicamente un defecto en la tramitación que no ha generado, en ningún caso, indefensión; que el hecho de que no se pueda consultar la resolución a través de la sede electrónica introduciendo el Código Seguro de Verificación, no implica en ningún caso que la resolución no exista, dado que la misma se encuentra incorporada físicamente al expediente.

Cuarto.-El análisis de las cuestiones suscitadas en esta segunda instancia exige comenzar por recordar, con la STS 15 febrero 2023 (rec. 430/2021) que, conforme a inconcusa doctrina jurisprudencial, los defectos de forma solo pueden afectar a la validez de los actos por la vía de la anulabilidad, a salvo de los supuestos en que se hubiera omitido todo trámite procedimental. Que ello es así lo pone de manifiesto el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 48 del referido Cuerpo legal, conforme a los cuales, solo cuando se haya prescindido "total y absolutamente del procedimiento legamente establecido" serán nulos de pleno derecho los actos administrativos, comportando los restantes defectos de forma la mera anulabilidad, pues la severa consecuencia de la nulidad plena se reserva a los vicios más graves de invalidez.

Se trata de una nulidad que expresa una rotundidad en su enunciado, que excluye las simples irregularidades procedimentales [ STS 6 marzo 2023 (rec. 132/2021)], lo que se explica fácilmente si tomamos en consideración que, como recuerda la STS 15 noviembre 2022 (rec. Rec. 360/2021) "La declaración de nulidad de pleno derecho de actos administrativos o de disposiciones generales tiene un carácter excepcional, ya que comporta eliminarlos del mundo jurídico, y es contrario, por lo tanto, al principio de conservación de los actos administrativos",lo que impone una interpretación restrictiva en la materia y justifica que se hayan considerado tradicionalmente los motivos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos -motivos que relaciona, en la actualidad, el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, sustancialmente coincidente con el artículo 62 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común)- como una enumeración de carácter tasado.

Tratándose, en concreto, del motivo de nulidad a que estamos haciendo mención -el que contempla el artículo 47, en su apartado 1.e), el mismo supone, como puntualiza la STS 15 noviembre 2022 anteriormente citada, "una total inaplicación del procedimiento legalmente establecido, sin que sea suficiente advertir omisiones o infracciones de tramitación. La ausencia total de procedimiento debe ser entendida en el sentido de que no existan los engarces formales necesarios en el iter administrativo para concluir en el acto que se pretende emanar, envolviendo tales ausencias o errores procedimentales un radical vicio con irremediables efectos sobre el acto administrativo final"y, en tal sentido, la STS 7 diciembre 2012 (rec. 1966/2011), con cita de diversos precedentes, recuerda que la jurisprudencia "(...) ha señalado que para apreciar esta causa de nulidad de pleno derecho no basta con la infracción de alguno de los tramites del procedimiento, sino que es necesario la ausencia total de éste o de alguno de los tramites esenciales o fundamentales, de modo que el defecto sea de tal naturaleza que sea equiparable su ausencia a la del propio procedimiento".En el mismo sentido de ser subsumible en el motivo de nulidad que estamos examinando tanto la omisión de un trámite esencial del procedimiento, cuanto no haber seguido el concreto procedimiento previsto por la ley para ese supuesto se pronuncia la más reciente STS 17 junio 2025 (rec. 2392/2023), entre otras muchas.

Quinto.-Pues bien, atendidas las alegaciones esgrimidas por Decor II Proyectos Inmobiliarios, S.L. en sustento de su pretensión anulatoria de la actuación administrativa combatida en la instancia, debemos partir, necesariamente, de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que, tras ofrecer en su primer apartado el concepto de "documentos públicos administrativos",teniendo como tales "los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas",viene a exigir la emisión de los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia, puntualizando el referido precepto legal, en su segundo apartado, que "Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán: a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado; b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico; c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos; d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos; e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable",reiterando la aludida exigencia de que los actos administrativos se produzcan por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia, el artículo 36, a la hora de especificar los requisitos de forma de los actos administrativos.

No es la efectiva concurrencia de los requisitos legales expuestos lo que pone en cuestión la recurrente y aquí apelante, que lo que invoca no es sino la concurrencia de un vicio o defecto de carácter meramente formal, como es el consistente en la imposibilidad de comprobar la autenticidad e integridad de los actos administrativos dictados en el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística (tanto el inicial requerimiento de legalización como la ulterior orden o acuerdo de demolición que puso término a dicho procedimiento) a través del código seguro de verificación que, en puridad, no se contempla por la normativa actualmente en vigor como requisito de validez del acto administrativo.

En efecto, según resulta de lo establecido en el artículo 42.b) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y la normativa reglamentaria de desarrollo ( artículo 21 y Anexo del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos), el Código seguro de verificación lo que permite es "la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente",no siendo, en absoluto, confundible ni equiparable con la firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas -titular del órgano o empleado público-, basada en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica y que identifica o puede identificar al titular del puesto de trabajo o cargo -o, en su caso, número de identificación profesional del empleado público- y a la Administración u órgano en la que presta sus servicios ( artículos 43, 45 y concordantes de la Ley 40/2015), la cual si se incluye entre los requisitos de validez de los actos administrativos, como hemos visto.

Sexto.-A la vista de la normativa expuesta, no podemos compartir, en absoluto, la aseveración de que la imposibilidad de acceder a un determinado documento a través del Código seguro de verificación sea equiparable a la inexistencia del acto ni deducir de esa mera circunstancia la concurrencia de un supuesto de nulidad de pleno derecho, siendo mero vicio o defecto de carácter formal que no consta haber causado indefensión material alguna a la recurrente.

No podemos dejar de significar, además de lo anterior:

1.- Que Decor II Proyectos Inmobiliarios, S.L., de forma inadmisible, vino a alterar en su recurso de apelación las premisas fácticas en las que sustentaba en la instancia su pretensión anulatoria, pues en el escrito de demanda lo que se aducía por la recurrente no era sino el hecho de que, introducido el CSV " NUM002" en el Servicio de verificación de documentos del Ayuntamiento de Madrid, no se había podido acceder al documento, anudando a esa premisa fáctica la consecuencia de reputar inexistente el acto administrativo impugnado, en tanto que, puesta de manifiesto por la Sentencia apelada la falta de coincidencia de dicho CSV con el que se consignaba en la resolución administrativa impugnada y apuntando a la eventualidad de que la imposibilidad de acceso obedeciera a dicho error, pretende introducir en esta segunda instancia un nuevo hecho como es el consistente en la imposibilidad de acceder al documento introduciendo en la sede habilitada el CSV correcto.

2. Y que, además de lo anterior, nos encontramos, en cualquier caso, ante hechos afectados de una completa orfandad probatoria y cuya cumplida acreditación incumbía a la parte actora, tanto en cuanto hecho constitutivo de su pretensión como desde la perspectiva de la disponibilidad o facilidad probatoria ( artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria) que, lejos de aportar informe técnico o pericial en adveración de la aducida imposibilidad de acceso, se limitó a solicitar en su escrito de demanda el reconocimiento judicial y, denegado dicho medio probatorio en la instancia, mediante Auto de 17 de octubre de 2023, no fue entablado recurso por la aquí apelante contra dicha resolución judicial, como tampoco solicitó la apelante en su escrito de recurso el recibimiento de esta segunda instancia a prueba.

Quinto.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso de apelación interpuesto, con imposición a la apelante de las costas procesales de la segunda instancia, en ausencia de circunstancias que justifiquen lo contrario y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado cuarto del mismo Cuerpo legal, señala 2.600 euros (más el I.V.A. correspondiente) como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,