Sentencia Contencioso-Administrativo 608/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 221/2024 de 30 de septiembre del 2025

PRIMERO:La procuradora Doña María del Rosario Fernández Molleda, en representación de DON Benigno, DON Ángel Jesús, DOÑA Reyes, DON Carmelo, DOÑA Regina, DOÑA Florencia, DOÑA Valle, DOÑA Sara Y DOÑA Adela, interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Orden de 13 de Diciembre de 2023 de la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, relativa a la determinación de la superficie sujeta a expropiación de la finca nº NUM000 del plano parcelario del Proyecto de Construcción de la Nueva Carretera M-410. Tramo: M-413 a N-401.

Son antecedentes que han traído a las partes a la presente "litis" los que siguen:

-Por Resolución de 3 de diciembre de 2003 de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, se aprobó el Proyecto "Construcción de nueva carretera M-410. Tramo: M-413 a N-401. Clave: 2-N-135".

-Por Orden de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de 2 de marzo de 2005 (BOCM nº 58, de 10-mar-05), se convocó a los propietarios y demás titulares de bienes y derechos afectados por el comentado Proyecto al levantamiento de actas previas a la ocupación. Entre los bienes a expropiar en ejecución del Proyecto referido, se encontraba la finca propiedad de los actores, correspondiente a la nº NUM000 del Plano Parcelario, ubicada en Polígono NUM001, Parcela NUM002 del Catastro de Moraleja de Enmedio (Madrid), afectada inicialmente en una superficie de 15.199 m2. Con fecha 25 de noviembre de 2005 se aprobó una modificación del indicado Proyecto, que modificó las superficies inicialmente afectas en las fincas del plano parcelario, quedando la finca nº NUM000 con una superficie de 13.999,79 m².

- Mediante Orden de 2 de marzo de 2005 de la Consejería de Transportes e Infraestructuras se hizo público el levantamiento de actas previas a la ocupación de los bienes y derechos afectados.

- El procedimiento expropiatorio quedó en suspenso, como consecuencia de que los recurrentes suscribieron con el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio convenio de fecha 26 de junio de 2006, por el que se autorizó a la Comunidad de Madrid (en adelante, CAM), a ocupar suelos y ejecutar obras, reteniendo los propietarios los aprovechamientos urbanísticos que derivasen del PGOU de Moraleja de En medio.

-El Tribunal Superior de Justicia de Madrid declaró nulo el citado PGOU por sentencia de 15-12-2017, que quedó firme.

-Por sentencia nº 105/2022, esta Sala, sección 4ª, se estimó recurso contencioso-administrativo y se anuló Orden de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, de 31-5-2019, que desestimó solicitud de los recurrentes de reanudación del expediente de expropiación en su fase de justiprecio, reconociendo su derecho a la reanudación del procedimiento expropiatorio en dicha fase.

- La Orden de 16 de junio de 2022 de la Consejería de Transportes e Infraestructuras ordenó ejecutar la citada sentencia firme nº 105/2022 de esta Sala y sección, señalándose respecto de la superficie de la finca nº NUM000 del Proyecto Nueva carretera M-410: "la hoja de aprecio se formulará por la Administración por la superficie de 13.999,79 m2, que es la que figura en el "Proyecto de ejecución de las obras de la nueva carretera M-410. Tramo: M-413 a N-401", aprobado el 25 de Noviembre de 2005, que modificó las superficies inicialmente afectadas en las fincas del plano parcelario, así como en el Convenio adoptado a la superficie recogida en el proyecto señalado suscrito por el Ayuntamiento con los propietarios de la parcela el 26 de Junio de 2006".

- En ejecución de dicha Orden, se requirió a los propietarios, conforme al artículo 29 LEF, la presentación de hoja de aprecio para valorar la finca con una superficie de 13.999,79.-euros, presentándose dicha hoja de aprecio el 21 de julio de 2022.

- Mediante Orden de 13 de Diciembre de 2023 la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras razona, con base en un informe técnico de 14-12-2022 y previo traslado a los interesados para alegaciones, que "aun cuando tanto en el Proyecto de obras como en el Convenio suscrito con el Ayuntamiento y los titulares de la finca nº NUM000, figuraba una superficie de 13.999,79 m2, no obstante, se ha podido constatar que la superficie realmente afectada por la ejecución del Proyecto de obras de la M-410, asciende a solo 9.955,36 m2, toda vez que la diferencia entre ambas superficies, en concreto 4.044,43 m2, fue expropiada por el Ministerio de Fomento para la ejecución de la glorieta de la Autopista AP-41, correspondiendo a dicho organismo la valoración y abono a sus titulares del justiprecio correspondiente a dicha superficie". Y, en consecuencia, acuerda continuar el expediente expropiatorio en fase de determinación de justiprecio, si bien ahora respecto de una superficie inferior, que fija en 9.955,36.-euros, requiriendo a la propiedad de nuevo para la presentación de nueva hoja de aprecio por esa superficie, a los efectos del artículo 29 de la LEF. Este es el acto administrativo impugnado en estos autos.

- Obra igualmente en el expediente un informe del Perito de la Administración, de fecha 20 de julio de 2023, (Documento nº 27 del expediente "Informe del perito finca NUM000") en el que se refleja: "en la superficie de 13.999,79 m² está incluida la rotonda que da inicio a la carretera M-410.Esta rotonda no es ejecutada por el proyecto de nueva carretera M-410, ya que la ejecuta el Ministerio de Fomento en su proyecto "Autopista AP-41: Enlace autopista R-5 al P K. 18+500".Se adjuntan imágenes de superficie realmente ocupada por el proyecto de la M-410 aportándose las coordenadas UTM de la zona expropiada, según el sistema de referencia ETRS89, huso 30, [EPSG:25830], adjuntando fichero GML de la superficie georreferenciada de la zona expropiada.

Los recurrentes pretenden que se anule dicha resolución y que tenerse como superficie realmente expropiada de la finca nº 6 del Proyecto Nueva carretera M-410. Tramo: M-413 a N-401" la de 13.999,79 m2, frente a los 9.955,36 m2 pretendidos por la Administración expropiante afectada por el Proyecto.

La administración de la Comunidad de Madrid se opone y solicita la desestimación de las pretensiones de la demanda. Lo mismo postula la representación procesal de la parte codemandada, el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio.

SEGUNDO:Así explicados los antecedentes que traen a las partes a esta "litis" y las pretensiones que ejercitan, las pretensiones de la parte recurrente se sustentan en las siguientes alegaciones:

1.- El convenio suscrito por los recurrentes con el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio en 2006, en virtud del cual los propietarios cedían el uso de su parcela, conservando la propiedad, a la espera de la obtención del aprovechamiento procedente de la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, hizo las veces de acta previa de ocupación pues otra interpretación supondría una clamorosa vía de hecho pues sin el mismo la Comunidad de Madrid no podría efectuar ocupación alguna. Si el Convenio fue medio legítimo para la ocupación de la finca, también debe serlo en lo referente al resto de determinaciones entre las que se encuentra la superficie expropiada, que la Comunidad de Madrid (Administración expropiante) estableció unilateralmente en 13.999,79 m2, superficie a la cual deberá atenerse.

2.- La menor superficie a la que se reduce la superficie expropiada se fundamenta en un informe de parte de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid, de escaso rigor técnico y sin la debida contradicción procesal de la Demarcación de Carreteras del Estado (Ministerio de Fomento) al que atribuye una mayor ocupación (no expropiación) de superficie en la ejecución de su Proyecto Autopista de Peaje AP-41 que afecta a la misma finca). Invoca la jurisprudencia del TS que establece que, estarse en primer lugar y con carácter preferente, siempre que se hubiera practicado y sin discordias o salvedades, a lo que figure en las actas previas a la ocupación.

3.- La Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid no niega que la superficie expropiada de la parcela NUM002 del polígono 9 es de 13.999,79 m2, sino que pretende que una parte de esa superficie (4.044,43 m2) sea indemnizada por la Demarcación de Carreteras del Estado (Ministerio de Fomento), sin intervención en el presente proceso, por haber ejecutado las obras de una rotonda, en su Proyecto Autopista de Peaje AP-41 que afecta a la misma finca. Respecto de la segunda expropiación que afecta a la finca, los recurrentes adjuntas relación de bienes y derechos de la Demarcación de Carreteras del Estado publicada en el BOE de 4 de Abril de 2005 (BOE nº 79 páginas 78 y ss.) en la que figura la parcela NUM002 del polígono 9 con una superficie expropiada de 18.332 m2 en régimen de pleno dominio y 2.299 m2 en régimen de ocupación temporal, superficie por la que se ha seguido el procedimiento expropiatorio por la Demarcación de Carreteras del Estado (frente a los 25.005 m2 inicialmente convenidos).

4.- Se pretende trasladar a los recurrentes un conflicto entre Administraciones, pretendiendo que promuevan 18 años después una nueva reclamación frente a la Demarcación de Carreteras del Estado (Ministerio de Fomento) por una supuesta mayor ocupación de la finca producida durante las obras de ejecución de la Autopista de Peaje AP-41, que se habría producido sobre terrenos expropiados por la Comunidad de Madrid.

5.- La Administración de la CAM expropiante debía haber iniciado e instruido, con la debida contradicción procesal e intervención de la Administración estatal expropiante de la AP-41, el oportuno expediente de desafectación parcial correspondiente a la superficie que finalmente no iba a ser expropiada por el Proyecto de la M-410. A tal fin podría haber aportado los respectivos planos de la Planta de Expropiaciones originales y las modificativos de los Proyectos de Trazado y/o de Construcción de la M-410 y AP-41 en contemplación a los cuales se hicieron constar unilateralmente por la Administración autonómica la superficie expropiada que figura en el acta previa y los resultantes de la nuevas mediciones y desafecciones expropiatorias.

Por su parte, la administración de la CAM opone que en el expediente ha quedado acreditada la superficie realmente afectada por la ejecución del proyecto expropiatorio, de conformidad con el artículo 24 y ss. de la LEF. Los Informes han sido elaborados por funcionarios públicos, en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas y a quienes se les presume imparcialidad e independencia. La jurisprudencia ha venido señalando en diferentes sentencias que la superficie que ha de ser objeto de indemnización, a través de la correspondiente determinación del justiprecio, sería la realmente y efectivamente afectada por el Proyecto de expropiación para lo cual cabe la práctica de la prueba que se estime pertinente.

La codemandada administración del el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio también solicita la desestimación de la demanda: no se aporta informe pericial alguno que desvirtúe la validez del informe que consta como documento nº27 del expediente y que deje sin efecto la conclusión a la que llega el mencionado informe, esto es, que los 4.044,43 m2 de superficie que reduce el acto aquí impugnado fueron expropiados por el Ministerio de Fomento para la ejecución de la glorieta de la Autopista AP-41, por lo que no procede el pago de su precio por cuenta del "Proyecto de construcción de la nueva carretera M-410. Tramo M-413 a N-401".

TERCERO:La resolución de la controversia no puede hacerse sin antes recordar el carácter absolutamente "sui generis" del procedimiento de fijación del justiprecio en que se enmarca la resolución recurrida y las alegaciones de las partes. Como se deduce de los antecedentes de hecho que hemos sintetizado en el fundamento de derecho primero, estamos ante un procedimiento expropiatorio en el que, tras la inicial relación de bienes y derechos a expropiar, que incluye la finca de autos a la que se asigna una determinada superficie (nos referimos a la de 13.999,79 m2 finalmente establecida), no llega a consignarse o abonarse precio, ni a formalizarse acta de ocupación, porque interfiere un negocio jurídico complejo sobre cuya naturaleza y efectos se pronunció la sentencia de la sección 4ª de esta Sala nº 105/2022. Una sentencia que ordenó la reanudación en fase de justiprecio de un expediente expropiatorio que había quedado paralizado antes de abonarse o consignarse precio y antes del levantamiento de las definitivas actas de ocupación. Siendo así, la fase de fijación de justiprecio se ha llevado a cabo sin que (por las peculiaridades del convenio que a continuación diremos) se haya producido el pago o consignación del precio ( artículo 51 LEF) y sin que exista ese documento, que hubiera determinado la toma de posesión y la transmisión efectiva de la propiedad o el derecho expropiado a la Administración pública expropiante ( artículo 53 LEF) , así como la descripción y delimitación precisa de la finca o bien expropiado y sus afecciones ( artículo 55 REF), y todos los datos necesarios para valorar el bien. Si esto ya es "sui generis", lo es más el hecho de que la causa de ello se deba a la interferencia del ya referido convenio de 2006 entre los propietarios y la administración del Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, que la también referida sentencia nº 105/2022 analizó, subrayando su alcance y consecuencias jurídicas, que han de servir de precedente necesario a la decisión que se alcance en este pleito:

-El convenio preveía que la propiedad autorizaba la ocupación de la parcela, para la construcción y explotación de la autopista proyectada por la empresa concesionaria, a cambio del reconocimiento de los derechos urbanísticos derivados del Plan General de Ordenación Urbana, en tramitación entonces por el Ayuntamiento.

- En el Convenio, sin embargo, no participaron ni la administración expropiante, ni la empresa beneficiaria.

- Los propietarios dieron su conformidad a la paralización del expediente expropiatorio y autorizaron al Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio para que gestionase con la Administración expropiante la ocupación de los terrenos para la ejecución de la infraestructura prevista.

-El convenio trasladó el momento de la transmisión de la propiedad de los terrenos al de ejecución del planeamiento mediante la formalización de la inscripción registral del correspondiente proyecto de equidistribución.

-No consta, en consecuencia, ningún acuerdo expreso y concreto entre los propietarios y la Administración expropiante, o la beneficiaria, ni para la adquisición de los terrenos por mutuo acuerdo, poniendo fin al procedimiento de expropiación, que sería el efecto inmediato y natural de dicho acuerdo, ni en cuanto a la ocupación. El efecto entre estas partes sería, simplemente, la suspensión del procedimiento, a resultas de los pactos con terceros, porque el convenio no se firmó entre ellas.

CUARTO:Es en el anterior contexto en el que hay situar, para comprenderla, la dificultad que tiene la resolución de la "litis", en la medida en la que las cuestiones que plantean las partes se incardinan en un procedimiento expropiatorio que no se ha tramitado con la regularidad y sucesión de trámites previstos normativamente. En esta situación, la solución que hemos de dar a la controversia pasa por las siguientes consideraciones:

1º) El punto de partida de nuestro razonamiento lo constituye la Orden de 16 de Junio de 2022 la Consejería de Transportes e Infraestructuras. Esta resolución se dicta con la finalidad de ejecutar la sentencia nº 105/2022 de 9 de Marzo de 2022 dictada en el seno del procedimiento ordinario 606/2019 de la sección 4ª de esta Sala, y acordó la reanudación del expediente en su fase de justiprecio, conforme a lo ordenado en dicha sentencia ejecutoria. Respecto de la cuestión controvertida, la superficie de la finca nº NUM000 del Proyecto Nueva carretera M-410, se pronunció en los siguientes términos: "la hoja de aprecio se formulará por la Administración por la superficie de 13.999,79 m2, que es la que figura en el "Proyecto de ejecución de las obras de la nueva carretera M-410. Tramo: M-413 a N-401", aprobado el 25 de Noviembre de 2005, que modificó las superficies inicialmente afectadas en las fincas del plano parcelario, así como en el Convenio adoptado a la superficie recogida en el proyecto señalado suscrito por el Ayuntamiento con los propietarios de la parcela el 26 de Junio de 2006".

2º) Por consecuencia, tenemos un acto administrativo firme que da comienzo a la fase de justiprecio de un procedimiento expropiatorio en el que concurren las singulares características que hemos glosado. Es la propia administración la que fija la superficie a valorar, lo que significa que es la superficie que (en ausencia de un acta definitiva de ocupación) declara efectivamente ocupada y expropiada. Y lo hace con dos referencias expresas, que debemos considerar que asume como criterios de determinación de la superficie:

-Que dicha superficie es la que figura en el "Proyecto de ejecución de las obras de la nueva carretera M-410. Tramo: M-413 a N-401", aprobado el 25 de noviembre de 2005, que modificó las superficies inicialmente afectadas en las fincas del plano parcelario.

-Que esa superficie es la que figura en el Convenio adoptado a la superficie recogida en el proyecto señalado suscrito por el Ayuntamiento con los propietarios de la parcela el 26 de Junio de 2006".

3º) Esta resolución quedó firme y, con base en la misma, queda establecida la superficie que los propietarios tienen derecho a considerar expropiada y a que se les valore. Cabe recordar que, el artículo 26 de la LEF dispone que "1. La fijación del justo precio se tramitará como pieza separada, encabezada por la exacta descripción del bien concreto que haya de expropiarse".Es con base en la citada resolución y en la descripción del bien que contiene, que los expropiados presentaron, efectivamente, la correspondiente hoja de aprecio.

4º) En estas condiciones, no es jurídicamente aceptable que la propia administración "se desdiga" unos meses más tarde y dicte otro acto administrativo, el aquí recurrido, en el que reduzca la superficie que se considera expropiada y que debe ser justipreciada, ni siquiera bajo la explicación de haber efectuado posteriormente determinadas mediciones y comprobaciones de la superficie que entiende que efectiva y realmente se ocupó y se utilizó para la ejecución de las obras programadas en el proyecto que nos atañe. Por tanto, como sostiene la demanda, la superficie expropiada de la que deriva, correlativamente, el derecho a la compensación de los actores, ha sido determinada por la propia Comunidad de Madrid en el momento de su ejecución, hace más de 18 años; y, finalmente, en un acto administrativo firme de la propia administración, como es su Orden de 16 de junio de 2022. Esta última resolución constituye un acto declarativo de derechos, que reconoció una determinada situación jurídica y un derecho o ventaja para los destinatarios. Por lo tanto, no cabe que la propia administración les prive unilateralmente, mediante un acto posterior, de todo o parte de ese derecho que previamente les había reconocido, como de hecho está haciendo mediante la resolución ahora recurrida, al reducir la superficie de la finca a valorar. Tal cosa sólo es posible jurídicamente a través del mecanismo del procedimiento de lesividad regulado en el artículo 106 de la Ley 39/2015.

5º) Todo ello, además, al margen del procedimiento legalmente establecido, pues la nueva resolución se dicta prescindiendo de la tramitación prevista en los artículos 30 y 31 de la LEF:

"Artículo treinta.

1. La Administración expropiante habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual plazo de veinte días. En el primer caso se entenderá determinado definitivamente el justo precio, y la Administración procederá al pago del mismo, como requisito previo a la ocupación o disposición.

2. En el segundo supuesto, la Administración extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación, que se notificará al propietario, el cual, dentro de los diez días siguientes, podrá aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla, y en este segundo caso tendrá derecho a hacer las alegaciones que estime pertinentes, empleando los métodos valorativos que juzgue más adecuados para justificar su propia valoración a los efectos del artículo cuarenta y tres, y asimismo a aportar las pruebas que considere oportunas en justificación de dichas alegaciones".

"Artículo treinta y uno.

Si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de justiprecio al Jurado provincial de expropiación".

La administración de la CAM ha introducido en el desarrollo del procedimiento, en fase de justiprecio, una resolución que se aparta de la tramitación prevista en dichos preceptos. Una vez determinado y descrito el bien expropiado, con fijación de su superficie; y una vez formulada la hoja de aprecio por los expropiados, en lugar de continuar la tramitación que establecen los citados artículos, el procedimiento se detiene, se practican determinadas actuaciones de comprobación y se dicta una nueva resolución que deja parcialmente sin efecto la anterior, ya firme, reduciendo el objeto del derecho reconocido en la misma a os expropiados. Este proceder, no sólo se aparta del mecanismo de eliminación de los actos administrativos lesivos para el interés público, como acabamos de decir, sino que vulnera el principio de buena fe que debe guiar la actuación de la administración y que invocan los demandantes en su escrito de demanda. La administración "sorprende" a los administrados con un acto administrativo que reduce el alcance del derecho que otra resolución anterior les ha reconocido.

6º) Por todo lo dicho, no hace falta indagar en la naturaleza del Convenio de 2006 entre los expropiados y el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio a los efectos que propone la demanda, esto es, la de considerar que dicho Convenio ha de asimilarse al acta de ocupación, con base en lo declarado en la sentencia nº 105/2022 de la sección 4ª de esta Sala, que consideró al mismo el "ropaje jurídico" de la ocupación de los terrenos por parte de la administración expropiante, sin el cual la ocupación y posterior ejecución de las obras hubiera incurrido en "vía de hecho". Para estimar sus pretensiones, es suficiente con constatar que la propia administración expropiante, en ejecución de dicha sentencia, ha puesto en marcha de nuevo el procedimiento expropiatorio, concretamente en su fase de justiprecio; ha definido el bien expropiado que ha de valorarse y su superficie, mediante un acto administrativo firme; ha considerado esa superficie tomando como referencia el propio Convenio de 2006 y la superficie que el mismo definía; y ha requerido a los actores a presentar su hoja de aprecio sobre la base de ese acto firme. Convalidar el acto administrativo aquí impugnado supondría admitir que la administración actuase contra sus propios actos firmes, defraudando la buena fe de los administrados; que lo hiciera al margen del procedimiento legalmente establecido, alterando trámites esenciales del mismo; y que dejase sin efecto un derecho reconocido en un acto firme propio, sin acudir al único mecanismo que en nuestro ordenamiento jurídico administrativo le permite revocar un acto declarativo de derechos.

Es con base en lo razonado "supra" que la resolución recurrida es contraria a derecho y debe ser anulada, con el correlativo reconocimiento del derecho de los recurrentes a que en el procedimiento de fijación de justiprecio del bien expropiado se tome como superficie realmente expropiada de la finca nº NUM000 del Proyecto Nueva carretera M-410. Tramo: M-413 a N-401" la de 13.999,79 m2, que fue la que se señaló en la previa resolución firme, la Orden de 16 de junio de 2022, que constituye el inicio y presupuesto del procedimiento de fijación del justiprecio y del que deben partir todas las actuaciones del mismo.

En atención a todo lo expuesto, procede estimar el recurso contencioso-administrativo, anular la resolución impugnada y reconocer el derecho que se postula en el suplico de la demanda, a fin de continuar el procedimiento expropiatorio, en su fase de justiprecio, hasta su legal término.

QUINTO:El artículo 139.1 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina que procede imponer las costas solidariamente a la administración de la CAM demandada y a la administración del Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio codemandada, ante la estimación de la demanda formulada por los recurrentes y la desestimación de las pretensiones de oposición a la misma formuladas por ambas administraciones. No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho precepto, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de estas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por todos los conceptos, han de satisfacer de forma solidaria a la parte recurrente hasta una cifra máxima total de 2.600.- euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,