Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 10 de noviembre de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 19 de Madrid en los autos de procedimiento ordinario 88/2023, en los que se venía a impugnar el Decreto del Concejal Delegado de Economía, Hacienda, Coordinación, Planificación, Organización y Calidad del Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas de fecha 19 de enero de 2023, desestimatorio del recurso de reposición entablado frente al de 3 de noviembre de 2022, que deniega la licencia de obra menor solicitada por Elroan Gestión de Inversiones Inmobiliarias, S.L. para la legalización de las obras de sustitución de la escalera interior que une varias viviendas sitas en la calle Camino Nuevo núm. 11 del Municipio con el sótano.
Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes y de la doctrina jurisprudencial que incide en el carácter reglado de las licencias urbanísticas, en las siguientes consideraciones: más allá del discurso de la representaciones letradas de las partes para la defensa de sus intereses, la cuestión que debe dirimirse no es si las escaleras son legales o no, ya que no es controvertido que nos encontramos ante unas escaleras en "situación asimilada a fuera de ordenación" (ya que ha quedado asimismo incuestionado que el artículo 62 de la Ordenanza de Edificación, Construcciones, Instalaciones de Alcobendas prohíbe la comunicación de la planta baja de las viviendas con la planta semisótano en edificios calificados como residencial colectivo regulado por la norma zonal 2-grado 1 del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas) sino que la cuestión es, en definitiva, si nos encontramos ante una "reforma integral de las escaleras" como refiere la Administración o nos encontramos ante "obras de mera conservación, ornato, seguridad o salubridad sobre esas edificaciones en situación asimilada a fuera de ordenación"; y a la vista de la prueba practicada en este procedimiento, que se ha limitado a las documentales presentadas y al expediente administrativo, así como a los hechos probados en las sentencias que se han dictado sobre la concurrencia de un supuesto de caducidad de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística en relación a las obras ejecutadas en el inmueble [ Sentencia de la Sala de lo contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de noviembre de 2021 (apelación 446/2020) y STS de 10 de noviembre de 2022 (rec. 110/2022)], a las que ha de estarse en virtud del instituto de la cosa juzgada, en su vertiente positiva, resultan aquí aplicables los razonamientos vertidos en la sentencia 308/2022 de 10 de junio de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 29 de Madrid en el procedimiento ordinario 467/2021 y firme, en la que se tuvo por acreditado que el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas no había resuelto sobre la legalización de las obras de sustitución de las escaleras interesada y, si bien no se ha acreditado que nos encontremos ante obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, no puede entenderse que, por si sola, la mejora de la seguridad pueda ser el único condicionante concurrente para entender que nos encontramos ante meras obras de reparación, desbordando la sustitución integral de las escaleras el límite de las "pequeñas reparaciones exigidas por el ornato, higiene, seguridad y conservación".
Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación Elroan Gestión de Inversiones Inmobiliarias, S.L., a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente, tras exponer los antecedentes fácticos reputados relevantes: que las obras de sustitución de la escalera interior objeto de la solicitud de licencia se encuentran entre las permitidas en relación con las construcciones y edificaciones en situación de asimilado a fuera de ordenación, en tanto que, como se acredita en la Memoria del proyecto de legalización -que se acompaña a la solicitud de licencia de obra menor-, responden a razones de estricta seguridad y ornato, omitiendo la Sentencia apelada cualquier tipo de referencia a los medios de prueba aportados por las partes en el proceso y sin aportar justificación alguna que sirva de sustento a su decisión, pese a reconocer la juzgadora de instancia que no queda acreditado que se trate de un supuesto de obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación (todas ellas situaciones no permitidas en el régimen de fuera de ordenación); que a la falta de motivación de que adolece la Sentencia recurrida se añade la total elusión a la valoración de la prueba, lo que conduce a un juicio valorativo por parte del Juzgado de instancia absolutamente ilógico, arbitrario e irrazonable y, consecuentemente, supone una vulneración de la tutela judicial efectiva de la recurrente; que aunque estamos, efectivamente, ante una sustitución de la escalera interior sigue habiendo una escalera, igual que antes, por lo que en realidad no ha habido ninguna mejora respecto a la situación anterior asimilada a fuera de ordenación y, por tanto, estamos dentro del régimen de obras permitidas en edificaciones en tal situación, en tanto que la citada sustitución respondía exclusivamente a exigencias de estricta seguridad y ornato, hecho que no ha sido discutido ni desacreditado desde el punto de vista probatorio por el Ayuntamiento.
Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas: que, insistiendo la apelante en los mismos argumentos esgrimidos durante la tramitación del procedimiento en primera instancia, la parte viene a reconocer en su escrito de recurso, como no podía ser de otra manera que las escaleras cuya legalización se insta ya estaban en situación de "Fuera de Ordenación", por lo que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, su destino último no es sino su desaparición y no su consolidación, modernización o su sustitución, como en el caso concreto ha ocurrido; que la recurrente pretende ahora legalizar de nuevo una escalera ilegal en situación de "fuera de ordenación", pretendiendo "disfrazar" de obra de "Acondicionamiento y ornato", cuando ya conoce que la escalera original es ilegal y así ha sido reconocido por sentencia judicial firme; que el transcurso del plazo legal que extingue la posibilidad de ejercitar la acción de protección de la legalidad urbanística por la Administración comporta la permanencia de las obras ejecutadas sin licencia pero ello no supone su legalización, permitiéndose el uso y aprovechamiento y su conservación para la finalidad con que fueron ejecutadas, a cuyo efecto es posible la realización de aquellas obras que tengan la consideración de obras de higiene, ornato y conservación, pero lo que no resulta admisible es la ejecución de las obras de consolidación, aumento de volumen. modernización o incremento de su valor de expropiación, ni siquiera, aunque vengan exigidas por las disposiciones aplicables a la actividad en que ellas se ejerzan;
Cuarto.-Abordando en primer término la cuestión de la falta de motivación de la Sentencia que denuncia la parte apelante, por ser de carácter procesal y, por ello, de examen preferente -como destaca, por citar alguna, la STS 21 enero 2014 (recurso 4307/2011)- debe recordarse, con la reciente STS 9 abril 2014 (recurso 6475/2011) -que, a su vez, cita las SSTS 9 octubre 2008 (recurso 2886/2006); 18 septiembre 2009 (recurso 2730/2006); 29 octubre 2009 (recurso 6565/2003); 14 mayo 2009 (recurso 1708/2003); 4 febrero 2010 (recurso 9740/2004); y 18 marzo 2010 (recurso 9740/2004); y las Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994 ( asunto Hiro Balani c. España), §§ 27 y 28; y 9 de diciembre de 1994 ( asunto Ruiz Torrija c. España), §§ 29 y 30- que el requisito de motivación de las Sentencias es "un requisito procesal a la vez que una exigencia constitucional - artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución -; exigencia que se satisface cuando se expresan las razones que motivan la decisión y esa exposición, precisamente, permite a las partes conocer las bases y motivos sobre los que se asienta el fallo judicial, para poder impugnar sus razones o desvirtuarlas en el oportuno recurso. En definitiva, se trata de impedir que se produzcan las situaciones de indefensión que se darían si se estimase o desestimase una petición sin explicar las razones en que se funda.
A la motivación asimismo invocada se refieren los art. 120 CE , 248.3 de la LOPJ y el art. 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero ). Es preciso que la sentencia contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( STC 75/2007, de 16 de abril FJ 4 con cita de otras muchas) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión o motivación in aliunde ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ).
El Tribunal Constitucional ha venido señalando que «es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva» ( SSTC 167/2007 , FJ 2 ; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2 ; y 29/2008, de 20 de febrero , FJ 2)".
Especifica el Alto Tribunal, en la STS 9 abril 2014 citada que el hecho de no atenderse las razones de la demanda y de fijar unos hechos con los que no se está de acuerdo "no implica una falta de respuesta a un caso concreto, pues «la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita» ( STC 180/2007, de 10 de septiembre , FJ 2; en el mismo sentido, la STC 138/2007, de 4 de junio , FJ 2)".
En el mismo sentido la STS 29 octubre 2012 (recurso 3391/2010), abordando la cuestión de la motivación de la Sentencias, especifica que "Esa exigencia constitucional no demanda un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión a decidir, debiendo considerarse suficientemente motivadas las resoluciones que dan a conocer los criterios jurídicos esenciales que cimentan la decisión, es decir, la ratio decidendi que la ha determinado ( sentencias del Tribunal Constitucional 14/1996, FJ 2 º; 28/1994, FJ 3 º; y 32/1996 , FJ 4º, entre otras). Por consiguiente, no resulta necesario un examen agotador o minucioso de los argumentos de las partes, siendo admisibles las motivaciones por remisión [por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 115/1996 , FJ 2º.B)]",no dejando una motivación de serlo por escueta, porque "esta exigencia constitucional no está necesariamente reñida con la brevedad y la concisión ( sentencias del Tribunal Constitucional 70/1991, FJ 2 º; 154/1995, FJ 3 º; y 26/1997 , FJ 2º)".
Aplicando la anterior doctrina jurisprudencial al supuesto concreto objeto de análisis lo cierto es que la sentencia impugnada fija los hechos que reputa acreditados y aborda el examen o análisis de las cuestiones fácticas y jurídicas suscitadas en la instancia, exteriorizando los motivos por los que entiende que la sustitución de las escaleras a las que venía referida la solicitud de legalización es actuación que excede de las admisibles en el régimen asimilado al de fuera de ordenación, habiendo podido tener, consecuentemente con todo ello, la apelante pleno conocimiento de las razones de hecho y de derecho fundamentadoras del pronunciamiento desestimatorio que combate en esta segunda instancia. Cuestión netamente distinta es la legítima disconformidad con tales razonamientos y, más en concreto, con la valoración de la prueba practicada en la instancia.
Quinto.-Como esta misma Sala y Sección ha tenido ocasión de poner de manifiesto en numerosas Sentencias [por todas, Sentencia de 31 de octubre de 2024 (apelación 487/2024) y las que en ellas se citan] en cuanto al régimen jurídico aplicable en supuestos fácticos como el aquí concurrente, dado que la Ley 9/2001, de 17 de julio, únicamente regula, en su artículo 64.b), la situación de fuera de ordenación como consecuencia de la disconformidad de la edificación o instalación existente con el nuevo planeamiento, omitiendo toda regulación del régimen jurídico aplicable a las edificaciones y construcciones no legitimadas por título administrativo suficiente sobre las que hubiere caducado el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística, dicha situación de hecho es equiparable con la situación de fuera de ordenación, debiendo reconocerse al propietario de la obra la facultad de mantenimiento de la situación creada y de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso -siempre, claro está, que el uso en cuestión no se oponga al permitido por el Planeamiento ni requiera la realización de las obras que excedan de las que resultan estrictamente autorizables, como puntualizábamos en nuestra Sentencia de 18 de junio de 2014 (apelación 1664/2012)- y la de obtener, incluso, la licencia de primera ocupación si concurren los presupuestos habilitantes de corresponderse el uso al asignado a la zona en que se encuentra el edificio y de reunir éste las adecuadas condiciones técnicas de seguridad y salubridad exigibles, a cuyo efecto no podrá tenerse en cuenta la comisión de infracciones urbanísticas prescritas [ Sentencia de esta misma Sala y Sección de 18 de julio de 2014 (apelación 1673/2012)].
Todo ello con el consiguiente límite en cuanto al tipo de obras autorizables en lo sucesivo.
De este modo se procura que las construcciones que han nacido ya en la ilegalidad no gocen de un tratamiento jurídico más favorable que aquellas cuya disconformidad con el planeamiento es sobrevenida y deriva del ejercicio del ius variandiy sin que la imposibilidad de acordar la demolición por perención del plazo de caducidad para el ejercicio de la potestad de restablecimiento del orden urbanístico perturbado se traduzca en la legalización de lo indebidamente ejecutado. Las obras, en consecuencia, continúan siendo ilegales y no son susceptibles de legalización quedando en lo que la STS 5 diciembre 1987 califica de "situación de persistencia tolerada", pero con los mismos límites del régimen de fuera de ordenación, aplicable por analogía, pues resultaría absurdo que obras ilegales ab initiofueran de mejor condición que las hechas legalmente y que, con posterioridad y a consecuencia de una modificación del planeamiento, hayan devenido fuera de ordenación (por lo que el desajuste con el planeamiento no se produce, en este último caso, desde su inicio), como recuerdan, entre otras, la STS 29 junio 2001 (rec. 8357/1996) y la STS 28 enero 2009 (rec. 45/2007), que incide en la consideración de que de admitirse la "sanación" de la ilegalidad por el mero transcurso del tiempo se estaría admitiendo la adquisición de facultades urbanísticas contra norma, lo que choca frontalmente con la doctrina jurisprudencial de que no pueden adquirirse por silencio licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.
En relación con las obras que se permiten en este singular régimen de fuera de ordenación, la doctrina jurisprudencial ha precisado que en las edificaciones sometidas a dicho régimen no resultan posibles obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, ni siquiera aunque vengan exigidas por las disposiciones aplicables a la actividad en que ellas se ejerza [por todas, SSTS 29 abril 2002 (rec. 4065/1998), 24 junio 2008 (rec. 4567/2004) y 25 mayo 2011 (rec. 5136/2007)] siendo autorizables, en exclusiva, las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble y las obras imprescindibles para garantizar la seguridad de los usuarios del inmueble [ SSTS 23 de marzo 1999 (rec. 1294/1993) y 11 diciembre 1998 (rec. 8402/1992)].
En consecuencia, y como concluye la STS 10 noviembre 2022 (Cas. 110/2022), además de la necesidad de que los usos o actividades pretendidas en las edificaciones que se hallan en situación asimilable a fuera de ordenación no se opongan a los permitidos por el planeamiento para la zona de que se trate, se requiere que no precisen de la realización de obras que excedan de las estrictamente autorizables (pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble y las obras tendentes al mantenimiento de las condiciones de seguridad), comportando la realización de obras no autorizables en edificios asimilados a la situación de fuera de ordenación "(...) un claro incumplimiento del régimen jurídico que se les otorga a estos y, evidentemente, la ilegalidad de las nuevas obras acometidas, que resultarán perseguibles mediante las potestades de disciplina urbanística de las que gozan las Administraciones competentes".
Sexto.-Descendiendo al caso concreto sometido a nuestra consideración en esta segunda instancia debemos significar que en el escrito de apelación, partiendo de la situación asimilada a la de fuera de ordenación en que se encontraban las obras consistentes en la apertura de un hueco interior con escalera para comunicar la planta baja con la planta semisótano en las viviendas a las que viene referido el expediente al que puso término la resolución impugnada en la instancia, por no haberse ejercitado por la Administración en plazo la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, se pone de manifiesto que tras la adquisición por la apelante de las viviendas en cuestión "procedió a sustituir la escalera interior que unía las viviendas con el sótano por otra escalera mucho más liviana y transparente, en madera y cristal, que permitía una mejor iluminación de la misma y una mayor comodidad de uso, reduciendo eventuales riesgos para la seguridad de los usuarios y una mayor comodidad de uso, dado que la escalera preexistente resultaba muy cerrada, oscura, incómoda, e incluso difícil de transitar" y las descritas son las obras de sustitución a las que vino referida la solicitud de legalización denegada.
Se impone, por tanto, con evidencia que las ejecutadas son obras que exceden ampliamente de las admisibles en la situación asimilada a la de fuera de ordenación en que se encontraban las escaleras originarias, no habiéndose acometido actuación alguna de mero mantenimiento, reparación o conservación, sino la consistente en la sustitución de las mismas que, en suma, viene a comportar una mejora, renovación o modernización, no justificable con el argumento de que las obras de sustitución venían impuestas por razones de ornato, las cuales no pueden ser consideradas como razones de mera mejora estética del interior del inmueble, so pena de dejar sin contenido el régimen jurídico propio de esta clase de situaciones.
Séptimo.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso de apelación interpuesto, con imposición a la apelante de las costas procesales de la segunda instancia, en ausencia de circunstancias que justifiquen lo contrario y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado cuarto del mismo Cuerpo legal, señala 2.600 euros (más el I.V.A. correspondiente) como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.
Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por Dª. Sharon Rodríguez de Castro Rincón, en representación de ELROAN GESTIÓN DE INVERSIONES INMOBILIARIAS, S.L., contra la Sentencia dictada el 10 de noviembre de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 19 de Madrid, confirmando la resolución apelada e imponiendo a la recurrente las costas procesales de esta segunda instancia, con el límite máximo indicado en el último de los fundamentos de derecho de la presente Sentencia.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días,contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2612-0000-85-0179-24 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2612-0000-85-0179-24 en el campo "Observaciones" o "Concepto de la transferencia" y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
