Sentencia Contencioso-Administrativo 293/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 829/2024 de 31 de marzo del 2025

Primero.-Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 29 de febrero de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 31 de Madrid en los autos de procedimiento abreviado 536/2023, en los que se venía a impugnar la resolución del Director General de Planificación de Recursos Humanos del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 22 de junio de 2023, por la que se aprueba la relación definitiva de aspirantes admitidos/as y excluidos/as a las pruebas selectivas convocadas para proveer, mediante promoción interna independiente, 152 plazas de la categoría de Técnico/a de Gestión del Ayuntamiento de Madrid.

Se sustenta el pronunciamiento estimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, previa exposición de las posiciones contrapuestas de los litigantes y de los antecedentes fácticos de relevancia, en las siguientes consideraciones: las Bases Generales por las que se rigen los procesos selectivos que convoque el Ayuntamiento de Madrid para la promoción interna independiente de personal funcionario, aprobadas por Resolución de 16 de octubre de 2020 del Director General de Planificación de Recursos Humanos (BOAM 8.753 de 21 de octubre de 2020) vienen a establecer en su Base Cuarta apartado 4.1.e) el requisito de "...Tener la condición de funcionario/a de carrera del Ayuntamiento de Madrid o de sus Organismos Autónomos" y que "En dichos supuestos deberán haber prestado servicios como funcionarios/as en categorías de la misma o diferente escala, en su caso, y correspondientes al grupo/subgrupo inmediato inferior al de las plazas convocadas por un periodo mínimo de dos años. A estos efectos se computarán los servicios prestados por los/las aspirantes en las situaciones equiparadas al servicio activo por la legislación vigente..."; asimismo, las Bases específicas por las que se regirá el proceso selectivo, aprobadas las bases específicas aprobadas por Resolución de 10 de noviembre de 2021 del Director General de Planificación de Recursos Humanos en su Base Tercera establece que "...Los/las aspirantes, que concurran a las pruebas selectivas, además de reunir los requisitos exigidos en el apartado 4.1. de las bases generales, deberán reunir los siguientes: a) Cumplir uno de los siguientes requisitos: a. l) Tener la condición de funcionario/a de carrera de cualquier categoría del Grupo C, Subgrupo C2 de la Escala de Administración Especial o General del Ayuntamiento de Madrid o de sus Organismos Autónomos. En dichos supuestos deberán haber prestado servicios como funcionarios/as en categorías de esta o diferente escala, en su caso, y correspondientes al grupo/subgrupo inmediato inferior al de las plazas convocadas por un periodo mínimo de dos años. A estos efectos se computarán los servicios prestados por los/las aspirantes en las situaciones equiparadas al servicio activo por la legislación vigente. Podrán participar, igualmente, los/las funcionarios/as de carrera de otras administraciones Públicas que se encuentren prestando servicios en el Ayuntamiento de Madrid o sus Organismos Autónomos por haber obtenido un puesto con carácter definitivo mediante los procedimientos de concurso o libre designación en función de lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de Ordenación de Personal del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2005. (..)"; tratándose de un proceso selectivo mediante un sistema de promoción interna, interesa recordar que la promoción profesional constituye un derecho asociado a los funcionarios de carrera, como resulta de lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público; la Sentencia Nº 16/2021 de 27 de enero de 2021 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 11 de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo registrado con el número 346/2019, asumiendo las declaraciones efectuadas por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Séptima, en sentencia nº 446, de fecha 12 de marzo de 2020 - recurso apelación 93/2028 declaró que la previsión contenida en el apartado 4.1 b) de las bases especificas por las que se regiría el proceso selectivo para proveer, mediante promoción interna, plazas de administrativo del ayuntamiento de Madrid, vulneran el derecho de igualdad que se contempla en el art. 14 de la CE, así como el derecho de acceder en condiciones de igualdad a los funcionarios y cargos públicos que contempla el art. 23.3 de la CE, al discriminar a los funcionarios interinos, no estando en discusión que un funcionario interino no puede participar en un proceso selectivo de promoción interna vertical sino que se trataba entonces, como ahora, de un funcionario de carrera, que tiene derecho a la promoción interna, pero al que no se le ha computado como antigüedad el tiempo desempeñado como interino (en aquel caso en el Ayuntamiento de Madrid); precisado lo anterior, la discrepancia que se sostiene ahora estriba únicamente en si se puede computar el tiempo ejercido en otra Administración en orden a reunir el requisito de la antigüedad (o tiempo de servicios efectivos que refieren las bases) de dos años en la categoría inmediatamente inferior, ya que la actora precisa la adición de los servicios prestados en la Comunidad de Madrid para alcanzar el requisito indicado; ni el TREBEP, ni las bases generales ni específicas exigen expresamente que la antigüedad o los dos años de servicios como funcionarios se hayan perfeccionado en la Administración convocante -en el presente caso, el Ayuntamiento de Madrid y, por tanto, "donde la Ley no distingue nosotros no debemos distinguir"; de otra parte, la referencia a la situación de servicio activo en el art. 18.3 de la LEBEP debe interpretarse en armonía con lo que prevé el inciso final del art. 88.3 de la misma Ley sobre los funcionarios de carrera en situación de servicio en otras Administraciones públicas, que establece que "El tiempo de servicio en la Administración en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen", sin restringir el precepto ese cómputo a ningún efecto, de modo que si el tiempo durante el que un funcionario ha estado en situación de servicio en otras Administraciones públicas, cualesquiera que sean los puestos desempeñados, debe necesariamente computársele como de servicio activo en su cuerpo y escala de origen, también habría de computarse a la actora el servicio prestado en la comunidad de Madrid durante 1 año, 9 meses y 23 días como funcionaria interina en la Comunidad de Madrid a los efectos de alcanzar el periodo de servicios en el grupo de clasificación inmediatamente inferior al que pretende acceder; abona, finalmente, la tesis de la actora lo razonado en la Sentencia de 31 de marzo de 2008 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso, sección: 6), en el Recurso: 669/2007, que analiza idéntica cuestión en caso de exclusión en las listas de admitidos a las pruebas de promoción interna para proveer 196 plazas de Cabo de Policía Local del Ayuntamiento de Madrid, al omitir computar servicios en Ayuntamiento distinto del convocante para alcanzar el mínimo de dos años de antigüedad en la categoría de Policía.

Segundo.-Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación la Letrada del Excmo. Ayuntamiento de Madrid aduciendo, resumidamente: que en el presente caso no es controvertido que la demandante tenga reconocida en virtud de la Ley 70/1978 dos años de antigüedad en el subgrupo C1, lo que se discute es que tenga dos años de antigüedad como Administrativa del Ayuntamiento de Madrid o de sus Organismos Autónomos siendo que, conforme a las bases específicas, aprobadas por Resolución de 10 de noviembre de 2021 del director general de Planificación de Recursos Humanos, entre los requisitos para presentarse al proceso selectivo, en el caso de personal funcionario, se exige tener la condición de funcionario/a de carrera de cualquier categoría del Grupo C, Subgrupo C1 de la Escala de Administración Especial o General del Ayuntamiento de Madrid o de sus Organismos Autónomos; que las bases del proceso selectivo, que son ley del proceso y que no han sido impugnadas por la recurrente, se pronuncian en el mismo sentido, al igual que el apartado 4.1.e) de las Bases Generales por las que se rigen los procesos selectivos que convoque el Ayuntamiento de Madrid para la promoción interna independiente de personal funcionario, aprobadas por Resolución de 16 de octubre de 2020 del Director General de Planificación de Recursos Humanos; que la interesada tomó posesión como funcionaria de carrera en la categoría de administrativa (subgrupo C1) en el Ayuntamiento de Madrid con fecha de efectos de 12 de mayo de 2022 y, por tanto, su antigüedad es insuficiente para poder optar por esta vía de acceso, sin que pueda computarse el tiempo en que, con anterioridad, ocupó un puesto del cuerpo de personal administrativo en la Comunidad de Madrid en calidad de funcionaria interina, conforme a las bases, al tratarse de Administración publica distinta al Ayuntamiento de Madrid, por lo que no se está produciendo por parte de dicha Corporación discriminación alguna a la condición de funcionarios interinos, como pretende hacer ver la juzgadora de instancia; que la juzgadora de instancia considera que, cuando en las bases se hace referencia al grupo/subgrupo o inmediato inferior al de las plazas convocadas, no es necesariamente el inferior de la administración convocante, sino de cualquier administración y, sin embargo, los requisitos exigidos en el marco jurídico regulador del Ayuntamiento de Madrid no es algo que se aplique únicamente en esa Administración, aplicándose el mismo tipo de requisitos en las convocatorios de otras Administraciones Públicas; que en la sentencia nº 16/2021 de 27 de enero- de 2021 dictada por el juzgado de lo contencioso administrativo nº11 de Madrid a que se hace mención en la resolución apelada, se trataba de un caso no asimilable a la situación de la recurrente, pues la exclusión obedecía, en exclusiva, a que el tiempo de servicios prestados en el Ayuntamiento de Madrid lo había sido en la condición de funcionarios interinos, por lo que tampoco guarda relación con el supuesto que aquí se plantea la Directiva 999/77/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativas al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre Trabajo de duración determinada; que tampoco deviene aquí aplicable lo dispuesto en el artículo 88.3 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, al haber fijado el Tribunal Supremo como doctrina casacional que dicho precepto no es aplicable a la promoción interna en su Sentencia 1374/2020, de 21 de octubre (rec. 4300/2018); y que la Sentencia 31/03/2008 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que igualmente cita la apelada se refería a la normativa aplicable a los miembros de la Policía Local y, además, derogada en parte por el Texto Refundido del EBEP.

Tercero.-A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone Dª. Guadalupe: que en ningún momento se indica en las bases -ni generales ni específicas- en qué Administración Pública se tienen que haber prestado los servicios requeridos, sin exigirse que la prestación de servicios lo haya sido en el Ayuntamiento de Madrid, Administración convocante ni ninguna otra expresión análoga, como tampoco se excluye que los servicios prestados en el grupo inmediato inferior a las plazas convocadas puedan ser prestados en otras Administraciones; que, no exigiéndose en las bases de la convocatoria antigüedad sino servicios prestados, deben incluirse todos los servicios prestados tanto como funcionaria interina como de funcionaria de carrera y estar a lo dispuesto en la Ley 70/78, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública; que ha quedado, por otra parte, debidamente acreditada la superación de un proceso selectivo anterior que demuestra los conocimientos de la recurrente sobre la normativa específica de la Administración convocante, teniendo los cuerpos y escalas carácter básico y siendo los mismos equivalentes entre las distintas Administraciones, la Administración del Estado, la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid; que en el caso que nos ocupa no son relevantes las bases de procesos selectivos que rijan en otras Administraciones sino las bases del proceso selectivo del Ayuntamiento de Madrid, en las que no se especifica que los servicios prestados con anterioridad para acceder a la convocatoria hayan de serlo en la Administración convocante.

Cuarto.-El análisis de las cuestiones suscitadas en esta segunda instancia aconseja comenzar por recordar que todo funcionario tiene derecho a la carrera profesional y, dentro de sus distintas modalidades, por lo que aquí interesa, a la promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un subgrupo o grupo de clasificación profesional -si no tiene subgrupo-, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en los artículos 16.3.c) y 18 del Texto Refundido de la Ley de Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en lo sucesivo TRLEBEP).

Como puntualizan las SSTS 21 junio 2021 (cas. 883/221) y 20 diciembre 2022 (cas. 4150/2021) "La promoción interna vertical -como la horizontal- toma por base no el puesto de trabajo sino el cuerpo o escala al que pertenece un funcionario. Así los artículos 16.3.c ) y d ) y 18.2 del EBEP prevén que se promociona de un cuerpo o escala a otro superior y para ello atienden al de origen integrado en un subgrupo de clasificación o grupo si es que no está dividido en subgrupo. Tal matiz, en buena lógica, es aplicable al cuerpo o escala de destino al que se quiere promocionar: se promocionará al subgrupo superior o al grupo si es que ese superior no está dividido en subgrupos",regla que "(...) responde a una idea cabal de carrera profesional que el propio EBEP conceptúa como "conjunto ordenado" (cfr. artículo 16.2 ) de oportunidades profesionales de ascenso y expectativas de progreso, es decir, de progreso ordenado en un sistema de empleo público basado en la figura del cuerpo o escala y estos ordenados jerárquicamente atendiendo al orden -también jerárquico- de la titulación de acceso exigida".La lógica de la promoción interna vertical, por tanto, se asienta en esa idea de progresión ordenada, siendo de tener en cuenta que respecto de la promoción interna juegan otros factores distintos de los contemplados para el acceso a la función pública como son la eficacia de la organización, la consolidación de las estructuras de recursos humanos, las limitaciones presupuestarias, lo previsto en la relación de puestos de trabajo y la calidad en la prestación del servicio público (cfr. la sentencia del Tribunal Constitucional 365/1993).

Debemos partir aquí de la consideración de que, como expone la Sentencia apelada, la doctrina jurisprudencial ha considerado discriminatorio y contrario al Acuerdo Marco sobre trabajo de duración determinada (incorporado por la Directiva 1999/70/CE), en el sentido de la cláusula 4 del referido Acuerdo Marco, excluir al personal interino del régimen de la carrera profesional y promoción interna a que hacen mención los artículos 16 y 18 del TRLEBEP, mereciendo dicho personal idéntico tratamiento que los funcionarios de carrera en materia de trayectoria o promoción profesional [ SSTS 8 marzo 2019 (cas. 1751/2017) y 24 septiembre 2024 (cas. 8512/2022), entre otras muchas], concluyendo la Sala Tercera del Alto Tribunal, con apoyo en la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la Directiva 1999/70/CE, que carece de justificación discriminar por razón de la naturaleza temporal de la relación de servicio a los interinos en los aspectos retributivos y en los relacionados con las condiciones de trabajo -dentro de las que se encuentra el acceso y desarrollo de la carrera profesional-, de modo que la valoración de los servicios previos a tales efectos ha de comprender tanto los prestados por funcionarios de carrera tras superar el correspondiente proceso de selección, como los prestados por dichos funcionarios cuando eran personal interino [por todas, SSTS 21 julio 2022 (cas. 744/2021), 22 noviembre 2022 (cas. 1820/2021 y 3906/2021) y 22 noviembre 2023 (cas. 3006/2022) y las que en ellas se citan].

Especial relevancia tiene en esta materia la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de septiembre de 2011 (asunto C-177/10), caso "Rosado Santana", en la que se expone que "(...) la cláusula 4 de dicho Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada debe interpretarse en el sentido de que se opone a que los períodos de servicio cumplidos por un funcionario interino de una Administración Pública no sean tenidos en cuenta para el acceso de éste, que entre tanto ha tomado posesión como funcionario de carrera, a una promoción interna en la que sólo pueden participar los funcionarios de carrera, a menos que dicha exclusión esté justificada por razones objetivas, en el sentido del apartado 1 de dicha cláusula. El mero hecho de que el funcionario interino haya cumplido dichos períodos de servicio sobre la base de un contrato o de una relación de servicio de duración determinada no constituye tal razón objetiva",criterio igualmente acogido por la posterior Sentencia de 30 de junio de 2022 (asunto C-192/2021), entre otras.

Quinto.-La concreta cuestión que aquí se suscita, sin embargo, no es la de si han computarse como servicios previos los prestados por la recurrente y aquí apelada como funcionaria interina sino si deben reputarse incluidos los que Dª. Guadalupe prestó para una Administración Pública (en concreto, la de la Comunidad de Madrid) distinta de la convocante.

Con carácter general el artículo 18.2 del TRLEBEP se limita a establecer, por lo que aquí interesa, que para la promoción interna, además de los requisitos exigidos para el ingreso, los funcionarios deberán "(...) tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo y superar las correspondientes pruebas selectivas"sin exigir, por tanto, expresamente que la antigüedad lo sea en la Administración convocante.

Sin embargo y como puntualiza la STS 21 octubre 2020 (cas. 4300/2018) nos encontramos ante una previsión genérica que "no cumple más función que enunciar la esencia del derecho a la promoción interna como parte de la carrera profesional, pero no establece las condiciones concretas desde las que se puede ejercer este derecho genérico",por lo que del precepto legal anteriormente transcrito "no se sigue que se pueda participar en los procedimientos de promoción interna desde cualquier situación en que se encuentre el funcionario",concluyendo, de hecho, la referida Sentencia que en el caso de funcionarios que se encuentren en situación de servicio activo por haber obtenido destino en otra Administración mediante un procedimiento de provisión de puestos de trabajo, ex artículo 88.3 del EBEP, no ostentan el derecho a participar en procedimientos de promoción interna convocados por su Administración de origen, a salvo de una específica previsión en la legislación de función pública propia de cada Administración.

Habrá que estar, por tanto y a falta de previsión legal, a lo que determinan las bases generales por las que se rigen los procesos selectivos que convoque el Ayuntamiento de Madrid para la promoción interna independiente del personal funcionario, aprobadas por Resolución de 16 de octubre de 2020 del Director General de Planificación de Recursos Humanos (BOAM núm. 8.753, de 21 de octubre de 2020), a las que específicamente remiten las bases específicas del proceso selectivo en el que fue dictado el acuerdo de exclusión combatido en la instancia, aprobadas por resolución del mismo órgano de 10 de noviembre de 2021, así como a las previsiones de dichas bases específicas.

Pues bien, la Base Cuarta de las generales a que acabamos de hacer mención contempla, como requisito que deben reunir los participantes en los procesos selectivos para su admisión, en su apartado 4.1.e), el de ostentar la condición de "funcionario/a de carrera del Ayuntamiento de Madrid o de sus Organismos Autónomos",puntualizando que "En dichos supuestos deberán haber prestado servicios como funcionarios/as en categorías de la misma o diferente escala, en su caso, y correspondientes al grupo/subgrupo inmediato inferior al de las plazas convocadas por un periodo mínimo de dos años",a cuyo efecto "se computarán los servicios prestado por los/las aspirantes en las situaciones equiparadas al servicio activo por la legislación vigente".En parecidos términos se pronuncian las bases específicas, incluyendo la Base Tercera, entre los requisitos de los aspirantes que concurrieran a las pruebas selectivas, el consistente en ostentar la condición de "(...) funcionario/a de carrera de cualquier categoría del Grupo C, Subgrupo C1 de la Escala de Administración Especial o General del Ayuntamiento de Madrid o de sus Organismos Autónomos",añadiendo que "En dichos supuestos deberán haber prestado servicios como funcionarios/as en categorías de esta o diferente escala, en su caso, y correspondientes al grupo/subgrupo inmediato inferior al de las plazas convocadas por un periodo mínimo de dos años. A estos efectos se computarán los servicios prestados por los/las aspirantes en las situaciones equiparadas al servicio activo por la legislación vigente"y que "Podrán participar, igualmente, los/las funcionarios/as de carrera de otras Administraciones Públicas que se encuentren prestando servicios en el Ayuntamiento de Madrid o sus Organismos Autónomos por haber obtenido un puesto con carácter definitivo mediante los procedimientos de concurso o libre designación en función de lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de Ordenación de Personal del Ayuntamiento de Madrid de 22 de diciembre de 2005".

Se impone con evidencia, por tanto, que entre los requisitos de participación en el proceso de promoción interna se incluía específicamente el de haber prestado servicios como funcionarios en la categoría del Grupo C, Subgrupo C1 de la Escala de Administración Especial o General del Ayuntamiento de Madrid o de sus Organismos Autónomos durante un período de dos años, sin poder tomarse en consideración para el cómputo de dicho período temporal los prestados en Administración distinta de la convocante y no pudiendo completarse el requisito que nos ocupa con el periodo desempeñado como funcionaria en la Administración autonómica de la Comunidad de Madrid con el fin de participar en las pruebas selectivas para el acceso, por promoción interna independiente, a la categoría de Técnico/a de Gestión del Ayuntamiento de Madrid, como concluye la resolución administrativa impugnada, que debemos reputar, en consecuencia, conforme a Derecho.

Y es que, si es sabido que las bases de la convocatoria son la ley del proceso selectivo y no consta ni aduce la demandante que las bases en cuestión hubieran sido oportunamente impugnadas, es de tener en cuenta aquí que, de conformidad con lo establecido en el artículo 74 del TRLEBEP, son las distintas Administraciones Públicas las que estructuran su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que han de comprender, entre otros extremos, los grupos de clasificación profesional y los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos y que, creándose, modificándose y suprimiéndose los cuerpos y escalas de funcionarios por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas (artículo 75.2), tales cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los grupos que contempla el artículo 76 (concretos requisitos de titulación para el acceso a los cuerpos y escalas de los Grupos A, B y C que comportan un régimen común en las distintas Administraciones Públicas, al venir dada la clasificación en uno u otro en función del concreto título en cada caso previsto), si bien, tratándose de los subgrupos el propio artículo 76 del Texto Refundido viene a establecer que "La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso",de modo que las funciones a desempeñar y características de los puestos de las diferentes Administraciones Públicas no tienen por qué ser necesariamente coincidentes, como también difieren las pruebas selectivas y los niveles de conocimiento en las distintas Administraciones, como aduce el Excmo. Ayuntamiento apelante en su escrito de recurso.

Por último, debemos significar que ni concurre en este caso la situación de hecho que contempla el artículo 88.3 TRLEBEP (pues no se trata de funcionaria de carrera del Ayuntamiento de Madrid que se encuentre en situación de servicio activo en otra Administración) ni cabe hacer aquí extensiva la argumentación vertida en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 6ª) de 31 de marzo de 2008 a que hace mención la Sentencia apelada, al venir referida a la provisión, por promoción interna, de plazas de la Policía Local del Excmo. Ayuntamiento, regidas por su normativa específica y por las bases propias del correspondiente proceso selectivo.

Sexto.-Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto y, con revocación de la Sentencia apelada, la desestimación del recurso contencioso administrativo al que dicha resolución judicial puso término, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de esta alzada ni a las de la primera instancia, que no fueron impuestas a ninguno de los litigantes en la Sentencia apelada, en pronunciamiento accesorio aquí no combatido.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,