Sentencia Contencioso-Administrativo 250/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 335/2021 de 04 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Exposición del asunto.

Ante la recepción de ciertas quejas en el Ilustre Colegio de Abogados de Ciudad Real contra la Sra. Florencia, por actuaciones profesionales impropias, el Colegio llegó a abrir y archivar por caducidad, sucesivamente, hasta cuatro expedientes disciplinarios. Al quinto intento, la Junta de Gobierno del Ilustre Colegio de Abogados de Ciudad Real consiguió tramitar el procedimiento y dictar, el 9 de abril de 2018, resoluciones sancionadoras en los expedientes NUM000, NUM001 y NUM002.

Dichas resoluciones se remitieron por correo certificado con acuse de recibo a la Sra. Florencia, tanto al domicilio particular, como al despacho profesional, intentándose la notificación por el servicio de correos, por una sola vez, el día 19 de abril de 2018, con resultado de "ausente de reparto" e indicación de "no retirado" (folios 447 a 450 de expediente). Además, el 9 de abril de 2018 se había acordado publicación en el tablón de anuncios del Colegio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 94.2 del Estatuto General de la Abogacía Española.

El 11 de junio de 2018 la Junta de Gobierno dictó resolución acordando proceder a la ejecución de las sanciones impuestas (folio 152), resolución que se remitió y publicó por el mismo método y con idéntico resultado (folios 153 a 159). El Colegio remitió también a la interesada, el 7 de septiembre de 2018, un correo electrónico para recordarle la obligación de cumplimiento de las sanciones. A raíz de recibir este correo electrónico, la interesada interpuso recurso de alzada el día 7 de octubre de 2018 (folio 2) contra, según decía, "las resoluciones de los expedientes disciplinarios que me fueron notificadas por vía telemática el pasado 7 de septiembre de 2018".En el recurso de alzada se afirmaba que las infracciones estaban prescritas, dado que se habían cometido en junio de 2015 y la notificación de las resoluciones sancionadoras había tenido lugar el 7 de septiembre de 2018. Además, se decía que las sanciones eran injustas y desproporcionadas.

El Consejo de la Abogacía de Castilla-La Mancha dictó resolución el 29 de marzo de 2019, en la que inadmitía el recurso de alzada. En la resolución se indicaba que, en realidad, lo que la interesada estaba recurriendo no eran las resoluciones sancionadoras, sino los acuerdos adoptados para la ejecución de las anteriores (acuerdo de 11 de junio 2018); y se decía que tal acuerdo ya había sido notificado y publicado, y que debía considerarse notificado desde los 15 días de publicación en el tablón de anuncios, esto es, el 16 de agosto de 2018; se decía que la comunicación de 7 de septiembre de 2018 no era sino un mero recordatorio de tal resolución ejecutiva, efectuado por correo electrónico. En cuanto a las resoluciones sancionadoras que la interesada decía recurrir, su notificación había tenido lugar mucho tiempo antes, al transcurrir 15 días desde la publicación en el tablón de anuncios el 9 de abril de 2018. Por tanto, se concluía, cuando se interpuso el recurso de alzada, tanto las resoluciones sancionadoras como la de ejecución eran firmes. En cuanto a la prescripción, se decía que las denuncias eran de junio de 2015, mientras que las sanciones son de 9 de abril de 2018 y quedaron notificadas el 30 de abril de ese mismo mes; además, estamos ante una infracción permanente o continuada, de modo que hay que atender a la fecha en la que cesa la situación para empezar a computar la prescripción.

La interesada interpuso recurso contencioso-administrativo contra esta resolución. En la demanda, sin duda de extraordinaria concisión, se decía «Que mediante el presente escrito interpone Demanda Al Contencioso administrativa contra el Colegio de Abogados de Ciudad Real, contra las resoluciones de expedientes disciplinarios que me fueron notificadas vía telemática el pasado día 7 de septiembre de 2018 y contra el Consejo de la abogacía de Castilla la mancha por su resolución de 29 de marzo de 2019 Solicitando la nulidad de las mismas entre otras causas por haber prescrito (con su desproporcionada e injusta calificación)».

La sentencia de instancia entiende que, en efecto, la demandante está invocando la prescripción de las infracciones. A continuación, examina la resolución de 29 de marzo de 2019 que inadmitió el recurso de alzada. La sentencia pone de manifiesto que la notificación de las resoluciones sancionadoras fue defectuosa, pues solamente se realizó un intento de notificación, sin reiteración del mismo dentro de los tres días; además, la publicación en el tablón no se hizo una vez fracasado el intento de notificación personal, sino incluso antes, desde el mismo día de aprobación del acuerdo sancionador el 9 de abril de 2018. De este modo, concluye, la notificación de los acuerdos sancionadores no se produjo en legal forma, impidiendo la interposición del recurso de alzada en plazo. Por ello, continúa la sentencia, es por lo que procedió la interesada a interponer el recurso de alzada contra el acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno el 11 de junio de 2018, que sí fue notificado por medios telemáticos a la actora el 7 de septiembre de 2018; aunque este es un acuerdo que no resulta recurrible autónomamente -porque se refiere a la ejecución de unas resoluciones anteriores que se consideran firmes por el Colegio- en este caso, y en la medida en que las resoluciones sancionadoras no han sido notificadas en legal forma, la sentencia concluye que procede estimar el recurso interpuso y declarar la nulidad de la resolución impugnada (resolución de 11 de junio de 2018), procediendo a retrotraer las actuaciones a fin de que por la Administración demandada notifique en legal forma las resoluciones sancionadoras a la actora a fin de que pueda interponer el recurso de alzada. Como vemos, pues, aunque la sentencia afirma estimar el recurso contencioso-administrativo, en realidad es una estimación solo parcial, pues en la demanda se solicitaba la declaración de prescripción de las infracciones. El hecho de que la estimación sea solo parcial, aunque afirme ser total, es lo que permite que la demandante pueda interponer válidamente recurso de apelación.

Tanto la demandante como el Ilustre Colegio de Abogados de Ciudad Real interponer recurso de apelación.

El recurso de apelación de la demandante constituye un insólito escrito con un formato extravagante y citas de doctrina establecida por órganos pertenecientes a la República de Colombia. No obstante, resulta inevitable reconocer que en dicho escrito la interesada insiste en la prescripción de las infracciones y rechaza la retroacción de actuaciones que la juez decretó: «Lo cierto es que si bien la sentencia da la razón a esta parte, debe también entenderse que la causa es NULIDAD de todo lo actuado que lleva aparejado ineludiblemente la prescripción de los expedientes disciplinarios, ya que si no es así es un ejercicio contra derecho...La parte contraria ha dejado caducar los actos administrativos por nulidad en la notificación, llevando todo a su prescripción...y no posibilite reanudar los trámites que por lógica y por derecho, además de por su carácter de daño irreversible ya han prescrito».

Por su parte, el Colegio de Abogados, en su apelación, insiste en que las resoluciones sancionadoras fueron correctamente notificadas y que debe confirmarse la inadmisión del recurso de alzada, sin ordena retroacción alguna de actuaciones.

SEGUNDO.- El recurso de apelación del Ilustre Colegio de Abogados de Ciudad Real. Sobre la notificación de las resoluciones sancionadoras de 9 de abril de 2018.

Las resoluciones sancionadoras no fueron notificadas a la recurrente. Si se examinan los folios 447 a 450 de expediente se verá que las resoluciones se remitieron por correo certificado con acuse de recibo a la Sra. Florencia, tanto en el domicilio particular como en el despacho profesional, intentándose la notificación por el servicio de correos el día 19 de abril de 2018 con resultado de "ausente de reparto". Sin embargo, no consta que se realizase un segundo intento dentro de los tres días (ni después) según reclama el art. 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. El Colegio actúa aquí como administración pública y por tanto tiene que someterse a las reglas propias de las notificaciones de las administraciones públicas. No parece que el Colegio fuera consciente de ello, ni de que los arts. 40 a 42 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales (vigente de acuerdo con DT del Real Decreto 437/2024, de 30 de abril) establecen que, para que la notificación postal se haga como exigen las normas administrativas para las notificaciones, y, por tanto, con dos intentos, se requiere que en el envío conste la palabra "Notificación", y, debajo de ella y en caracteres de menor tamaño, el acto a que se refiera (citación, requerimiento, resolución) y la indicación "Expediente núm..." o cualquier otra expresión que identifique el acto a notificar. El Colegio sin embargo remite el envío como si un certificado ordinario fuera, y no una notificación administrativa, y, con ello, consigue que la notificación no se realice con los dos intentos preceptivos y no tenga valor como notificación, siendo indiferente ya si realiza o no la publicación. Sea por ese motivo, sea por cualquier otro, lo cierto es que no hubo doble intento de notificación según exigen la norma.

Por tanto, aunque el Colegio puede tener razón cuando en apelación alega que sus normas le permiten realizar la publicación simultáneamente a los intentos de notificación, la sentencia acierta en cualquier caso cuando niega que la notificación se realizase, pues sin los dos intentos no puede darse por efectuada de ningún modo, haya o no haya publicación, y es responsabilidad del Colegio conocer cómo tiene que realizar las notificaciones cuando actúa como administración, para que puedan ser efectivas. Las protestas del Colegio sobre la actitud obstructiva de la interesada -que probablemente sean justificadas- carecen de cualquier valor, pues precisamente para ello se establece en las leyes lo que hay que hacer cuando el destinatario no aparece. Y lo que hay que hacer es intentar dos veces la notificación y publicar. Pero el Colegio omitió la aplicación de estas reglas.

Esto conduce necesariamente a la desestimación del recurso de apelación del Colegio, pues si no se notificaron correctamente las resoluciones sancionadoras, ni tampoco la resolución ejecutiva de 11 de junio de 2018 (que se notificó con las mismas carencias) no puede declararse extemporáneo el recurso de alzada, ya que para que empiecen a correr los plazos de recurso, tanto contra unas resoluciones como contra la otra, lo primero es que se notifiquen correctamente los actos recurridos.

TERCERO.- El recurso de apelación de la demandante.

El recurso de apelación de la demandante constituye, como ya dijimos, un insólito escrito con un formato extravagante y citas de doctrina establecida por órganos pertenecientes a la República de Colombia. No obstante, resulta inevitable reconocer que en dicho escrito la interesada insiste en la prescripción de las infracciones y rechaza la retroacción de actuaciones que la juez decretó: «Lo cierto es que si bien la sentencia da la razón a esta parte, debe también entenderse que la causa es NULIDAD de todo lo actuado que lleva aparejado ineludiblemente la prescripción de los expedientes disciplinarios, ya que si no es así es un ejercicio contra derecho...La parte contraria ha dejado caducar los actos administrativos por nulidad en la notificación, llevando todo a su prescripción...y no posibilite reanudar los trámites que por lógica y por derecho, además de por su carácter de daño irreversible ya han prescrito».

En definitiva, la apelante insiste en lo que ya pidió en el recurso de alzada, y en la demanda: las infracciones están prescritas y así debe declararse.

La sentencia elude esta cuestión a base de considerar que el acto recurrido en alzada fue la orden de ejecución de 11 de junio de 2018. Sin embargo, es obvio que lo que la interesada recurrió en alzada fueron las resoluciones sancionadoras (así lo decía expresa y reiteradamente), sin perjuicio de que, como es lógico, identificase la fecha de notificación con el primer momento en que -al menos que pueda demostrarse- recibe noticia de aquellas. Es obvio que, si la resolución sancionadora no se ha notificado, el interesado puede recurrirla en cualquier momento, por ejemplo, cuando se le comunican actuaciones ejecutivas. En ese momento puede recurrir tanto las actuaciones ejecutivas por referirse a una sanción no notificada, como la propia sanción, por no haber transcurrido el plazo de recurso, al no estar notificada, y eso es lo que hizo claramente la interesada en su recurso de alzada.

Es por ello que la sentencia apelada no acierta cuando, en lugar de encarar lo que se pedía -la declaración de prescripción de las infracciones, cosa que obviamente puede alegarse si lo que se está recurriendo es la resolución sancionadora- elude la cuestión y la sustituye por una declaración de retroacción no solicitada; declaración de retroacción que en cualquier caso, despacha, sin tratarla, la cuestión de la prescripción, pues si se permite la retroacción es porque se considera que no hay prescripción.

En definitiva, con mayor o menor pericia está muy claro que la interesada viene recurriendo contra las resoluciones sancionadoras, en el momento en que se da por enterada de las mismas, esto es, el 7 de septiembre de 2018, y que el alegato contra ellas es el de la prescripción de las infracciones. Esto es a lo que hay que contestar.

El dies a quopara computar la prescripción es junio de 2015, fecha en que se producen las denuncias. El Colegio habla de infracción continuada, pero no se imputa ni identifica concretamente ningún hecho posterior a esa fecha. El plazo es de tres años al tratarse de infracciones muy graves.

Los cuatro expedientes abiertos y caducados no interrumpieron la prescripción ( art. 95.3 Ley Procedimiento Administrativo Común).

Queda por determinar si la interrumpió el último expediente, pues, notificada la incoación el 30 de octubre de 2017, en principio este acto interrumpió la prescripción ( art. 30.2 Ley Régimen Jurídico Sector Público). Ahora bien, hay que determinar si este expediente también caducó, pues si caducó tampoco puede tomarse en cuenta para impedir la prescripción.

El problema es que la resolución sancionadora que se dictó no llegó a notificarse, como ya hemos visto. Ahora bien, el artículo 40.4 de la LPAC señala que, a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente el intento de notificación debidamente acreditado; y es cierto que aquí existe un intento de notificación dentro del plazo de duración máxima del procedimiento. Ahora bien, siempre hemos considerado que el precepto mencionado se refiere al primer intento de una notificación que culmina regularmente (con un segundo intento exitoso, o bien infructuoso y posterior publicación). Lo que no puede servir es un único intento que se deja exclusivamente en eso, que se deja, si se nos permite la expresión, "colgando", sin que el proceso de notificación continúe luego con el segundo intento hasta culminar. En ese caso el intento no puede tener el valor que le atribuye el art. 40.4 LPAC, que hay que entender que se refiere a aquellas notificaciones que culminan, ciertamente, fuera del plazo de duración del procedimiento, pero que se iniciaron dentro (primer intento dentro del plazo y el resto de actos fuera). Carece de sentido afirmar que no ha caducado un procedimiento en el que, simplemente, hubo un intento aislado que no se continuó -aunque se hiciera fuera del plazo- hasta completar la notificación, ya fuera mediante notificación efectiva (porque se hallase al interesado en el segundo intento) o notificación presunta por completar dos intentos más publicación.

Así se deriva, a nuestro juicio, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la sentencia de 14 de octubre de 2016 (recurso 2109/2015) señala que «el intento de notificación efectuado en legal forma y debidamente acreditado es suficiente para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos. Consideramos, además, que esa suficiencia concurre en todo caso (en el bien entendido de que aquellos intentos se realicen en debida forma),con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no, con posterioridad, al interesado». Esto es, aunque finalmente no haya una notificación efectiva, porque no pueda hallarse al interesado, el intento ha de ser regular, y solo lo es si va seguido de un segundo intento y de la publicación. En cualquier caso, en el supuesto analizado por la sentencia, al primer intento defectivamente había seguido un segundo, e incluso finalmente un tercero que resultó exitoso.

En la sentencia de 15 de marzo de 2018 (recurso 1121/2017) también hubo dos intentos de notificación, uno dentro del plazo del recurso y otro fuera, y, naturalmente, el Tribunal Supremo descarta la caducidad; a diferencia de nuestro caso, donde nuca llegó a existir un segundo intento. En esta sentencia el tribunal señala también que «ha de estarse a la fecha del intento de notificación, siempre que este sea regular»; y, como ya hemos dicho, no creemos que pueda considerarse regular si se trata de un intento aislado no seguido del resto de actuaciones que conforman una «notificación», aunque ese resto de actuaciones se produzca fuera del plazo de duración del procedimiento.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2019 (recurso 2837/2016) también hubo dos intentos; por ello, cuando se dice que el primer intento es suficiente «con independencia de que 0la resolución correspondiente se notifique o no con posterioridad al interesado»debe ponerse en relación con lo que también dice que todo ello es en el bien entendido de que aquellos intentos se realicen en debida forma, y, reiteramos, mal puede considerarse en esa circunstancia un solo intento que queda aislado de la actividad ulterior obligatoria para culminar la notificación. De modo que, cuando alude a la indiferencia de que la resolución correspondiente se notifique o no con posterioridad al interesadohay que entender que alude a la indiferencia de que se haya logrado una notificación efectiva y personal y no a que la administración pueda desentenderse de los trámites posteriores obligatorios tendentes a la notificación.

Por último, la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2022 (recurso 2970/2021) resulta algo confusa, dado que a veces parece que está analizando el caso de que el segundo intento de notificación se produzca fuera del plazo de duración del procedimiento (véase el título del FJ cuarto), caso para el que, a nuestro juicio, precisamente está pensada la regla legal del art. 40.4 LPAC, y otras parece que alude a que sea indiferente el hecho de que el segundo intento tuviera lugar después de los tres días a los que se refiere el art. 42 LPAC. En cualquier caso, sea uno u otro caso, en ese supuesto también hubo un segundo intento de notificación.

En definitiva, pues, tampoco el último procedimiento pudo interrumpir la prescripción, al haber caducado por no ser suficiente un único intento, no seguido de otro (aunque fuera tardío) para considerar que se colman las exigencias del art. 40.4 LPAC.

Así pues, asistía la razón a la recurrente desde que en el recurso de alzada alegó que las infracciones estaban prescritas cuando tuvo la primera noticia de las sanciones, primera noticia que fue el correo electrónico de 7 de septiembre de 2018. Así debió declararse por la juez, que debió considerar recurridas las resoluciones sancionadoras y no debió declarar retroacción alguna de las actuaciones, no solicitada, sino resolver sobre el fondo de lo que se pedía. Cabe solamente lamentar que denuncias de la gravedad de las que dieron lugar a la actuación colegial no hayan podido obtener una reacción adecuada por parte del Colegio por evidente desconocimiento de la dinámica de comunicaciones propia de las administraciones públicas. Siendo de destacar, como ya dijimos, que en la función disciplinaria el Colegio actúa con sujeción a las normas administrativas ( art 8 Ley de Colegios Profesionales), entre otras la relativa a la forma de practicar notificaciones.

CUARTO.- Costas.

En cuanto a las costas, no procede imponer las de la instancia ni las de la apelación, por presentar el asunto dudas de derecho, en particular ante los confusos escritos de la demandante.

Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,