Sentencia Contencioso-Administrativo 201/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1642/2024 de 04 de marzo del 2025

PRIMERO.-El presente recurso de apelación tiene por objeto el Auto dictado el 3 de septiembre de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de los de Madrid, recaído en los autos de procedimiento Entrada de Domicilio núm. 53/2024, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"PRIMERO.- Autorizar al personal que designe el Ayuntamiento de Valdeavero Madrid, para la entrada en el inmueble sito en la DIRECCION000", con referencia catastral n.º NUM000, en el municipio de Valdeavero (Madrid), con objeto de poder llevar a efecto actuaciones de inspección de las obras ejecutadas en el mismo, consistentes en la construcción de un muro de contención de tierras de bloques de hormigón, a fin de verificar la posible existencia de obras ejecutadas sin licencia, o con exceso sobre la concedida de las que se pudiera derivar la incoación de expediente de disciplina urbanística, permitiendo la entrada de los servicios técnicos municipales acompañados de la Secretaria-Interventora, para dar fe del acto.

SEGUNDO. - Ordenar la adopción de las medidas precisas y necesarias al objeto de causar el menor perjuicio posible a los interesados, pudiendo, en su caso, recabar al efecto el auxilio de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y/o Policía Municipal competentes, debiendo notificar formalmente la fecha en que tendrá lugar.

Una vez practicada la entrada en el inmueble y practicada la inspección, deberá remitirse al Juzgado informe de la actuación realizada con las incidencias producidas durante su realización

TERCERO. - Notificar este Auto a las partes.

CUARTO. - Establecer un plazo de vigencia de este Auto, de tres meses, contados a partir de la fecha en que se reciba su testimonio."

El precitado Auto razona la procedencia de la autorización de entrada de domicilio solicitada en los términos siguientes:

"SEGUNDO.- En el presente caso, de la documentación aportada se desprende la procedencia de conceder la autorización solicitada ya que, se trata de proceder a la ejecución forzosa-ante la negativa de don Damaso a permitir el acceso - de la orden de inspección de obras de que traen causa estas actuaciones que, prima facie, se advierte dictada en el ejercicio legítimo de las competencias del Ayuntamiento de Valdeavero y que no puede ser ejecutada de otro modo que autorizando judicialmente la entrada, dada la actuación material a llevar a cabo y la resistencia del titular del inmueble concernido, sin que nada se haya opuesto de contrario que resulte eficaz para impedir la ejecución de una resolución que se aprecia razonada y firme.

Y es que ninguna de las objeciones opuestas por la representación de don Damaso puede acogerse atendida su carencia manifiesta de fundamento pues, ciertamente, no puede sostener aquel, con un mínimo de seriedad, que desconoce cuál es la necesidad concreta por la que se efectúa la solicitud de autorización de entrada cuando, expresamente, consta en las actuaciones remitidas que aquella tiene por objeto hacer posible de inspección de las obras ejecutadas en dicho inmueble que el Decreto de Alcaldía nº 272/2021, de 29 de julio- que también se acompaña con la documental- circunscribe a las "obras destinadas a la construcción de un muro de contención de tierras de bloques de hormigón", sin que el hecho de que don Damaso disponga de la oportuna licencia constituya óbice alguno al respecto , dado que la inspección concernida precisamente está encaminada a comprobar si, como ha denunciado el vecino colindante, don Damaso se ha apartado o se ha excedido respecto a lo licenciado.

Tampoco cabe apreciar "la absoluta desproporcionalidad de la medida solicitada por el Ayuntamiento" también denunciada, cuando no existe otro modo de efectuar la inspección y comprobación oportuna y cuando- reiteradamente -se ha intentado por el Ayuntamiento la entrada con el consentimiento del titular del inmueble, siendo imposible, como no cabe apreciar tampoco, en absoluto , esa intención de desacreditar y perjudicar públicamente a don Damaso por ser concejal del Ayuntamiento , cuando no se aprecia que concurra en don Damaso circunstancia alguna que le exima de estar sujeto a las comprobaciones inspectoras municipales como cualquier otro ciudadano .

Es preciso recordar además que el Tribunal Constitucional ( STC 14.05.1992 ) ha interpretado la autorización judicial de entrada en domicilio para la ejecución de los actos administrativos, como un acto judicial en el que el Juez debe limitarse, en garantía del derecho a la inviolabilidad del domicilio, a controlar la necesidad de la entrada solicitada para la ejecución del acto de la Administración, que éste se haya dictado por Autoridad competente, que aparezca fundado en derecho, sea necesario para el fin que se persigue y que no se produzcan más limitaciones que las estrictamente necesarias; no procediendo en este momento controlar la conformidad o no del acto que se trata de ejecutar con la legalidad, lo que ha de efectuarse en su caso a través de los recursos correspondientes, por lo que el examen se ha de limitar a si se han observado en vía de ejecución forzosa los requisitos formales y si la entrada en el domicilio es una medida adecuada y proporcionada para la efectividad de la resolución.

Y aun recaída en relación con el artículo 87.2 de la Ley 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , pero extrapolable al actual artículo 8.6 de la LJCA , es aplicable la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 1997, que se hace eco de diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional , y de la que se deduce que los Juzgados de lo Contencioso-administrativo ante los que se deduzca una solicitud de tal naturaleza han de ponderar las circunstancias evitando un automatismo formal en su actuación, pero también la revisión en tal momento de la legalidad intrínseca del acto administrativo de que se trate, que queda diferido al órgano competente a tales efectos, que será ante el que se inste la correspondiente fiscalización jurisdiccional.

Por tanto , el Juzgado que autoriza la entrada actúa tan solo como garante de la inviolabilidad del domicilio, verificando la apariencia de legalidad y la necesidad de la medida limitativa que ante él se insta en orden a su ejecución -entre otras, STC 76/1992, de 14 de mayo -sin que dicha intervención judicial tenga por objeto controlar la legalidad del acto que se pretende ejecutar, pues la función del Juez en este caso es simplemente la de garante de la inviolabilidad del domicilio, controlando que dicho acto se ha dictado por la autoridad competente en uso de sus facultades, y sin que se pueda considerar una medida desproporcionada cuando su finalidad no puede conseguirse por otros medios.

Y en el caso examinado, no hay duda que el acto que se pretende ejecutar obedece a un fin jurídicamente legítimo que autoriza la restricción del derecho afectado, advirtiéndose que la entrada es la única forma posible de ejecutarlo, descartando la existencia de una vía de hecho ya que se advierten respetados los aspectos más básicos del procedimiento y de competencia, revelándose la entrada como indispensable para la ejecución del acto administrativo que ordena la inspección a realizar al amparo de lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo , de la Comunidad de Madrid, a cuyo tenor:

Artículo 192 Visitas y actas de inspección

1. Concedida licencia urbanística, las obras que se realicen a su amparo o iniciadas éstas, deberán ser visitadas a efectos de su inspección al menos dos veces: una con motivo del inicio o acta de replanteo de las obras y otra con ocasión de la terminación de éstas.

Cuando de las actuaciones de inspección se desprendan indicios de la comisión de una posible infracción urbanística o, incluso, de un posible ilícito penal, deberá efectuarse propuesta de adopción de cuantas medidas se consideren pertinentes, con remisión, en su caso, de copia del acta levantada al Ministerio Fiscal y, como mínimo, la incoación del procedimiento sancionador.

2. De cada visita de inspección se levantará acta, en la que deberá dejarse constancia suficiente de los datos identificativos de todas las personas intervinientes y de la calidad en la que respectivamente lo hagan y de los hechos, circunstancias, datos y resultados de la actuación que se practique. El acta tendrá la consideración de documento público administrativo.

El acta deberá ser firmada por el inspector o los inspectores actuantes y por la persona que esté, en el momento de realizarse la inspección, a cargo de la obra o actividad objeto de ésta. Si dicha persona se negara a suscribirla, se hará constar tal circunstancia. En todo caso, se le hará entrega de copia del acta y, caso de no encontrarse presente o de negarse a recibirla, se remitirá por medio que permita dejar constancia de su recepción, al promotor, al constructor y al director o directores de la obra o actividad o, de ser éstos desconocidos, al propietario del bien inmueble en el que tenga lugar la obra o actividad objeto de inspección.

3. En su caso, el inspector o inspectores actuantes deberán advertir a las personas mencionadas en el párrafo segundo del número anterior y, en su defecto, a cualquiera otra presente que esté relacionada con la obra o actividad objeto de inspección que el desarrollo de una u otra sin la cobertura de los pertinentes títulos administrativos pudiera constituir presuntamente una infracción urbanística o, en su caso, un ilícito penal, dejando constancia de dicha advertencia en el acta.

4. Las actas de la inspección gozan de presunción de veracidad, que sólo cede cuando en el procedimiento que se instruya como consecuencia de las mismas se pruebe su inexactitud o falta de certeza, o se aporten pruebas de mayor convencimiento que la contradigan.

5. Asimismo, la inspección urbanística llevará a cabo todas aquellas visitas que fueran precisas para velar e informar sobre la correcta aplicación de las normas y el planeamiento urbanístico."

No hay duda que la orden de inspección y el requerimiento para permitir la labor inspectora por parte de los funcionarios y técnicos municipales, se encuentra perfectamente ajustada a Derecho, al contrario que, la resistencia y negativa continuada por parte del requerido que no opone causa alguna eficaz a los efectos de impedir la autorización interesada.

Procede en consecuencia conceder la autorización de entrada interesada."

SEGUNDO.-El apelante solicita el dictado de una sentencia por la que se revoque el Auto apelado y se deniegue la autorización de entrada solicitada por el Ayuntamiento de Valdeavero, al no haberse cumplido los requisitos legales, constitucionales y jurisprudenciales.

Al respecto aduce los siguientes motivos de impugnación:

(i) Vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio ( artículo 18.2 CE) y omisión de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. La solicitud de entrada adolece de falta concreción y precisión respecto a los hitos de comprobación que se pretenden verificar por la Administración municipal. Además, no se ha incoado expediente de protección de la legalidad, sustanciándose exclusivamente en una mera Providencia de Alcaldía (acto que se identifica con una actuación de trámite interno de impulso que se diferencia, en cuanto a sus efectos, de los actos y acuerdos que deciden o ponen término a un expediente). Para tener la posibilidad de exigir la entrada en el domicilio ha de partirse de la premisa de que es necesario un acto administrativo firme que sirva de título de ejecución forzosa. La Providencia de la Alcaldía no está adecuadamente motivada. La medida tampoco ha sido justificada desde el punto de vista de la proporcionalidad. El auto apelado omite un análisis detallado de las circunstancias concretas del caso.

(ii) Inexistencia de un acto administrativo sustancial que justifique la entrada. La Providencia de la Alcaldía no puede considerarse un acto administrativo firme que sustente una intromisión tan grave como la entrada en un domicilio. La solicitud de entrada no ha sido precedida por la emisión de una resolución administrativa formal. En este caso, no existe un expediente sancionador firme ni una resolución administrativa que declare la ilegalidad de las supuestas oras ejecutadas.

(iii) Desproporcionalidad de la medida y omisión del principio de necesidad. Se pretende la entrada en el domicilio del apelante de forma prospectiva. Se desconoce cuál es la necesidad concreta por la que se efectúa la solicitud. La construcción del muro de contención de tierras dispone de la correspondiente licencia de obras. Señala la absoluta desproporcionalidad de la medida solicitada, adoptada probablemente con la intención de desacreditar y perjudicar públicamente al interesado al ser concejal del Ayuntamiento.

(iv) Ausencia de una motivación suficiente y concreta. La solicitud omite tres cuestiones esenciales:

- No se ha hecho saber al interesado y de modo inequívoco que tiene derecho a negarse al acceso.

- La inspección debió recabar expresamente el consentimiento del interesado.

- La actuación de la inspección debe evitar todo tipo de coacción.

(v) ausencia de procedimiento formal y ausencia de culpa, dolo o negligencia del interesado.

El Ayuntamiento apelado, por el contrario, se muestra enteramente conforme con el auto dictado en al instancia, por lo que solicita su confirmación y consiguiente desestimación del recurso de apelación.

TERCERO.-A efectos de encuadrar jurídicamente las cuestiones planteadas por el apelante, estimamos conveniente recordar que los actos administrativos, por su privilegio de ejecutoriedad inmediata ( arts. 39, 98 y 99 Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) y del mantenimiento de esta ejecutoriedad no obstante su eventual impugnación administrativa ( art. 117 de la citada Ley 39/2015) o jurisdiccional (sin perjuicio de la adopción de medidas cautelares, arts. 129 y ss. de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), obligan a su inmediato cumplimiento, cuya omisión puede ser suplida por los correspondientes medios de ejecución forzosa, habilitados al efecto por el ordenamiento jurídico.

En este sentido, el artículo 99 ya citado dispone que "Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales".En todo caso, la ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará respetando siempre el principio de proporcionalidad, de tal forma que si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual ( Art. 100.2 de la Ley 35/2015).

De manera excepcional, la ley exige la intervención previa de la autoridad judicial para la ejecución de algunas decisiones administrativas que pueden afectar a determinados derechos fundamentales. La propia Ley 39/2015, en su artículo 100.3 alude al supuesto más característico, que es la necesidad de obtener autorización judicial para la entrada de los agentes de la Administración en el domicilio del afectado por la ejecución de un acto, de no alcanzarse el consentimiento de éste. Tal exigencia deriva de la ya conocida STC 22/1984, de 17 de febrero, y, en la actualidad, la competencia para autorizar está atribuida a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo por el artículo 8.6 LJCA. Se precisa para la ejecución de cualquier acto administrativo que implique la entrada en domicilio, incluyendo la finalidad de desalojarlo en virtud de expropiación, desahucio administrativo, orden de realojo o demolición, etc. No se requiere, en cambio, para la ejecución de sentencias firmes ( STC 160/1991), ya que se presume que en tales casos la sentencia suple o incorpora la intervención judicial específica requerida. Salvo en estos casos, la Administración debe interesar del Juzgado competente la autorización de entrada, que el Juez sólo debe expedir mediante una verificación de que se cumplen los requisitos legales necesarios.

No se trata con esta intervención judicial de controlar la legalidad del acto que se pretende ejecutar, pues la función del Juez en este caso es simplemente la de garante de la inviolabilidad del domicilio ( STC 144/1987). Pero sí que debe controlar que dicho acto se ha dictado por la autoridad competente en uso de sus facultades, por lo que tiene prima facieuna apariencia de legalidad, que su ejecución requiere efectivamente la entrada en un domicilio y que esta irrupción en el ámbito de la intimidad se produzca sin más limitaciones de las necesarias para la estricta ejecución de la resolución administrativa, por lo que no puede concederse de forma automática ( STC 76/1992).

Y en relación con el necesario acomodo al principio de proporcionalidad, debe dejarse constancia de que la función del Juez de Instancia y la de este Tribunal, se extiende a realizar un juicio de proporcionalidad que valore los intereses en conflicto, de una parte la necesidad de que las administraciones publicas velen por el cumplimiento de la normativa y el interés general, en el ejercicio de sus competencias o potestades, y de otra parte el derecho fundamental en juego, de forma que aun cuando el acto administrativo sea regular, la autorización puede y debe ser denegada, si existiera una desproporción entre el fin pretendido por dicha resolución y el derecho fundamental en juego, como ocurrirá frecuentemente si la finalidad de la resolución puede ser conseguida por otros medios que aun siendo más gravosos para la Administración dejen indemnes el derecho a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio, trasunto del principio de eficacia administrativa, art.103 C.E., y el privado, en cuanto responde a la protección de un derecho fundamental, la inviolabilidad del domicilio, art. 18.2 de la CE. , lo que requiere una ponderación adecuada entre dichos intereses y a ello responde la doctrina del Tribunal Constitucional elaborada básicamente sobre la exégesis del art. 87.2 de la LOPJ. ( STS 22/84; 144/87; 160/91 entre otras).

CUARTO.-Pues bien, entrando a conocer de las concretas alegaciones impugnatorias aducidas por el apelante, podemos advertir desde este instante su total desestimación en base a los razonamientos que a continuación se exponen.

En efecto, en primer lugar, ninguna objeción cabe realizar al auto apelado desde la perspectiva de la necesaria motivación. La Juzgadora de instancia refleja en dicha resolución (FD 2º) las razones por las que accede a la solicitud de entrada domiciliaria, tras llevar a cabo un minucioso análisis de las circunstancias concretas concurrentes y pertinente ponderación de la necesidad y proporcionalidad de la medida, que compartimos plenamente.

Dicho ello, estimamos conveniente poner de relieve que el acto que motiva la solicitud de entrada domiciliaria se contiene en la denominada Providencia de Alcaldía, fechada el 11 de mayo de 2023, en la que, tras poner de relieve el archivo de un anterior expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística (como consecuencia de la apreciación de la caducidad del procedimiento), constatada la terminación de las obras de construcción de un muro de contención de tierras de bloques de hormigón que se estaban realizando en DIRECCION000", con referencia catastral n.º NUM000, por parte de D. Damaso, y no habiendo transcurrido el plazo de caducidad del artículo 195.1 Ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, dispone:

"PRIMERO. Que por los servicios técnicos municipales se gire visita de inspección para comprobación y determinación exacta de las obras realmente ejecutadas en DIRECCION000. En caso de no facilitar el acceso por parte de la propiedad, se advertirá a esta Alcaldía para el requerimiento que proceda conforme a la legislación sectorial.

SEGUNDO. Que, una vez emitido el informe técnico, por parte de la Secretaría-Intervención se emita informe en relación con el procedimiento y la legislación aplicable para la protección de la legalidad urbanística."

No consta que el interesado-apelante haya interpuesto recurso en vía jurisdiccional contra el expresado acto administrativo, por lo que ahora, en el procedimiento que nos ocupa, no se puede controlar su legalidad, sino tan solo que dicho acto, motivador de la necesidad de la entrada domiciliaria solicitada, ha sido dictado por la autoridad competente en uso de sus facultades, en cuyo caso presentan por lo que tiene prima facieuna apariencia de legalidad, y que su ejecución requiere efectivamente la entrada en un domicilio, como aquí inequívocamente sucede. A los solos efectos de conceder o denegar la autorización solicitada no procede controlar la conformidad o disconformidad con el Ordenamiento jurídico del acto que se pretende ejecutar, ya que este enjuiciamiento sólo podrá y deberá realizarse en vía de recurso jurisdiccional una vez agotada la vía administrativa.

Por otra parte, en relación con el contenido de tan inequívoco acto administrativo (pese a las reticencias mostradas por el apelante), resulta igualmente pertinente poner de relieve que, según dispone el artículo 190.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, "La inspección urbanística es una potestad de ejercicio inexcusable, dirigida a comprobar que los actos privados o públicos de ocupación, construcción, edificación y uso del suelo, así como cualesquiera otras actividades que supongan utilización de éste, se ajustan a la legalidad aplicable y, en particular, a lo dispuesto en la presente Ley y, en su virtud, al planeamiento urbanístico".

Y en relación con dicha potestad, conviene traer a colación lo afirmado por esta Sala y Sección en su Sentencia núm. 766/2016, de 16 de noviembre, dictada en el recurso de apelación núm. 424/2016, según la cual: "Lo que no puede pretender la actora es que toda inspección esté condicionada a la existencia de una prueba contundente de la comisión de la infracción, por cuanto, precisamente en ese caso, la inspección no sería necesaria. No se vincula la actividad inspectora a la existencia de elementos aun indiciarios de la existencia de la infracción urbanística puesto que entre sus funciones se encuentran las de vigilancia, investigación y control de la actuación de todos los implicados en la actividad de ejecución regulada en la presente Ley, tanto en la realización material de obras, como en el desarrollo de actividades o usos. Tal norma da cobertura incluso a una actuación preventiva del cumplimiento de las normas y los planes, incluso sin la existencia de sospechas de la comisión de la infracción urbanística (...)".

Decae así toda la argumentación del apelante referida a que (i) se está ante una actividad prospectiva de la Administración, (ii) no sustentada en la previa incoación de un procedimiento de protección de la legalidad urbanística o sancionador y/o (iii) no concurrencia de dolo, culpa o negligencia del interesado.

Decae igualmente, a la vista del específico contenido del expresado acto administrativo, las alegaciones del apelante referidas a una eventual falta de motivación y concreción de las obras a inspeccionar.

La circunstancia, también alegada, de que las obras ejecutadas (construcción del muro de contención) contase con el preceptivo título habilitante, no desvirtúa la necesidad de llevar a cabo la labor inspectora pretendida. Al contrario, el previo otorgamiento del título habilitante le da todo el sentido a la labor inspectora pretendida por cuanto que, a través de la visita de inspección, la Administración local pretende comprobar si las obras realmente ejecutadas al amparo de dicho título se corresponden con las concretas autorizadas, cumpliéndose así con la finalidad legalmente atribuida con el ejercicio de la potestad inspectora urbanística.

Las alegaciones del apelante referidas a que no se ha hecho saber al interesado su derecho a negarse al acceso pretendido y que el mismo debe hacerse sin coacciones, carecen de relevancia toda vez que el Ayuntamiento no ha procedido a la entrada en el domicilio del interesado, sino que ha optado por solicitar la correspondiente autorización judicial.

Por último, como quiera que la autorización judicial de entrada en domicilio no precisa de un previo requerimiento de consentimiento al interesado y consiguiente negativa de éste. Su eventual omisión, como interpreta el Tribunal Constitucional (Auto Sala 2ª, sec. 4ª, de 26 de marzo 1990, nº 129/1990, rec. 2017/1989), que no tendría más consecuencia que la de obtener, necesariamente, la consiguiente autorización judicial de entrada en el correspondiente domicilio; y siendo evidente que no existe ningún otro modo distinto al de la entrada en domicilio del apelante para llevar a cabo la ejecución de la visita de inspección acordada por la Alcandía del Ayuntamiento apelado, forzoso será concluir que, además de necesaria, la medida solicitada es proporcional al fin y objetivo perseguido, y de ahí que quepa concluir en la procedencia y perfecta adecuación a Derecho de la solicitud de entrada domiciliaria iniciadora de las presentes actuaciones, lo que comporta la desestimación del presente recurso de apelación.

QUINTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se imponen al apelante las costas causadas en la apelación, con el límite de 1.300 € en cuanto a la minuta de honorarios del Letrado de la parte recurrida ( artículo 139.4 LJCA) , atendida la complejidad del caso enjuiciado, el escrito de oposición al recurso y la actividad desplegada en este recurso de apelación.

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.