Sentencia Contencioso-Administrativo 87/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 242/2024 de 04 de marzo del 2025

PRIMERO.- La sentencia apelada desestimó el recurso interpuesto por Dª Isabel, contra la Orden dictada por la Consejería de Sanidad de la Región de Murcia, de fecha 4 de Octubre de 2022, desestimatoria del Recurso de Alzada interpuesto contra la Resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud de fecha 9 de julio de 2021, por la que se acuerda la revocación de la Comisión de Servicios de Doña Isabel, en el puesto de Supervisor de Unidad de Enfermería (Fisioterapia-Rehabilitación) del Hospital Comarcal del Noroeste, dictada en Número de Recurso 299/2022, (Exp. Origen: NUM000), por ser conforme a derecho. Sin Costas.

El juzgador de instancia comienza poniendo de manifiesto que la regulación que de las Comisiones de Servicio se contienen en la Orden de 7 de noviembre de 2007, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se aprueba el Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo de la Administración Pública de la Región de Murcia, contemplando el artículo 25.2 las razones por las que pueden otorgarse las Comisiones de Servicio.

Y, con referencia al supuesto que nos ocupa, refiere que si la razón de aquel nombramiento que tuvo lugar por resolución de 30 de mayo de 2012 fue la necesidad de cubrir una plaza vacante no llega a entender por qué no se convocó concurso de méritos para el nombramiento, ni tampoco que hubiera imperiosa necesidad para realizar aquel nombramiento y que este aún no se hubiera convocado, dado el carácter temporal que debe tener esta.

Señala, a la vista del artículo 30 del Reglamento que la pérdida de confianza en la persona comisionada no aparece entre las causas previstas para estas queden sin efecto, de ahí que, salvo estas causas objetivas de extinción de las Comisiones, las demás deben ser motivadas y este era el sentido de la anulación de la resolución de cese acordada en la Sentencia que se dictó por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 5.

Se plantea si procedía el reintegro de la actora al cargo de supervisora lo cual rechaza al entender acreditado que la Administración sanitaria se encontró con un problema que alteraba el orden ordinario del servicio por la actuación autoritariade la actora. Señala que, a su juicio, la actuación profesional de la supervisora pudiera estar bien intencionada, incluso que pretendiera mejorar el funcionamiento del servicio, pero lo que está claro es que provocó una antipatía general, no solo entre sus compañeros, sino también entre sus superiores de la dirección de enfermería y de dirección facultativa. Y es que las facultades de dirección no incluyen ordenar lo más conveniente objetivamente sino lo más posible, según las circunstancias del servicio y, allí es donde anidan los comportamientos tildados de autoritarios, y es que dirigir personas requiere de un liderazgo en el que la complicidad de los llamados a cumplir las órdenes es siempre más conveniente que la imposición autoritaria derivada del cargo.

De ahí que, si se ordenara el reintegro de la actora al puesto de supervisora, de seguro que se encontraría con la antipatía de sus compañeros que pidieron en su día su cese con la más que probable perturbación del servicio, lo que motiva a la administración a subsumir su cese en la causa b) del artículo 30, esto es, cuando por necesidades de servicio, se estime necesario revocar las mismas.

Por todo ello, considera que la motivación del cese es suficiente y no puede tacharse de arbitrario.

SEGUNDO. - Alega la representación de la Sra. Isabel, tras relatar en su recurso de apelación el iter de lo acontecido desde el nombramiento de la comisión de servicios hasta la resolución por la que se revoca esta, que el juzgador de instancia incurre en incongruencia extrapetitum al pronunciarse acerca de la irregularidad del nombramiento de la comisión de servicios y duración de este, cuando este no era objeto del recurso.

Agrega que la sentencia de instancia incurre en falta de motivación acerca de las causas en que se funda la resolución impugnada de 9 de julio de 2021 de falta de compromiso y por ello de pérdida de confianza de sus superiores, al no descender al caso concreto lo que le lleva a reproducir los motivos esgrimidos en la instancia:

1) La falta de motivación de las causas que motivan el cese y ausencia mínima probatoria acerca de aquellas en que se funda habiendo ampliado la Orden de 4 de febrero de 2022 los motivos en que se basaba la resolución de 9 de julio de 2021 y sin que pudiera alegarse ninguna actuación posterior a su reincorporación.

2) Los efectos de la cosa juzgada, en cuanto que los recogidos en la resolución impugnada son los mismos que se alegaron para la fundamentar la revocación de la comisión de servicios en fecha de 5 de julio de 2017 y que fue objeto de tratamiento por la sentencia dictada por el juzgado de lo contencioso número cinco en PA 82/2018 y, en segunda instancia en la sentencia dictada en el rollo 233/2019 y estas concluyeron en que no lo estaban.

3) La no concurrencia de los supuestos previstos para que concluya la comisión de servicios.

TERCERO. - La representación de la Administración demandada, se opone al recurso y tras relatar, desde su punto de vista, los hechos que motivaron este recurso afirma acerca de la falta de congruencia de la sentencia, que esta no concurre desde el momento que se da una correlación entre las pretensiones de las partes, los problemas debatidos y el fallo.

Sobre la falta de motivación de la sentencia lo refiere a que no se planteó en la instancia problema acerca de la motivación de la resolución de 9/07/2021 de finalización de la comisión de servicios.

Y, en cuanto a la infracción de la normativa reguladora de la comisión de servicios y falta de motivación de la resolución de extinción de la comisión de servicios lo examina desde tres puntos de vista.

1) Sobre la concurrencia de los supuestos previstos para que concluya la comisión.

Mantiene que la comisión de servicios es una forma extraordinaria de provisión temporal de puestos de trabajo, que se regula, en lo referido al personal estatutario del SMS, en los 81.3 EBEP, 39 de la Ley 55/2003, 64 del Real Decreto 364/1995 y 25 a 30 del RGPPCARM, aludiendo a razones de urgencia y motivadas por necesidades de servicio.

Reconoce, tal y como hizo el juzgador de instancia, que constituye una irregularidad la extensión de esta, al contemplarse con una duración máxima de un año prorrogable anualmente.

Y, en cuanto a las causas de su extinción, estas no se contemplan en las normas legales citadas y si en el artículo 64 del Real Decreto 364/1995 y artículo 25 de la Orden de 7 de noviembre de 2007, aunque de ellas se deduce que quien sea designado para desempeñar un puesto en comisión de servicios debe de ser capaz de atender a las necesidades que justifican esa forma de provisión temporal y mantenerse durante todo el tiempo que desempeñe la comisión, correspondiendo a la Administración apreciar la falta de mantenimiento de esta capacidad.

2) Sobre la falta de motivación de la resolución de conclusión de la comisión.

Afirma que la resolución de 9/07/2021 recoge los motivos por los que se acuerda y la dictada en alzada confirma estos.

3) Sobre la infracción de la cosa juzgada.

Sostiene que esta no sea da, ya que la resolución anterior se limitada a decir que ponía fin a la comisión de servicios autorizada sin indicar las razones y por ello fueron anuladas y el fallo de las sentencias determinó que, en ejecución de estas, se pudiera dictar un nuevo acto motivando la resolución que se dicte.

Y, finalmente, acerca de la prueba en relación con los motivos alegados en la resolución impugnada, es la sentencia de instancia la que da por probados los hechos en los que se va y la falta de idoneidad para los fines pretendidos por la comisión de servicios de supervisión de los fisioterapeutas, constando las quejas de los fisioterapeutas, del FEA responsable de rehabilitación y el expediente por acoso laboral seguido por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, siendo que la sentencia dictada por el juzgado de lo Social número cuatro pone de manifiesto la una profunda división y enfrentamiento derivado de la gestión de la recurrente, su liderazgo autoritario, las quejas y disconformidad de los fisioterapeutas por la imposición de funciones ajenas a sus funciones y falta de equidad en el reparto de pacientes.

CUARTO. - Sobre la incongruencia extra petitum de la sentencia de instancia y falta de motivación.

Con carácter general debemos declarar que el derecho a la tutela judicial efectiva tiene un contenido plural que integra las exigencias de motivación y congruencia, lo que implica, como señala el Auto de 28 de junio del dos mil diez de la Sección 2ª de la sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo el derecho a la obtención de una sentencia, o, en su caso, de una resolución judicial, fundada en derecho, suficientemente motivada que se pronuncie sobre la pretensión procesal formulada. Y, desde luego, es exigencia esencial de dicha motivación, su coherencia interna o el respecto a la lógica del razonamiento, de manera que faltando este requisito no puede hablarse de motivación y su ausencia determina la vulneración del mencionado derecho fundamental, susceptible de ser alegado y, en su caso, restablecido a través del incidente de nulidad de actuaciones, conforme a la vigente regulación contenida en el artículo 241 LOPJ.

No obstante, como igualmente destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2016, "para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no es necesaria "una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.""

Y, con referencia a la incongruencia que le atribuye la parte a la sentencia de instancia, es cierto que por el juzgador de instancia fue más allá de las peticiones de las partes, toda vez que ni por la parte recurrente, que cuestionaba el cese de la comisión de servicios para la que había sido nombrada, ni por la Administración, se planteaba que había sido irregular el uso de la figura de la comisión de servicios para cubrir aquel puesto por el que había sido nombrada aquella, más ello no determinó que ello fuera la razón por la que entendería procedente y motivada la resolución por la que se acordaba aquel cese, sino que, atendiendo a las pretensiones de las partes analizó si era conforme a derecho aquel, por las razones contenidas en la resolución que impugnaba.

Ello nos lleva a considerar que la misma cumple con el requisito de la congruencia, ya que esta no supone, como antes se ha dicho, que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo.

QUINTO. - Sobre la conformidad a derecho de la resolución impugnada esta Sala comparte la decisión adoptada por el juzgador a quo.

A tal efecto y en relación con las comisiones de servicio, esta se menciona de forma implícita en el artículo 81.3 del Real Decreto 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Empleado Público, al disponer que "en caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación."

El artículo 64 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado regula las comisiones de servicio, tanto las voluntarias como las de carácter forzoso y respecto de las voluntarias exige para la cobertura del puesto vacante urgente e inaplazable necesidad. Y, dispone que el puesto cubierto temporalmente, será incluido, en su caso, en la siguiente convocatoria de provisión por el sistema que corresponda.

En el ámbito del personal estatutario, se contempla en el artículo 39 de la Ley 55/2003, estableciendo, con un régimen más amplio ya que se establece que "por necesidades del servicio, y cuando una plaza o puesto de trabajo se encuentre vacante o temporalmente desatendido, podrá ser cubierto en comisión de servicios, con carácter temporal, por personal estatutario de la correspondiente categoría y especialidad."

Y, ya en el ámbito de la Región de Murcia, la Orden de 7 de noviembre de 2007, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se aprueba el Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo de la Administración Pública de la Región de Murcia viene a regular en los artículos 25 y siguientes, estableciendo el primero de ellos que "el personal funcionario podrá ser asignado con carácter provisional en comisión de servicios para el desempeño de puestos de trabajo vacantes, debiendo reunir para ello los requisitos establecidos en la relación de puestos de trabajo", para añadir que estas tendrán carácter voluntario y se otorgarán por razones de urgencia y motivadas por necesidades del servicio y disponiendo el artículo 29.1 l puesto provisto mediante comisión de servicios que no se halle reservado será incluido, para su provisión definitiva, en la siguiente convocatoria de provisión por el sistema que corresponda.

Y, es en el artículo 30 donde se regula la extinción de las comisiones de servicio, las cuales quedarán sin efecto:

a) Cuando el funcionario titular del puesto reingrese o se reincorpore al puesto que tuviera reservado.

b) Cuando, por necesidades de servicio, se estime necesario revocar las mismas.

c) Cuando desaparezcan las razones de urgencia y necesidad que las motivaron.

d) Cuando el puesto sea provisto con carácter definitivo mediante los sistemas de concurso de méritos o libre designación.

e) Por el transcurso del tiempo por el que se concedieron.

f) Por renuncia expresa del personal comisionado.

Tal y como destaca el juzgador de instancia, en el citado artículo se contienen causas objetivas que no requieren mayor motivación que su constatación, como son las contempladas en las letras a, d, e y f, en tanto que sí lo exigen para no incurrir en arbitrariedad, en los supuestos en que se invoquen necesidades de servicio o que desaparezcan las razones de urgencia y necesidad que los motivaron, la cual se debe contener en la propia resolución que lo acuerde.

En el supuesto que nos ocupa, en la resolución de 5 de julio de 2017 se limitó a consignar como motivo de la extinción por revocación "a petición de la gerencia", sin dar mayor justificación y, aunque en la Orden de 28 de noviembre de 2017 se trató de dar una explicación acerca de la razón real de aquel fundado en el informe emitido por el Director de Gestión del Área de Salud de 6 de octubre de 2017, lo cierto es que impugnada la misma fue anulada por sentencia número 160/2019 del juzgado de lo contencioso número cinco de esta ciudad recaída en el recurso de procedimiento abreviado 82/2018 y confirmada por la Sentencia de esta Sala y Sección número 284/2020 dictada en el Rollo de Apelación número 233/2019.

Respecto de esta sentencia ya se indicaba que la necesidad de motivación del acuerdo por el que se dispone el cese del funcionario en comisión de servicios puede reducirse al mínimo cuando se ha perdido la confianza que sirvió de base en su día para hacer su nombramiento, para añadir que, en este caso no consta en la resolución recurrida ni ese mínimo exigible y, en relación a la justificación que se contenía en la resolución dictada en alzada se aludía a que no hacía referencia alguna a actuaciones y hechos concretos de la recurrente, ni muchos menos referencias a momentos y lugares en las que se produjo su supuesta actuación reprochable por falta de compromiso, sin que estas concreciones fueran procedentes en el acto de la vista.

Y, es cuando se dicta la resolución de 9 de julio de 2021 por la que, una vez repuesta en su puesto de trabajo, se acuerda revocar la comisión de servicios y en ella se justifica esta en la falta de compromiso con las decisiones adoptadas por los órganos de dirección que afectaban al Servicio de Rehabilitación y pérdida de confianza de la Dirección de Enfermería lo cual lo engarzaban con la falta de idoneidad de la Sra. Isabel para el desempeño del puesto de Supervisor de Unidad de Enfermería. Dicha resolución fue recurrida en alzada y desestimado este por la Orden de 4 de octubre de 2022, en la cual se insiste que dejaron de concurrir las circunstancias que justificaron su nombramiento discrecional.

En primer término, debemos rechazar que la sentencia dictada en el recurso 82/18 y que confirmó esta Sala tuviera el efecto de cosa juzgada desde el momento que la razón por la que se estimó que había incurrido la Administración en arbitrariedad en el cese lo fue en que no había motivado la causa de este limitándose a decir que lo era a "a petición de gerencia" y no constituyendo este un supuesto de nulidad radical ello no impide a que la Administración puede dictar, a continuación, resolución explicitando en esta las razones que le lleva a estimar que no debía continuar la recurrente en el puesto que ocupaba y ordenar su cese. Esto es, no constituyendo aquella falta de motivación un motivo de nulidad radical sino de anulabilidad no impide a que se dicte nueva resolución en la que fundara aquel cese y pudiera tomar en consideración hechos acontecidos con anterioridad a que volviera a ser repuesta en su puesto, en ejecución de la sentencia dictada en el recurso 82/18.

Además, atendida la nota de provisionalidad de la comisión de servicio y para el puesto para el que era nombrada, de Supervisora de Enfermería, si en el desarrollo de este se generan disfunciones, la Administración, dado que el puesto no se ocupa de forma definitiva pueda, de justificar aquellas, que pongan de manifiesto que no era idónea para aquel que había sido nombrada, acordar aquel cese, en base a la letra b del artículo 30 del Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo de la Administración Pública de la Región de Murcia, de ahí que exista causa legal de extinción de la comisión.

Y, finalmente, no se ha puesto de manifiesto por la recurrente que las razones que tomó en consideración la resolución impugnada, que en este caso si ha explicitado y que el juzgador de instancia dio por probado, no respondieran a la realidad, es decir, no se aduce que, en la valoración de la prueba llevada a cabo por aquel hubiera incurrido en error, de tal modo que se pudiera sostener que no concurría aquella pérdida de confianza para el ejercicio del puesto de Supervisora para el que había sido nombrada y que su continuación en el mismo pudiera ser perturbadora para el servicio.

En consecuencia, procede el rechazo de este recurso

SEXTO.- En razón de todo ello procede desestimar el recurso de apelación y con imposición sobre las costas de esta instancia a la parte recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, cuya cuantía no podrá exceder de los doscientos cincuenta euros.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,